Характеристика субъектов права является одним из важнейших вопросов юридической науки, применительно к настоящей работе - бюджетно-правовой теории. Внимание к данному вопросу было обращено еще в «советский» период российской науки . И в настоящее время концепция субъектов бюджетного права, как и субъектов финансового права в целом, не потеряла актуальности . Столь значительный интерес обусловлен возложением на них бремени непосредственной реализации элементов бюджетного устройства, бюджетного метода ведения государственного хозяйства, «вне которого» государство не может существовать, исполнять свои задачи и функции.
Традиционно субъектами бюджетного права признаются субъекты, наделенные бюджетной правосубъектностью, позволяющей им участвовать в правоотношениях, связанных с реализацией элементов бюджетного устройства. Согласно теории права, правосубъектность - это способность быть субъектом права, она складывается из трех элементов: правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Правосубъектность субъектов бюджетного права носит специальный характер. Их правоспособность означает способность иметь бюджетные полномочия в связи с осуществлением бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, служит условием вступления субъектов в бюджетные правоотношения. Бюджетная дееспособность - способность реализовывать бюджетные права и нести юридические обязанности, в результате чего возникают юридически значимые последствия. Бюджетная деликтоспособность - производная от бюджетных полномочий способность нести юридическую ответственность за свои действия. Отсюда бюджетная правосубъектность как определяющая характеристика субъектов бюджетного права представляет собой основанную на нормах бюджетного права способность выступать субъектом бюджетного права, т.е. осуществлять в связи с реализацией элементов бюджетного устройства бюджетные полномочия, нести ответственность.
Субъекты бюджетного права России объединяются в две группы: а) коллективные субъекты (органы государственной власти и местного самоуправления, Банк России, казенные учреждения, государственные внебюджетные фонды); б) публично-правовые образования. Коллективные субъекты - организованные, обособленные группы людей, наделенные бюджетными полномочиями, выступающие как единое целое . К публично-правовым образованиям относятся государство и входящие в его состав публично-правовые образования, исходя из государственного устройства (Российская Федерация, а также субъекты РФ, муниципальные образования).
Круг субъектов бюджетного права России разнороден, различается их роль в реализации элементов бюджетного устройства, обусловленная содержанием бюджетных полномочий.
Например, государственные внебюджетные фонды «наделены» бюджетами, которые наряду с бюджетами публично-правовых образований входят в бюджетную систему Российской Федерации; имея организационно-правовую форму юридических лиц, они выступают в качестве участников бюджетного процесса. Иные субъекты бюджетного права - казенные учреждения - также выполняют ряд важных для бюджетного устройства функций, будучи участниками бюджетного процесса (администраторы доходов бюджета; получатели бюджетных средств; главные распорядители и распорядители средств соответствующего бюджета) (по анализу ст. 6, 20, 152, 158, 160.1-162 БК РФ).
В российской литературе различных периодов неоднократно поднимался вопрос о возможности рассмотрения физических лиц в качестве субъектов бюджетного права - в аспекте получения ими средств из бюджета . Применительно к действующему законодательству дискус-сионность данного вопроса отчасти объясняется смыслом законоположений: ст. 78 БК РФ предусматривает предоставление из бюджета субсидий физическим лицам. Это ставит вопрос: возможно ли физических лиц рассматривать в качестве субъектов бюджетного права - получателей бюджетных средств?
С принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 г. вопрос относительно субъектов бюджетного права, имеющих статус получателей бюджетных средств в соответствии с бюджетным законодательством России, разрешен окончательно. Согласно ст. 6 БК РФ в редакции названного Закона, получатели бюджетных средств - это органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенные учреждения, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств бюджета. Остается открытым вопрос относительно использования бюджетных средств (соответственно, ответственности) иными субъектами: бюджетными и автономными учреждениями, которым законодательство России допускает выделять средства из бюджета . Субъекты, признанные БК РФ получателями бюджетных средств, в таком качестве выступают участниками бюджетного процесса, соответственно, несущими обязанности использовать средства бюджета по целевому назначению. БК РФ в действующей редакции не признает физических лиц в качестве получателей бюджетных средств.
Проблему определения роли физических лиц в развитии бюджетных отношений в значительной степени разрешают понятия «расходные обязательства», «денежные обязательства» и др. По определению ст. 6 БК РФ, денежные обязательства - это обязанности получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому и юридическому лицу за счет средств бюджета денежные средства. Исходя из буквального толкования ст. 6 БК РФ, бюджетные средства предоставляются физическим и юридическим лицам в результате исполнения обязанностей уполномоченных получателей бюджетных средств, минуя необходимость наделения физических и юридических лиц статусом «получателей бюджетных средств». Как подчеркнул В. В. Бесчеревных, граждане и организации не могут выступать субъектами бюджетных отношений, так как «не принимают непосредственного участия в стадиях бюджетного процесса» . Средства бюджета предоставляются физическим и юридическим лицам частно-правового статуса в рамках гражданско-правовых, трудовых правоотношений, правоотношений социального обеспечения и др. Отсюда следует некорректность рассмотрения указанных лиц в качестве субъектов бюджетных правоотношений, субъектов бюджетного права России.
Основными субъектами бюджетного права России являются именно публично-правовые образования - государство, муниципальные образования - выступающие в лице уполномоченных органов власти и управления. Иные субъекты могут быть тем или иным образом связаны с бюджетной деятельностью (получение средств из бюджета, участие в бюджетном процессе И Т.Д.).
Отмеченное объясняется следующими доводами. Субъект - носитель целесообразной деятельности, сознательного действия, действующий по своему усмотрению и желанию. С точки зрения юридической науки субъектом правоотношения является тот, кто в конкретном правоотношении осуществляет права и обязанности . Следовательно, субъекты, задействованные в реализации элементов бюджетного устройства, должны отвечать следующим признакам: быть непосредственными носителями цели бюджетной деятельности; реализовывать полномочия, вытекающие из поставленных целей и затронутых интересов.
