Управленческий процесс осуществляется не только путем использования определенных административно-правовых форм, но и в рамках установленных административных процедур. Под административной процедурой в широком смысле слова понимается определенный правовыми нормами порядок осуществления органом исполнительной власти (должностным лицом) установленных для него полномочий в процессе управленческой деятельности. Административная процедура представляет собой совокупность (систему) юридически значимых действий, операций и формальностей, совершение и соблюдение которых необходимо для принятия или исполнения правового акта нормативного либо индивидуального характера. Административная процедура заключается в последовательности правовых действий или операций, которые обычно должны быть осуществлены в определенном порядке и в определенный срок. Срок - это установленный правовой нормой промежуток времени, в течение которого какой-либо акт, операция или действие должны быть осуществлены либо, наоборот, в течение которого запрещено что-либо предпринимать. Сроки устанавливаются для охраны и защиты права, для сохранения существующего правового положения либо для разработки правового акта. Цель установления определенных сроков состоит в том, чтобы заставить субъектов права действовать быстрее, ускорить их вступление в правоотношение, либо, напротив, замедлить их активность, предоставив минимальное время для раздумий и консультаций. Существенный элемент процедуры - последовательность операций, следующих друг за другом стадий и формально установленных действий. В силу этого отдельные процедуры кажутся громоздкими и стесняющими свободу действий. Однако почти все они призваны защищать права и законные интересы лиц, заинтересованных в принятии либо исполнении правового акта. Соответствующая процедура является дополнительной, а иногда и определяющей гарантией законности акта или справедливости разрешения юридической ситуации. Административные процедуры закрепляются правовыми нормами и выступают как определенные правила совершения управленческих действий. Они регулируют как правотворческую (правоустановительную), так и правоприменительную деятельность органов исполнительной власти. Соответственно, их можно подразделить на правотворческие и правоприменительные. Процедуры правотворческой деятельности федеральной государственной администрации регулируются Постановлением Правительства РФ 1997 г., утвердившим "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Указом Президента РФ определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти 6 .
принятие решения о необходимости разработки проекта нормативного акта. Это решение принимается на основе планов работы, поручений законодательных и вышестоящих органов, предложений органов исполнительной власти и частных лиц;
подготовку текста проекта нормативного акта, его предварительное обсуждение, доработку, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта. Проекты актов разрабатываются структурными подразделениями аппарата органов исполнительной власти с участием юридических служб и с определением сроков подготовки. Проект должен быть согласован с заинтересованными органами и сопровождаться пояснительной запиской (обоснования, прогнозы и т.п.). После необходимых согласований проект проходит стадию визирования руководителями заинтересованных органов. Органы юстиции или юридические службы ведомства проводят юридическую экспертизу проекта. Прошедший экспертизу и завизированный проект вносится в правотворческий орган;
принятие или утверждение проекта;
государственную регистрацию принятого нормативного акта. Она обязательна для актов, затрагивающих права, свободы и обязанности частных лиц, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер. Отсутствие регистрации актов является основанием для признания их недействительными;
Правотворческая процедура включает ряд последовательных стадий:
Правоприменительные процедуры подразделяются на регулятивные и правоохранительные или юрисдикционные. Регулятивные процедуры используются для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел позитивного, неконфликтного характера и организационно-исполнительных вопросов, для реализации прав и законных интересов частных лиц в сфере управления. Они формализуют оперативную , организационно-исполнительную деятельность по разрешению повседневных дел, возникающих в процессе государственного управления. В силу этого они являют собой административные процедуры в узком (собственном) значении слова. Под административными процедурами в узком смысле слова понимается установленный нормами права порядок (правила) совершения управленческих действий и разрешения органом исполнительной власти конкретных индивидуальных дел, связанных с обращениями частных лиц в целях реализации их прав и законных интересов.
обеспечивают применение не санкций, а диспозиций административно-правовых норм;
призваны разрешать индивидуальные административные дела неконфликтного, бесспорного характера;
в рамках этих процедур реализуется основной объем компетенции органов исполнительной власти;
обеспечивают реализацию всех организационно-управленческих функций государственной администрации (процедуры планирования, организации контроля, мотивации, регистрации и т.д.);
регулируют действия, которые не связаны с применением принуждения и осуществлением юрисдикционных функций, направленных на разрешение административно-правовых конфликтов.
Административные (регулятивные) процедуры в узком смысле слова характеризуются рядом специфических черт:
Различного рода административные процедуры есть способ существования управленческого процесса, который может быть представлен как система административных процедур правотворческого и регулятивного характера. Административные процедуры обеспечивают конструктивное регулирование позитивных, неконфликтных отношений между органами исполнительной власти и частными лицам.
процедура рассмотрения обращений граждан, регулируемая на федеральном уровне Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г.;
процедура государственной регистрации (граждан по месту пребывания и месту жительства, юридических лиц, общественных объединений, недвижимости, автотранспорта и т.д.);
правила выдачи лицензий;
процедура получения разрешений (на продажу и приобретение оружия, на въезд в пограничную зону, использование природных ресурсов, проведение демонстраций и т.д.);
порядок оформления и выдачи различного рода удостоверяющих документов, имеющих юридическое значение (паспортов, водительских удостоверений и т.д.);
порядок оформления контрольно-надзорной деятельности и т.д.;
процедура размещения государственных (муниципальных) заказов;
порядок сертификации продукции, работ и услуг;
процедура назначения и выплаты пенсий, пособий;
порядок выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений) и т.д.
