Система права социального обеспечения - это научно обоснованная, объективно существующая последовательность связи правовых институтов и норм социального обеспечения, составляющих в целом единую отрасль права (схема 2).
Социальное обеспечение можно разделить на общую, особенную и специальную части.
В соответствии с положениями теории права общая часть охватывает положения и нормы, регулирующие все отношения по социальному обеспечению, и состоит из общих правовых институтов, нормы которых в концентрированном виде отражают специфику данной отрасли права и являются основополагающими для всех общественных отношений, входящих в предмет отрасли.
Общая часть права социального обеспечения находится сегодня в стадии формирования. В современной литературе нет однозначного подхода к определению ее структуры и содержания. Происходящие изменения в законодательстве о социальном обеспечении отражаются на методе регулирования общественных отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Меняются и руководящие начала, определяющие основные черты права социального обеспечения (принципы правового регулирования), расширяется круг субъектов социального обеспечения и т.д. Указанные факторы замедляют темпы формирования общей части этой отрасли права.
К Общей части отрасли права социального обеспечения относятся правовые нормы, главным образом содержащие указание на сферу действия и предмет регулирования, а также выражающие принципы данного права:
Понятие, предмет, метод, система права социального обеспечения;
Принципы права социального обеспечения;
Источники права социального обеспечения;
Правоотношения по социальному обеспечению;
История отечественного законодательства о социальном обеспечении.
К Особенной части отрасли права социального обеспечения относятся все другие нормы законодательства о социальном обеспечении. Они детально регламентируют основания, порядок и размеры предоставления гражданам
различных видов обеспечения. Данные нормы объединяются в институты, которые регулируют отдельный вид
пенсионных отношений или отдельные виды иных отношений, являющихся предметом этой отрасли права.
В структуре Особенной части права социального обеспечения сегодня сформировался достаточно устойчивый комплекс самостоятельных институтов трудового стажа, пенсионного обеспечения, пособий и компенсационных выплат, обеспечения по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, социального обслуживания, медицинской помощи и лечения, установления юридических фактов, разрешения жалоб и споров, институт юридической ответственности.
При этом институт пенсионного обеспечения, институт пособий и компенсационных выплат, институт социального обслуживания, а также институт медицинской помощи и лечения считаются комплексными", состоящими из нескольких подинститутов.
Нормы, регулирующие пенсионные отношения, многочисленны и разнообразны. Поэтому они подразделяются
по общим признакам на несколько институтов, в соответствии с которыми устанавливаются нормы о пенсиях:
по старости; инвалидности; за выслугу лет; по случаю потери кормильца; социальные.
В особый институт выделяются нормы, определяющие порядок назначения и выплаты пенсий, исчисления среднего заработка и пенсий. Нормы, регулирующие другие отношения, объединяются в следующие институты:
стаж; пособия; социальное обслуживание; медицинская помощь; социальные льготы; и т.д.
Каждый из институтов делится на пединституты. Так, институт трудового стажа подразделяется на пединституты
в зависимости от общего, специального, непрерывного и страхового стажа.
В системе права социального обеспечения выделяется Специальная часть, в которую включены нормы, регулирующие международно-правовые аспекты социального обеспечения. Следует также отметить, что большинство норм права социального обеспечения имеет управомочивающий характер и является дозволениями. При этом используется разрешительное регулирование: субъектам дозволяется только то, что прямо предусмотрено законом. Запрещающие нормы возникли относительно недавно - на современном этапе развития социального обеспечения.
Система науки права социального обеспечения (так же, как ее предмет) традиционно более широка, чем система соответствующей отрасли. Система законодательства о социальном обеспечении как совокупность нормативных актов, обладающих внутренним единством и взаимосвязью, хотя и отражает структуру отрасли права, однако также не совпадает с ней.
Показателем самостоятельности той или иной отрасли права является наличие не только предмета и метода правового регулирования общественных отношений, но и специфических отраслевых принципов. 5.
Добиться упорядоченности общественных отношений путем применения к ним одной лишь правовой нормы невозможно, в связи с чем в целях регулятивного воздействия государство принимает комплекс таких норм, которые, регулируя определенный однородный круг общественных отношений (в данном случае в сфере социального обеспечения), объединяются в относительно самостоятельные правовые образования различных уровней (субинститут, институт, подотрасль, отрасль, межотраслевое правовое образование).
В структуре социального обеспечения как системе права можно выделить следующие относительно обособленные правовые образования. Во-первых, это комплекс норм, закрепляющих способы распределения валового внутреннего продукта через системы социального обеспечения в целях выравнивания доходов граждан . Нормы этого образования закрепляют организационно-правовые способы осуществления социального обеспечения и регулируют общественные отношения, возникающие по поводу аккумуляции средств в соответствующих финансовых источниках. Во-вторых, это комплекс норм, регулирующих отношения по поводу управления системой органов, на которые возложены функции аккумуляции средств и последующего их распределения на социальное обеспечение населения. В-третьих, это правовое образование, консолидирующее правовые нормы, которые определяют: круг обеспечиваемых; виды социальных рисков, при наступлении которых предоставляется обеспечение; виды социального обеспечения и условия их получения гражданами нормы предоставляемого социального обеспечения; порядок реализации гражданами права на тот или иной вид социального обеспечения. В-четвертых, это комплекс норм, устанавливающих способы защиты нарушенного права в сфере социального обеспечения. В-пятых, это нормы, регулирующие ответственность всех участников общественных отношений, возникающих в связи с функционированием социального обеспечения, в случае невыполнения своих обязанностей, в результате чего причиняется вред другому участнику общественного отношения.
Таким образом, перечисленные правовые образования регулируют разнохарактерные отношения, объективно необходимые для нормального функционирования системы социального обеспечения в стране.
К каким конкретно структурным элементам в системе права должны быть отнесены эти образования, как в совокупности, так и взятые в отдельности? Без ответа на этот вопрос невозможно определить их место в общей системе российского права, а также дать научно обоснованное понятие такой отрасли, как право социального обеспечения.
Главным элементом в системе права является отрасль. Представляет ли совокупность обособленных правовых образований, нормы которых регулируют в принципе разнородные общественные отношения в сфере социального обеспечения, самостоятельную отрасль права
На этот вопрос можно дать положительный ответ, если данная совокупность отвечает обоснованным в теории права признакам, присущим отрасли. К их числу относят, в частности, следующие: 1) особые предмет и метод правового регулирования; 2) специфические отраслевые принципы; 3) способность взаимодействовать с другими отраслями «на равных», т. е. быть одного с ними уровня; 4) потребность общества в регулировании данной социальной сферы именно на уровне отрасли; 5) количество юридических норм, достаточное для перехода их в особое, отраслевое качество; 6) наличие обособленного, как правило, кодифицированного законодательства; 7) другие признаки.
В самом понятии отрасли предмет и метод правового регулирования выделяются как основополагающие критерии, которые позволяют отграничивать в общей системе права одну отрасль от другой.
Под отраслью права понимается обособившаяся внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих специфическим методом определенную сферу родовых общественных отношений. Многообразные виды общественных отношений, возникающие в сфере социального обеспечения, охватывают различную по характеру деятельность — финансовую, управленческую и собственно распределительную, в связи с чем не могут быть признаны однородными. Именно поэтому правовые образования, о которых шла речь выше, не образуют в совокупности единой самостоятельной отрасли. Эта совокупность правовых норм не обладает и другими признаками, свойственными отрасли.
В то же время у каждого из рассматриваемых правовых образований есть собственный объект регулирования, который позволяет выявить родовую принадлежность регулируемых ими общественных отношений и определить их место в общей системе права.
Так, комплекс норм, регулирующих порядок аккумуляции денежных средств в рамках бюджетов и внебюджетных фондов и их финансирования на нужды социального обеспечения, по предмету и методу регулирования представляет неотъемлемую часть сравнительно молодой отрасли — финансового права , выделившегося недавно из таких отраслей, как государственное и административное право .
Нормы, регулирующие общественные отношения в связи с организационно-управленческой деятельностью в сфере социального обеспечения, относятся к отрасли, регулирующей управленческие отношения, т. е. к административному праву.
Особое место в общей системе права занимают нормы, регулирующие общественные отношения в сфере социального обеспечения, одним из субъектов которых выступает государственный орган (либо уполномоченный государством), а другим — гражданин (иностранец , лицо без гражданства), реализующий конституционное право на социальное обеспечение.
Данная общность правовых норм обладает основными признаками, характерными для самостоятельной отрасли.
Во-первых, это однородность общественных отношений, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта путем предоставления населению компетентными органами соответствующих видов социального обеспечения по нормам и в порядке, определенным законодательством, а также в связи с возмещением причиненного ущерба и защитой нарушенного права.
Во-вторых, это применяемые законодателем специфические приемы регулирования общественных отношений, учитывающие однородность и распределительный характер этих отношений, а также специфику их субъектов. Другими словами, наличие специфического метода правового регулирования.
В-третьих, это очевидная потребность общества в регулировании данного блока общественных отношений на уровне самостоятельной отрасли. Такая потребность обусловлена тем, что в качестве субъектов отношений выступает все население страны и через систему социального обеспечения распределяется часть всенародного достояния (валового внутреннего продукта), предназначенная для обеспечения каждому достойного уровня жизни.
В-четвертых, в основу распределения положены общие основополагающие идеи — отраслевые принципы, призванные отражать представления общества о социальной справедливости.
В-пятых, это количественная достаточность правовых норм, позволившая им приобрести новое качество — признаки отраслевого образования.
В-шестых, это наличие законодательного регулирования отношений, создающее необходимые предпосылки для формирования кодифицированного законодательства.
Таким образом, общность правовых норм, обладающая рассмотренными выше признаками, представляет собой самостоятельную отрасль — право социального обеспечения.
Образование новой отрасли — это не самопроизвольный процесс, а, как правило, следствие определенных изменений в социально-экономической сфере, когда постепенно накапливается однотипный нормативный материал, нуждающийся в унификации и обособлении. Именно это происходило с формированием права социального обеспечения как самостоятельной отрасли. До 60-х годов отношения по социальному обеспечению различных категорий трудящихся регулировались нормами нескольких отраслей права: рабочих и служащих — трудовым, членов колхозов — колхозным, государственных служащих — административным правом. В то же время отраслевая принадлежность ряда правовых образований вообще не определялась. К их числу относились, например, нормы, регулировавшие обеспечение граждан ежемесячными и единовременными пособиями; предоставление бесплатной медицинской помощи и лечения; содержание детей в детских учреждениях и др.
Научные обоснования самостоятельности права социального обеспечения как отрасли в общей системе права впервые прозвучали на состоявшемся в 1966 г. в Праге симпозиуме по социальному обеспечению, на котором присутствовали ученые из стран так называемого социалистического лагеря. В работе симпозиума принимал участие известный советский ученый B.C. Андреев. Впоследствии им были сделаны глубокие теоретические разработки таких проблем, как понятия данной отрасли, ее предмета, метода, принципов правового регулирования. Многие из этих разработок до настоящего времени не утратили своего теоретического значения. Поэтому В. С. Андреева по праву можно считать основоположником учения о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли в системе советского, а сейчас и российского права.