Цель и интерес выступают характеристиками субъекта, выявляющими его потребности, показывающими, какие действия способствуют сохранению его статуса как совокупности полномочий. Функционирование бюджетного устройства связано с интересами и целями государства в целом, выступает сферой реализации его суверенных полномочий как субъекта публичного права. Поэтому интерес, проявляющийся в рамках правоотношений, обеспечивающих реализацию элементов бюджетного устройства, носит государственно значимый характер. Он выходит за рамки «заинтересованности» отдельных субъектов бюджетного права - органов государственной власти и местного самоуправления, казенных учреждений и др., - сформированных государством, осуществляющих полномочия от лица государства (муниципальных образований) в рамках бюджетной деятельности. Бюджетная деятельность государства основана на функционировании бюджетного фонда, являющегося частью казны (собственности) публично-правовых образований разных уровней, согласно ст. 214, 215 ГК РФ. Правоотношения, обеспечивающие реализацию элементов бюджетного устройства, предполагают реализацию государством и муниципальными образованиями статуса собственника публичных ресурсов. Поэтому бюджетное устройство связано с достижением целей и реализацией интересов удовлетворения потребностей государства, вытекающих из «свойств государственной жизни», не зависящих «от случайной прихоти власти» . Отмеченное подтверждает то, что в качестве основных субъектов, деятельность которых позволяет реализовать элементы бюджетного устройства, следует рассматривать именно государство и муниципальные образования, объединяемые понятием «публично-правовые образования».
Понятие «публично-правовое образование» является сравнительно новым для российского законодательства, но не для финансовоправовой теории. В литературе различных периодов также употребляются термины «общественно-территориальное образование» , «политико-территориальное образование» , «общественное образование» , «административно-территориальная единица» , «публично-территориальное образование» ; «территориальное образование» . Как отмечалось, понятием «публично-правовые образования» охватывается государство в целом и входящие в его состав территориальные образования (муниципальные образования и др.).
Выделение публично-правовых образований в качестве самостоятельных субъектов права обусловлено делением территории государства на отдельные части в целях реализации суверенных полномочий, децентрализации власти (в основном специфично для модели бюджетного устройства федеративных государств). Отсюда в теории финансового права России признано, что государство является субъектом бюджетного (финансового) права не только в целом, но и в своих «частях» . Это определяет особенности бюджетного устройства Российского государства, реализации требований к его элементам публично-правовыми образованиями различных уровней.
Деление территории государства на указанные «части», наделенные правовым статусом, самостоятельностью участия в соответствующих общественных отношениях, охватывается юридическим подходом к классификации публично-правовых образований. В зависимости от степени политико-правовой самостоятельности различаются государственные образования (государство - Российская Федерация, субъекты РФ) и административно-территориальные единицы (муниципальные образования). Такой подход актуален в основном для государств с федеративным устройством. В унитарных государствах входящие в их состав публично-правовые образования самостоятельности практически не имеют, на что обращалось внимание в гл. 1 работы.
Следует констатировать существование наряду с общим статусом субъектов права статуса «специального», применимого к сфере установления и функционирования бюджетного устройства - «бюджетноправового». Бюджетно-правовой статус публично-правового образования - это составная часть его правового статуса, обусловленная ролью в бюджетной деятельности государства, реализацией правовых требований бюджетного устройства конкретного государства. Правовой статус включает права и обязанности (полномочия), юридические гарантии, интересы, предметы ведения, юридическую ответственность, правовые принципы и т.д.
Для характеристики статуса публично-правовых образований используется и термин «бюджетная компетенция» . Содержание этого термина также оценивается неоднозначно. «Компетенция» охватывает предметы ведения , функции", основные направления деятельности субъекта права . В компетенцию входят права и обязанности (полномочия) субъектов, составляющие «ядро» их правового статуса. Поэтому предлагается рассматривать бюджетную компетенцию в аспекте прав и обязанностей.
В целях нашего исследования требуется освещение тех содержательных характеристик бюджетно-правового статуса публичноправовых образований, которые выявляют особенности их участия в отношениях, обеспечивающих реализацию элементов бюджетного устройства Российского государства, отвечают специфике российской концепции бюджетного устройства. Такими характеристикам, на наш взгляд, выступают интересы, права и обязанности указанных субъектов.
Интересы, будучи составляющей правового статуса, заслуживают внимания как факторы, определяющие содержание полномочий субъектов права. Значение интереса в реализации полномочий субъектов различных отраслей права подчеркивается многими учеными . Согласно одной из концепций, интерес субъекта обуславливает смысл, целевую направленность его поведения (Р. Иеринг) . Несмотря на то что подобная трактовка интереса поддерживается цивилистами, мы считаем уместным учитывать ее при исследовании публичных интересов субъектов, задействованных в реализации элементов бюджетного устройства. Это объясняется имущественным характером многих финансовых правоотношений, позволяющим в ходе их исследования в известной степени учитывать выводы гражданско-правовой науки.
Реализация элементов бюджетного устройства, как отмечалось, связана с реализацией интересов государства в целом. В общем виде эти интересы заключаются в формировании и функционировании централизованных денежных фондов - бюджетов бюджетной системы в целях финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях посредством сосредоточения доходов и осуществления расходов. Трактуемые в общем виде интересы публичноправовых образований проявляются в бюджетных правоотношениях различных видов. Например, применительно к межбюджетным отношениям в российской финансово-бюджетной практике интересы заключаются в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, «доставлении» средств для пополнения их бюджетов для финансирования государственных и муниципальных услуг.
Бюджетное законодательство, не оперируя понятием «интерес», наделяет публично-правовые образования теми правами, которые соответствуют их интересам, - публичным интересам территориального характера. Например, из ст. 131 БК РФ следует право субъектов РФ получать дотации из федерального бюджета, отвечающее их заинтересованности в бюджетной обеспеченности. Пункт 7 ст. 131 БК РФ предусматривает право субъектов РФ получать дотации с учетом факторов, влияющих на уровень их бюджетной обеспеченности. Установленное правомочие отвечает интересам публично-правовых образований, нуждающихся в повышенном объеме ресурсов под влиянием социально-экономических, климатических, географических и иных условий. Наделяя участников бюджетных отношений правами, соответствующими их интересам, закон накладывает ограничения на их деятельность в виде обязанностей (целевое использование средств бюджета, принятие бюджета в срок и др.), соблюдение которых обеспечивается контролем финансовой дисциплины (по анализу ст. 38, 130; п. 4, 6, 7 ст. 131; п. 1 ст. 132; ст. 136; п. 1 ст. 139 БК РФ). Пределы этого ограничения также обусловлены особенностями юридической конструкции модели бюджетного устройства. В федеративных государствах (Российская Федерация) публично-правовые образования наделены значительной самостоятельностью в бюджетной сфере, подкрепляемое также возможностью получать поддержку вышестоящего бюджета, «ограничения» их статуса не так значительны, как в унитарных государствах.
