Текст Ст. 76 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Комментарий к Ст. 76 Конституции Российской Федерации
1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации.
Установлено, что по этим предметам ведения (см. комментарий к ст. 71) или, иначе говоря, в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. «а» ст. 71 Конституции, приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. Кроме названных правовых актов, по этим предметам ведения принимаются: в связи с внесением изменений в Конституцию — особый правовой акт, именуемый «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции»*(394), а также во всех других случаях — указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ (ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, 115, ).
Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации, т.е. по тем вопросам, которые на высшем уровне решаются Федерацией (ст. 71 Конституции), принимается два вида законов — федеральные конституционные и федеральные. Уровень федерального законодательства предопределен предметами исключительного ведения России. Федеральные конституционные законы отличаются от текущих по предмету правового регулирования, т.е. по содержанию и порядку принятия. Они могут быть приняты только по вопросам, предусмотренным самой Конституцией.
Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить . Вместе с тем они имеют верховенство на всей территории страны. Иные акты, входящие в федеральную правовую систему (за исключением закона о поправке к Конституции), издаются в соответствии с этими законами.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным . Путем их издания осуществляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъекта Федерации; утверждается описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации; определяется порядок проведения общероссийского референдума, режим военного положения, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам человека, порядок деятельности Правительства РФ; устанавливается судебная система, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов, порядок созыва Конституционного Собрания (см. комментарии к статьям Конституции).
2. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.а
К числу федеральных относятся законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, о нотариате), а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
3. Часть 3 настоящей статьи Конституции устанавливает иерархическую соподчиненность законодательных актов; федеральные законы не могут противоречить Конституции, законам Российской Федерации о по правках к Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы имеют более высокую юридическую силу, чем текущие федеральные законы.
Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.
4. Часть 4 рассматриваемой статьи содержит ряд важных положений о правовом регулировании субъектов Федерации. Во-первых, называются пределы такого регулирования — это та часть отношений и вопросов (они обозначаются в конкретных федеральных законах), которая находится вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени наделяются все субъекты Федерации — республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется, что субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях акты субъектов Федерации не требуют подтверждения федеральными органами*(395). В-четвертых, определяется правовая система актов субъектов Федерации, которые принимают законы (их упоминание придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные акты. В-пятых, «собственное правовое регулирование» отношений, о которых идет речь в ч. 4 комментируемой статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В-шестых, если субъект Федерации не реализует предоставленные ему нормотворческие полномочия, то непосредственно применяются федеральные нормы, а также федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в соответствующей сфере*(396).
5. В части 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации. Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Если законы и другие правовые акты субъектов Федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.
Законы и все иные акты, изданные в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Субъекты Федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов или при их отсутствии, например, указами Президента РФ, а также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров — федеральным органам государственной власти.
Россия является федеративным государством, состоящим из равноправных субъектов – государствоподобных образований. В РФ предметы ведения и полномочия разграничены между федерацией и регионами. Ст. 71 КРФ регламентирует перечень предметов ведения, входящих в компетенцию РФ, к ним относятся:
· принятие и изменение КРФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
· федеративное устройство и территория РФ;
· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
· установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
· федеральная государственная собственность и управление ею;
· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
· внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
· оборона и безопасность; оборонное производство и др.
Ст. 72 перечисляет перечень предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, среди них:
· обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных НПА краев, областей КРФ и федеральным законам;
· защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
· вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
· разграничение государственной собственности;
· природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
· общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
· координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение и др.
По вопросам, не входящим в предметы ведения РФ и предметы совместного ведения, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
По предметам ведения РФ принимаются ФКЗ и ФЗ, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные НПА субъектов РФ.
По вопросам, находящимся в исключительной компетенции субъектов РФ, субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных НПА. В случае противоречия между ФЗ и НПА субъекта, принятым по предметам исключительной компетенции субъекта, действует НПА субъекта РФ.
Если внесение проектов законов по предметам исключительной компетенции РФ в ГД не вызывает особых сложностей при осуществлении юридической экспертизы, то при разработке проектов законов и иных НПА субъекта по предметам совместного ведения и последующей их экспертизе нередко возникают сложности. Так, возможны конфликты между интересами центра и субъектов в следующих случаях:
1. субъект РФ разрабатывает проект НПА, прямо противоречащий федеральному законодательству;
2. субъект РФ разрабатывает проект закона, не противоречащий федеральному законодательству, но таким образом, что принятие его не позволит субъекту физически подчиняться обоим законам;
3. субъект РФ разрабатывает и принимает НПА, препятствующий исполнению или опосредующий прямое действие ФЗ.
В целях предотвращения данных конфликтов, КС РФ сформулировал следующую правовую позицию: субъект РФ вправе самостоятельно регулировать отношения по вопросам совместной компетенции до принятия ФЗ; при отсутствии ФЗ, субъект имеет право регулировать вопрос т/о в рамках совместного ведения, не вторгаясь в исключительную компетенцию РФ; в случае же наличия ФЗ, законодатель субъекта вправе принимать НПА на основе этого закона, но только в пределах предоставленной ему компетенции.