К основным из них относятся:
Административная процедура призвана служить гарантией защиты прав и свобод граждан от произвола административных органов и средством контроля за их деятельностью. Однако в современных условиях отсутствует единый федеральный закон об административных процедурах, что дает возможность ведомствам самостоятельно изобретать различные формальные процедуры и собственные правила взаимоотношений с частными лицами (подачу справок, подтверждений, формуляров, анкет и т.д.). Все это ведет к излишнему формализму и бюрократизму и в конечном счете к ущемлению прав частных лиц чиновничьим усмотрением. В странах с развитыми демократическими традициями вопрос об административных процедурах решается на законодательном уровне. Законы об административных процедурах обычно регламентируют единые сроки, формы документов, обязанности органов власти по разъяснению гражданам их права на обжалование вынесенного решения, порядка подачи жалобы и т.д. В административном праве демократических государств выделяется ряд важных принципов, регулирующих порядок деятельности органов исполнительной власти в отношениях с гражданами.
принцип соразмерности : общая свобода действий гражданина может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для достижения преследуемой в интересах общества цели. Предписанные для достижения этой цели меры должны быть минимально обременительными;
принцип расследования : гражданин не обязан доказывать те или иные обстоятельства или факты интересующие орган власти, который должен сам выяснять все необходимые сведения. Гражданин в подаваемых заявлениях обязан лишь утверждать некие факты и орган не может требовать подтверждения их достоверности при помощи не предусмотренных законом документов;
запрет сверхформализма : если гражданин не соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления), это не должно быть поводом для отказа принять от него заявление, если цель, преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения и др.
К ним, в частности, относятся:
В настоящее время в нашей стране научной общественностью разработан и обсуждается ряд инициативных законопроектов "Об административных процедурах", которые имеют целью урегулировать основные процедуры взаимоотношений частных лиц и органов исполнительной власти и свести ведомственное правотворчество в этой области к минимуму. Регулятивные административные процедуры следует отличать от правоохранительных, юрисдикционных процедур, которые непосредственно связаны не с управленческой оперативно-исполнительной деятельностью, а с осуществлением юрисдикционных функций органов исполнительной власти. Термином "юрисдикция" (от лат. juridictio - судопроизводство, ведение суда) обычно обозначается право производить суд, решать конфликтные вопросы и сфера полномочий юрисдикционного органа. Юрисдикция - это "правоговорение", т.е. провозглашение права органом, имеющим власть судить. Она выражается в прерогативе разрешать правовые конфликты принудительным для сторон образом. Эта прерогатива реализуется в юрисдикционном решении, которое "говорит право", т.е. провозглашает то, что заслуживает каждый, являющийся стороной правового конфликта: восстановление права, если оно было нарушено либо наказание, если нарушена норма права. Юрисдикция как "суждение о праве" состоит в том, чтобы "говорить" сторонам, в чем заключается право в данном случае, высказываться от имени права, оценивать действия субъектов с точки зрения их правомерности или неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителю. Юрисдикция - это основная функция судьи и она неразрывно связана с деятельностью судебной власти. Однако административные органы могут по закону наделяться определенными юрисдикционными функциями для разрешения правовых конфликтов, не представляющих большой социальной опасности. Это позволяет, с одной стороны, разгрузить суды, а с другой - обеспечить более оперативное разрешение правовых конфликтов. Юрисдикционная (правоохранительная) процедура , или юрисдикционное производство,- это порядок разрешения уполномоченным органом государственной власти административно-правового конфликта в виде административного спора или административного правонарушения. Она связана с "суждением о праве", а потому выступает в качестве элемента, звена административного процесса. Административный процесс - это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок разбирательства административно-правового конфликта с участием юрисдикционного органа, опосредующего взаимоотношения сторон . Он представляет собой административно-процессуальную деятельность субъекта административной юрисдикции по применению норм материального права при рассмотрении дел об административных правонарушениях или при разрешении административно-правового спора. Разбирательство дел об административных правонарушениях осуществляется как органами исполнительной власти, так и судьями (районными и мировыми). В соответствии с КоАП юрисдикционной функцией по административным правонарушениям наделено около 450 видов должностных лиц этих органов. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое в административном процессе, регулируется общими, обязательными как для органов исполнительной власти, так и для судей административно-процессуальными нормами. Оно может иметь полную и упрощенную формы. В рамках административного процесса в юрисдикционных органах осуществляется также разрешение административных споров, возникающих в связи с нарушением субъективных прав частных лиц, с незаконным привлечением к какой-либо ответственности или незаконным возложением каких-либо обязанностей. Юрисдикционные процессуально-правовые процедуры, имеющие своей целью разрешение административных споров, непосредственно связаны с функционированием института административной юстиции.
Многообразие управленческой деятельности органов государственного управления требует введения и использования различных процедур. Прежде всего, выделяют административные процедуры, которые призваны нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности. Другие – предназначены для рассмотрения споров и разногласий.
