Основные модели местного самоуправления

На наш взгляд справедливо утверждение, что «…природу местного самоуправления, происхождение и сущность, соотношение с государственным управлением следует рассматривать в прямой зависимости от методологического характера их анализа в социально-политических теориях и в контексте исторических рамок его практической реализации» . С этой позиции мы рассмотрим основные современные модели местного самоуправления. Мы даём определение модели местного самоуправления как системе взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местной и государственной власти, их взаимодействия с демократическими институтами, самостоятельности и ответственности всех этих субъектов в общей системе публичной власти. Учёный В.Е. Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, романо-германскую или континентальную и иберийскую . Другой учёный Н.А. Емельянов выделяет англосаксонскую; континентальную, или французскую; смешанную или гибридную (Германия, Австрия, Япония), и советскую (КНДР, Китай, Куба) модели местного самоуправления . Различия данных моделей зависят от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью. Рассмотрим с этих позиций основные модели:

Англосаксонскую или англо-aмериканскую; европейскую континентальную или романо-германскую; иберийскую; советскую; смешанную.

При выборе модели местного самоуправления необходимо учитывать условия, в которых осуществляется муниципальная реформа, зависящие от:

• - экономической модели общества и отношений в сфере собственности;
• - наличия демократических институтов на всех уровнях публичной власти;
• - демократических интересов и ценностей в обществе и государстве;
• - уровня полиэтничности и этнизации регионального и муниципального политического пространства;
• - региональных, национальных, местных традиций.

Англосаксонская (англо-aмериканская) модель получила свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах. Англосаксонская модель является одной из распространённых в мире, возникла она на родине классического муниципализма - Великобритании. В рамках англосаксонской модели местного самоуправления представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений. Контроль над деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления. Англосаксонская модель муниципального управления зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Самоуправляющимся англо-саксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Н.Ю. Козлова отмечала: «Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций» . Муниципальные власти действуют независимо в пределах предоставленных им полномочий:

• - местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной;
• - отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне;
• - предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства;
• - свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной;
• - соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов;
• - фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;
• - государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами.

Мы поддерживаем позицию профессора С.В. Бондарева, что «…в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти» . Такую же позицию занимает и профессор А.А. Акмалова: «…взаимодействие местного самоуправления и государства в РФ было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. В соответствии с ней органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие с ними не предусматривает административной опеки» . Конституция РФ основывалась скорее на англосаксонской модели, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием. Англосаксонская модель местного самоуправления слабо связана с российскими традициями: «…очевидно, что существовавшая веками система российской публичной власти в большей мере сочетаема с романо-германским муниципальным проектом, а также органична некоторым элементам иберийской модели» . Игнорировался российский опыт, а также положительный потенциал французского и германского опыта: «…серьезные препятствия для внедрения англосаксонского типа таились в ментальности общества. Такая ментальность неизбежно должна отражаться в законодательстве, местном правотворчестве, а также в отношениях государственных и муниципальных органов. Она носит функциональный характер, серьезно влияет на жизнь сообщества и его отношение к другим политико-правовым явлениям» . Концепция англосаксонской модели построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также и юридическую теорию. Общественная теория исключает политическую составляющую, в её основе лежит хозяйственная деятельность, а государственная теория развивается с учетом политической составляющей;

Европейская континентальная модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим. Европейская континентальная модель местного самоуправления основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. «Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской» . В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать. Данная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. В этих странах местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Европейская континентальная модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически сильной ролью государственного аппарата, отличается сочетанием государственного управления и самоуправления:

• - создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям;
• - выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения грозит санкциями, предусмотренными законом;
• - обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет;
• - финансовое выравнивание серьезно ограничивает автономию муниципалитетов;
• - необходимо согласование муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции;
• - деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

На всех местных территориальных уровнях, за исключением низшего, одновременно работают выборные органы территориальных общин и назначенные представители центральной власти, которые осуществляют административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления, органы местного самоуправления создаются лишь на низшем уровне. Концепция европейской континентальной модели построена на основе государственной теории самоуправления.

Иберийская модель приближена к европейской континентальной, она получила распространение в Испании, Португалии и многих государствах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд - как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице. Эти должностные лица становятся председателями соответствующих советов и одновременно утверждаются центральными органами государственной власти как представители государственной власти в административно-территориальных единицах. В России эту модель исследовал и выделял профессор В.И. Чиркин .