В целях разграничения предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, между ними могут заключаться договоры о совместном ведении, которые также подвергаются юридической экспертизе. Эксперт, анализируя такой договор, должен оценить: не нарушен ли принцип совместного ведения, не преувеличены ли полномочия центра, предоставлены ли субъекту реальные полномочия в регулировании отдельной сферы общественных отношений и т.д.
Заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральным законом, разграничение полномочий. Договоры являются вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ОГВ субъектов РФ» регулирует порядок заключения этих договоров. Законом введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами. В ч.4 ст. 26.7 Закона предусмотрено первоначальное одобрение проекта договора региональным парламентом в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона ПРФ. После этого договор подписывается ПРФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в ГД для утверждения его федеральным законом (ч. 7 - 8 ст. 26.7), после чего он вступает в юридическую силу.
Кроме того, указанный закон допускает заключение соглашений, которыми ФОИВ передают ОИВ субъекта РФ часть своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Соглашение подписывается руководителем ФОИВ и высшим дл субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ). Соглашение вступает в силу после его утверждения Правительством РФ.
3. Условия внесения проектов законов – представление необходимых документов, наличие заключения Правительства РФ как один из аспектов правовой экспертизы
Осуществляя внесение проектов законов в законодательный орган, необходимо предоставить определенный перечень документов, их приложение является обязательным условием для рассмотрения законопроекта. В ст. 105 Регламента ГД РФ закреплен следующий перечень документов (подобный перечень установлен в регламенте ЗС ЗК):
1. Пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого проекта закона. В ней указывается также в соответствии с какой статьей КРФ или в соответствии с каким ФКЗ, ФЗ подготовлен проект закона; цели принятия этого закона; пробел в законодательном регулировании каких общественных отношений должен заполнить этот законопроект; кратко раскрывается содержание основных положений проекта.
2. Текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект.
3. Перечень законов РФ и законов РСФСР, ФКЗ, ФЗ и иных НПА РСФСР и РФ, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона.
4. Финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта закона, реализация которого потребует материальных затрат).
5. Заключение Правительства РФ – по законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 КРФ, а именно:
Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты;
О выпуске государственных займов;
Об изменении финансовых обязательств государства;
Другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, например, проекты о безвозмездном финансировании расходов на различные цели, об установлении каких-либо льгот гражданам, предприятиям и организациям и др.
Заключение Правительства РФ направляется субъекту права законодательной инициативы и в ГД в срок до 1 месяца со дня поступления законопроекта в Правительство РФ. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.
Заключения Правительства на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства о рассматриваемых палатами Федерального Собрания ФЗ и законопроектах подписываются Председателем Правительства РФ или его заместителем и направляются в палаты Федерального Собрания.
Заключение Правительства РФ необходимо по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий ФЗ о соглашении о разделе продукции. Также по этим законопроектам предоставляется решение законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр.
Порядок подготовки заключений Правительства РФ регулируется Постановлением Правительства от 11.04.1994 г. № 310. Данное Постановление устанавливает срок в 14 дней для подготовки Правительством заключений на законопроект, направленный ГД РФ. Также в Постановлении указывается, что Правительство может давать поручения ФОИВ подготовить заключения. Срок для подготовки – 7 дней.
6. Другие документы, указанные в п.п. «е» – «о» ст. 105.
Задачей эксперта, проводящего правовую оценку законопроекта, является проверка соответствия прилагаемых документов требованиям закона:
Перечень документов должен быть полным, исчерпывающим;
Каждый из документов должен содержать строго определенные сведения;
Документ должен быть лаконичным, четким; в нем не должны присутствовать технические, редакционные, логические, лингвистические ошибки;
Концепция законопроекта, отраженная в пояснительной записки должна соответствовать КРФ, вышестоящим законам, иным НПА;
Финансово-экономическое обоснование не должно содержать размытые формулировки, нечеткие данные, которые могут способствовать распространению коррупции.
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Комментарий к Статье 76 Конституции РФ
1. Комментируемая статья определяет соотношение законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в России по предметам ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов, пределы собственного правового регулирования субъектов РФ, а также иерархию нормативных правовых актов РФ и ее субъектов.
По предметам ведения РФ принимаются федеральные нормативные правовые акты, в ч. 1 ст. 76 названы федеральные конституционные и федеральные законы. Это означает, что вопросы, перечисленные в , не могут быть регламентированы актами субъектов РФ - их регулирование осуществляется только на федеральном уровне. Хотя в ч. 1 данной статьи говорится только о законах, не исключаются конкретизация и развитие их положений в подзаконных нормативных актах федерального уровня (актах Президента, Правительства и др.). Однако такое дополнительное регулирование должно осуществляться в рамках компетенции соответствующих федеральных органов, изменять законы они не вправе. В частности, как постановил Конституционный Суд, Президент своими нормативными правовыми актами может только временно устранить законодательные пробелы, но не вправе каким-либо образом изменять федеральные законы (Постановление от 11.11.1999 N 15-П*(931)).