Разграничение административных процедур проводится по видам решаемых задач в рамках компетенции субъекта права. Например, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25 октября 2007 г. №1299 «Об административных процедурах, совершаемых налоговыми органами в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей» предусмотрено совершение 59 административных процедур.
Можно выделить примерный перечень административных процедур:
1. организационные (распорядок работы, распределение обязанностей и др.);
2. принятие решений (правовых актов, устных решений);
3. использование информации (документооборот, информационное обслуживание);
4. решение функциональных задач (подбор кадров, повышение квалификации);
5. делегирование полномочий;
6. совершение юридических действий (лицензирование и т.п.);
7. проведение координации;
8. осуществление контроля;
9. осуществление надзора;
10. рассмотрение обращений граждан;
11. разрешение разногласий и споров;
12. действия в экстремальных ситуациях (чрезвычайное положение, аварии, технические катастрофы и др.).
Действие законодательства об административных процедурах может распространяться на отношения в сферах :
· регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
· лицензирования отдельных видов деятельности;
· предоставления земельных участков;
· обязательной сертификации продукции, работ и услуг;
· регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания;
· регистрации транспортных средств и др.
В государственных органах и организациях организуется прием заинтересованных лиц. График приема определяется руководителем государственного органа на основе требований законодательства о труде, иных актов с учетом количества и специфики заявлений граждан, осуществляемых административных процедур, иных обстоятельств и должен обеспечивать проведение приема граждан в удобное для них время. Прием осуществляется в порядке очередности. По решению руководителя государственного органа при необходимости осуществляется предварительная запись граждан на такой прием. Запрещается отмена приема граждан по причине временного отсутствия работника, осуществляющего такой прием.
В организациях, осуществляющих административные процедуры, в доступном для обозрения месте (на информационных стендах, табло и (или) иным способом)размещается информация, за исключением относящейся к государственным секретам, коммерческой или иной охраняемой законом тайне:
· о структуре государственного органа, его руководителе и заместителях руководителя;
· режиме работы и графике приема заинтересованных лиц;
· наименованиях административных процедур;
· перечнях документов и (или) сведений, представляемых гражданами, а при необходимости – о порядке их заполнения и представления;
· сроках осуществления административных процедур, сроках действия справок или других документов, выдаваемых при осуществлении административных процедур, а также о размере платы, взимаемой при осуществлении административных процедур;
· местонахождении, номере служебного телефона, фамилии, собственном имени, отчестве, должности работника органа, осуществляющего прием;
· наименовании, месте нахождения и режиме работы вышестоящего по отношению к уполномоченному органу в соответствии с его подчиненностью (подотчетностью) государственного органа, иной организации.
На информационных табличках, размещаемых при входе в помещение, в котором проводится прием граждан, либо на рабочем месте или на одежде работника, осуществляющего прием, размещается информация о занимаемой должности, фамилии, имени, отчестве указанного работника.
По решению руководителя в этом органе могут создаваться справочно-информационные и (или) консультационные службы либо определяться работники, ответственные за справочно-информационное обслуживание или предварительное консультирование граждан.
Гражданин может участвовать в осуществлении административной процедуры лично и (или) через своих представителей, если иное не предусмотрено законодательными актами. Личное участие гражданина в осуществлении административной процедуры не лишает его права иметь представителей, равно как участие представителей не лишает заинтересованное лицо права на личное участие в осуществлении такой процедуры, если иное не предусмотрено законодательными актами.
Юридическое лицо участвует в административной процедуре через свои органы или других представителей.
Административные процедуры рассматриваются в теории административного права в следующих аспектах: как формы осуществления исполнительной власти; правовые акты управления (или административно-правовые акты); административный процесс; урегулирование правовых споров; административная юстиция, зашита прав и свобод человека и гражданина.
Об административных процедурах говорится как о системе административно-процедурных правоотношений, складывающихся в различных административно-правовых институтах. Административно-процедурные правоотношения, обладающие признаком однородности, находятся в системе более широких администрагивно-процессуальных отношений.
В структуру административно-процедурных правоотношений включаются: ʼʼпозитивныеʼʼ, т. е. неконфликтные, правоотношения, которые формируются между исполнительными органами государственной или муниципальной власти, с одной стороны, и между гражданами и организациями - с другой. Содержанием таких правоотношений в области публичного управления (государственного или муниципального управления) является потребность в осуществлении либо реализации гражданами и организациями принадлежащих им прав, свобод или законных интересов (эти отношения называются иногда внешними публичными правоотношениями).
Основная цель формирования административных процедурных правоотношений - установление административного правового порядка осуществления управленческих действий; реализация прав и исполнение обязанностей граждан и организаций; обеспечение законности публичного управления; установление гарантий справедливости и обоснованности принятия административных актов или совершения управленческих действий; совершение юридически значимых действий в отношении заявителей.
Современный законодатель под административными процедурами понимает установленный порядок деятельности административных органов по рассмотрению и разрешению административных дел.