Профессор Л.А. Велихов признавал наличие «…особой советской модели самоуправления» , «…если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует» . Упразднение земской системы местной власти и формирование советской модели следует рассматривать в контексте преодоления российской политико-правовой системой обострившегося в последние годы существования Российской империи противоречия между западно-либеральными и национально-консервативными тенденциями государственного строительства. Советская модель отбросила весь накопленный исторический опыт. Недостатки советской модели: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур. Эта модель предусматривала, что все советы, начиная самого низкого уровня, являются органами государственной власти на своей территории, все другие органы прямо или опосредованно подчинены советам. Система советов характеризуется иерархической подчиненностью всех её элементов и отсутствием любой самостоятельности местных органов: «Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент командно-административной системы» . Для неё характерны следующие черты:

• - правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными органами;
• - принцип жесткой централизации управления;
• - принцип патернализма;
• - функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;
• - отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов.

«Советская модель государственно-правового строительства не является продуктом субъективного усмотрения, она возникла в результате разрешения противоречия между народной стихией и имперской системой властных отношений, существовавшего на протяжении двух столетий» . Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль. Советская модель самоуправления характеризовалась структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при этом функции общественного самоуправления оказывались ослабленными и идеологизированными.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской континентальной, так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Это и позволяет выделить её в отдельную - смешанную модель местного самоуправления. Характерным признаком смешанной модели стало сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Сегодня выделяют две основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную. Общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел. «В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра» . Анализ различных моделей местного самоуправления показывает, что средства государственного контроля за деятельностью муниципалитетов и резервы их автономии могут быть весьма разнообразными и изменятся в зависимости от особенностей институционального характера, культурно-исторических факторов, расстановки политических сил, развития регионального политического процесса. Будущее муниципальной реформы в нашей стране «…зависит от того, какая концепция местного самоуправления взята за основу» .

Учёные А.Г. Дугин, С.В. Бондарев отстаивают идею евразийской модели местной власти, которая предусматривает «…отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии, широкое участие местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»), законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности провинциальных представительных структур, возможность создания земских советов и национальных представительств» .

Оригинальную классификацию выдвинули учёные В.Г. Игнатов и В.В. Рудой, которые все мировые модели сводят к двум основным:

• - модель автономного местного самоуправления, которая применяется в США, Канаде, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерной чертой этой модели служит отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующего выборные муниципальные органы. Контроль центра носит периодический характер, осуществляется путем финансовых ревизий, министерских инспекций, судебного контроля;
• - модель наблюдаемого местного самоуправления, где местные органы считаются «инструментом», с помощью которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Такая модель существует в государствах, традиционно использующих давление на местное самоуправление (Дания, Бельгия, Франция, Италия). В этих государствах на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государственной власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление на местах. Основной задачей данных органов является обеспечение нормального функционирования муниципальных образований, выполнение отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления .

В дореволюционной России Л.А. Велихов определял модель местного самоуправления «…как среднее между германской и французской типами» . После распада СССР местное самоуправление в РФ строилось на основе механического заимствования и смешения англосаксонской и континентальной моделей с отдельными элементами национально-традиционного самоуправления. Не адаптированные друг к другу, они привели к концептуальному конфликту и закреплению фактической зависимости местного самоуправления, прежде всего в финансовой сфере, от государственного управления вопреки конституционным гарантиям. Эти противоречия не снимаются проводимой административной и муниципальной реформами. По мнению Н.В. Постового «…в мире сформировались две основные концепции местного самоуправления, отличающиеся отношением последнего к государству: англосаксонская - по ней местное самоуправление освобождается от государственных функций; европейская континентальная - по ней местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. История местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда участвовало в осуществлении значительной части государственных функций и теоретически обосновывалось государственной теорией самоуправления» . Нам представляется, что современная российская модель эволюционирует в сторону европейской континентальной модели местного самоуправления, допускающей контроль центральной власти над муниципалитетами, определенную подчиненность местных органов вышестоящим государственным органам, а порой и прямое государственное управление на муниципальном уровне. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опирается на континентальную европейскую модель местного самоуправления, в её «германском» варианте, которая подходила и для реализации российского конституционного принципа муниципальной автономии, и для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью. В результате мы полагаем, что российская модель местного самоуправления, несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права, имеет некоторые элементы и от англосаксонской модели. Таким образом, можно говорить о существовании в России комбинированной модели местного самоуправления с преобладанием континентальной европейской модели. На наш взгляд, в современной российской модели местного самоуправления можно выделить следующие особенности:

• - при высокой степени унификации муниципального законодательства на практике модели самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, имеющими почти в каждом субъекте свои особенности;
• - муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной;
• - механизмы реального государственного контроля вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ;
• - компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти;
• - развитие осуществляется инициативами сверху, а не наоборот;
• - реализация местных публичных услуг находится на крайне низком уровне;
• - местная фискальная автономия стала сильно ограничена.