Прямое действие федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также иных федеральных нормативных правовых актов означает, что они не нуждаются в подтверждении со стороны субъектов РФ, как это бывает в конфедерациях. Они действуют непосредственно на всей территории РФ.
Статья 76 называет два вида федеральных законов, регулирующих предметы исключительного ведения Федерации, - конституционные и "обыкновенные", однако ни в данном случае, ни в ст. 105-108 не разграничиваются предметы регулирования того и другого. Такое разграничение осуществлено в различных статьях Конституции, когда указывается, какой закон должен быть принят по конкретному вопросу. Рассматривая понятие "федеральный конституционный закон", Конституционный Суд в Постановлении от 31.10.1995 N 12-П*(932) установил следующие важнейшие свойства такого закона: 1) он по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положения; 2) федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Такая формулировка предполагает принятие федеральных конституционных законов только в случаях прямого указания Конституцией. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов, в частности, по следующим вопросам: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Федерации (ст. 65); о порядке изменения статуса субъекта РФ (ст. 66); о государственном флаге, гербе и гимне РФ (ст. 70); о референдуме РФ (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87) и др. Почти все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы приняты. Исключение составляет федеральный конституционный закон о порядке созыва Конституционного Собрания.
Конституционный Суд в своей практике обращался к вопросу об иерархии среди федеральных законов в случае регулирования их нормами одних и тех же правоотношений. В Постановлении от 29.06.2004 N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом депутатов Государственной Думы"*(933) Суд указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой, но кодексы законов могут иметь приоритет перед другими "обыкновенными" федеральными законами, хотя такой приоритет не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования.
Суд также указал, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы исходными правилами являются следующие: приоритет последующего закона; специального закона, закона устанавливающего дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом. Правильный выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данная позиция была неоднократно подтверждена Конституционным Судом в ряде решений, в том числе в Определениях от 08.11.2005 N 439-О, от 16.11.2006 N 454-О *(934).
2. Часть 2 ст. 76 Конституции определяет "двухуровневое" нормативное правовое регулирование по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов: федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Конституция вводит важнейшую правовую формулу такого "двухуровнего" регулирования: субъекты РФ принимают собственные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами. Это обусловлено принципом верховенства федерального права. Вопросы совместного ведения перечислены в ст. 72 Конституции.
Регулируя эти вопросы, субъект РФ может принимать "опережающее законодательство", если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом. Однако содержание понятия "совместное ведение" и анализ круга вопросов, охватываемых данным понятием, подразумевает необходимость обеспечения соблюдения при этом как интересов субъектов Федерации, так и федеральных интересов. Кроме того, принцип иерархичного построения системы законодательных актов подразумевает непротиворечивость законодательных актов субъектов РФ федеральным законам. Отсюда следует вывод Суда о том, что даже в случае принятия субъектами РФ законов (иных нормативных правовых актов), по своему содержанию опережающих федерального законодателя, законодательные органы субъектов Федерации обязаны основываться на базовых принципах, определенных Конституцией РФ и иным федеральным законодательством. Исходя из этого Конституционный Суд в Постановлениях от 30.11.1995 N 16-П, от 01.02.1996 N 3-П и от 30.04.1997 N 7-П *(935) указал, что после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливает трехмесячный срок для приведения актов субъектов Федерации в соответствие федеральному законодательству.
3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает иерархию федеральных конституционных и федеральных законов. Первые в силу своей особой правовой природы (регулирование вопросов, прямо указанных в Конституции, усложненный порядок принятия, неприменимость вето Президента РФ и др.) имеют большую юридическую силу по отношению к "обыкновенным" федеральным законам. Поэтому федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Часть 4 ст. 76 определяет круг самостоятельного нормативного правового регулирования субъектов Федерации: своими законами и иными нормативными правовыми актами они вправе осуществлять самостоятельную регламентацию тех вопросов, которые вынесены за пределы исключительного ведения РФ, а также за пределы предметов совместного ведения. Такое регулирование осуществляется субъектами РФ по принципу собственного усмотрения, исходя из сложившихся традиций и обычаев, условий жизнедеятельности того или иного субъекта РФ. Однако собственное нормативное правовое регулирование субъектов РФ должно отвечать установленным федеральной Конституцией нормам и принципам, соответствовать федеральным законам.
Конституционный Суд, интерпретируя конституционные нормы, в Постановлении от 03.11.1997 N 15-П*(936) отметил, что если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. В таком случае регулирование посредством федерального закона будет осуществлено в целях реализации соответствующих конституционных положении и в соответствии с закрепленным Конституцией принципом о ее высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории РФ. Названная позиция Суда направлена на недопущение возникновения законодательных пробелов по вопросам, относящимся к предметам ведения субъектов Федерации, но не решенным ими самостоятельно путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.
Рассматривая вопросы нормотворчества субъектов РФ, Конституционный Суд высказал позицию о юридической сущности устава, а равно и конституции субъекта РФ. По мнению Суда, эти акты занимают особое, а именно высшее место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта РФ (Постановление от 01.02.1996 N 3-П*(937)).