В науке права социального обеспечения понятие данной отрасли формулируется по-разному либо вообще совсем не рассматривается.
Какие же виды общественных отношений входят в предмет права социального обеспечения ? В недавнем прошлом проблема предмета данной отрасли была достаточно дискуссионной. Суть проблемы заключалась в необходимости теоретически обосновать те критерии, в силу которых многообразные общественные отношения, возникающие в сфере социального обеспечения, обладают родовыми признаками, позволяющими рассматривать их в качестве единого объекта правового регулирования. Единства во взглядах ученых по вопросу классификационных критериев предмета права социального обеспечения не наблюдалось. В качестве критериев предлагались следующие специфические черты таких отношений: их распределительный и имущественный характер; особые субъекты (нетрудоспособные); предоставление социального обеспечения за счет специальных общественных фондов; предоставление обеспечения с целью возмещения утраченного заработка и др.
В. С. Андреев такими критериями считал следующие: субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, государственное учреждение либо (по поручению государства) общественная организация, с другой — гражданин ; первый из них должен предоставить последнему обеспечение в установленных законом случаях без какой-либо встречной обязанности, безвозмездно (отсюда вытекает алиментарный характер всех этих отношений); обеспечение осуществляется за счет общественных фондов потребления без каких-либо вычетов из заработка граждан; обеспечение предоставляется в особых случаях: когда лицо в силу нетрудоспособности не может работать и получать по труду, либо в силу возраста еще не может трудиться или уже достаточно трудилось, и государство освобождает его от этой обязанности, предоставляя возможность получать обеспечение из общественных фондов, либо когда государство считает возможным взять на себя дополнительные расходы гражданина в установленных законом случаях.
Наиболее спорным из перечисленных критериев является алиментарный характер рассматриваемых отношений. Алиментация как определенное социальное явление была известна еще в Древнем Риме. В конце II — середине III в. она применялась как система государственной помощи детям малоимущих родителей и сиротам. Причем средствами для оказания такой помощи являлись проценты, получаемые государством от мелких и средних землевладельцев за выдачу им ссуд.
Как правовое явление алиментация в советском законодательстве была основой алиментных обязательств в семейных отношениях. В научный оборот трудового права этот термин был введен известными учеными А. Е. Пашерстником и Н. Г. Александровым в тот период, когда нормы о социальном обеспечении трудящихся еще не отпочковались от трудового права и были частью его; обозначение данным термином особого характера отношений, принципиально отличающихся от собственно трудовых, имело, очевидно, практическое значение. Однако термин «алиментация» ни тогда, ни сейчас, когда самостоятельность права социального обеспечения как отрасли уже никем не оспаривается, не используется в законотворческой деятельности.
Но это не самое главное. Употребление такого термина применительно к предмету права социального обеспечения вызывает возражения принципиального характера, поскольку он затушевывает истинную экономическую природу отношений, входящих в предмет. Во-первых, в систему отношений, регулируемых данной отраслью права, включаются отношения по социальному обеспечению работника (либо его семьи) в порядке обязательного социального страхования ; во-вторых, социальное обеспечение человека как члена общества осуществляется без учета его трудового вклада. Очевидно, в первом случае отношения не могут считаться алиментарными (т. е. такими, когда обеспечение предоставляется безвозмездно, безэквивалентно и без каких-либо встречных обязательств со стороны обеспечиваемого), так как финансирование социального обеспечения осуществляется не за счет бюджетных средств, а за счет средств страхователей и самих застрахованных. При этом не имеет значения разрыв во времени между уплатой страховых взносов и получением того или иного вида социального обеспечения конкретным работником, поскольку в основу системы социального страхования положен принцип солидарности самих застрахованных и солидарности поколений. С определенной долей условности алиментарными можно считать лишь отношения по социальному обеспечению человека как члена общества, ибо в этом случае указанные выше признаки присутствуют.
С учетом сказанного другие признаки, предложенные В. С. Андреевым в качестве критериев отношений, включаемых в предмет права социального обеспечения, не утратили своей актуальности и на современном этапе.
Второй, связанной с определением предмета данной отрасли, проблемой, вокруг которой велась научная дискуссия, была проблема выделения в рассматриваемом предмете стержневых отношений, которые составляли бы его ядро. В. С. Андреев считал таковыми пенсионные отношения, а другие отношения называл тесно связанными с пенсионными. На момент дискуссии эта проблема представлялась актуальной, однако сегодня какого-либо теоретического или практического значения она не имеет.
Третья проблема, так и не разрешенная ни в науке, ни на практике, связана с определением видов конкретных общественных отношений, бесспорно входящих в предмет права социального обеспечения. В процессе прошедших дискуссий высказывались полярные точки зрения по этому вопросу. Полярность заключалась в том, что одни исключали из предмета общественные отношения, которые для большинства ученых и практиков были неотъемлемой его частью, например отношения по содержанию детей в детских учреждениях (В. В. Караваев), отношения по социальному обеспечению в порядке государственного социального страхования (В. И. Смолярчук); другие же необоснованно расширяли предмет этой отрасли, включая в него как отношения, возникающие в связи с формированием фондов социального обеспечения, так и отношения по организации управления социальным обеспечением (М. И. Полупанов).
Высказывалась даже точка зрения, что в предмет права социального обеспечения должны включаться все общественные отношения, возникающие в связи с распределением благ и услуг из общественных фондов потребления (включая предоставление бесплатного жилья, бесплатных коммунально-бытовых услуг и т.д.). В качестве аргументов в пользу такой позиции приводились следующие: указанные отношения имеют общие черты, поскольку возникают между гражданами и государственными органами , имеют единую экономическую сущность — это отношения по распределению совокупного общественного продукта, аккумулируемого в общественных фондах потребления (Т. В. Иванкина). Представляется, что в условиях функционирования социалистического способа распределения, в основу которого были положены патерналистские начала, эта позиция достаточно уязвима, поскольку все основные социальные права граждан гарантировались самим государством. К числу таких прав относилось право на бесплатное образование, здравоохранение, на жилище, на социальное обеспечение и др. Реализация каждого из этих прав обеспечивалась функционированием соответствующих государственных систем (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения и др.), а регулирование общественных отношений в каждой из таких сфер осуществлялось комплексом норм, образующих относительно самостоятельные обособленные правовые образования. Объединение соответствующих отношений в единый предмет регулирования и консолидация норм, их регулирующих, в отраслевую систему права носили бы несколько искусственный характер и не влекли бы за собой каких-либо практически значимых последствий, в связи с чем многими рассматривались как преждевременные.
На современном этапе, когда страна живет в новых экономических реалиях и доля валового внутреннего продукта, предназначенного для финансирования социальной деятельности государства, неуклонно снижается, происходит фактически переориентация в социальной политике государства: от всеобщей гарантированной бесплатности основных социальных прав граждан государство постепенно переходит к адресной социальной поддержке наиболее нуждающейся части населения. И хотя основные социальные права граждан, как и прежде, сохраняют конституционный уровень, они из-за сокращения расходов государства на их реализацию становятся все менее гарантированными. В этих условиях адресная направленность государственных гарантий, выражающаяся в социальной поддержке отдельных групп населения, наиболее уязвимых в условиях экономической нестабильности государства, реализуется через общественные отношения, возникающие, например, по поводу предоставления гражданам жилищных субсидий, льгот при получении образования или по оплате коммунально-бытовых услуг и т.д. Такие отношения по существу ничем не отличаются от других, «бесспорных» отношений, возникающих по поводу социального обеспечения граждан «классическими» его видами, в связи с чем они должны рассматриваться как неотъемлемая часть предмета права социального обеспечения. Таким образом, концепция о широком круге отношений, охватываемых предметом данной отрасли, на современном этапе неожиданно стало, весьма актуальной.
Итак, какие же все-таки специфические черты являются основополагающими для отношений по социальному обеспечению граждан
Во-первых, общая экономическая природа этих отношений, поскольку они носят распределительный характер. Предоставление материальных благ одному из субъектов рассматриваемых отношений достигается перераспределением валового внутреннего продукта с целью выравнивания личных доходов граждан и предупреждения их обнищания.
Во-вторых, специфический круг субъектов этих отношений. Одним из субъектов всегда является государственный либо любой другой, уполномоченный или допускаемый государством орган, который обязан либо вправе предоставить социальное обеспечение. Другим субъектом всегда является гражданин (либо семья), наделенный определенным объемом правомочий. Общий круг таких субъектов (граждан) постоянно трансформируется и не является постоянным, поскольку сама система социального обеспечения — одна из самых динамичных социальных систем. Тем не менее в этом круге можно выделить и таких «классических» субъектов, как пожилые граждане, нетрудоспособные (временно либо постоянно), женщины-матери, семья с детьми, безработные, граждане с доходом ниже прожиточного минимума в данном регионе, дети-инвалиды.
В-третьих, специфика объекта отношения: это всегда материальное благо, предоставляемое в порядке социального обеспечения гражданину. Причем форма такого блага может быть различной (в виде денежной выплаты: пенсии , пособия, компенсации, субсидии; в виде социального обслуживания бесплатно либо на льготных условиях путем предоставления медицинской помощи и лечения, лекарственной помощи, санаторно-курортного лечения, содержания детей в детских учреждениях, социальной помощи на дому, содержания в учреждениях социального обслуживания, профессионального обучения и трудоустройства инвалидов, их транспортного обслуживания, протезно-ортопедической помощи и др.; в виде льготы по проезду на транспорте, по оплате коммунальных услуг, лекарственной помощи и др.).
Специфика объекта отношений определяет их имущественный характер.
В-четвертых, специфика социальных фактов, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение отношений, входящих в предмет права социального обеспечения. Перечень таких фактов строго определен путем его законодательного закрепления и расширительному толкованию не подлежит. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, которые признаются государством социально уважительными и называются социальными рисками.
В-пятых, законодательное закрепление норм социального обеспечения (размеров денежных выплат, объема социальных услуг и льгот), которые не могут быть изменены субъектами отношения ни в сторону ухудшения, ни в сторону улучшения, если они финансируются за счет централизованных источников (федеральных бюджетных средств, средств фондов социального страхования).
В совокупности все рассмотренные выше признаки определяют социального обеспечения, и обосновывают необходимость специфических приемов их правового регулирования.