Развитие современной модели местного самоуправления в России должно определяться синтезом демократических правовых принципов с многообразием региональных, национальных традиций и обычаев, отражающих историческое, политическое, экономическое и социальное развитие государства и общества. Данная модель должна развивать политические процессы на местном уровне, создавать систему «сдержек и противовесов» в отношениях между политическими акторами, создавать механизм реализации общественного контроля над местными органами власти, формировать профессиональные муниципальные элиты, создавать условия для активной политической деятельности местного сообщества.

Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. Исследование муниципальной реформы в России и за рубежом свидетельствует о сложности адаптации европейских принципов и форм к российскому политическому пространству. Мы полагаем, что в процессе демонтажа политических и правовых институтов социалистической государственности, незавершенности процессов национально-государственного строительства, утраты легитимности муниципальной власти недопустимо обычное копирование западных или советских образцов самоуправления, поиск собственной модели должен иметь постепенный и системный характер и опираться на национальные политико-правовые традиции. Западные модели самоуправления развиваются в условиях стабильного демократического процесса, применение данных моделей в России сталкиваются с нестабильным процессом трансформации политической системы. Мы полагаем, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления. Мы полагаем, что федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности.

Федеративное устройство и применение положений Европейской хартии во внутреннем законодательстве является благодатной почвой к постепенной унификации законодательства о местном самоуправлении и возникновению общей европейской модели местного самоуправления.

Конституционная модель местного самоуправления в РФ заявлена, но не получила своего завершения, для этого необходимо совершенствовать политико-правовые условия, основанные на этнокультурных, исторических, национально-территориальных особенностях и учитывать менталитет российского народа. Любая модель местного самоуправления всегда следует за государственным развитием, всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Современная российская модель организации местного самоуправления имеет смешанный характер и включает в себя отдельные черты англосаксонской, континентальной и советской моделей, она наиболее приближена к германской практике, которая учитывает конституционный принцип выраженной муниципальной автономии, и в то же время характерна для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью.

самоуправление государство взаимодействие местный

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция "спроецировала" демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова "не входят" применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

• - необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;
• - необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Что касается собственно выбора модели местного самоуправления, то здесь Конституция России устанавливает только самые общие рамки. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных "государственно-муниципальных" органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон №131-ФЗ. Эта концепция была предметом широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

• - переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;
• - создание повсеместно (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления - поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;
• - четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Критики говорили о нереалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона №154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

• - принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и "интервенций";
• - федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;
• - формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;
• - принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;
• - закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил "общую рамку" муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к "германской" модели, которая "подходила" одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране.

Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее "ограничительные" формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип "закрытого перечня" вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели. Тем не менее, в целом использованные в новом Законе формы носили вполне европейский характер. Однако здесь нужно учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную "картину" местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.

Смешанная модель местного самоуправления (на примере ФРГ)

Смешанная модель в ФРГ имеет сходство, как с англосаксонской, так и континентальной моделью местного самоуправления. Разграничения между Федерацией и землями, заключается в том, что к компетенции Федерации относится законодательство, а для земель управление и правосудие. Деятельность Земель регулируется основным Законом ФРГ, местными законами и отдельными законодательными актами. Система местного самоуправления Германии состоят из общин и районов.

1.Общины являются базовой административно-территориальной единицей в ФРГ. Насчитывается более 12 тысяч общин. Основным условием общинной системы является разделение представительных и испол-

• Магистратная система действует в Земле Гессен (рис. 21). В данной системе совет является органом представительной власти, которые избираются на 4 года. Из числа совета выбирается председателя совета, а так же путем голосования назначает коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Председатель магистрата - бургомистр, занимающий должность заместителя. Путем коллегиального голосования магистрат избирается на срок от 6 до 12 лет. Совет вправе распределять функции между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому определенную работу. Бургомистр так же вправе распределять функции, но только, чтобы не противоречили функциями сделанными советом. К основным функциям магистрата относится:
• исполнение решений совета;
• исполнение указаний органов надзора и действующего законодательства;
• законное представление в суде и право опротестовать решения совета;

К функциям бургомистра относится:

• представительство магистрата в совете общин;
• распределение обязанностей между своими заместителями, а так же общее руководство за деятельностью магистрата;
• При равном голосовании, имеет право решающего голоса.
• Имеет право опротестовать незаконные действия магистрата.

Рис. 21. Магистратная система 1

• распространена в Землях Рейнланд- Пфальц (рис. 22). Модель по организации местного самоуправления напоминает французские коммуны . Высший орган власти является совет общины. Выбирается, через всеобщие, прямые и тайные голосования на пять лет. Члены совета так же могут работать на общественных началах. Бургомистра избирают из совета общины, который выполняет роль исполнительной власти общины и председателем совета. К основным функциям бургомистра относится:
• выполнение государственных полномочий;
• исполнение решений совета;
• созыв заседаний совета общины, руководство заседаниями совета;
• опротестование решений совета, если они противоречат интересам общины.