5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает принцип соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. При противоречии между указанными нормативными правовыми актами действует федеральный закон. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в ч. 3 ст. 3 предусматривает принципиальнейшее правило, что даже в случае оспаривания органом государственной власти субъекта РФ конституционности федерального закона, иного нормативного правового акта федерального уровня в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, до вступления в силу соответствующего решения суда, не допускается принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих оспариваемым положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального уровня.
Названный Закон предусматривает меры ответственности, принимаемые по отношению к государственным органам и должностным лицам субъектов Федерации в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, если такие органы или должностные лица не отменят неправомерный нормативный правовой акт в установленный срок: роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Механизм привлечения к ответственности по рассматриваемому основанию включает разнообразные процедуры. Так, в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принявшего такой акт, устанавливается шестимесячный срок для отмены акта, признанного в судебном порядке противоречащим Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам. В случае неисполнения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации судебного решения и если при этом судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия соответствующих мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ (в форме указа). В случае непринятия необходимых мер со стороны предупрежденного органа в трехмесячный срок Президент вправе распустить данный орган государственной власти субъекта РФ. При этом такое решение Президента может быть принято не позже, чем в течение одного года со дня вступления в силу решения суда.
Конституционный Суд, анализируя положения Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, предусматривающие возможность роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, отметил следующее. Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ (что требует от органов государственной власти субъектов Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов) вытекает, в частности, из конституционных положений об основах конституционного строя России, необходимости защиты конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого федеральным законодателем должен быть установлен такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами власти субъектов Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов. В случае невыполнения субъектами РФ указанной конституционной обязанности предполагаются негативные правовые последствия, включая применение к субъектам РФ мер федерального воздействия. Вместе с тем Суд указал, что меры федерального воздействия не могут быть реализованы в связи с формальным противоречием нормативного правового акта субъекта РФ федеральному регулированию, поскольку применение соответствующих мер обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке наступления конституционно значимых тяжких последствий, вызванных неправомерным нормативным актом и его несвоевременным устранением из правовой системы РФ (Постановление КС РФ от 04.04.2002 N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея"*(938)).
В случае принятия высшим должностным лицом субъекта РФ актов, противоречащих Конституции, федеральным законам (а равно федеральным конституционным законам), законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить ему недоверие*(939). При этом должны быть соблюдены следующие условия: такие противоречия установлены соответствующим судом; они не были устранены высшим должностным лицом субъекта РФ в месячный срок со дня вступления в силу судебного решения. Решение о недоверии направляется на рассмотрение Президенту для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Федерации от должности, который принимает окончательное решение.
Конституционность норм указанного Закона в отношении правомочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выносить решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, была подтверждена Конституционным Судом, указавшим, что предусмотренная федеральным законодателем система сдержек и противовесов, включающая, в частности, и названное правомочие, основывается на учете сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной властей (Постановление от 18.01.1996 N 2-П*(940)).
6. Наличие собственной компетенции субъектов РФ вне пределов ведения РФ и совместного ведения Федерации и ее субъектов, в рамках которой субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), обусловливает установление приоритета собственного законодательства субъекта РФ над федеральными законами в этой части. В данной сфере отношений при противоречии между федеральным законом и законом субъекта РФ действует последний. Вместе с тем, исходя из , следует констатировать, что даже принятые по предметам собственного ведения субъектов нормативные правовые акты последних в силу верховенства норм Конституции не могут противоречить ее положениям. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ определяет, что в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность, предусмотренную законодательством. Эти нормы федерального закона в равной степени относятся к законам и иным правовым актам субъектов Федерации, изданным в сфере собственных полномочий субъекта РФ.
ПРЕДМЕТЫ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ - закрепленный в Конституции круг вопросов, в решении которых могут принимать участие органы государственной власти РФ и ее субъектов. П.с.в. - это сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и ее субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел. Перечень таких вопросов является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ): обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат и др.
Совместная компетенция осуществляется государственными органами РФ и ее субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 12) по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. До их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По П.с.в. РФ и ее субъектов издаются также принимаемые в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом в федеральных законах по П.с.в. РФ и ее субъектов должны устанавливаться лишь общие для всех субъектов РФ правовые начала решения вопросов, находящихся в совместном ведении, без детальных предписаний (это остается на усмотрении самих субъектов). Федеральные законы дополняются актами субъектов РФ и в единстве с ними регулируют определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной деятельности. Характер данной группы полномочий таков, что для их осуществления требуется учет специфики особенностей субъектов РФ. Издавая законы и иные нормативные правовые акты, субъекты РФ обязаны руководствоваться общими нормативными основами, установленными федеральными законами. В случае их противоречия федеральному закону действует последний.
Статья 72. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов...
[Конституция] [Глава 3] [Статья 72]
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Предметы совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых могут принимать участие органы государственной власти Федерации и ее субъектов.
Предмет совместного ведения - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел (ст. 72).
Перечень таких вопросов также является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ): обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство;законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат и др.