Рассмотрим, какие же конкретно виды отношений регулируются правом социального обеспечения как отвечающие указанным выше признакам. Таких отношений достаточно много. Их многообразие обусловлено тем, что в праве социального обеспечения не существует единого отношения (как, например, трудовое отношение), в котором гражданин мог бы реализовать свои права сразу на несколько видов социального обеспечения или на все. Несмотря на разнообразие отношений, они могут быть классифицированы на следующие три блока: 1) отношения, возникающие по поводу денежных выплат по системе социального обеспечения; 2) отношения, возникающие по поводу «натуральных» видов социального обеспечения; 3) вспомогательные отношения процедурного и процессуального характера, объективно необходимые для нормального функционирования первых двух групп материальных отношений.
Пользуясь методом научной абстракции, можно продолжить данную классификацию, приняв за ее критерий конкретный вид денежной выплаты либо «натурального» обеспечения, а также конкретный объект процедурного или процессуального отношения.
В зависимости от вида денежной выплаты отношения подразделяются на: 1)пенсионные; 2) по поводу обеспечения граждан пособиями; 3) по поводу обеспечения граждан компенсационными и страховыми выплатами; 4) в связи с возмещением ущерба, причиненного сторонами рассматриваемых отношений друг другу.
В зависимости от вида социального обеспечения в «натуральной» форме отношения подразделяются на отношения по поводу предоставления: 1) медицинской помощи и лечения; 2) бесплатной или со скидкой лекарственной помощи; 3) санаторно-курортного лечения; 4) полного или полустационарного социального обслуживания; 5) социальной помощи на дому; 6) содержания детей в детских учреждениях; 7) профессионального обучения и трудоустройства инвалидов; 8) транспортных средств инвалидам; 9) протезно-ортопедической помощи; 10) льгот по системе социального обеспечения.
Процедурные и процессуальные отношения в зависимости от их объекта подразделяются на отношения по поводу: 1) установления юридических фактов ; 2) реализации права на тот или иной вид социального обеспечения; 3) защиты нарушенного права .
Сложность предмета права социального обеспечения обусловливает необходимость и внутривидовой классификации отношений, возникающих по поводу обеспечения граждан пенсиями, пособиями, компенсационными выплатами, поскольку не существует единого пенсионного отношения, в котором реализуется право на все виды пенсий, равно как и единого отношения по поводу всех видов пособий либо всех видов компенсационных выплат.
Видовая классификация пенсионных отношений позволяет подразделить их с учетом вида назначаемой пенсии на отношения по поводу: пенсии по старости, за выслугу лет, инвалидности, по случаю потери кормильца, социальной пенсии.
Отношений по поводу пособий столько, сколько видов пособий, назначаемых гражданам по системе социального обеспечения. Отношения возникают по поводу ежемесячных, периодических и единовременных пособий. Отношения по поводу ежемесячных пособий возникают в связи с назначением пособия за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, на ребенка до достижения им 16 (учащимся 18) лет, по безработице . Отношения в связи с предоставлением периодического пособия возникают при назначении пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам. Отношения по поводу единовременных пособий возникают в связи с назначением пособия при рождении ребенка и социального пособия на погребение и некоторых других пособий.
В связи с многообразием компенсационных выплат виды отношений, возникающих по поводу их предоставления гражданам, также отличаются многообразием. Они возникают при назначении компенсационных выплат: за время вынужденного отпуска без сохранения заработной платы ; за время отпуска по уходу за ребенком до 3-х лет; за время академического отпуска по медицинским показаниям студентам и аспирантам; супругу военнослужащего и женам служащих органов внутренних дел на период безработицы; трудоспособным неработающим гражданам, занятым уходом за инвалидами I группы, за престарелыми, ребенком-инвалидом; на питание учащимся; на санаторно-курортное лечение инвалидам; на транспортное обслуживание инвалидов; вынужденным переселенцам и беженцам.
Внутривидовая классификация необходима также для отношений по поводу предоставления различного рода льгот по системе социального обеспечения, поскольку само понятие «льготы» имеет собирательное значение, охватывая различные их виды. В данной группе можно выделить отношения по поводу таких льгот, как бесплатный проезд на внутригородском (внутрирайонном), на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения либо на междугородном транспорте; предоставление скидки по оплате жилья и коммунальных услуг, топлива либо полное освобождение от их оплаты; бесплатная установка телефона и скидка с установленной платы за пользование телефоном; бесплатный отпуск детского питания; льготы по предоставлению санаторно-курортного лечения, лекарственной помощи, медико-социальной и протезно-ортопедической помощи.
Таким образом, предмет права социального обеспечения — это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового внутреннего продукта через систему социального обеспечения.
Метод права социального обеспечения
Творчески развив данную концепцию, С. С. Алексеев дает более четкую конструкцию признаков, позволяющих концентрированно раскрыть отраслевую специфику метода правового регулирования. Это следующие признаки: 1) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 2) характер оснований возникновения, изменения, прекращения правоотношений ; 3) характер общего юридического положения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия.
Данное теоретическое положение воспринято рядом отраслевых правовых наук (например, трудовым правом) при обосновании метода правового регулирования, однако до настоящего времени оно сохраняет дискуссионный характер.
Особо следует остановиться на концепции единого межотраслевого метода правового регулирования, обоснованной В. Д. Сорокиным. Не отрицая наличия в правовой системе различных отраслей права, имеющих обособленные предметы правового регулирования, он, тем не менее, отмечал отсутствие индивидуальных отраслевых методов, указывая на существование единого межотраслевого метода правового регулирования. Этот метод рассматривался им как целостная система, объединяющая три первичных компонента — дозволение, предписание и запрет, которые взаимодействуют и взаимообеспечивают друг друга. При этом обращалось внимание на то, что пропорции между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы в различных конкретных ситуациях и прежде всего применительно к предметам регулирования отрасли права.
Критикуя позицию В. Д. Сорокина, Р. И. Иванова ставит закономерный вопрос: «Если пропорции классических правовых приемов воздействия зависят от типа общественных отношений и если они не одинаковы, то может ли это быть некий единый метод правового регулирования?». Единый предмет и метод правового регулирования, считает Р. И. Иванова, есть не что иное, как научные абстракции, позволяющие выделить лишь общие признаки для всех реально существующих разновидностей предметов и методов регулирования. Все отраслевые методы сохраняют основное качество правового регулирования — установление нормативно обеспеченных государством прав и обязанностей участников регулируемых отношений. Но в разных отраслях права установление прав и обязанностей и обеспечение их государственным принуждением осуществляется по-разному. В зависимости от характера регулируемых отношений право пользуется велениями различного содержания.
Выше уже говорилось о том, что в самом общем виде метод правового регулирования — это совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Возникает вопрос, каков же объем данной «совокупности». Л. С. Явич, например, понимал под методом все формы юридического воздействия на поведение людей, а А. М. Витченко определяет метод как совокупность только специфических нормативных средств воздействия права на общественные отношения, позволяющих отграничить правовое регулирование от других форм воздействия права на эти отношения. Первая точка зрения обоснованно подвергнута сомнению в учебной литературе: «все формы юридического воздействия» рассматриваются в качестве такой правовой категории, как механизм правового регулирования, важной составной частью которого является метод. Он обладает существенной чертой, выражающейся в том, что касается лишь юридических норм.
Федеральным законом от 25 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к предметам ведения местного самоуправления среди прочих вопросов отнесены также вопросы обеспечения социальной поддержки населения и содействие его занятости. В этом же законе предусмотрено, что органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование, виды этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Могут ли регулироваться такими актами общественные отношения, являющиеся по своему характеру распределительными? Прежде чем дать ответ на этот вопрос, необходимо выяснить, какими финансовыми средствами могут распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет , средства которого являются частью местных финансов , включающих, помимо средств местного бюджета , государственные и муниципальные ценные бумаги , принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. При этом закон устанавливает, что формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной «финансовой поддержки и гласности.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. При этом под государственным минимальным социальным стандартом понимается установленный законодательством России минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей" человека.
Таким образом, муниципальное регулирование отношений по социальной защите населения — еще одно звено в правовом регулировании, дополняющее централизованное и региональное регулирование.
Следовательно, можно сделать вывод, что одним из приемов регулирования отношений в сфере социального обеспечения (как и в иных социальных сферах) является сочетание централизованного регулирования с региональным и муниципальным.
Поскольку данные отношения по своему характеру являются распределительными, на каждом из уровней правового регулирования осуществляется жесткое нормирование видов, условий и объемов обеспечения, т.е. регулирование пронизано императивным методом, при этом предписание как форма выражения этого метода адресовано органам, осуществляющим социальное обеспечение, а по отношению к гражданам регулирование допускает и дозволение. В последнее время дозволение как проявление диспозитивного метода в очень ограниченных пределах используется законодателем и по отношению к органам, осуществляющим социальное обеспечение. Так, эти органы могут определить конкретный вид государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ (ст. 12 Федерального закона «О государственной социальной помощи»).
Формирование прав и обязанностей субъектов общественных отношений путем закрепления их не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях — это, очевидно, новый прием правового регулирования, обусловленный конституционным разграничением компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, а самое главное — разграничением собственности.
Большое значение на современном этапе приобретает также локальное регулирование, которое осуществляется на уровне конкретной организации. Локальные акты признаются и права социального обеспечения, поскольку закрепляют дополнительные меры социальной защиты работника в случае нетрудоспособности, ухода на пенсию , наличия детей в его семье и т. д. Законодатель создает правовые возможности для локального регулирования, и по мере экономической стабилизации в обществе границы такого регулирования будут непрерывно расширяться. Следовательно, локальное регулирование органично дополняет централизованное, региональное и муниципальное регулирование и является еще одним новым приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи.
С общеправовыми и межотраслевыми приемами регулирования неразрывно связаны, как уже говорилось, и специфические для данной отрасли способы регулирования. Так, рассмотренные выше приемы формирования содержания прав и обязанностей субъектов права социального обеспечения на отраслевом уровне дополняются таким признаком, как недопустимость, по общему правилу, договорного регулирования. В то же время нельзя игнорировать реальную действительность, свидетельствующую о том, что нередко стороны трудового правоотношения своим соглашением включают в его содержание дополнительные права работника в сфере социального обеспечения (право на получение особой выплаты в случае ухода работника на пенсию, в случае его длительной болезни, при рождении ребенка; предоставление бесплатной путевки на санаторно-курортное лечение; оплата лекарств по рецептам врачей и т.д.).
Договорный способ формирования прав и обязанностей субъектов трудового права в данном случае распространяется и на сферу социального обеспечения, если оно касается работника.