Приведенные примеры подтверждают, что интересы и потребности публично-правовых образований, реализуемые в рамках правоотношений в сфере бюджетного устройства, взаимосвязаны. Влияние потребностей на поведение и интересы субъектов отмечено и в литературе . В свою очередь, потребности порождаются условиями жизнедеятельности субъектов. Применительно к особенностям публично-правовых образований «условия» заключаются в их территориальной протяженности, социально-экономических, географических, климатических и иных признаках, учитываемых при расчете бюджетной обеспеченности (п. 6 ст. 131 БК РФ). Эти «условия» предопределяют различия потребностей населения публично-правовых образований в «общественных благах» и услугах, создают необходимость разработки целевых программ, учитываемых при формировании и использовании бюджета. В федеративных государствах, в том числе в России, субъекты федерации и муниципальные образования имеют полномочия принимать и реализовывать «свои» целевые программы в соответствии со своими потребностями. В унитарных государствах практика «территориальных» целевых программ ограничена общегосударственным регулированием, в централизованном порядке фиксирующем потребности в осуществлении доходов и расходов на территориальных уровнях. Это наводит на мысль, что модель бюджетного устройства федеративного государства является моделью, позволяющей наиболее достоверно зафиксировать интересы и потребности конкретных публично-правовых образований (при условии, что они в целом совпадают с функциями и задачами конкретного государства), сформировать «территориальное» правовое регулирование, оптимально регулирующее бюджетную деятельность в пределах конкретных территорий. Иными словами, если модель бюджетного устройства федерации максимально позволяет учесть территориальные интересы публично-правовых образований в ходе бюджетно-правового регулирования, установления и реализации элементов бюджетного устройства в том или ином содержании, то модель бюджетного устройства унитарного государства основана на «подведении» территориальных интересов под общегосударственные. Звено территориальные «потребности» и «интересы» (финансовые, бюджетные) теряется в модели бюджетного устройства унитарного государства, охватываясь таковыми общегосударственного уровня.
Таким образом, выстраивается система факторов, предопределяющих содержание правового статуса публично-правовых образований как субъектов, задействованных в реализации элементов бюджетного устройства Российской Федерации: характеристики публично-правовых образований - субъектов РФ, муниципальных образований, Российской Федерации в целом (географические, климатические, социальноэкономические, традиции и др.) - потребности (нуждаемость в денежных средствах для формирования конкретного бюджета бюджетной системы и др.) - интересы - бюджетные полномочия, предусмотренные законодательством (законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ, бюджетными нормативными правовыми актами муниципальных образований).
Отмеченное позволяет сформулировать вывод о значении интереса как элемента правового статуса публично-правовых образований, реализуемого ими в связи с функционированием бюджетного устройства России. Проявляющиеся в бюджетных правоотношениях интересы носят публичный характер, что отвечает публично-правовому содержанию категории «бюджетное устройство государства». Интересы публичноправовых образований, «допускаемые» для реализации в соответствии с особенностями государственного устройства России, в известной степени предопределяют содержание их полномочий в бюджетной сфере - в том числе установление бюджетно-правового статуса вследствие реализации требований к разграничению предметов ведения. Бюджетное законодательство России наделяет субъектов РФ и муниципальные образования правами, необходимыми для реализации требований элементов бюджетного устройства на территориальных уровнях, но и накладывает ограничения в виде обязанностей, связанных с соблюдением требований пределов бюджетной компетенции, финансовой дисциплины, обеспеченной бюджетным контролем (глава 2 БК РФ). Отсюда в конечном счете формирование правового положения субъектов в бюджетной сфере обусловлено сложившимся бюджетным устройством.
От того, «уловит» ли законодатель интересы субъектов правоотношений, зависит качество правового регулирования, четкость правового статуса субъектов. По мнению представителей теории права, без четкого установления субъективных прав и обязанностей нельзя говорить о высоком уровне правового регулирования, поскольку особенность правового регулирования как раз и заключается в их установлении . В связи с этим охарактеризуем подробнее бюджетные права и обязанности публично-правовых образований.
Субъективное право трактуется как предусмотренная законом мера дозволенного поведения, проявляющегося в формах: активное поведение; требование от обязанного лица совершить активные действия, воздержаться от действий; защита прав . Применительно к публичноправовым образованиям - субъектам бюджетного права России - такие формы поведения проявляются следующим образом (на примере межбюджетных отношений). Российская Федерация уполномочена предоставлять межбюджетные трансферты субъектам РФ (активные действия). Предоставляя бюджетные средства, она имеет право требовать от субъектов РФ в лице уполномоченных органов власти соблюдения установленных законом условий (требование действий). Должная реализация этих форм поведения подкрепляется защитными механизмом обеспечения финансовой дисциплины (приостановление выделения бюджетных средств, бюджетный контроль, привлечение к ответственности И Т.Д.).
Юридическая обязанность - это установленная законом мера должного поведения, обеспеченная применением принуждения. Как и юридически возможное поведение, юридическая обязанность имеет несколько форм проявления: активные действия; пассивное поведение; соблюдение требований управомоченных лиц; обязанность нести юридическую ответственность при наличии состава правонарушения. Например, на публично-правовые образования возложены расходные обязательства, заключающиеся в обязанностях предоставления бюджетных средств юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иным субъектам. Соответствующие обязанности реализуются за счет активного поведения уполномоченных на использование бюджетных средств субъектов. Расходные обязательства публично-правовых образований в составе Российской Федерации разнообразны, соответственно, разнообразны и сферы реализации соответствующих обязанностей (ст. 6, глава 11 БК РФ). Пассивное поведение выражается в соблюдении субъектами отношений нормативных требований воздержаться от совершения тех или иных действии (недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов, и т.д.). За нарушение бюджетного законодательства виновные субъекты привлекаются к ответственности.