В соответствии Федеральным законом от 4 ию-ля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) Федеральный закон от 4 ию-ля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель-ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основные (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные Законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
До их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
№ 42 Предметы ведения субъектов Российской Федерации
Это сфера общественных отношений (круг вопросов), регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции субъектов РФ. К П.в.с. РФ относится круг тех вопросов, которые находятся вне пределов ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам исключительной компетенции органы власти республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральный закон, по смыслу ст. 73 действующей Конституции, не может вторгаться в сферу исключительной компетенции субъектов РФ. Нарушение этой конституционной нормы влечет за собой признание федерального закона неконституционным. По соглашению с федеральными органами государственной власти субъекты РФ вправе относить любые вопросы, находящиеся в их ведении, к ведению РФ. В то же время субъекты РФ вправе в своих конституциях (уставах) объявлять вопросы, определенные в ч. 4 ст. 76 Конституции РФ (по которым субъекты РФ могут самостоятельно осуществлять полномочия), вопросами их исключительной компетенции, предметами их исключительного ведения, которые не могут передаваться в компетенцию Федерации.
№ 43 Конституционно-правовой статус субъектов Российской ФедерацииРоссийское государство – это федерация. РФ образовано совокупностью относительно самостоятельных территориальных образований, субъектов РФ. Субъект РФ – ограниченно правоспособное территориальное образование, имеющее некоторые черты государственности, построенное на территориальном или национальном принципе образования.
Ограниченная правоспособность субъектов РФ означает, что они самостоятельны только в пределах своей компетенции.
В РФ действуют следующие принципы образования территории субъектов РФ: 1) территориальный принцип; 2) национальный принцип; 3) национально-территориальный (смешанный) принцип.
Территориальный принцип формирования субъекта РФ означает, что границы такого субъекта определяются исключительно наличием значительной охватываемой территории и большим числом проживающего населения. По этому принципу, как правило, образуются края, области, а также города федерального значения.
Национальный принцип означает, что образование субъекта РФ связано с особенностями национального состава населения. Субъекты РФ, образованные согласно национальному принципу, нередко имеют небольшую территорию, но включают в себя объединения народов России и потому выделены в самостоятельные субъекты РФ.
Смешанный тип формирования субъекта РФ включает в себя черты и национального, и территориального принципа.
Виды субъектов РФ: 1) 21 республика в составе РФ (это самостоятельные субъекты РФ, в которых присутствуют черты государственности, они вправе самостоятельно определять внутреннюю политику субъекта РФ); 2) 6 краев (эти субъекты РФ формируются на основе территориального принципа и отличаются обширной территорией); 3) 49 областей (так же, как и края, построены по территориальному принципу, но обладают сравнительно небольшой площадью территории); 4) 2 города федерального значения: Москва, Санкт-Петербург(они причислены к субъектам РФ только в силу своей значительной территории и численности населения); 5) Еврейская автономная область (единственный субъект РФ с такой правовой формой); 6) 10 автономных округов (они образуются по национальному принципу и для сохранения исторически сложившихся взаимосвязей внутри округа).
В зависимости от вида субъекта Федерации дифференцируется их правовое положение внутри государства и во взаимоотношениях с другими субъектами рФ.
Наибольшим объемом полномочий обладают республики в составе РФ, а наименьшим – автономные округа и автономная область, так как они входят в состав других субъектов РФ (краев и областей), а значит, частично зависят от решений государственных органов. Края же и области в составе рФ обладают приблизительно равным объемом полномочий.
Особым статусом среди субъектов РФ обладают города федерального значения. Они представляют РФ и являются ее «лицом».
Признаки субъектов РФ: 1) не обладают государственным суверенитетом; 2) не имеют права на самоопределение в силу принципа территориальной целостности РФ; 3) статус граждан РФ одинаков на всей территории РФ независимо от субъектов РФ, в котором проживает гражданин; 4) осуществляют полномочия в соответствии с федеральным законодательством; 5) все субъекты РФ равноправны.
№44 Гарантия избирательных прав граждан РФ. Федеральный закон « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»
1. Настоящим Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
2. Настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
3. Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.
4. Отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Российской Федерации, регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" и настоящим Федеральным законом.
5. Основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, установленные настоящим Федеральным законом, а также дополнительные гарантии, устанавливаемые иным законом, могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений в соответствующие законы.
(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ)
6. Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему
Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона.
№45 Понятие избирательного права и избирательной системы.
Избирательное право (в субъективном, узком смысле слова) – конституционное право граждан избирать и быть избранными в выборные органы, государственные и муниципальные органы власти и право участвовать в референдуме.
Избирательное право (в объективном, широком смысле слова) – совокупность правовых норм, регулирующих весь комплекс избирательных процессов в РФ, включая избирательные права граждан.
Избирательное право в узком смысле слова включает в себя: 1) пассивное избирательное право граждан РФ (право быть избранными в органы государственной и муниципальной власти); 2) активное избирательное право граждан РФ (право избирать в выборные органы власти).
Активное избирательное право принадлежит каждому гражданину РФ, достигшему 18 лет, но с учетом установленных федеральными законами ограничений. Не могут избирать граждане РФ: 1) признанные вступившим в законную силу решением суда недееспособными (ограниченно дееспособными); 2) в отношении которых вступил в законную силу приговор суда за совершение преступления, наказанием за которое назначено лишение свободы.