Признаками административных процедур являются:
реализация компетенции соответствующего исполнительного органа публичной власти. При этом властные административные полномочия обеспечивают исполнение соответствующих функций управления;
создание процедурных форм, способствующих реализации прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
правовая форма осуществления публичного управления и исполнительной власти;
нормативность административных процедур, т. с. нормативно установленный порядок их применения;
административно-правовая регламентация целей и задач соответствующей административной процедуры;
определение административно-правового статуса участников (субъектов) административных процедур, т. е. субъектов процедурных правоотношений;
рассмотрение и разрешение индивидуального административного дела;
связь реализации административной процедуры с применением норм различных отраслей материального права;
принятие различных правовых актов управления (как промежуточных, так и окончательных).
Административная процедура с точки зрения своей внутренней структуры воспринимается как система последовательно совершаемых уполномоченными субъектами организационных действий, оформляемых в промежуточных и окончательных решениях по каждому административному делу. Основными стадиями административных процедур являются: возбуждение административного производства; рассмотрение административного дела; принятие решения по административному делу (принятие административного акта); пересмотр решения по административному делу; исполнение решения по административному делу.
Основными принципами административных процедур являются:
1. законность , т. с. точное соблюдение участниками административного производства Конституции РФ. федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, законов субъектов РФ.
2. презумпция достоверности , т. е. поданные заявителями сведения о фактических обстоятельствах рассматриваемого административным органом административного дела считаются достоверными и подлинными во всех случаях до того момента͵ пока обратное не будет доказано должностными лицами административного органа;
3. запрет злоупотребления правом , т. е. применение административным органом всякого правового акта только в строгом соответствии с его смыслом и главной целью. Недопустимо злоупотреблять пробелами или неясностями действующего законодательства в процессе деятельности административных органов;
4. запрет произвола , т. е. безусловное исключение из административной практики проявлений неравного подхода в оценке одних и тех же фактических обстоятельств дела в одинаковых правовых ситуациях;
6. открытое рассмотрение административных дел в исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления;
8. соразмерность осуществления любых действий административных органов тем целям и задачам, ради которых они реализуются на практике;
9. право выразить мнение . Административный орган вправе принять административный акт только при условии, что лицу, права или законные интересы которого ограничиваются данным актом, была предоставлена возможность выразить свое мнение по всем обстоятельствам, имеющим значение для законного и правильного разрешения дела;
10. беспристрастность .
11. обоснованность каждого административного решения или действия. На административном органе лежит обязанность всестороннего и глубокого исследования всех обстоятельств, имеющих значение для законного разрешения дела;
13. оперативность и экономичность , т. е. рассмотрение дела в достаточно короткие сроки и с разумной экономией сил и средств административного органа при осуществлении своих полномочий.
Виды административных процедур определяются, главным образом, сферами отношений, регулируемых законодательством об административных процедурах, к примеру: регистрационные административные процедуры; лицензионные административные процедуры; сертификационные административные процедуры; процедуры, направленные на осуществление компетенции управленческого органа; процедуры, реализующие правовой статус гражданина или юридического лица; разрешительные административные процедуры.
Основной вид административных процедур - позитивные. Это процедуры построения, организации и деятельности исполнительных органов публичной власти в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов организаций; процедуры, способствующие осуществлению компетенции властвующих субъектов публичного управления (к примеру, принятие актов управления; рассмотрение обращений граждан); процедуры совершения исполнительными органами публичного управления специальных правовых действий по регистрации, лицензированию, разрешению, контролю или надзору.
Позитивная административная процедура - это нормативно урегулированная, направленная на достижение конкретного результата формализованная деятельность уполномоченных исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел и принятию административных решений, способствующих реализации установленных в законах прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.
В случае если исходить из мнения, что в процессе применения мер административного принуждения также используются административные процедуры, то можно говорить о так называемых юрисдикционных процедурах. Юрисдикционные, или административно-деликтные, процедуры - правоохранительные процедуры, используемые уполномоченными административными органами и должностными лицами для реализации охранительной функции публичного управления. Как правило, из системы юрисдикционных административных процедур исключаются те, которые установлены в КоАП РФ.