Отраслевая специфика обнаруживается и в характере оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальному обеспечению граждан. Она выражается в том, что, во-первых, к этим основаниям относятся специфические юридические факты. Это, как правило, такие жизненные обстоятельства, наступление которых не зависит от воли человека. Именно поэтому законодатель называет их социальными рисками. К ним относятся: временная нетрудоспособность, инвалидность, трудовое увечье, старость, безработица и т.д. Особыми основаниями законодатель признает материнство, отцовство и детство. Во-вторых, отраслевая специфика заключается в том, что эти отношения не могут возникать ни на основе договора их субъектов (как в трудовом праве), ни на основе предписания компетентного органа (как в административном праве). Для их возникновения необходимы юридические составы, в которые включаются наряду с рассмотренными выше специфическими юридическими фактами и волеизъявление гражданина, и решение компетентного органа о применении нормы права. Причем, если гражданин обладает правом на волеизъявление, то орган, осуществляющий социальное обеспечение, несет юридическую обязанность принять в связи с его волеизъявлением соответствующее решение (положительное или отрицательное) строго в соответствии с нормами законодательства. Отсутствие у данного органа права на усмотренческое решение еще раз доказывает использование императивного метода как общего метода правового регулирования данного комплекса общественных отношений.
Отраслевая специфика правового регулирования проявляется также в характере правового положения субъектов правоотношения. Их правовое положение характеризуется тем, что законодатель, с одной стороны, не наделил их равенством, а с другой — не ввел для них элементов подчиненности. Кроме того, если сравнить соотношение прав и обязанностей одной стороны с правами и обязанностями другой, то выявляется еще одна специфическая черта правового регулирования рассматриваемых отношений: имущественные права граждан в этих отношениях носят абсолютный характер, а их обязанности — это в основном обязанности не материального, а процедурного либо процессуального характера (обратиться в установленном порядке, представить необходимые документы и т.д.). Обязывающие нормы адресуются второй стороне — органу, предоставляющему обеспечение, возлагая на него имущественные обязанности.
Специфические признаки метода права социального обеспечения характерны и для способа защиты нарушенного права граждан, а точнее, они связаны с отсутствием особого правового механизма для такой защиты. Граждане могут воспользоваться для защиты своих прав в сфере социального обеспечения как административным, так и судебным порядком, либо одновременно тем и другим.
По некоторым видам социального обеспечения жалобы граждан могут рассматриваться функциональными органами (например, жалобы по вопросам обеспечения пособием по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, пособием на погребение работника рассматриваются органами Фонда социального страхования). Однако это скорее исключение из общего правила.
И наконец, особенности метода связаны со спецификой санкций, применяемых в праве социального обеспечения к субъектам отношений. В этой отрасли не предусмотрены репрессивные санкции; за правонарушения к гражданам применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничительные. Причем в отличие, например, от трудового права, предусматривающего, как правило, ограниченную материальную ответственность работника в случае причинения по его вине материального ущерба работодателю, нормы права социального обеспечения обязывают гражданина, причинившего материальный ущерб вследствие злоупотребления с его стороны либо сокрытия обстоятельств, от которых зависит размер получаемых выплат или право на их получение, возместить такой ущерб в полном размере.
Правоограничивающие санкции допускают приостановление реализации права на некоторые виды социального обеспечения на определенный срок. Так, работник, нарушивший режим, установленный для него врачом, может быть лишен пособия по временной нетрудоспособности со дня допущенного нарушения и на определенный срок. Правоограничивающие санкции могут быть применены к лицу, признанному безработным, если он не выполняет своих обязанностей, в виде уменьшения размера пособия по безработице либо приостановления его выплаты на определенный срок. В то же время закон не допускает такого правоограничения по отношению к гражданину — субъекту пенсионного либо любого другого правоотношения по социальному обеспечению. В связи с этим можно сделать вывод о довольно узком применении правоограничивающих санкций.
Что касается санкций, применяемых к другому субъекту — органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по его вине гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом. Такая обязанность наступает главным образом тогда, когда гражданином недополучены денежные выплаты по системе социального обеспечения.
Таким образом, к признакам метода права социального обеспечения можно отнести следующие: императивно-диспозитивное регулирование; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; недопустимость, как правило, договорного регулирования; обусловленность возникновения, изменения и прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; применение правовосстановительных и правоограничивающих санкций.
Система права социального обеспечения
С включением в Общую часть права социального обеспечения последних трех институтов нельзя согласиться. Институт источников отрасли, очевидно, является составной частью Общей части, но только не в системе отрасли, а в системе науки. Институты трудового стажа, среднемесячного заработка и сроков не могут быть включены в Общую часть отрасли, поскольку их нормы не имеют основополагающего значения для всех общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли: предметом их регулирования являются отдельные элементы, общие для незначительного числа отношений, что не дает оснований для признания их принципиально важными для отрасли в целом.
Особенная часть права социального обеспечения как отрасли также продолжает еще формироваться, однако уже сейчас можно выделить в ее структуре комплекс устоявшихся институтов, нормы которых имеют собственный предмет регулирования. В зависимости от того, охватывает ли этот предмет все виды однородного отношения или лишь отдельные из них, регулируемые данной совокупностью правовых норм, они группируются в институты либо в комплексные институты.
Самостоятельным институтом Особенной части является институт трудового стажа. Нормы данного института регулируют отдельные элементы, общие для тех видов отношений, в основаниях возникновения которых в качестве самостоятельного юридического факта содержится требование о трудовом стаже. Нормы данного института закрепляют: виды трудового стажа; виды трудовой и иной общественно полезной деятельности; других, указанных в законе периодов, включаемых в трудовой стаж; правила исчисления всех видов трудового стажа и порядок его доказывания .
Одним из центральных комплексных институтов Особенной части считается институт пенсионного обеспечения. В 70-х годах в науке права социального обеспечения обосновывалась идея о формировании в системе этой отрасли самостоятельной подотрасли — пенсионного права. Однако в настоящее время эта идея временно утратила свою актуальность, поскольку не завершено реформирование федеральной системы пенсионного обеспечения. Но она сохраняет свою научную ценность на будущее.
Комплексный институт пенсионного обеспечения, в свою очередь, состоит из ряда самостоятельных институтов. Их нормы регулируют отдельные виды пенсионных отношений в зависимости от юридического факта, в связи с которым пенсия назначается. Это институты пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий. Некоторые из этих институтов также имеют сложную структуру, поскольку внутри них нормы группируются с учетом дифференциации в пенсионном обеспечении. Так, в институте пенсий по старости выделяются относительно обособленные группы норм, регулирующие пенсии по старости на общих основаниях, досрочные и неполные пенсии по старости, пенсии по старости на льготных условиях, пенсии по старости в связи с особыми условиями труда. В структуре института пенсий по инвалидности правовые нормы обособляются в самостоятельные группы. Обособление производится по таким дифференцирующим критериям, как причина инвалидности или характер деятельности, в связи с которой предусмотрена дифференциация (пенсии в связи с обычной трудовой деятельностью, пенсии военнослужащим и др.). Аналогичная структура характерна и для института пенсий по случаю потери кормильца, пенсий за выслугу лет.
Общими для всех видов пенсионных отношений являются вопросы исчисления пенсий и их назначения. Поэтому нормы, их регулирующие, сгруппированы в самостоятельные институты, входящие в данный комплексный институт.
Следующим комплексным по своему характеру институтом является институт пособий и компенсационных выплат. В нем нормы объединены в пединституты по видам пособий и компенсационных выплат: пособия по временной нетрудоспособности; по беременности и родам; гражданам, имеющим детей ; по безработице ; на погребение и др.
В связи с вступлением в силу в январе 2000 г. Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» в структуре Особенной части права социального обеспечения появился новый институт «Обеспечение по страхованию пострадавших на производстве и их семей». Нормы этого института устанавливают круг лиц, подлежащих данному виду обязательного социального страхования, виды обеспечения по нему, размер страховых выплат, порядок назначения и выплаты страхового обеспечения, права и обязанности субъектов страхования.
Такой комплексный институт Особенной части, как медицинская помощь и лечение, состоит из следующих пединститутов: бесплатная медицинская помощь и лечение; бесплатная или со скидкой лекарственная помощь; санаторно-курортное лечение.
Наиболее сложным комплексным институтом считается институт социального обслуживания. Он состоит из множества пединститутов, подразделяемых по видам социальных услуг, предоставляемых гражданам бесплатно либо со скидкой: полного и полустационарного социального обслуживания; социальной помощи на дому; срочной социальной и консультативной помощи; профессионального обучения и трудоустройства инвалидов; обеспечения инвалидов средствами передвижения и транспортными средствами; протезно-ортопедической помощи; содержания детей в детских учреждениях; льгот по системе социального обеспечения.
Нормы всех рассмотренных выше институтов Особенной части регулируют отношения, объектом которых является материальное благо в виде конкретной денежной выплаты либо социальной услуги.
В предмет права социального обеспечения входят также общественные отношения процедурного и процессуального характера. Эти отношения регулируются нормами специальных институтов: по установлению юридических фактов; по разрешению жалоб и споров; юридической ответственности .
В. Ш. Шайхатдинов в качестве самостоятельного института Особенной части выделяет институт правоприменительной деятельности. Очевидно, имеется в виду, что процедурные отношения, возникающие в связи с реализацией права на тот или иной вид социального обеспечения, регулируются нормами данного института. Поскольку единого способа реализации права на все виды социального обеспечения в этой отрасли не предусмотрено, нет оснований для объединения норм, закрепляющих для каждого вида социального обеспечения особую процедуру реализации права, в один институт. Нормы, регулирующие этот вид процедурных отношений, входят составной частью в содержание тех институтов, нормы которых регулируют конкретные виды материальных общественных отношений (по пенсионному обеспечению, по обеспечению пособиями, компенсационными выплатами, социальными услугами).
От системы отрасли следует отличать систему законодательства о социальном обеспечении. Система отрасли — это организованная определенным образом совокупность правовых норм, а законодательство — это совокупность находящихся в соответствующей взаимосвязи нормативных актов . Эти две категории хотя и тесно связаны, но все же относительно самостоятельны. Законодательство, являющееся формой права и одним из источников его развития, имеет несомненную связь с его содержанием, но не теряет при этом своей специфики.
Подавляющее большинство ученых в области теории права считают, что система права носит объективный характер и в силу этого ее развитие обусловливает соответствующую трансформацию системы законодательства, создаваемой законодателем. Иной точки зрения придерживался лишь Р.З. Лившиц, который констатировал, «что теоретические доводы об отличии отрасли права от отрасли законодательства оказались несостоятельными, не получили практического подтверждения». По его мнению, невозможно провести границу между нормой права и нормативным актом, поскольку в конечном счете и то и другое — это совокупность правовых норм, в связи с чем как совокупности и отрасли права, так и отрасли законодательства оказывались тождественными по содержанию.
Более убедительной представляется позиция тех ученых, которые, подчеркивая отсутствие тождественности между системой права и системой законодательства, в то же время раскрывают существенные различия между ними, доказывающие их относительную самостоятельность. К числу таких различий относят, в частности, то, что первичным элементом системы отрасли являются нормы, а первичным элементом системы законодательства — нормативный правовой акт. Юридические нормы отраслей — это строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. При построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в разном сочетании в структуре определенного нормативного акта. Вот почему отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права и такое несовпадение двояко.