Пассивное избирательное право принадлежит гражданам с момента достижения ими возраста, установленного федеральными законами для занятия определенной должности. Это право ограничивается при наличии обстоятельств, при которых не допускается занятие определенной должности. Эти обстоятельства должны быть указаны в федеральных законах.
Не может быть избран в органы государственной и муниципальной власти гражданин РФ: 1) занимающий на момент выборов государственную должность, обязанности по исполнению которой несовместимы с выборной должностью; 2) осужденный к лишению свободы приговором суда, вынесенным в установленном порядке; 3) признанный вступившим в законную силу приговором суда недееспособным или ограниченно дееспособным. Избирательное право как совокупность правовых норм имеет систему: 1) федеральное законодательство о выборах и референдуме; 2) законодательство о выборах и референдуме субъектов РФ.
Элементы системы избирательного права РФ выделяются в зависимости от уровня принятия нормативных актов. Нормативные акты, регулирующие избирательное право: 1) Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.; 2) федеральные законы (ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г.), ФЗ от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 20 декабря 2002 г., 23 июня 2003 г.), ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изменениями от 22 июня 1998 г.), ФЗ от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», ФЗ от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и др.); 3) конституции (уставы) субъектов РФ; 4) законы субъектов РФ; 5) уставы муниципальных образований.
Под избирательной системой в Российской Федерации понимается порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, Федерального собрания Российской Федерации, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, используемыми при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в нашей стране сочетаются два вида избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная. При мажоритарной системе на различных уровнях выборов применяются две ее разновидности: абсолютного большинства голосов, т. е. получение кандидатом более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и относительного большинства, т. е. получение кандидатом большего числа голосов, чем получили другие кандидаты. При этом используются одномандатные и многомандатные округа. Пропорциональная система обеспечивает соответствие между количеством голосов избирателей, полученных списком кандидатов, и числом доставшихся им мандатов. При этом существует определенный барьер, который необходимо преодолеть, чтобы участвовать в распределении мандатов. Например, при выборах депутатов в Государственную думу установлен 5% барьер, т. е. необходимо получить не менее 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, чтобы участвовать в распределении мандатов (ст. 63 Закона о выборах депутатов в Госдуму). На наш взгляд, данное положение не демократично, так как лишает всех прав меньшинство, которому отказывают в представительстве его интересов. Более демократично, по нашему мнению, голосование не по партийным спискам, а по одномандатным округам, поскольку Б этом случае избиратели имеют возможность оценить каждого кандидата, чего они не могут сделать, если голосуют списком, полагаясь на авторитет лидеров партий, а он часто завышен.
№ 46 Стадии Избирательного процесса
После принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации избирательное законодательство динамично развивается, что свидетельствует о растущем значении выборов как для государства, так и для общества. Развитие избирательного законодательства происходило в нескольких направлениях: увеличилось общее количество законодательных актов о выборах, существенно расширился объем правового регулирования различных аспектов проведения выборов, изменилась структура правового регулирования. Если на федеральном уровне избирательное законодательство представлено Федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", то на уровне субъектов Федерации приняты отдельные законы о выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Так, например, в Республике Хакасия приняты следующие нормативно - правовые акты:
Закон РХ от 31. 05. 2002 № 24 «О местном референдуме в РХ»
Закон РХ от 05. 09. 2000 № 123 «О выборах председателя Правительства РХ»
Закон РХ от 18.11. 1998 № 46 «О выборах главы администрации муниципального образовния, главы муниципальных образований РХ»
Закон РХ от 18. 11. 1998 № 45 «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в РХ»
Закон РХ от 1 июля 2003 года N 43 «О выборах депутатов Верховного Совета РХ» // Хакасия от 05.08.2003 № 156.
Термин "избирательный процесс" не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства. Процессуальная (через систему судов общей юрисдикции) и процедурная (через систему избирательных комиссий) формы реализации и защиты избирательных прав граждан выражают различные (правоприменительный и правоохранительный) аспекты избирательного процесса в целом. Через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму в собственном значении этого понятия осуществляется деятельность судов по защите избирательных прав граждан и, шире, - основ конституционного строя.
Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Стадии избирательного процесса - это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, целостность, завершенность и легитимность избирательного процесса при формировании представительного органа, избрании выборного должностного лица.
Основными стадиями избирательного процесса являются: 1) назначение выборов (принятие уполномоченным на то государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом решения о назначении даты выборов, в том числе в порядке ротации части депутатского корпуса) 1 ; 2) образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей; 3) выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; 4) предвыборная агитация; 5) голосование и определение итогов голосования, результатов выборов и их опубликование. При этом факультативными стадиями являются: проведение в предусмотренных законом случаях повторного голосования, повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших, новых выборов.