Вопрос о правовых процедурах осуществления административно-публичной деятельности в последние годы приобрел в науке административного права особую актуальность. Это связано прежде всего с тем, что в условиях построения в России правовой государственности возникла необходимость в установлении четкого порядка осуществления административными органами административно-публичной деятельности, который позволил бы обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод физических и юридических лиц. Урегулированные нормами права процедуры осуществления административными органами как внутренней, так и внешней административно-публичной деятельности могут быть охарактеризованы как административные процедуры. В административно-правовой науке под административной процедурой понимается, как правило, урегулированный нормами права порядок последовательного совершения административным органом определенных юридически значимых действий, направленных на разрешение им индивидуального юридического дела в рамках административного процесса и входящего в него соответствующего административного производства, например производства по делам об административных правонарушениях. Необходимо разграничивать понятия «административный процесс» и «административная процедура». Под административным процессом следует понимать внешнюю правоприменительную административно-публичную дея тельность (систему последовательно совершаемых действий) административных органов по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических (административных) дел, осуществляемую в соответствии с предусмотренными административно-процессуальными нормами специальными юридическими (административными) процедурами. Административный процесс неоднороден и состоит из целого ряда административных производств, то есть отдельных видов внешней административнопубличной деятельности по разрешению специфических категорий индивидуальных юридических (административных) дел. С учетом приведенного понятия административного процесса возникает закономерный вопрос: вся ли внешняя правоприменительная административно-публичная деятельность административных органов осуществляется в рамках административного процесса и соответствующих входящих в его структуру видов административных производств? Ответ на этот вопрос, с нашей точки зрения, должен быть отрицательным. Это объясняется тем, что внешняя правоприменительная административнопубличная деятельность включает в себя не только системно организованные виды деятельности административных органов, связанные с разрешением индивидуально определенных юридических дел и представляющие собой логически завершенные юридические процессы, но и иные виды деятельности, не обладающие признаками юридического процесса. В частности, включаемая в содержание внешней правоприменительной административно-публичной деятельности деятельность административных органов по разрешению дел об административных правонарушениях представляет собой юридический процесс, отдельный вид административного производства. В то же время такой вид деятельности, как надзор органов внутренних дел за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах, правил дорожного движения, также входящий в содержание внешней правоприменительной административнопубличной деятельности, не связан с разрешением индивидуальных административных дел и не обладает признаками юридического процесса. В этой связи необходимо сделать вывод о том, что вся внешняя правоприменительная административно-публичная деятельность административных органов включает в себя как процессуальные виды такой деятельности - административные произ водства, так и внепроцессуальные виды этой деятельности, осуществляемые вне рамок административного процесса. При этом как процессуальные, так и внепроцессуальные виды внешней правоприменительной административно-публичной деятельности осуществляются административными органами в соответствии с определенным порядком, установленным административно-процессуальными нормами, то есть в соответствии с определенной административной процедурой. С учетом названных обстоятельств административная процедура, с нашей точки зрения, может быть охарактеризована как урегулированный административно-процессуальными нормами специальный порядок осуществления административным органом деятельности (производства) по разрешению подведомственной ему категории однородных индивидуальных административных дел либо совершения этим органом иных юридически значимых (административно-правовых) действий вне рамок каких-либо административных производств. Рассмотрим далее основные признаки, характеризующие понятие «административная процедура». 1. Административная процедура - это порядок осуществления административного производства или совершения отдельных административно-правовых действий. Под порядком осуществления деятельности или совершения действий, с нашей точки зрения, следует понимать установленные административно-процессуальными нормами стадийность, то есть последовательность, очередность совершения соответствующих действий и способы их официально-документального оформления (фиксации). Например, ст. 12-15 Закона РФ «О милиции» устанавливают процедуру применения сотрудниками милиции специальных средств и огнестрельного оружия, которая заключается в определении последовательности соответствующих действий сотрудников милиции и их процессуального оформления. 2. Административная процедура - это порядок осуществления административного производства или совершения отдельных административно-правовых действий, который определен административно-процессуальными нормами, содержащимися в соответствующих законах или подзаконных нормативных правовых актах. Иными словами, административная процедура - это юридически установленный порядок, который должен неукоснительно соблюдаться административными органами при осу ществлении соответствующей деятельности или при совершении соответствующих действий. 3. Административная процедура - это юридически установленный порядок осуществления определенной деятельности не только в целом, в системе, то есть административного производства, но и порядок совершения отдельных юридически значимых действий как в рамках того или иного производства, так и вне какого-либо производства. В частности, нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях определяют как в целом процедуру осуществления производства по делам об административных правонарушениях, так и процедуру совершения отдельных административно-правовых действий, совершаемых в рамках этого производства, в частности, таких, как административное задержание, осмотр, досмотр, изъятие вещей и документов и т.п. 4. Административная процедура - это необходимый юридический атрибут осуществления любого вида внешней правоприменительной административно-публичной деятельности, совершения любого административно-правового действия. Административные органы, с нашей точки зрения, не вправе совершать административно-правовые действия, правовая процедура совершения которых не установлена действующим законодательством. Рассмотрим далее вопрос о классификации административных процедур осуществления внешней административнопубличной деятельности. С нашей точки зрения, указанные административные процедуры могут быть классифицированы по следующим критериям. В зависимости от процессуальных особенностей осуществления правоприменительной административно-публичной деятельности: 1) процессуальные административные процедуры - это процедуры осуществления административно-публичной деятельности по разрешению административными органами индивидуальных административных дел в рамках соответствующих административных производств. В административно-правовой литературе давно отмечено, что правовая процедура разрешения индивидуальных административных дел в рамках административного процесса независимо от вида административного производства имеет общую схему. В частности, процессуальная