В одних случаях отрасль права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право , право социального обеспечения, сельскохозяйственное право и т.д.). Такие отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой сфере нормативный материал рассредоточен по различным правовым актам, нуждающимся в унификации. Не исключена и противоположная ситуация, когда отрасль законодательства существует без отрасли права (например, таможенное законодательство).
К числу различий между указанными категориями относят также критерии деления системы права на отрасли, т. е. предмет и метод, что обеспечивает нормам отрасли высокую степень однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы социальной жизни, выделяются только по предмету и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства охватывает весьма различные отношения, часто являющиеся предметом регулирования различных отраслей права.
Необходимость проводить различия между системой права и системой законодательства вызывается потребностями систематизации законодательства, т. е. деятельностью государственных органов , направленной на упорядочение законодательства, приведение его в стройную логическую систему.
Не менее важно, как отмечается в теории права, установление правильного соотношения между системой права и системой законодательства. Это не только теоретическая, но и практическая задача. Надлежащее ее решение должно обеспечить доступность, сокращение ненужной множественности актов, их согласованность и правильное применение на практике.
Отличительной чертой предмета права социального обеспечения является то, что это сложный комплекс общественных отношений как материального, так и процедурно-процессуального характера, возникающих в связи с распределением части валового национального продукта через систему социального обеспечения. Такое распределение осуществляется путем материального обеспечения и социального обслуживания специфических субъектов: пожилых граждан , инвалидов, семей с детьми , безработных, граждан с доходом ниже прожиточного минимума. Следовательно, в отношениях, регулируемых нормами права социального обеспечения, имеются особые субъекты, объект и содержание по сравнению с отношениями, регулируемыми нормами трудового и административного права.
Говоря о соотношении этих отраслей, следует учитывать, что субъектами некоторых отношений, регулируемых разными отраслями права, могут быть одни и те же физические или юридические лица. Так, в случае социального обеспечения гражданина как работника в порядке социального страхования одним из субъектов отношения становится работник, т. е. лицо, подлежащее либо подлежавшее социальному страхованию (либо его семья). Это сближает данные отношения с трудовыми, одним из субъектов которых также является работник. Однако другой субъект такого отношения, объект и содержание правоотношения ничего общего не имеют с отношениями по социальному обеспечению. Аналогичное сближение имеет место и при сравнении субъектов административного права и права социального обеспечения, поскольку в качестве одного из субъектов и в том и в другом случае может выступать государственный орган , наделенный специальной компетенцией. Однако другие особенности, о которых говорилось выше, здесь также налицо.
Учение о методе права социального обеспечения позволяет завершить отграничение этой отрасли от трудового и административного права и по способам, применяемым законодателем в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению граждан. Главным отличительным признаком является способ возникновения правоотношения. В трудовом праве — это договор, в административном — обязательное предписание, а в праве социального обеспечения — это волеизъявление гражданина как один из юридических фактов в юридических составах, с которыми законодатель связывает возникновение, изменение либо прекращение отношения.
Сближение права социального обеспечения с трудовым и административным правом обнаруживается в применении законодателем таких общих для всех этих отраслей приемов регулирования, как сочетание централизованного установления прав и обязанностей субъектов отношений с региональным и муниципальным в силу разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, закрепленного в Конституции РФ . Общим приемом регулирования для права социального обеспечения и административного права следует признать использование в основном императивного метода и исключение, как правило, договорного регулирования отношений по социальному обеспечению, в связи с чем и та, и другая отрасль относятся к публичному праву, в то время как трудовое относится к частному праву.
Учение о системе отрасли научно обосновывает деление системы отрасли на Общую и Особенную части и раскрывает структуру каждой из них, подчеркивая при этом, что системы отрасли не завершили еще своего формирования. Благодаря научному анализу системы законодательства о социальном обеспечении обоснованы перспективы его дальнейшего совершенствования и необходимость принятия кодификационных актов, законодательно закрепляющих систему отрасли.
Право социального обеспечения как научная дисциплина также имеет свою систему, состоящую, как и отрасль, из Общей и Особенной частей, однако структура системы науки внутри этих частей не совпадает со структурой отрасли, поскольку предмет науки значительно шире предмета отрасли.
В Общей части науки рассматривается понятие социального обеспечения как определенного социально-экономического явления, присущего всем странам, независимо от их общественно-экономического строя; раскрывается состояние российской системы социального обеспечения на современном этапе; анализируются формы социального обеспечения; дается понятие отрасли, ее предмета, метода, системы, принципов правового регулирования. В Общей части рассматриваются учения о правоотношениях в сфере социального обеспечения и его источниках; история возникновения права социального обеспечения, обосновываются перспективы его дальнейшего развития.
Особенная часть права социального обеспечения в целом совпадает с Особенной частью отрасли. Здесь знания распределены по определенным институтам, поскольку они являются результатом научного анализа норм соответствующих институтов отрасли, однако это знания не только о содержании правовых норм, но и о социальной эффективности правового регулирования отношений нормами того или иного правового института отрасли. В этой части содержится научная постановка проблем, требующих разрешения.
В Особенной части науки права социального обеспечения рассматривается международно-правовое регулирование в сфере социального обеспечения, а также дается общая характеристика зарубежного законодательства о социальном обеспечении. Следовательно, Особенная часть науки, как и ее Общая часть, значительно шире соответствующих частей отрасли права социального обеспечения.
Отличие науки от отрасли проявляется и в методе. Для отрасли — это совокупность приемов и способов правового регулирования данного комплекса общественных отношений. Для науки — это приемы и способы научного познания общественных явлений.
В отличие от отрасли, которая отграничивается от других отраслей не только по предмету, но и по специфическому методу правового регулирования, наука применяет общенаучные методы познания. Прежде всего это диалектический метод познания, когда все явления действительности изучаются в их развитии и самодвижении. Как правовая наука право социального обеспечения использует общие для всех правовых наук методы исследования: системный анализ; обобщение нормативных, научных и практических материалов; исторический подход; частнонаучные методы — сравнительного правоведения , логический, технико-юридический и др.
Кроме того, данная наука заимствует методы, характерные для других, неправовых наук: социологический опрос, мониторинг, статистический анализ и другие методы, применяемые при исследовании различных социальных явлений, каковым, бесспорно, является социальное обеспечение населения.
Современной наукой системность рассматривается в качестве одного из фундаментальных свойств объективного мира. Как метод научного познания, системный подход включает в себя ряд взаимосвязанных аспектов изучения объекта (компонентный, структурный, функциональный), которые позволяют в совокупности дать более глубокое представление о системе в целом.
Применительно к праву системный анализ требует:
- – исторического подхода к юридической форме;
- – выявления связей права с иными социальными системами;
- – рассмотрения взаимодействия системы "право – ощественные отношения";
- – изучения компонентов права.
Центральное место в системном подходе занимает компонентный аспект исследования, позволяющий ответить на вопрос, из каких частей состоит системное целое.
Другой важный аспект системного подхода связан с изучением структуры. Каждой конкретной системе присуща своя специфическая структура, определяемая природой составляющих ее компонентов. "Нет системы без структуры, которая суть необходимый скелет, внутреннее устройство, закономерная организация субстанциональных, содержательных компонентов системного целого" .
Составляющие структуру компоненты динамичны. Они видоизменяются, взаимодействуют друг с другом. Поэтому структура – это одновременно и способ функционирования конкретной системы, и форма, в рамках которой происходят преобразования.
Структурный анализ права означает выявление отраслевого состава, установление места конкретных отраслей в общей системе права, изучение взаимодействия отраслей друг с другом и системой в целом. А на уровне отрасли права его применение позволяет определить состав ее институтов, их соотношение и характер воздействия друг на друга.
Функциональный аспект заключается в установлении способов проявления активности системы и ее компонентов, поскольку право занимает ведущее место в системе социального регулирования.
Генезис права показывает, что его становление в качестве целостной системы, воздействующей на все основные сферы жизни общества, является результатом длительного исторического развития. Только на определенной ступени общественного развития право превратилось в общеобязательный регулятор общественных отношений.
В качестве компонентов системы права выступают отрасли, институты, нормы права и иные образования, занимающие промежуточное положение (подотрасли, подинституты). Компоненты права (отрасли, институты, нормы) проявляют свое регулятивное свойство лишь в определенных пределах и формах. В частности, отрасль обеспечивает регламентацию в пределах конкретной группы общественных отношений, а правовая норма затрагивает лишь отдельные стороны определенного общественного отношения.
Норма права является первичным компонентом системы, который обладает способностью быть регулятором поведения участников общественных отношений. Норма может выражать общие, принципиальные положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли. С учетом этого нормы отрасли образуют общую и особенную части.
Система права социального обеспечения представляет собой совокупность объективно взаимосвязанных правовых норм, институтов и промежуточных образований (подотраслей, подинститутов), расположенных в определенной структурированной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений.
К Общей части отрасли права социального обеспечения относятся нормы, закрепляющие принципы права и задачи правового регулирования, основные нрава человека в области социального обеспечения, виды социальных рисков, разграничение компетенции РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления по правовому регулированию социального обеспечения.
Особенную часть составляют нормы, определяющие условия предоставления отдельных видов обеспечения. Эти группы норм образуют институты отрасли права. В качестве примеров можно назвать следующие институты: пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, пособий по безработице, по временной нетрудоспособности и пр. Внутри институтов нормы права также располагаются по определенной системе с учетом структуры правоотношений, единства и дифференциации норм, выделяемых по различным основаниям. В частности, внутри института пенсий по старости можно выделить трудовые и социальные пенсии. В свою очередь, среди норм, регулирующих условия предоставления трудовых пенсий по старости, есть общие нормы, определяющие субъектов и содержание пенсионных правоотношений, юридические факты, порождающие, изменяющие или прекращающие действие данных правоотношений, и специальные нормы, закрепляющие основания обеспечения трудовыми пенсиями по старости с учетом вредности, тяжести, природно-климатических условий труда, а также за выслугу лет.
Институты могут объединяться в более крупное образование – подотрасль. Как писал С. С. Алексеев, "триадой (норма, институт, отрасль) не исчерпывается сложное строение права... Кроме норм, институтов, отраслей, которые являются необходимыми элементами правовой системы и поэтому обязательно следуют один за другим, есть и такие, не всегда необходимые правовые образования, как субинституты и подотрасли" .
Признаком подотрасли является наличие общих положений, относящихся к нескольким институтам. В праве социального обеспечения выделяют две подотрасли – социального страхования (М. Ю. Федорова, М. В. Филиппова) и пенсионного права (В. С. Аракчеев, Ю. В. Васильева, М. Л. Захаров, Т. К. Миронова, Э. Г. Тучкова).
В общую часть подотрасли социального страхования М. В. Филиппова включает цели и принципы его осуществления, круг субъектов, полномочия федеральных органов государственной власти, виды социальных страховых рисков и страховых случаев . Особенную часть образуют институты видов социального страхования – пенсионное страхование, страхование на случай временной нетрудоспособности, на случай безработицы, обязательное медицинское страхование .