Избирательный процесс и избирательные правоотношения - взаимозависимые категории, которые выступают как две стороны единого по своему содержанию и смыслу механизма воспроизводства власти через политическое волеизъявление граждан, выраженное путем голосования на свободных и демократических выборах. Избирательный процесс - существенная часть политической деятельности общества и таких его институтов, как общественно-политические движения и политические партии. Избирательные правоотношения - юридическая система, через которую регламентируется деятельность индивидуальных и коллективных участников избирательного процесса, связанная с формированием выборных институтов государственной власти и местного самоуправления.1 Первое относится к фактической стороне организации публичной власти, второе связано с ее правовыми определениями, включающими в себя четыре основные юридические характеристики: субъект и объект избирательных правоотношений, их содержание и структура. В системе избирательных правоотношений проявляется все разнообразие избирательных действий и процедур, выраженных в форме прав и обязанностей, полномочий и ответственности участников избирательного процесса.
№47 Списки избирателей, избирательные округа и участки
Образование избирательных округов - вторая стадия избирательного процесса. Избирательный округ - это территория, от которой избирается депутат (депутаты), выборное должностное лицо (лица). В основе образования избирательных округов лежит территориальный принцип, то есть избиратели распределяются по округам в соответствии с их постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории. Данный принцип соответствует принципам всеобщего и равного избирательного права, так как все избиратели принимают участие в выборах на равных основаниях. Кроме территориального принципа образования избирательных округов возможны производственный, корпоративный, сословный и иные принципы, использовавшиеся в истории института выборов. Территориальный принцип является наиболее демократичным.
Избирательные округа разделяются на виды по нескольким основаниям. По числу избираемых депутатов (выборных должностных лиц) различаются одномандатные и многомандатные округа. Одномандатным является округ, в котором избирается одно лицо, многомандатным - несколько (два и более) лиц. Избирательные округа, образуемые при выборах депутатов представительных органов, в зависимости от разновидности территориального принципа разделяются на округа, образованные на основе единой нормы представительства, и административно-территориальные округа.
Единая норма представительства означает, что избирательные округа являются равными по числу объединяемых в них избирателей. Данное правило исходит из необходимости получения такого результата, когда каждое избранное лицо имело бы одинаковый «удельный вес» народного доверия, а каждый избиратель был бы одинаково представлен в законодательном (представительном) органе государственной власти (местного самоуправления).
В основе образования админнстративно - территориальных избирательных округов лежит административно-территориальное деление Российской Федерации. Такие округа предполагают в качестве «цены» одного депутатского мандата не равное по сравнению с наполнением другого мандата количество избирателей, а избирательный корпус административно-территориальной единицы (муниципального образования). Административно - территориальные округа традиционно используются для образования в составе представительного органа «верхней» палаты - палаты представителей от каждой обособленной единицы территории. Таким образом, депутаты, избранные по административно-территориальным округам, являются прежде всего представителями интересов своих административных (муниципальных) единиц (населения этих единиц). Данная разновидность округов используется для формирования «верхних» палат региональных парламентов в Башкортостане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Республике Саха (Якутия), а также для формирования части однопалатного парламента в Республике Марий Эл, Чувашии, Ненецком автономном округе.
Два этих принципа образования округов для выборов представительных органов могут сочетаться. Так, для выборов депутатов Государственной Думы по мажоритарной избирательной системе образуются округа, основанные на единой норме представительства, но не менее одного избирательного округа на субъект Российской Федерации.
В случае избрания от всей территории, в рамках которой проводятся выборы, одного лица, а также при использовании пропорциональной избирательной системы образуется избирательный округ, включающий в себя всю эту территорию. Так, депутаты Государственной Думы, избираемые по пропорциональной системе, избираются от общефедерального многомандатного округа, включающего всю территорию Российской Федерации. Также по общефедеральному округу избирается Президент РФ. Аналогичным образом по соответствующим округам избираются главы субъектов Российской Федерации, главы муниципальных образований.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» предусматривает образование только «чисто» территориальных округов и предъявляет к ним следующие требования:
1) примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15%.* При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - 15% от средней нормы представительства. Данное требование не применяется при выборах в федеральные органы власти, если федеральным законом установлена обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Федерации;
2) избирательный округ составляет единую территорию , не допускается образование избирательного округа из не граничащих между собой территорий;
3) при соблюдении первых двух условий учитывается административно - территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливаются законом субъекта Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов.
Закон также предъявляет особое требование к многомандатным округам: число мандатов, подлежащих распределению в таком округе не может превышать пяти. Данное требование установлено законодателем с целью исключить возможность того, что в избирательном бюллетене будет содержаться большое количество кандидатов и выбор избирателя между ними будет затруднен. Еще одним недостатком могло бы явиться то, что голоса избирателей будут «распылены» между многочисленными кандидатами и победитель в рамках системы относительного большинства будет избран очень малым количеством голосов.
Организационная сторона образования избирательных округов регулируется следующим образом. Соответствующая избирательная комиссия не позднее чем за 70 дней до дня голосования определяет схему образования избирательных округов, в которой обозначены их границы, перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов (улиц, домов), входящих в каждый избирательный округ, номер и центр каждого избирательного округа, число избирателей в каждом округе. Данная схема не позднее чем за 60 дней до дня голосования утверждается соответствующим представительным органом государственной власти (местного самоуправления).