административная процедура включает в себя такие стадии, как возбуждение индивидуального административного дела, установление фактических обстоятельств этого дела (административное расследование), подготовка дела к рассмотрению по существу, рассмотрение дела по существу и вынесение по нему решения, обжалование (опротестование) вынесенного по делу решения и исполнение решения по делу. В то же время правовая процедура разрешения административных дел в рамках каждого отдельно взятого административного производства имеет свои особенности. К процессуальным административным процедурам, в частности, можно отнести процедуры осуществления регистрационного, лицензионно-разрешительного производства, производства по делам об административных правонарушениях. В свою очередь, процессуальные административные процедуры могут быть подразделены на два вида: а) общие процессуальные административные процедуры - это процедуры осуществления тех или иных административных производств в целом. Например, существует общая административная процедура производства по делам об административных правонарушениях, которая представляет собой урегулированный административно-процессуальными нормами общий порядок, в том числе стадии, разрешения дела об административном правонарушении; б) частные процессуальные административные процедуры - это процедуры осуществления отдельных административно- правовых действий в рамках соответствующего административного производства. Например, в производстве по делам об административных правонарушениях административно-процессуальными нормами регулируются частные процедуры совершения в рамках этого производства таких действий, как административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов, освидетельствование лица на состояние алкогольного опьянения; 2) внепроцессуалъные административные процедуры - это процедуры осуществления административными органами административной деятельности или совершения ими отдельных административно-правовых действий, не связанных с разрешением индивидуального административного дела, вне рамок какого- либо административного производства. К числу таких административных процедур можно отнести процедуры осуществления сотрудниками милиции надзора за поведением граждан в общественных местах, за соблюдением ими правил дорожного движения, процедуры применения общих мер административного ограничения в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц. Внепроцессуальные административные процедуры также могут быть подразделены на два вида: а) общие внепроцессуальные административные процедуры - это процедуры осуществления какого-либо вида внешней административно-публичной деятельности в целом. К таким процедурам относятся, например, общая процедура организации несения сотрудниками милиции патрульно-постовой службы в общественных местах, общая процедура организации несения сотрудниками милиции дорожно-патрульной службы, общая процедура введения и реализации режима карантина на определенной территории; б) частные внепроцессуальные административные процедуры - это процедуры совершения административными органами отдельных административно-правовых действий в ходе осуществления какого-либо вида внешней административно-публичной деятельности. К числу таких процедур следует, в частности, отнести процедуру досмотра транспортных средств, осуществляемого сотрудниками милиции в ходе несения дорожнопатрульной службы, процедуру применения сотрудниками милиции в ходе несения службы специальных средств и огнестрельного оружия, процедуру отстранения от работы инфекционного больного при введении карантина. В зависимости от содержания внешней правоприменительной административно-публичной деятельности: 1) административные процедуры осуществления административно-регулятивной деятельности - административнорегулятивные процедурыЫ; 2) административные процедуры осуществления административно-наблюдательной (контрольно, надзорной) деятельности - административно-наблюдательные (контрольные, надзорные) процедуры; 3) административные процедуры осуществления административно-ограничительной деятельности - административноограничительные процедурыы; 4) административные процедуры осуществления административно-принудительной деятельности - административнопринудительные процедурыы; 5) административные процедуры осуществления административно-арбитражной деятельности - административно-арбитражные процедуры. В последующих параграфах данной главы будут рассмотрены отдельные виды административных процедур, выделенные нами в зависимости от содержания внешней административнопубличной деятельности. 15.2.
Еще по теме Понятие и классификация административных процедур:
- Понятие, признаки и классификация административных органов
- Административно-правовые действия: понятие и классификация
- Понятие, отличительные признаки и классификация мер административной ответственности
- Понятие и классификация методов административно-публичной деятельности
- Понятие и классификация форм административно-публичной деятельности
- В. Понятие, классификация и оценка доказательств в административном процессе
- Раздел VI Административные процедуры и административный процесс
- Правовые процедуры в регулировании и контроле отношений конкуренции и монополии. Административные процедуры В СФЕРЕ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КОНКУРЕНЦИИ И МОНОПОЛИИ
- 7.5. Административный процесс и управленческий процесс (административные процедуры) в России
- 3.1. Процедура административного расследования налоговых правонарушений
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений -
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
Н.В. Ковалева*
ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР
В статье раскрываются понятие, цель и признаки административной процедуры. Предпринята попытка показать ее роль в административном процессе и государственном управлении в целом с учетом видового многообразия данной категории. В то же время указывается на малоэффективность административных процедур при «нестабильности» структуры правоотношений.
8 Административная процедура, управленческая деятельность, административный процесс, управляющее воздействие, структура правоотношений, правовое регулирование, государственное управление.
В юридической литературе достаточно подробно изложены положения, раскрывающие природу, назначение и особенности такой правовой категории, как административная процедура. Так, административная процедура определяется как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектом права для реализации прав и обязанностей1.
Управленческий и административный процессы нередко отождествляют, при этом выделяют собственно управленческие процедуры, где последние представляют собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их
компетенций, законодательных и иных правовых актов2.
* Заведующая кафедрой административного права Костромского государственного технологического университета (КГТУ), доктор юридических наук (e-mail: [email protected]).
1 См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4.
См.: Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1. С. 124.
В целом под административными процедурами понимают: «1) порядок принятия нормативных актов государственного управления; 2) процедуры организации работы органов государственного управления; 3) процедуры рассмотрения обращений (предложений и заявлений) граждан и организаций по реализации их прав и законных интересов в сфере государственного управления; 4) определенные процедуры в сфере экономики (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; лицензирование отдельных видов деятельности; контрольно-надзорные процедуры; процедуры технического регулирования и т.д.); 5) разрешительные процедуры (разрешения на частную охранную и детективную деятельность, на владение, ношение и перевозку оружия и боеприпасов); 6) поощрительные процедуры со стороны государства и др.»3.