Бюджетное нормотворчество и практика России стоят на том, что юридические права и обязанности публично-правовых образований, реализуемые в бюджетных отношениях, в большинстве случаев совпадают . Это объясняется тесной связью прав с задачами и функциями государства, что делает обязательной их реализацию. Имеет место так называемое «позитивное» обязывание как одна из сторон проявления императивного метода регулирования отношений в сфере бюджетного устройства. Право публично-правового образования на бюджет подразумевает одновременно его обязанность рассмотреть и утвердить правовой акт о бюджете, так как при отсутствии бюджета невозможно осуществлять государственные и муниципальные расходы. Предоставление межбюджетных трансфертов также является не только к правом, но и обязанностью публично-правовых образований. Государство стремится обеспечить экономическое благосостояние и целостность территории, эффективно исполнять задачи и функции как на общегосударственном -федеральном, так и территориальных уровнях, чему способствует распределение денежных средств в режиме межбюджетных отношений.
Подход совпадения прав и обязанностей публично-правовых образований прослеживается в законодательстве. Исходя из ст. 31 БК РФ, за
мы РФ, права и обязанности «совмещены»: «Принцип самостоятельности бюджетов означает: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право и обязанность...самостоятельно осуществлять бюджетный процесс...»
Однако представители российской науки различных периодов указывают на существование «раздельных» прав и обязанностей субъектов финансового права . Например, соблюдение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 130 БК РФ), является не правом, а, скорее, обязанностью субъектов РФ и муниципальных образований. Отнесение отдельных «участков» компетенции субъектов бюджетного права именно к обязанностям подтверждается и другими примерами законоположений: установление обязанности субъектов РФ возвратить суммы не использованных в предыдущем финансовом периоде субсидий, выделенных им из федерального бюджета; обязанность Центрального Банка РФ предоставлять отчеты Федеральному казначейству и т.д. . Таким образом, анализ законодательного регулирования свидетельствует о существовании прав и обязанностей «в прямом смысле слова». В то же время следует констатировать, что примеры совпадения прав и обязанностей более распространены, это позволяет охватывать их единым понятием - «бюджетные полномочия». Данный термин используется и в законодательстве - как федеральном (ст. 7-9 БК РФ), так и региональном .
Состав бюджетных полномочий публично-правовых образований находится в прямой зависимости от разграничения их компетенции в соответствии с государственным устройством. В федеративных государствах, к которым относится и Россия, конституционно закрепленные предметы ведения публично-правовых образований предопределяют установление в отраслевом законодательстве состава их расходных обязательств, объема бюджетных прав по отношению к иным бюджетам бюджетной системы РФ, иные полномочия в связи с реализацией элементов бюджетного устройства РФ. При этом следует учитывать, что бюджетные полномочия публично-правовых образований производны от их права на бюджетный фонд - составную часть казны.
К полномочиям Российской Федерации, осуществляемым в связи с реализацией элементов бюджетного устройства, относятся следующие: установление правовых основ бюджетной системы Российской Федерации, бюджетной классификации РФ, бюджетного процесса, межбюджетных отношений, расходных обязательств государства и муниципальных образований, государственных и муниципальных доходов, управления государственным и муниципальным долгом, нормативов отчислений от федеральных налоговых платежей, бюджетного контроля, порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов; осуществление бюджетного процесса относительно федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; формирование доходов бюджета и осуществление расходов бюджета, предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и др. (по анализу ст. 71 Конституции РФ; ст. 7, 50-87, 129-142.4 БК РФ).
Из перечисленных полномочий следует, что бюджетно-правовой статус России имеет свои особенности: как «государственное образование» она наделена бюджетными правами относительно публичноправовых образований нижестоящего уровня - субъектов РФ и муниципальных образований. Это означает, что именно Российская Федерация посредством нормативного правового регулирования устанавливает основы бюджетного устройства государства в целом. Данное положение соответствует отнесению Конституцией РФ финансового регулирования к предметам ведения Российской Федерации (ст. 71). При этом фактическое «превалирование» государственной бюджетной компетенции Российской Федерации сопряжено с провозглашением в законодательстве России самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ, самостоятельности бюджетной компетенции субъектов РФ и муниципальных образований (например, ст. 8, 9, 31 БК РФ). Отмеченное позволяет судить о специфике российской модели бюджетного устройства: имея классические «федеративные черты», она несет на себе отпечаток унитаризма, централизации, присущей России советского периода.
Региональная и местная компетенция нормотворчества обусловлена целесообразностью отрегулировать те или иные вопросы в соответствии с потребностями конкретных публично-правовых образований.
Проанализировав особенности бюджетных полномочий публичноправовых образований в составе Российского государства, предлагается объединить эти полномочия в три группы по критерию содержательного значения для реализации элементов бюджетного устройства:
- а) имущественные права публично-правовых образований: право собственности на бюджет как денежный фонд - казну;
- б) полномочия «строго бюджетного» характера: права на рассмотрение и утверждение правового акта о бюджете, формирование доходов и осуществление расходов бюджета, участие в межбюджетных отношениях, утверждение в составе бюджета целевых фондов (резервные фонды, фонды межбюджетных трансфертов, дорожные фонды);
- в) «регулирующие» полномочия: нормативное правовое упорядочение бюджетных отношений, в том числе связанных с реализацией элементов бюджетного устройства (установление системы доходов и расходов бюджета, регулирование бюджетного процесса и бюджетного контроля И Т.Д.).
Имущественные права публично-правовые образования реализуют через органы казначейства (Федеральное казначейство, территориальные органы Федерального казначейства), ответственные за исполнение соответствующего бюджета - как на федеральном, так и территориальных уровнях (ст. 153, 168, 215 БК РФ). Нормативное регулирование осуществляется в лице органов законодательной (представительной) власти, реализующих полномочия рассмотрения и утверждения правового акта о бюджете, принятия иных актов по вопросам бюджетного устройства в пределах своей территориальной компетенции. Органы исполнительной власти также в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты по отдельным вопросам бюджетного устройства . Основная роль органов исполнительной власти в связи с реализацией элементов Ьюджетного устройства - составление проекта бюджета, исполнение бюджета, формирование единой финансовой, денежной политики.