По мнению В. С. Аракчеева, "пенсионное право может быть с полным основанием отнесено к подотрасли права социального обеспечения не только по своим объемным (количественным) показателям, но и в силу качественной (содержательной) характеристики" . Автор доказывает, что пенсионное право – это не простая сумма нескольких институтов права социального обеспечения, а совокупность норм, регулирующих "стержневые отношения социально- обеспечительного характера". Именно поэтому их можно объединить в генеральные институты, институты и субинституты. К числу генеральных институтов пенсионного права следует отнести институт пенсий по возрасту, за выслугу лет, по инвалидности, по случаю потери кормильца.
Они могут строиться на принципах социального страхования и принципах обеспечения за счет бюджетных ассигнований .
Как уже отмечалось выше, большинство норм права социального обеспечения, адресованных физическим лицам, являются дозволениями, что обусловливается природой регулируемых ими общественных отношений. Они создают реальные предпосылки для удовлетворения жизненно необходимых потребностей человека в старости, при нетрудоспособности, потере кормильца и в других случаях. При этом используется разрешительное регулирование: субъектам правоотношений дозволяется только то, что прямо предусмотрено нормами.
Деятельность государственных органов и организаций в области социального обеспечения регламентируется с помощью предписаний.
Что касается запретов, то для советского периода истории права социального обеспечения они были несвойственны. Прямые запреты практически отсутствовали, хотя они логически следовали из содержания норм. Отличительной особенностью современного этапа развития права социального обеспечения является возникновение запрещающих норм (например, в Федеральном законе от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и др.).
Систему отрасли права необходимо отличать от системы законодательства. Система законодательства с разной степенью обобщения оформляет и закрепляет систему отрасли. Систему законодательства можно определить как совокупность нормативных актов о социальном обеспечении, обладающих внутренним единством и взаимосвязью, которая отражает структуру отрасли права.
Наиболее последовательное выражение структура отрасли получает в едином, консолидированном нормативном акте в виде, например, основ законодательства или кодекса. К сожалению, в области социального обеспечения подобного нормативного акта до сих пор нет. Такое положение существенно усложняет систему законодательства о социальном обеспечении, порождает расхождения в регулировании одних и тех же отношений, приводит к дублированию норм.
Предпринимаемые попытки разработать кодификационный нормативный акт пока не привели к положительному результату, что объясняется рядом объективных причин: противоречиями переходного периода; сложной экономической ситуацией в стране; отсутствием единой концепции социального обеспечения в новых социально-экономических условиях; большим разнообразием отношений по социальному обеспечению; постоянным реформированием органов управления социальным обеспечением.
План лекции:
1. Понятие социального обеспечения
2. Предмет права социального обеспечения
3. Метод права социального обеспечения
4. Система права социального обеспечения
Целью изучения данной темы является усвоение комплекса знаний о социальном обеспечении. Общественные отношения, составляющие предмет ПСО. Особенности метода ПСО. Общие положения права социального обеспечения и отдельные институты, их характеристика.
Исходя из этого, основными задачами являются:
Определить понятие социального обеспечения.
Определить функции социального обеспечения
Рассмотреть предмет ПСО.
Раскрыть основные черты метода ПСО;
Отличить систему социального обеспечения от других смежных отраслей права.
1. Понятие социального обеспечения
Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключевых, определяющих мест в жизни государства и общество. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано социальной политикой и социальным благополучием людей труда и неработающих слоев населения.
В экономической и юридической науке понятие социального обеспечения трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым.
Учитывая имеющиеся точки зрения по вопросу о понятии социального обеспечения, следует вместе с тем выявить основные современные его критерии (признаки), в соответствии с которыми тот или иной вид обеспечения следует называть социальным. Таковыми, на наш взгляд, относятся:
1) источники финансирования
Практически все ученые единодушны в том, что социальное обеспечение должно предоставлять за счет специальных фондов, образуемых государством. В период существования СССР таковыми являлись общественные фонды потребления (фонды обеспечения для нетрудоспособных). В настоящее время финансирование социального обеспечения происходит за счет Социального фонда Кыргызской Республики через специальные внебюджетные фонды: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда содействия занятости населения, а также средств республиканского бюджета и местных фондов социальной поддержки населения;
2) круг лиц, подлежащих обеспечению
С юридических позиций общепринято, что обеспечение за счет общества должно осуществляться не для всех граждан, а лишь для определенных их категорий, установленных в законе. На сегодняшний день таковыми являются: нетрудоспособные (по старости, инвалидности, по выслуге лет); лица, потерявшие кормильца; беременные женщины; дети; семьи, имеющие детей; безработные; лица, пострадавшие от воздействия радиации; лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев; ветераны войны и труда; лица, награжденные орденами боевой и трудовой славы; Герои СССР и КР и др. Круг этих лиц устанавливается применительно к конкретным видам обеспечения;
3) условия предоставления обеспечения
Право на тот или иной вид обеспечения устанавливается для определенных групп из выше перечисленных граждан только при наступлении соответствующих обстоятельств, указанных в законе. К таковым преимущественно относятся события (достижение определенного возраста, инвалидность, смерть, рождение гражданина и т.д.). Указанные обстоятельства в большинстве случаев связываются с наступлением для человека трудной жизненной ситуации, в которой он оказался по не зависящим от него причинам и когда помощь общества является крайне необходимой;
3) цель предоставления обеспечения
Предоставляя гражданам тот или иной вид обеспечения, государство преследует определенные цели. Их можно условно подразделить на ближайшие, промежуточные, конечные. Так, по обеспечении женщины пособием по беременности и родам ближайшей целью является материальная поддержка женщины в тот период, когда она освобождается от работы перед или после родов. Промежуточной целью является забота о здоровье матери и ребенка. Конечной целью является воспитание здорового поколения и рост народонаселения страны. Однако следует полагать, что основной целью каждого вида обеспечения является выравнивание социального положения отдельных категорий граждан с остальными членами общества. Действительно, жизненные ситуации, в которых оказывается гражданин, требует от него, как правило, повышенных материальных затрат либо дополнительных физических, психических, нравственных усилий по сравнению с другими членами общества.
При формировании понятия социального обеспечения необходимо учитывать также, что оно является выражением социальной политики государства и в данном этапе его развития. Изменение социальных приоритетов неизбежно влечет за собой и изменение в содержании понятия социального обеспечения. Так, например, социальная политика СССР 70-80-х годов была направлена на неуклонный рост народонаселения. Поэтому социальное обеспечение в тот период предусматривало выплату пособий многодетным матерям.
Социальная политика современного Кыргызстана должна быть направлена на социальное обеспечение такого уровня, который закреплен в международных актах, ратифицированных нашей страной. СССР (правопреемником которого является и Кыргызстан) ратифицировал Всеобщую декларацию прав и свобод человека и гражданина 1948 г., а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека и гражданина (18 сентября 1973 г.). (см. Законодательство ). В соответствии с этими актами каждый член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень (включая предметы первой необходимости, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного обстоятельства утраты средств к существованию по не зависящим от него причинам.
Процесс формирования современной кыргызской государственной системы социального обеспечения происходит на основе учета указанных положений международных норм. В развитие этого Конституция Кыргызской Республики 1993 г. (см. Законодательство) провозгласила Кыргызстана демократическим государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В связи с этой законом охраняются труд и здоровье людей, осуществляется государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливается государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Таким образом, под социальным обеспечением в настоящее время следует понимать форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан по сравнению с остальными членами общества.
Исходя, из этого определения в системе социального обеспечения КР следует относить все виды пенсий, пособий, компенсационных выплат, социальное обслуживание, медицинскую помощь и лечение, а также различные льготы для отдельных категорий граждан. В понятие социального обеспечения не включается право на бесплатное образование и обеспечение жильем - по причине отсутствия события как одного из необходимых факторов, с которым связывается социальное обеспечение.
Функции социального обеспечения
Назначение системы социального обеспечения проявляется в его функциях. В правовой литературе выделяются четыре основные функции социального обеспечения: экономическая, политическая, демографическая, социально-реабилитационная.
Экономическая функция выражается в оказании материальной поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации, в содействии развитию общественного производства в целом и отдельных отраслей народного хозяйства, экономическому подъему зон приоритетного развития и т.д.
Политическая функция направлена на сближение социального уровня различных слоев населения, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь каждому человеку. Она призвана стабилизировать общественные отношения в сфере социальной защиты населения.
Демографическая функция способствует стимулированию роста народонаселения страны, воспроизводству здорового поколения, росту продолжительности жизни граждан и т.д.
Социально-реабилитационная функция социального обеспечения (впервые выделена профессором Р.И. Ивановой) связана с удовлетворением специфических потребностей престарелых и нетрудоспособных граждан. Она выражается в создании условий, благоприятствующих сохранению их правового статуса и охране здоровья всех граждан.
Нам представляется, что социальное обеспечение выполняет еще одну весьма важную функцию - защитную . Прежде всего, именно эту задачу ставит перед собой общество, предоставляя социальное обеспечение своим гражданам, ибо защита их в трудной жизненной ситуации, помощь в решении различных проблем (материальных, физических, психологических, возрастных и т.д.) являются основным назначением социального обеспечения.
Социальное обеспечение и социальная защита
В период перехода к рыночным отношениям, в Кыргызстане с появлением экономической нестабильности, инфляции, обнищания, усилением расслоения общества, ростом числа безработных, беженцев, вынужденных переселенцев, лиц без определенного места жительства очень остро встала проблема социальной защищенности граждан. Решить ее в рамках одной отрасли - права социального обеспечения - невозможно, поскольку она выходит одновременно на несколько отраслей права.
Трудовое право - это проблемы безработицы, занятости и трудоустройства различных слоев населения, стабильности трудовых отношений, повышения социальных гарантий в области оплаты труда (определенный уровень заработной платы, включая установление минимального размера оплаты труда, гарантии соблюдения установленных в законе принципов вознаграждения за труд, выплаты районных коэффициентов, оплаты труда при выполнении работы, отклоненной от тарифа, и т.д.); проблемы воспроизводства рабочей силы, в том числе вопросы продолжительности рабочего времени и времени отдыха, охраны труда, гарантий для лиц, совмещающих работу с обучением, гарантий работникам при рассмотрении трудовых споров (индивидуальных и коллективных).
Гражданское право - государственная поддержка, охрана и защита частной собственности, поддержка индивидуального частного предпринимательства и т.д.
Жилищное право - вопросы, связанные с обеспечением жильем, улучшением жилищных условий.
Семейное право - это государственной поддержки института брака и семьи, социальная защита и обслуживание многодетных и малоимущих семей, установление в законодательном порядке прав и обязанностей родителей, детей и супругов и т.д.