Таким образом, рассматриваемой дефиницией охватывается значительный спектр отношений и фактически описывается деятельность органов власти, в том числе организационная, нормо-творческая, контрольно-надзорная и др.4
В связи с тем, что целью установления административной процедуры является выполнение государственных и муниципальных функций и оказание публичных услуг, ее назначение - «ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, государственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффективности, прозрачности и демократичности»5.
При изучении правовой процедуры6 делается акцент на ее главной составляющей - реализации основной, т.е. материальной, юридической нормы, основанного на ней материального основно-
Лапина М.А. Система административного процесса // Вопросы экономики и права. 2012. № 1. С. 36.
4 См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010. С. 19.
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011. С. 140.
6 Административные процедуры можно рассматривать как один из видов юридических, или, как их еще иногда называют, правовых, процедур с характерными схожими признаками.
го правоотношения, без чего сложно понять природу юридической процедуры и механизм ее функционирования7. В то же время необходимо учитывать, что «процессуальная процедура или процесс имеетдве цели: а) выявление (установление существования) охранительного правоотношения; б) непосредственная реализация»8.
Относительно административных процедур было высказано мнение о том, что в отношении неопределенных правовых понятий они «неприменимы, так как первые, говоря языком российской теории права, являются «нетипичными нормами» (т.е. лишенными конкретных правил поведения), а вторые воплощают собой логическую вершину формально-юридической конкретной регламентации»9.
В контексте заявленной тематики уместным представляется обозначить признаки юридической процедуры. В частности, в правовой литературе называются следующие: закрепление за совокупностью действий субъектов права наименования процедуры; содержание (обязательная последовательность строго установленных действий); наличие обязательных правовых последствий процедуры, изменяющих, отменяющих или устанавливающих права и обязанности субъектов процедур10. Называются и характерные черты изучаемой категории (изложение и закрепление в законах и подзаконных нормативных актах; нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности; обеспечение охраны нормативного режима от нарушений посредством правовых санкций, представляющих собой вид и меру юридической ответственности; ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, гарантирующее правомерность и результативность юридической деятельности)11.
Важным признаком юридической процедуры является ее предварительная официальная определенность (формальная опреде-
Саратов, 1999. С. 19.
9 Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2. С. 123.
См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 29.
11 Подробнее см.: Яковенко О.В. Указ. соч. С. 20.
ленность). Высказывалось мнение, что правовая процедура - это заранее и официально установленная модель (программа) поведения субъектов. Предварительную официальную определенность юридической процедуры чаще всего связывают с ее установлением в нормативных правовых актах, где наиболее значимыми являются процедурные нормы, гарантирующие соблюдение фундаментальных прав человека. При этом указывается на необходимость их за-
крепления на самом высоком законодательном уровне12.
Однако следует иметь в виду, что «нормы, опосредующие юридическую процедуру, не просто устанавливают границы, меру поведения публично-властных субъектов, но подробно определяют их действия, способ, порядок, последовательность их совершения, а также форму закрепления результатов этих действий»13. Вместе с тем «не всякая урегулированная правом процедура совершения юридических действий может называться юридическим процессом, исторически сложившимся, принятым в законодательстве, на
практике и в науке»14.
В юридической науке неоднократно предпринималась попытка разделить административные процедуры на виды по ряду специальных критериев. Так, в зависимости от характера прав и обязанностей участников они классифицируются на: правопредо-ставительные; связанные с исполнением обязанностей; разрешительные; регистрационные; контрольно-надзорные; государственно-поощрительные15. Нередко выделяют юрисдикционные процедуры; процедуры организации деятельности исполнительной власти (обращения, аттестация, процедуры принятия правовых актов управления); процедуры совершения юридически значимых действий органами исполнительной власти (лицензирование, регистрация, контроль, надзор)16.
См.: Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры //Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6. С. 29.
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004. С. 210.
14 Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122-123.
15 См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 18.
16 См.: Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 9.
Предлагается также разграничить позитивные и юрисдикцион-ные административные процедуры. Позитивные, в свою очередь, делят на внутренние, участники которых находятся в отношениях власти - подчинения, и внешние, участники которых в отношениях прямого подчинения не состоят. Внешние процедуры предлагается подразделять на вертикальные (право требования принадлежит заявителю) и горизонтальные (право требования принадлежит уполномоченному органу)17.
Небезынтересным представляется предлагаемый примерный перечень позитивных административных процедур, включающий: организационные процедуры (делопроизводство); нормотворче-ские процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов); информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание); процедуры, связанные с совершением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.); административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий; административные процедуры, связанные с юридически значимыми действиями (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.); контрольно-надзорные процедуры; процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений; процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах; коллизионные процедуры (административно-защитные), связанные с рассмотрением жалоб, разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления18.