Различаются также материальные и процессуальные бюджетные права (полномочия) публично-правовых образований. Материальные права реализуются в рамках материальных, процессуальные - в рамках процессуальных бюджетных правоотношений. К материальным бюджетным правам относятся право на бюджет как денежный фонд, право на получение доходов и др., к процессуальным - суверенное право на рассмотрение и утверждение бюджета как правового акта и др.
Охарактеризованные черты правового статуса субъектов бюджетного права России как субъектов, задействованных в реализации элементов бюджетного устройства, несут в себе черты российской модели бюджетного устройства государства, сочетающей в себе федеративные и унитарные черты.
- См., например: Воронова Л. К. Некоторые вопросы бюджетных прав союзных республик // Вопросы советского финансового права: Тр. ВЮЗИ. М., 1967. Т. 9. С. 99-120; Гурвич М. А. К вопросу о бюджетных правах союзных республик. С. 28-36; Пискотин М. И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. М., 1961; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.
- См., например: Бобкова Л. Л. Государство как субъект бюджетного права. Воронеж, 2007. С. 5; Древаль Л. Н. Субъекты финансового права в дореволюционной русской, советской, постсоветской доктрине // История государства и права. 2007. № 17; Крохина Ю. А. Вопросы бюджетно-правового статуса Российской Федерации // Право и политика. 2001. № 6. С. 20-26; Пешкова Х.В. Концепция правового статуса субъектов бюджетного устройства // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. 2010. № 4. С. 3-13.
- См. также: Карасева М. В. Коллективные субъекты финансового права // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 95.
- См.: Бесчеревных В. В. Развитие советского бюджетного права. М., 1960. С. 16; Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 119, 126, 131; Пискотин М. И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1; Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М, 1960. С. 135, 140-141.
Особенность бюджетов всех уровней - последовательное прохождение постоянно возобновляющихся одних и тех же стадий их формирования и исполнения в установленном законом порядке. Это обусловлено тем, что акт, издаваемый о бюджете того или иного уровня, действует в течение определенного периода времени, по окончании которого должен быть принят новый акт о конкретном бюджете на следующий период времени. Формирование бюджетов включает в себя следующие три стадии: составление бюджетов, их рассмотрение и утверждение. Исполнение бюджетов - это четвертая стадия прохождения бюджетов в их периодическом цикле. Заключительным этапом стадии исполнения бюджетов является составление и утверждение отчетов об исполнении бюджетов. Основные положения формирования бюджетов установлены Конституцией РФ, однако главными актами, регулирующими порядок формирования и исполнения бюджетов на территории России, явл. БК. Кроме того, этот порядок в определенной мере регулируется Законом «О Совете Министров - Правительстве РФ», Регламентами обеих палат Федерального Собрания РФ и некоторыми другими правовыми актами, принимаемыми на федеральном уровне. На основе российского законодательства субъекты РФ и органы местного самоуправления принимают свои нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и исполнения соответствующих бюджетов. Деятельность по формированию и исполнению бюджетов представляет собой бюджетный процесс, понятие которого дается в БК. Бюджетный процесс - это регламентируемая законом деятельность органов государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов. Продолжительность всех стадий бюджетного процесса в Российской Федерации от начала составления бюджетов до утверждения отчетов об их исполнении занимает период более трех лет. Срок действия утвержденного бюджета называется бюджетным годом, в нашей стране он определен в 12 месяцев и совпадает с календарным годом (с 1 января по 31 декабря). В основе бюджетного процесса лежат принципы, характерные для бюджетного устройства РФ: единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов. Вместе с тем для бюджетного процесса характерны и некоторые другие принципы. Так, распределение полномочий в бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов -к функциям органов представительной власти. Всем без исключения стадиям бюджетного процесса свойственен принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы по источникам, а расходов - по целевому их направлению. Принцип специализации бюджетных показателей реализуется через бюджетную классификацию - систематизированную группировку доходов и расходов бюджетов по однородным признакам. Бюджетная классификация имеет важное организующее и юридическое значение. С одной стороны, ее применение обеспечивает четкую организацию работы органов власти по формированию и исполнению бюджетов всех уровней; упрощает осуществление контроля за своевременностью и полнотой поступления бюджетных средств и их использованием по целевому назначению; создает условия для объединения бюджетов в консолидированные бюджеты соответствующих территорий; облегчает экономический анализ бюджетных показателей и т.д. С другой стороны, в бюджетной классификации выражена правовая организация бюджетов, поскольку, как уже указывалось, она является юридическим актом, лежащим в основе составления и исполнения бюджетов. Составленная на основе бюджетной классификации роспись доходов и расходов устанавливает конкретные рамки полномочий соответствующих субъектов по формированию и использованию бюджетных средств. Для бюджетного процесса характерен и принцип ежегодности, выражающийся в ежегодном повторении его стадий. Разработка и принятие бюджетов на больший или меньший период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюджетного процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае.
Характеризуется рядом особенностей:
1) в целом такое участие обусловлено необходимостью осуществления возложенных на них функций - экономических, социально-культурных, обеспечения безопасности и защиты населения и др. Публично-правовые образования, вступая в отношения гражданского оборота, не могут исходить из каких-либо частных интересов; здесь должны преследоваться только цели и задачи, обусловливающие возможность наиболее эффективного отправления публичной власти . Это должно учитываться в процессе волеобразования и волеизъявления публично-правовых образований;
Действующее законодательство не предусматривает случаев непосредственного участия в гражданских правоотношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ , глав администраций или законодательных органов субъектов Федерации.
Для материально-технического обеспечения деятельности этих органов создаются юридические лица - управления делами, финансово-хозяйственные отделы и т.п., выступающие в организационно-правовой форме учреждений или унитарных предприятий .
2. Действия органов государственной власти , местного самоуправления и иных специально уполномоченных лиц, совершенные в пределах их компетенции, считаются действиями самих публично-правовых образований . Поэтому важно определить, входят ли соответствующие действия, совершаемые названными органами и лицами, в круг их полномочий, определенный в установленном порядке.