Экологическое право - это проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для нормальной жизнедеятельности членов общества и т.д.
Вместе с тем основные вопросы социальной защиты граждан Кыргызской Республики относятся к праву социального обеспечения. Все институты этой правовой отрасли направлены на защиту различных слоев населения от социальных катаклизмов.
Исходя из изложенного, совершенно очевидно, что понятие «социальная защита» значительно шире понятия «социальное обеспечение», так как последнее входит в категорию первого.
2. Предмет права социального обеспечения
Как известно, предмет каждой самостоятельной отрасли права составляют обособленные группы общественных отношений, характеризующиеся определенным внутренним единством, которые наряду со специальными методами регулирования позволяют отграничить данную отрасль права от других отраслей.
Понятие предмета права социального обеспечения неразрывно связано с сущностью самого понятия социального обеспечения, его емким содержанием. Таким образом, предмет права социального обеспечения составляют на сегодняшний день несколько групп общественных отношений:
1) отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсии, пособия, компенсационные выплаты);
2) Отношения по предоставлению различных социальных услуг (социальное обслуживание престарелых, инвалидов, детей, семей с детьми, беженцев и вынужденных переселенцев, медицинское обслуживание, льготы для отдельных категорий граждан);
3) Процедурные и процессуальные отношения, связанные с установлением юридических фактов, а также реализацией и защитой права на тот или иной вид социального обеспечения. Указанные отношения, как правила, предшествуют (процедурные), сопутствуют (процедурные и процессуальные) либо вытекают (процессуальные) из отношений, входящих впервые две группы.
Отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме и по предоставлению различных социальных услуг составляют «ядро» предмета права социального обеспечения. Процедурные и процессуальные отношения являются производными от них и самостоятельно существовать не могут.
В систему пенсионных отношений в настоящее время включаются следующие виды пенсий: по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные пенсии.
В системе отношений по обеспечению пособиями выделяют пособия: по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, женщинам, вставший на учет в ранние сроки беременности; по случаю рождения ребенка; по уходу за ребенком до полутора лет; на детей до 16 лет; по безработице; на погребение; женам военнослужащих, а также иные виды пособий.
Система отношений по обеспечению компенсационными выплатами включает: компенсации лицам, осуществляющим уход за малолетним ребенком до достижения им возраста 3 лет; компенсационные выплаты лицам, осуществляющим уход за лицом, достигшим 80-летнего возраста, инвалидам первой группы, престарелым, нуждающимся по заключению врача в постоянном постороннем уходе; компенсационные выплаты неработающим женам (мужьям) военнослужащих, проживающим вместе с супругом (супругой) в местностях, где они не могут трудиться в связи с отсутствием возможности трудоустройства; компенсационные выплаты на питание детей, обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, а также в учреждениях начального профессионального образования; компенсационные выплаты студентам и аспирантам, находящимся в академических отпусках по медицинским показаниям; компенсационные выплаты беженцам и вынужденным переселенцам; компенсационные выплаты лицам, находящимся в вынужденных отпусках без сохранения заработной платы; компенсационные выплаты не детей, находящихся под опекой и попечительством в приемной семье.
В систему отношений, связанных с предоставлением гражданам различных социальных услуг, входят: отношения по социальному обслуживанию престарелых и инвалидов (стационарное и полустационарные, срочное социальное обслуживание, обслуживание на дому; социально-консультативная помощь, реабилитационные услуги для инвалидов).
Отношения по социальному обслуживанию семей, имеющих детей, включает содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных детских учреждениях (детских домах, домах-интернатах и т.д.), обслуживание детей-инвалидов в домах-интернатах для детей инвалидов, содержание детей в детских дошкольных учреждениях.
Самостоятельным видом социального обеспечения является профессиональная реабилитация инвалидов, которая включает отношения по предоставлению услуг по бесплатному профессиональному обучению или переобучению инвалидов в учебных заведениях, как общего, так и специального типа.
Отношения, связанные с транспортным обеспечением инвалидов, а также с обеспечением их специальными транспортными средствами (в том числе гужевым транспортом), включаются в социальное обслуживание в качестве самостоятельного вида.
Отношения по предоставлению инвалидам протезно-ортопедической помощи (также входящие в систему социальных услуг) являются завершающими в процессе социальной реабилитации инвалидов; таким образом, они также включаются в систему правоотношений по социальному обслуживанию.
К отношениям по предоставлению социальных услуг следует отвести и систему льгот, предусмотренных для различных категорий граждан (Герои Кыргызской Республики, Советского Союза, полные кавалеры орденов Славы или Манас, граждане, награжденные медалью «Данк», лица, подвергшиеся воздействию радиации, многодетные и малоимущие семьи).
Самостоятельной подгруппой отношений по социальному обслуживанию являются медицинская помощь и лечение, включающая профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными.
Отношения по санаторно-курортному обслуживанию и лечению являются самостоятельной подгруппой отношений по социальному обслуживанию. Они предполагают обеспечение граждан путевками для санаторно-курортного лечения бесплатно либо на льготных основаниях (со скидкой).
Наконец, в систему отношений по социальному обслуживанию включается также лекарственная помощь, предоставляемая бесплатно либо со скидкой для отдельных категорий граждан.
Процедурные отношения включают две самостоятельные подгруппы:
1) отношения по установлению юридических фактов, наличие которых необходимо для возникновения материальных отношений (в денежной форме либо по предоставлению услуг). К таковым относятся: факт инвалидности, факт признания гражданина безвестно отсутствующим, факт участия в ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС и т. д.;
2) отношения, связанные с представлением гражданина к какому-либо виду социального обеспечения либо с принятием компетентным органом решения о применении правовой нормы (предоставлении протезно-ортопедических изделий, назначении пенсии, пособия и т. д.).
Процессуальные отношения возникают в связи с защитой гражданином своего права на тот или иной вид социального обеспечения (например, в случае отказа в назначении каких-либо пенсии, пособия, социальной услуги).
Предмет науки права социального обеспечения (как и любой правовой науки) шире предмета отрасли, поскольку включает знания о предмете, методе, принципах правового регулирования, о правоотношениях, истории развития отрасли, путях ее дальнейшего совершенствования и развития; изучает развитие права социального обеспечения в других странах мира и т. др.
3. Метод права социального обеспечения
Метод правового регулирования общественных отношений является важнейшим дифференцирующим критерием разграничения отраслей права.
Право социального обеспечения как самостоятельная отрасль в общей системе права сформировалось недавно. Вопрос о сущности и содержании ее метода является одним из сложных в силу неоднозначности взглядов ученых на эту проблему и находится на стадии научных дискуссий.
В соответствии с положениями общей теории права под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов, используемых законодателем для наиболее эффективного регулирования определенного комплекса общественных отношений.
Всякий отраслевой метод правового регулирования общественных отношений характеризуется не одним каким-либо признаком, а представляет собой целый комплекс средств и способов воздействия на общественные отношения, регулируемые нормами данной отрасли права. Метод не является застывшей правовой категорией, с изменением общественных отношений меняется и содержание метода.
Рассмотрим особенности метода права социального обеспечения.
1. Сочетание централизованного и локального способов установления прав и обязанностей субъектов.
Статья 27 Конституции КР закрепляет, что вопросы социального обеспечения находятся в совместном ведении республиканского и местных органов социальной защиты. В соответствии с этим регулирование отношений в сфере социального обеспечения осуществляется как в централизованном порядке посредством принятия законов, а также направленных на их реализацию иных правовых актов центральных органов государственной власти, так и на региональном (локальном) уровне путем издания соответствующих подзаконных нормативных актов местной администрации и органов местного самоуправления в сфере социального обеспечения. При этом на республиканском уровне в настоящее время закрепляется определенный минимальный социальный стандарт по социальному обеспечению, который не может быть понижен ни при каких условиях местными органами, ибо предоставление такого стандарта гарантируется средствами республиканских финансовых источников.
Регулирование пенсионного обеспечения в централизованном порядке осуществляется Законом КР «О государственном пенсионном социальном страховании» от 20 ноября 1997 г.,
Территориальные (область, район) органы социальной защиты за счет собственных источников и при наличии возможностей вправе устанавливать дополнительные меры социальной защиты: надбавки к пенсиям, пособиям и т. д. Регулирование в области социального обеспечения возможно на муниципальном уровне, а также в рамках конкретного предприятия. Оно выражается в том, что на основе нормативных актов, принимаемых собственником соответствующих финансовых источников, в нецентрализованном порядке предусматриваются дополнительные виды социального обеспечения с целью повышения степени социальной защищенности человека.
2. Методу права социального обеспечения присущи специфические способы определения содержания правоотношений.
Права и обязанности субъектов в этой отрасли могут устанавливаться не только нормативным, но и договорным путем. Так, например, договорное регулирование отношений в области социального обеспечения возможно в рамках конкретного предприятия. Во-первых, в коллективном договоре могут быть предусмотрены более льготные условия по сравнению с действующим законодательством (надбавки к пенсиям, досрочный уход на пенсию и т. п.). Во-вторых, закрепление гарантий социальной защищенности возможно в индивидуальном трудовом договоре (контракте), стороны которого могут установить дополнительные виды, условия, повышенные размеры обеспечения по сравнению с предусмотренными нормами права (оказание материальной помощи в случае ухода в отпуск, бесплатное ежегодное санаторно-курортное лечение, бесплатное лекарственное обеспечение в случае болезни и т.д.).
Условия, достигнутые при договорном регулировании, не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством, в противном случае они признаются недействительными. Если же речь идет о более льготном обеспечении, то здесь допускается полная свобода усмотрения.
3. В праве социального обеспечения отражена специфика юридических фактов, с которыми связано возникновение, изменение, прекращение правоотношений.
В данной отрасли почти все юридические факты -- это не действия, а события, возникающие, как правило, объективно и не зависящие от воли людей, в результате которых утрачивается возможность самостоятельного обеспечения необходимыми жизненными средствами, либо эти средства становится недостаточно (старость, инвалидность, безработица, потеря кормильца, бедность, рождение ребенка, смерть и т. д.).
Правовые отношения по социальному обеспечению в основном возникают при наличии совокупности юридических фактов из сложных фактических составов, которые имеют: правовые основания обеспечения; волеизъявление лица, ими обладающего; решение компетентного органа о назначении вида обеспечения, на который претендует гражданин.
4. В праве социального обеспечения установлен абсолютный характер прав граждан как субъектов социального обеспечения.
Общее юридическое положение субъектов социально-обеспечительных (правоотношений характеризуется прежде всего тем, что между ними нет ни отношений власти и подчинения, ни отношений равенства). Государство в лице его органов выступает обязанным субъектом. Имущественные права принадлежат гражданам, а соответствующие обязанности возлагаются на компетентные государственные и иные органы.