В зависимости от первостепенности задачи, стоящей перед государством при реализации его функций в рамках соответствующих административных процедур, выделяют охранно-ограничи-тельные и наделительные процедуры. Первые направлены на обеспечение, в первую очередь, публичного интереса государства, что выражается в установлении специальных требований и ограничений для частных лиц, а также контроле над их соблюдением. Задача же наделительных процедур состоит в содействии реализации прав частных лиц, т.е. удовлетворении частного интереса путем принятия государственно-властных актов или совершении юриди-
См.: Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. С. 96.
18 См.: Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 28-29.
чески значимых действий. В рамках данных основополагающих категорий виды административных процедур приводятся в соответствии с содержательным подходом, т.е. классифицируются в за-
В зависимости от процессуальных особенностей осуществления правоприменительной административно-публичной деятельности можно выделить процессуальные административно-правовые процедуры осуществления административно-публичной деятельности по разрешению административными органами индивидуальных административных дел в рамках соответствующих производств и внепроцессуальные административно-правовые процедуры осуществления административными органами административной деятельности или совершения ими отдельных административно-правовых действий, не связанных с разрешением индивидуального административного дела, вне рамок какого-либо административного производства20.
В связи с тем, что «управление является универсальным, неотъемлемым свойством любого государства, необходимым для обеспечения и защиты государственных интересов, публичных интересов общества и частных интересов граждан»21, его совершенствование и эффективность приобретают особое значение в настоящее время. Справедливо указывается на совершенствование государственного управления и его эволюционирование, где «при коренном изменении принципов построения государства эволюционное развитие уступает место кардинальной перестройке всего государственного аппарата, сопровождаемой установлением новых и отменой части или всех институтов прежней системы государственных учреждений. Позитивный результат реформирования достигается при своевременном установлении адекватных новым
условиям институтов государства, а также при адаптации к назван-
ным условиям действовавших учреждений»22.
19 См.: Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16-17.
См.: Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова,
B.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009. С. 427-428.
Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 17.
Исходя из того, что «правовые процедуры составляют существо механизма реализации закона»23, можно говорить об определенной зависимости эффективности государственного управления от качества (содержания, содержательной наполненности) административных процедур. Весьма условной может быть аналогия «административной процедуры» с неким «порядком взаимодействия», тем самым механизмом, который способствует более эффективному государственному управлению24. Это закономерно, так как «юридически закрепленная процедура позволяет поэтапно регламентировать акты поведения субъектов отношений, устанавливая оптимальный с точки зрения соблюдения интересов сторон путь
достижения социальной цели»25.
Обращает на себя внимание и то, что на современном этапе развития общества наблюдаются устойчивые тенденции, влияющие на базовые элементы структуры правоотношений. В частности, усматривается видоизменение субъектного состава правоотношений. На этот процесс оказывают влияние многочисленные объективные факторы (переход к кибер-физическим системам, объединение аппаратной, логистической и технологической систем), а также формирование объединенных систем управления на основе слияния систем управления технологическими процессами и систем организационного управления26. Нельзя не отметить и тенденцию к необоснованному и малокон-тролируемому расширению содержания правоотношения. Приходится констатировать, что в большинстве случаев искусственно расширяется содержание правоотношения с использованием существенного и не всегда оправданного объема нормативных регуляторов.
Таким образом, административная процедура наряду с государственной функцией и государственной услугой - важнейший элемент, неразрывно связанный с осуществлением гражданами своих законных прав и обязанностей. В известной мере она отра-
24 См., например: Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4. С. 138-148.
Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 29.
26 См.: Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015. С. 13, 35.
жает уровень демократизации современного общества и состояние
законности2".
Совершенствование управления в целом зависит, в том числе, и от конкретных управленческих действий, вариативность которых составляет непосредственно управленческую деятельность. В то же время необходимо отметить, что административные процедуры представляют собой малоэффективный инструмент регулирующего воздействия (управленческой конструкции) при нестабильности структуры правоотношений.
Учитывая возрастающий объем общественных отношений и необходимость их регламентации, можно прогнозировать, что в ближайшей перспективе управленческая деятельность будет осуществляться преимущественно в рамках административных процедур (совокупность которых формирует и корректирует административный процесс). Поэтому рассматриваемая правовая категория требует серьезного научного изучения в контексте эффективности управляющего воздействия в целях совершенствования государственного управления.
БИБЛИОГРАФИЯ
Административное право России: Учебник / Под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. М., 2009.
Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 1.
Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: Учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М., 2011.
Давыдов К.В. Законодательство об административных процедурах и дискреционные административные акты: проблемы теории и практики // Вестник Воронежского гос. ун-та. Серия «Право». 2015. № 2.
Ковалева Н.В. Государственное управление в сфере технического регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.
Ковалева Н.В. Технико-юридическое регулирование как инструмент развития промышленности. М., 2015.
Кузнецов В.И. Административная регламентация: трудное становление идеи // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 1.
См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты... С. 19.
См.: Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практич. пособие. М., 2010.
Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
Лапина М.А. Система административного процесса //Вопросы экономики и права. 2012. № 1.
Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004.
Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007.
Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.
Пучкова М.В. Формы государственного управления: понятие и их общие признаки // Труды Института государства и права РАН. 2015. № 4.
Смольянов М.С. Понятие и признаки юридической процедуры // Труды Института государства и права РАН. 2010. № 6.
Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (регионально-правовой аспект): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.