3. От имени Российской Федерации в большинстве случаев функции в рамках гражданских правоотношений осуществляются органами исполнительной власти . Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, федеральные министерства, службы и агентства.
4. На уровне субъектов Российской Федерации исполнительные функции возложены на правительства, администрации, мэрии и иные органы исполнительной власти.
5. Согласно п. 2 ст. 125 ГК от имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции.
Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с действующим законодательством, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. К органам местного самоуправления относятся представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, местные администрации (исполнительно-распорядительные органы) и другие органы.
От имени муниципального образования приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде без доверенности вправе главы местной администрации и другие должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Те из названных органов, которые наделены правами юридического лица, выступают в организационно-правовой форме муниципального учреждения и подлежат государственной регистрации в этом качестве в установленном законом порядке.
Особенности участия публично-правовых образований в отдельных видах гражданских правоотношений
Имущество публично-правовых образований можно подразделить на две группы: 1) закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями (в том числе казенными предприятиями) и учреждениями соответственно на праве хозяйственного ведения и оперативного управления и 2) не закрепленное за указанными субъектами.
Средства государственного или местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно казну Российской Федерации, субъекта РФ , муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муниципального образования .
Участие публично-правовых образований в вещных правоотношениях характеризуется рядом особенностей.
1.1. Законодательством предусмотрены, кроме общих, специальные основания возникновения права собственности у публично-правовых образований. Среди них такие специфические основания, как налогообложение, конфискация , реквизиция имущества, национализация, выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей и иные случаи.
1.2. Имеются особенности, связанные с осуществлением правомочий по владению, пользованию и распоряжению собственностью публично-правовых образований. Уполномоченные государственные органы непосредственно осуществляют правомочия собственника имущества, не закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями. Аналогично, муниципальные образования реализуют свои правомочия собственника имущества, не закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Частью своего имущества публично-правовые образования распоряжаются путем передачи его государственным, муниципальным унитарным предприятиям или учреждениям соответственно в хозяйственное ведение или оперативное управление.
Уполномоченные органы осуществляют предусмотренные законодательством контрольные функции за использованием имущества, закрепленного за предприятиями и учреждениями. Так, в соответствии с действующим законодательством государственное или муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом только с согласия собственника данного имущества в лице уполномоченного им органа.
1.3. Особенности прекращения права собственности на имущество, находящееся в собственности публично-правовых образований, устанавливаются только законами Российской Федерации. Так, согласно ст. 217 ГК имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности , может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
2. Участие в договорных отношениях. Публично-правовые образования могут быть субъектами различных обязательственных правоотношений, возникающих из договоров . Наиболее часто такие правоотношения возникают из договоров поставки , подряда, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, займа и кредита , государственной или муниципальной гарантии и др.
Российская Федерация может быть участником соглашения о разделе продукции - договора, в силу которого она предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку и добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск.
Публично-правовые образования могут быть участниками правоотношений, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг . Они могут быть участниками правоотношений, связанных с бюджетным кредитованием. Бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, государственным, муниципальным публично-правовым образованиям, а в соответствующих случаях юридическому лицу на основании договора, заключенного с учетом особенностей бюджетного законодательства Российской Федерации на условиях и в пределах бюджетных ассигнований. К отношениям сторон, возникшим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство , если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом. Публично-правовые образования могут выступать в качестве гарантов по обязательствам , связанным с эмиссией облигаций.
Публично-правовые образования могут быть субъектами и ряда других гражданско-правовых отношений, возникающих из договора. Так, публично-правовые образования могут быть участниками договоров дарения , однако только в качестве одаряемых. Особой разновидностью дарения выступает пожертвование (ст. 582 ГК). Пожертвования могут осуществляться в том числе публично-правовым образованиям.
3. Российская Федерация, государственные и муниципальные публичные образования могут быть обладателями интеллектуальных прав как на результаты интеллектуальной деятельности, так и в отношении средств индивидуализации.
Публично-правовые образования могут участвовать в корпоративных правоотношениях. Они могут быть также участниками и других гражданских правоотношений, в том числе возникающих из неосновательного обогащения. К таким отношениям подлежат применению нормы гл. 60 ГК.
Публично-правовые образования в ряде случаев выступают субъектами наследственных правоотношений , возникающих как по завещанию, так и по закону .
Ответственность публично-правовых образований
1. Публично-правовые образования , как и все иные субъекты гражданского права , отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом. По общему правилу они не несут ответственности по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц . Юридические лица, созданные публично-правовыми образованиями, не отвечают по их обязательствам (ст. 126 ГК).
Из этого общего правила законом установлен ряд исключений и особенностей.
- Это общее правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Федерации, муниципального образования или юридического лица либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации (п. 6 ст. 126 ГК).
- По обязательствам публично-правовых образований не может быть обращено взыскание на имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления , а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности .
- Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности , допускается только в случаях, предусмотренных законом.
- Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами . Однако при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества (п. 4 ст. 123.22 ГК).
- По обязательствам бюджетного или автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам , при недостаточности имущества этих учреждений, на которое в соответствии с законом может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного или автономного учреждения (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) (п. 5, 6 ст. 123.22 ГК).
- Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества (абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК).
2. Источником удовлетворения обязательственных требований, предъявляемых к публично-правовым образованиям, выступает соответственно казна Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.
Публично-правовые образования выступают как непосредственные субъекты внедоговорной ответственности. Общее положение об этом закреплено в ст. 16 ГК, в соответствии с которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов , органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе издания не соответствующих законодательству актов этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием.
Государство несет ответственность перед реабилитированными жертвами политических репрессий.
Публично-правовые образования несут ответственность за вред, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности , незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде и другими противоправными действиями, предусмотренными в п. 1 ст. 1070 ГК.
Особенности ответственности Российской Федерации, субъектов Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством , с участием иностранных субъектов должны определяться законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК), который пока не принят. Отдельные указания на этот счет содержатся в разных нормативных актах (см., например, Закон о разделе продукции (ст. 23), ГПК (ст. 401), АПК (ст. 251)).
Бюджетный процесс:понятие, стадии, принципы.