Кроме того, законодатель исключает усмотренческий подход обязанной стороны в реализации прав граждан на тот или иной вид социального обеспечения, деятельность органов социального обеспечения урегулирована посредством категорических предписаний. Так, например, орган социальной защиты населения не может отказать в назначении гражданину пенсии в связи с отсутствием денег в Пенсионном фонде. Обязанная сторона должна совершить гарантированные действия для реализации права граждан на пенсионное обеспечение. Второй же стороне правоотношения -- гражданину предоставлена свобода распоряжения правами.
5. Для метода права социального обеспечения характерна специфика санкций, обеспечивающих исполнение обязанностей субъектов, и способа защиты нарушенного права.
Специфика санкций в сфере социального обеспечения заключается, во-первых, в том, что имущественное взыскание может быть обращено только на граждан, которые виновно переполучили суммы полагающихся выплат. К другому субъекту правоотношению (государственному или иному органу) имущественные санкции не применяются. В случае неполучения гражданами денежных сумм восстановление прав последних производится путем выплаты причитающихся им средств. Такую принудительную выплату нельзя считать санкцией, потому что орган социальной защиты населения не несет материального ущерба, а лишь выполняет свои обязанности.
Вторая отличительная черта санкций состоит в том, что они носят правовосстановительный, а не штрафной характер: граждане возвращают переполученную сумму в полном объеме и дополнительных лишений при этом не испытывают. Кроме того, при предоставлении отдельных видов обеспечения применяются и специфические санкции. Так, например, к лицам, систематически нарушающим правила внутреннего распорядка в доме-интернате, может быть применена такая мера, как выписка из этого учреждения.
5. Система права социального обеспечения
В соответствии с положениями общей теории права под системой правовой отрасли принято понимать объективно существующее внутреннее ее подразделение на подотрасли, институты, подинституты.
Право социального обеспечения, как и любая правовая отрасль, делится на общую и особенную части. В общую часть входят институты, которые содержат положения, «обслуживающие» практически все институты особенной части. Именно поэтому в общую часть входят нормы права, действие которых распространяется на все отношения, входящие в предмет права социального обеспечения.
Следует отметить, что право социального обеспечения является сравнительно молодой правовой отраслью, поэтому ее общая часть окончательно еще не сформулирована. К сожалению, до сих пор она не имеет кодифицированного правового акта, закрепляющего основные положения всех институтов права социального обеспечения. На формирование общей части влияет и то обстоятельство, что развивающиеся рыночные отношения заставляют менять приемы и способы воздействия государства на отношения, входящие в предмет этой отрасли. Претерпевают изменения и принципы правового регулирования, пересматривается круг субъектов правоотношений, видов и форм социального обеспечения и т. д. Так, до недавнего времени право на пенсию неразрывно увязывали с наличием трудового стажа. В настоящее время государство предоставило возможность получать пенсию и без такового (социальные пенсии).
К общей части относятся такие институты, как субъекты права социального обеспечения, основания обеспечения, его виды, а также принципы права социального обеспечения.
Особенная часть отрасли состоит из институтов, имеющих самостоятельный объект регулирования. К ним относятся следующие институты: трудовой стаж, пенсии, пособия, компенсационные выплаты, социальное обслуживание, медицинская помощь и лечение, льготы по системе социального обеспечения.
Каждый из указанных институтов делится на подинституты. Так, институт пенсий делится на подинституты: пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные пенсии. Институт трудового стажа -- на подинституты в зависимости от общего, специального, непрерывного, страхового стажа.
Система науки традиционно более широка, нежели система отрасли. Так, в общую часть науки включаются такие институты, как понятие, предмет, метод, системы, правоотношения, принципы, источники права социального обеспечения, а также история и перспективы развития этой отрасли. Особенная часть науки совпадает с особенной частью этой отрасли права, поэтому состоит из тех же институтов.
Контрольные вопросы
1. Раскройте понятие социального обеспечения
2. Какие Вы знаете виды социального обеспечения?
3. Каково соотношение понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита»?
4. Перечислите основные функции социального обеспечения.
5. Раскройте понятие права социального обеспечения как отрасли права.
6. Каков круг общественных отношений, составляющих предмет данной отрасли права?
7. Каковы особенности метода права социального обеспечения?
8. В чем отличие права социального обеспечения от других отраслей права?
9. Какова система права социального обеспечения как отрасли права и как науки? Раскройте структуру общей и особенной частей.
10. Какие существуют источники финансирования в социальном обеспечении?
Вопросы для обсуждения
1. Каковы основные причины создания государственной системы социального обеспечения?
2. В каких статьях Конституции КР закреплено право человека на социальное обеспечение?
3. Как Вы понимаете концепцию “социального государства”?
4. В чем заключается содержание основных функций социального обеспечения?
5. В каких формах осуществляется реализация конституционного права каждого на социальное обеспечение?
6. Какие отличительные признаки государственного социального страхования Вы можете назвать?
8. Каковы особенности государственной социальной помощи?
Вопросы для самостоятельной работы студентов
Понятие социального обеспечения. Функции социального обеспечения. Социальные обеспечения и социальная защита. Предмет права социального обеспечения. Метод права социального обеспечения. Отграничение права социального обеспечения от других отраслей права. Система права социального обеспечения
Социальный фонд КР. Пенсионный фонд. Фонд социального обеспечения. Фонд обязательного медицинского страхования. Государственный фонд занятости населения.
Понятие и общая характеристика принципов права социального обеспечения. Содержание принципов права социального обеспечения. Виды принципов социального обеспечения в Кыргызской Республике.
Понятие источников права социального обеспечения и их классификация. Общая характеристика основных источников права социального обеспечения. Органы, осуществляющие социальное обеспечение. Граждане, имеющие права на социальное обеспечение.
Понятие, классификация и виды правоотношений по социальному обеспечению. Объекты правоотношений. Юридические факты по социальному обеспечению. Содержание правоотношений по социальному обеспечению. Пенсионное правоотношение. Правоотношение по обеспечению пособиями, компенсациями и льготами. Правоотношения по предоставлению социальных услуг в натуральном виде. Понятие и виды процедурных правоотношений. Понятие и виды процессуальных правоотношений
Общий трудовой стаж. Специальный трудовой стаж. Непрерывный трудовой стаж. Страховой стаж. Порядок исчисления трудового стажа.
Современной наукой системность рассматривается в качестве одного их фундаментальных свойств объективного мира. Как метод научного познания, системный подход включает в себя ряд взаимосвязанных аспектов изучения объекта (компонентный, структурный, функциональный), которые позволяют в совокупности дать более глубокое представление о системе в целом.
Центральное место в системном подходе занимает компонентный
аспект исследования, отвечающий на вопрос, из каких частей состоит системное целое.
Другой важный аспект системного подхода связан с изучением внутренней организации содержания системы, т.е. ее структуры. Применительно к праву структурный
анализ означает выявление отраслевого состава, установление места конкретных отраслей в общей системе права, изучение взаимодействия отраслей друг с другом и системой в целом. А на уровне отрасли права его применение позволяет определить состав ее институтов, их соотношение и характер воздействия друг на друга.
Функциональный аспект заключается в установлении способов проявления активности системы и ее компонентов. Право занимает ведущее место в механизме социального регулирования.
Компонентами системы права являются: отрасли, институты, нормы права и иные образования, занимающие промежуточное положение (подотрасли, подинституты). Они проявляют свое регулятивное свойство лишь в определенных пределах и формах. В частности, отрасль обеспечивает регламентацию в пределах конкретной группы общественных отношений, а правовая норма затрагивает лишь отдельные стороны определенного общественного отношения.
Норма может выражать общие, принципиальные положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли. Руководствуясь этим критерием, нормы отрасли можно группировать на общую и особенную части.
Система права социального обеспечения представляет собой совокупность объективно взаимосвязанных правовых институтов и норм, расположенных в определенной структурированной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений, в которой можно выделить общую и особенную части (Приложение. Рис.6.)
.
Рисунок 6. Система права социального обеспечения
К Общей части
отрасли права социального обеспечения относятся нормы, выражающие цели и задачи правового регулирования, основные права человека в области социального обеспечения, принципы правового регулирования, разграничение компетенции РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в сфере социального обеспечения, виды социальных рисков.
Особенную часть
составляют нормы, определяющие условия предоставления отдельных видов обеспечения. Эти группы норм образуют институты отрасли права. В качестве примера можно назвать следующие институты: пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, пособий по безработице, по временной нетрудоспособности и пр.
Внутри институтов нормы права также располагаются по определенной системе с учетом дифференциации условий обеспечения. В частности, внутри института трудовых пенсий по старости можно выделить:1) общие нормы, определяющие субъектов и содержание пенсионных правоотношений, юридические факты, порождающие, изменяющие или прекращающие действие данных правоотношений, перерасчет и индексацию трудовых пенсий, процедуру их назначения и выплаты. Действие указанных норм распространяется на все группы лиц, если они не имеют права на получение трудовых пенсий по старости на основании специальных норм; 2) специальные нормы, закрепляющие право на досрочное обеспечение трудовыми пенсиями по старости с учетом вредности, тяжести, природно-климатических условий труда.
Комплексными институтами
в праве социального обеспечения можно назвать институты пенсионного обеспечения, обеспечения пособиями, бесплатной и частично-платной медицинской помощи, бесплатного и частично-платного социального обслуживания. Указанные комплексные институты охватывают несколько блоков самостоятельных институтов (например, трудовых пенсий и социальных пенсий).
В 70-х годах прошлого века В.С.Андреев обратил внимание на то, что совокупность норм, регулирующих пенсионные отношения, представляет собой более мощное, чем институт структурное образование, и назвал его подотраслью
права социального обеспечения (Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980. С.40.)
. Сегодня эту идею поддерживает и развивает В.С.Аракчеев (Аракчеев В.С. Указ. Соч. С.76-114.).
Большинство норм права социального обеспечения имеют управомочивающий характер, что обусловливается природой опосредуемых ими общественных отношений. Они создают реальные предпосылки для удовлетворения жизненно необходимых потребностей граждан в старости, при нетрудоспособности, потере кормильца и при наступлении других социальных рисков. При этом используется разрешительное регулирование: субъектам правоотношений дозволяется только то, что прямо предусмотрено нормами.
Систему отрасли права необходимо отличать от системы законодательства. Система законодательства с разной степенью обобщения оформляет и закрепляет систему отрасли. Систему законодательства можно определить как совокупность нормативных актов о социальном обеспечении, обладающих внутренним единством и взаимосвязью, отражающей структуру отрасли права.
Наиболее последовательное выражение структура отрасли получает в едином, консолидированном нормативном акте типа Основ законодательства или кодекса. К сожалению, такого нормативного акта в области социального обеспечения до сих пор не принято. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. являются кодифицированным законом, но они содержат лишь нормы, определяющие условия и порядок оказания медицинской помощи.
Студентам следует знать систему права социального обеспечения, уметь различать нормы общей и особенной частей в нормативных актах.