2. Образование избирательных участков. Избирательные участки представляют собой структурные единицы избирательных округов, предназначенные для непосредственной организации голосования избирателей. Избирательные участки не должны пересекать границ избирательных округов.
Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, из расчета не более чем 3 тысячи избирателей на каждом участке.
Избирательные участки могут образовываться за пределами Российской Федерации для голосования граждан Российской Федерации, находящихся на территории иностранных государств. Эти участки образуются руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации. В данном случае норма о равной численности избирателей на каждый участок не применяется.
Исключениями из общего правила образования избирательных участков является также их образование в местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях и т. п.), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях и в порядке исключения - в воинских частях, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов районах.
Избирательные участки образуются не позднее чем за 30 дней до дня голосования, списки избирательных участков публикуются главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования.
3. Составление списков избирателей. При проведении выборов в целях реализации прав избирателей, ознакомления избирателей с данными о себе. а также в целях проведения голосования соответствующими избирательными комиссиями составляются списки избирателей на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей. Списки избирателей составляются по избирательным участкам.
В списке избирателей содержатся сведения: фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет - дополнительно день и месяц рождения), адрес места постоянного или преимущественного проживания избирателя.
Гражданин включается в список избирателей только на одном избирательном участке.
Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных законодательством, также временного проживания на территории этого участка.
Определенные особенности касаются включения в список избирателей на муниципальных выборах военнослужащих. Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на постоянную военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей.
Списки избирателей составляются территориальными избирательными комиссиями на основании сведений, предоставляемых органами местного самоуправления и воинскими частями. Территориальные избирательные комиссии не позднее чем за 25 дней до дня голосования передают списки избирателей участковым избирательным комиссиям. После этого список избирателей уточняется участковой комиссией и представляется ею для ознакомления избирателей и дополнительного уточнения не позднее чем за 20 дней до дня голосования.
После представления списка избирателей для ознакомления избирателей гражданин может заявить в участковую избирательную комиссию о не включении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в списке избирателей. Участковая комиссия рассматривает такое заявление и в течение 24 часов, а в день голосования - в течение 2 часов проверяет заявление, а также представленные документы и устраняет ошибку или неточность либо выдает заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Вносить какие-либо изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей запрещается.
№48 Избирательные комиссии: система, порядок формирования, полномочия.
Формирование избирательных комиссий. Избирательные комиссии -это коллегиальные органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов. Все избирательные комиссии делятся на две большие группы:
1) постоянно действующие избирательные комиссии, которые являются государственными органами - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК Российской федерации), избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, а также муниципальными органами -избирательная комиссия муниципального образования;
2) избирательные комиссии, которые создаются в конкретном избирательном процессе - окружные, территориальные, участковые избирательные комиссии. Формирование таких избирательных комиссий является отдельным этапом избирательного процесса.
Избирательные комиссии в различных выборах могут выступать в трех качествах: окружной, территориальной и участковой комиссии. Окружная избирательная комиссия - верхнее звено системы избирательных комиссий в любом избирательном процессе. Она распространяет свою деятельность на всю территорию, от которой избирается выборное лицо (выборные лица). Так, при выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы по пропорциональной избирательной системе вся территория Российской Федерации составляет один избирательный округ. В качестве окружной избирательной комиссии в данном случае выступает ЦИК Российской Федерации. При выборах депутатов Государственной Думы по одномандатным округам в рамках мажоритарной избирательной системы окружные избирательные комиссии создаются в соответствии со схемой одномандатных избирательных округов и выступают в качестве высшего звена избирательных комиссий по выборам депутата Государственной Думы в соответствующем округе.
Территориальная избирательная комиссия всегда распространяет свою деятельность на определенную территорию в соответствии с федеративным устройством Российской Федерации, а также административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации. Территориальными комиссиями являются ЦИК Российской Федерации (территория деятельности - вся Российской Федерации), избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований. Функции территориальной и окружной комиссии могут совпадать, как, например, в уже упомянутом случае с выборами Президента РФ. Также постоянно действующие муниципальные (городские, районные) избирательные комиссии выполняют роль территориальных комиссий на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти.
Федеральный закон об основных гарантиях устанавливает порядок формирования избирательных комиссий. Центральная избирательная комиссия состоит из 15 членов и формируется тремя субъектами - Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ. Пять членов ЦИК РФ назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предлагаемых депутатами и депутатскими объединениями. Пять членов назначаются Советом Федераций из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации. Пять членов назначаются Президентом РФ.
Для иных комиссий установлен единый порядок формирования, обеспечивающий демократизм этой процедуры, паритетное участие в ней государственных органов законодательной и исполнительной власти, активное участие общественных объединений, органов местного самоуправления, собраний избирателей. Так, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и окружные избирательные комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти создаются законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъектов Федерации на паритетных началах: половину состава комиссии назначает законодательный орган, а половину - исполнительный. Назначение осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего состава. Гарантированная квота - не менее одной трети состава комиссии - предоставлена представителям избирательных объединений (блоков), имеющих фракции в Государственной Думе, а также в законодательных (представительных) органах власти субъекта Федерации. При этом в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждого избирательн