В соотв.со ст.6 БК РФ бюджетный процесс-это регламентируемая нормами права деятельность органов гос.власти, органов мсу и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов гос и внебюджетных фондов,а также по контролю за их исполнением. Бюджетный процесс-главная форма бюджетного планирования и включает 4 стадии: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. В основе бюджетного процесса лежат принципы, характерные для бюджетного устройства РФ: единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов. Вместе с тем для бюджетного процесса характерны и некоторые другие принципы. Так, распределение полномочий в бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции между органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджетов -к функциям органов представительной власти.
Всем без исключения стадиям бюджетного процесса свойственен принцип специализации бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы по источникам, а расходов - по целевому их направлению. Для бюджетного процесса характерен и принцип ежегодности, выражающийся в ежегодном повторении его стадий. Разработка и принятие бюджетов на больший или меньший период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюджетного процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае.
Порядок составления федерального бюджета.
В ст.184 БК РФ зафиксирован след.порядок составления проекта федерального бюджета. Составление проекта фед.бюджета осуществляется правительством РФ в соответствии с БК, бюджетной политикой РФ, определенной в бюджетном послании Президента РФ, и начинается не позднее чем за 10месяцев до начала очередного финансового года. По результатам работы по формулированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением иных министерств и ведомств готовят Бюджетное Послание Президента РФ,в которое президент при необходимости вносит свои коррективы. С ним он выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати. Бюджетное послание включает в себя:1.основные показатели соцэкономического развития РФ на планируемый год т среднесрочную перспективу. 2.сводный финансовый баланс в целом по территории РФ. 3.основные направления бюджетной и налоговой политики. 4.проект консолидированного бюджета РФ. 5.проект федерального бюджета. 6.оценку результатов исполнения федерального и консолидированного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года,предшествующего планируемому. 7.другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год. Порядок и сроки составления проекта фед.бюджета,а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом фед.бюджета,о пределяются правительством РФ. Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза соцэкономического развития РФ на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза соц-экономического развития РФ, положенного в основу перспективного финансового плана. Министерство финансов РФ организует разработку след.документов:1.проектировок основных показателей фед.бюджета на среднесрочную перспективу.2. проект фед.бюджета на очередной финансовый год.
42.Порядок рассмотрения и утверждения фед.бюджета.
Правительство выносит проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем вопросам представительные органы образуют комитеты и комиссии. Не позднее 26.08 текущего года проект ФЗ д.б. внесен Правительством на рассмотрение в гос.думу,которая рассматривает проект ФЗ в 4 чтениях: 1ое чтение-ГД рассматривает проект ФЗ в течение 30 дней со дня его внесения Правительством РФ; если здесь он будет отклонен, то ГД может передать проект в согласительную комиссию, куда входят представители ГД, Совета Федерации и Правительства, или же она возвращает проект в Правительство на доработку на срок до 20 дней или же ГД может поставить вопрос о недоверии Правительству.2-ое чтение-ГД рассматривает законопроект в течении 15 дней со дня его принятия в 1 чтении, утверждаются расходы фед.бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ. 3-е чтение- утверждаются расходы фед.бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Законопроект рассматривается в течение 25 дней со дня принятия его во 2 чтении 4-ое чтение-ГД рассматривает законопроект в течение 15 дней со дня принятия его в 3 чтении. Здесь идет голосование о принятии его или нет. Не допускается внесение поправок. ФЗ должен быть принят гос.думой до 1декабря текущего года. Принятый ФЗ в течение 5 дней передается на рассмотрение в Совет Федерации, который рассматривает ФЗ в течение 14 дней. В течение 5 дней со дня одобрения ФЗ направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Но Совет Федерации может не принять ФЗ, поэтому законопроект передается в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Гос.Думе согласованный ФЗ. В случае несогласия Гос.Думы с решением Совета Федерации ФЗ считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов ГД. В случае отклонения Президентом ФЗ, закон передается в согласительную комиссию, далее его утверждение осуществляется в таком же порядке. ФЗ не вступает в силу до начала очередного фин.года:в случае непринятия ГД проекта ФЗ до 15 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу ФЗ по другим причинам до 1 января очередного года.
43.Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса.
Исполнение бюджета по общему правилу должно начинаться с 1 января. Если же исполнение бюджета задерживается на срок более 3 месяцев в случае невступления в законную силу закона или законного решения о бюджете к исполнению бюджета применяются более жесткие правовые регламенты. И на территории субъекта федерации РФ и муниципального образования может быть введена временная финансовая организация, призванная восстановить платежеспособность субъекта федераций и МО.
Исполнение бюджета строится на единстве кассы и подведомственности расходов. Общая ответственность за исполнение доходов возлагается на исполнительные органы государственной власти, т.е. Правительство РФ, Правительства Субъектов РФ, местные администрации. Непосредственную работу по исполнению бюджета осуществляют финансовые органы (Министерство финансов и его подразделения и органы, Министерство РФ по налогам и сборам, гос.таможенный комитет РФ и его органы на местах). Исполнение бюджета строится на основании сводной бюджетной росписи и кассовом плане. В соответствии с бюджетной росписью потребители бюджетных средств – отраслевые министерства и ведомства получают бюджетные ресурсы. Исполнение бюджета включает исполнение по доходам и исполнение по расходам. Организация исполнения бюджетов и внебюджетных фондов возложена на Федеральное казначейство РФ. Исполнение бюджетов заканчивается подготовкой отчета об их исполнении. Отчет содержит информацию по исполнению бюджета по доходам, по расходам, по источникам финансирования бюджетного дефицита.
44.Порядок подготовки и утверждения отчета об исполнении фед.бюджета.
В целях повышения эффективности контроля за исполнением бюджета органы представительной власти могут образовывать в своей структуре специальные органы, осуществляющие эту контрольную функцию
Так, ст. 101 Конституции РФ предусматривает образование Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты, предназначенной для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. В конце финансового (бюджетного) года после заключения бюджета начинается работа по составлению отчета об исполнении бюджета. Составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета осуществляются в соответствии с установленным порядком, который регламентируется бюджетным законодательством РФ, а также законодательством субъектов РФ и решениями органов мсу. Организация составления отчета об исполнении бюджета возлагается на соответствующее Правительство либо администрацию территории. Непосредственно составлением отчетов об исполнении бюджетов занимаются, финансовые органы. Законодательством предусмотрено, что отчеты об исполнении бюджетов должны составляться по всем основным показателям доходов и расходов соответствующих бюджетов с необходимым анализом их исполнения, в том числе по обеспечению уровня закрепленных доходов. Составленный финансовыми органами проект отчета об исполнении бюджета передается соответствующим органам исполнительной власти для их рассмотрения и представления в органы представительной власти.
Наряду с физическими и юридическими лицами участниками отношений, которые регулирует гражданское права, является государство и другие публично-правовые образования. Для решения стоящих перед ними публичных, общенациональных или иных общественных задач они во многих случаях нуждаются в участии в имущественных отношениях. При этом должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев являющиеся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюдать интересы участников имущественного оборота, как юридически равных находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.
К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а, напротив, характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом. Ее отдельные субъекты - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 КРФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ последние "обладают всей полнотой государственной власти".
Что касается городских и сельских поселений и других муниципальных образований, то в них осуществляются функции местного самоуправления (ст. 131 КРФ), в связи, с чем они не могут считаться государственными образованиями. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они обладают властными полномочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 КРФ). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования охватываются общим понятием публично-правовых образований.
Особенности правового положения всякого государства обусловлены наличием у него политической власти и государственного суверенитета, в силу которых оно само регулирует различные (в том числе имущественные отношения) устанавливая в качестве общеобязательных правила поведения для всех участников, так и порядок разбирательства их возможных споров. При этом оно само определяет и собственную гражданскую правосубъектность, ее содержание и пределы. Вместе с тем, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.
Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками - гражданами и юридическими лицами. Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности, ибо во внутренних (внутригосударственных) гражданских правоотношениях публично-правовые образования лишены судебного иммунитета (т. е. возможности привлечения к суду только с их согласия).
Выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и требуется самой природой гражданско-правовых отношений. Поэтому незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения публично-правовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников оборота. Например, путем издания правовых актов, в одностороннем порядке изменяющих условия выпущенных в обращение займов, установления иммунитета бюджетов и т. д.
Особенности гражданской правосубъектности публично-правовых образований.
Гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований в различных правовых системах оформляется по-разному. Во многих правопорядках государство в целом и (или) его органы (учреждения), а также административно-территориальные образования признаются юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частного права тем, что создаются на основе публично-правового (обычно - административного, властно распорядительного) акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права, но в качестве субъектов имущественного оборота, прежде всего в вопросах имущественной ответственности, они уравниваются с юридическими лицами частного права (в частности, при их неплатежеспособности в отношении юридических лиц публичного права открываются процедуры банкротства).
В ряде случаев государство в целом для целей гражданского (имущественного) оборота рассматривается как фиск (казна) - особый субъект права. Это понятие применяется только к государству, но не к его органам (ср., например, абз. 1 § 89 Германского гражданского уложения и ст. 19 ГК РСФСР 1922 г.), которые в таком случае считаются лишь представителями казны. Не применяется оно и к административно-территориальным (муниципальным и иным) образованиям, которые обычно рассматриваются как юридические лица публичного права.
Действующий ГК РФ вслед за законами о собственности и Основами гражданского законодательства 1991 г. рассматривает казну не как субъект права, а как часть государственного (или иного публичного) имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ).
Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Очевидна, например, невозможность применения к ним правил о порядке создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также об их банкротстве. Гражданско-правовые сделки с участием публично-правовых образований, напротив, по общему правилу (при отсутствии специальных изъятий) подчиняются нормам о сделках с участием юридических лиц, хотя сами эти субъекты юридическими лицами не являются. Следовательно, с точки зрения законодательной техники правило п. 2 ст. 124 ГК следует понимать таким образом, что в тех случаях, когда закон говорит об участии в конкретных видах гражданских правоотношений юридических лиц, он по общему правилу имеет в виду также и публично-правовые образования.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
Попытки обосновать различия между понятиями целевой и специальной правоспособности применительно к государству представляются неудачными, ибо в гражданском праве целевая правоспособность традиционно отождествлялась со специальной (п. 1 ст. 49 ГК РФ).
Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.
Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.
При этом речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на самостоятельном вещном праве, ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. Поэтому такие юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам учредивших их публичных собственников (п. 2 ст. 126 ГК). По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны (нераспределенного государственного и муниципального имущества).
Имущество казны, состоящее, прежде всего из средств соответствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральные и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы). Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований. А не от собственного имени, например при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений.
Операции со средствами республиканского бюджета РФ, в том числе управление его доходами и расходами, осуществляет Федеральное казначейство РФ и его территориальные органы, входящие в общую систему Министерства финансов РФ.
При предъявлении Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства денежных требований или требований об уплате обязательных платежей в федеральный бюджет и не бюджетные фонды органом, уполномоченным выступать от ее имени, теперь является Федеральная налоговая служба, а в некоторых случаях - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Ранее эти функции выполняла Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству и ее территориальные органы.
Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы публичной власти. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. А также контроль над его сохранностью и использованием по назначению обычно осуществляется министерствами и ведомствами - органами исполнительной власти, выполняющими функции управления государственным и муниципальным имуществом (абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 2, п. п. 2 и 3 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях). В настоящее время эти функции осуществляют различные федеральные агентства. Последние принимают решения об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника (п. 2 ст. 296 ГК РФ).
Другие органы исполнительной власти осуществляют от имени публично-правовых образований приватизацию их имущества, в том числе выступают в качестве продавцов в сделках приватизации и учредителей хозяйственных обществ с государственным (или иным публично-правовым) участием. Становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по бездокументарным ценным бумагам).
Распоряжение изъятыми предметами контрабанды на основании правил таможенного законодательства от имени государства осуществляют органы Федеральной таможенной службы. Определенные законом государственные органы исполнительной власти выступают в роли государственных заказчиков в договорах поставки и подряда для государственных нужд (ст. 764 ГК РФ); в роли субъектов некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному государству, и т. д.