Совет назначает из своего состава управу и одновременное назначение профессионального управляющего. В состав управы включаются бургомистр, заместители, которые исполняют обязанности на общественных началах. В обязанности управы входят:

• ? планирование и подготовка решений городского совета по проекту бюджета;
• ? стратегического развитие инфраструктуры города,;
• ? прием и увольнение местных властей.

Рис. 22.

• Северогерманская система действует в Землях Северный Рейн- Вестфалия" (рис. 23). Модель в большинстве своем схожа с английской моделью местного самоуправления. Основным органом здесь так же является представительство совет общин, которые избираются на 5 лет, путем всеобщих, прямых, тайных голосований. Совет с начала выбирает из своего состава бургомистра, затем назначает управляющего городом в полномочия которого, входит решение текущих вопросов местного самоуправления. Управляющего избирают на сроком от 6 до 12 лет. К функциям бургомистра относится:
• первоочередной является председательство в совете (открытие и завершения заседания и пр.);
• организация заседания совета;
• Право созыва совета.

К полномочия бургомистра относится:

• контроль за выполнениями решений принятые в заседании совета;
• опротестовать решения совета, в случае противоречии с интересами общины;
• наделен правом принимать решения не дожидаясь созыва совета.

Эксперты критикуя данную модель, утверждая о том, что в действительности существует противоречие между бургомистром и директором общины.

Рис. 23.

Южно-германская модель (Бавария, рис. 24)". Модель схожа по характеристике с моделью бургомистра, однако здесь бургомистр (обер- бургомистр) избирается населением через прямые всеобщие голосования на 6 - 8 лет. Основной представительный орган управления является совет общин. Избирается совет сроком на 6 лет и формируется из профессиональных чиновников. Бургомистр является главой местного самоуправления и имеет право выполнять функции председателя совета.

Бургомистр как глава совета выполняет следующие функции:

• подготовка вопросов, решающие на заседании совета;
• Право на самостоятельное принятия решений;
• Опротестование в незаконных решений совета. 1

Рис. 24.

В ФРГ сильно развито делегирование полномочий исполнительной власти. В основном это относится к делегированию Землями общин.

• 2.Районы, город-район. Административно-территориальные единицы в ФРГ стоящий выше по рангу общин. Являясь юридическими лицами, так же в районах существуют выборные органы со своими компетенциями, формирует самостоятельное местное самоуправление . В состав городов-районов включается несколько общин. Эти образования обладают компетенциями общин и районов, следовательно есть единые органы местного самоуправления. Однако, стоит выделить отличительные черты органов управления районных от общинных.
• (Земли Шлезвиг-Гольштейн, рис. 25). Исполнительным органом власти является районный комитет , который формируется и районного собрания. Срок полномочий составляет 6 лет.

Рис. 25.

(Земли Рейнланд-Пфальи и Саар) (рис. 26). Исполнительным органом здесь выступает ландрат, который назначается правительством Земли по представлению районного собрания. Ландрат является председателем районного собрания.

Рис. 26.

В сфере компетенции органов местного самоуправления относится услуги коммунального хозяйства, здравоохранение, строительство жилья и инфраструктуры. Для наглядного примера, в таблице 12, были приведены полномочия предписанные законом и делегированные полномочия разных уровней органов власти .

Таблица 12

Полномочия разных уровней органов власти_

Обязательные собственные полномочия	Строительство и планирование территории города и местных дорог; Строительство и содержание начальных школ; Противопожарная безопасность, предупреждение наводнений; Социальная защита населения и поддержка молодежи; Содержание кладбищ; Контроль за соответствием жилья санитарным нормам; Ликвидация ветхого жилья.	Строительство инфраструктуры; Планирование и обустройство территории в масштабах района; Содержание природных парков и заповедников; Социальная помощь и поддержка молодежи; Строительство и содержание больниц и поликлиник; Строительство и содержание средних и профессиональных школ; Уборка мусора.
Делегированные полномочия (примеры)	Ведение записей актов гражданского состояния; Статистика; Организация выборов; Контроль за пребыванием иностранцев; Управление дорожным движением; Гигиена и ветеринария; Контроль за качеством продовольственных товаров; Санитарный контроль за ресторанами и барами.

По мнению специалистов, «В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют 152егосуд-германской версии организации и функционирования местной власти»

Англосаксонская модель

Англосаксонская модель местного самоуправления , принятая в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других государств, предполагает, что в административно-территориальных единицах любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции - советы, а в мелких общинах, приходах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с представительными органами населением может избираться и ряд должностных лиц.

Анализ места и роли местных органов в системе государственного управления в странах англосаксонского права показывает, что они являются составной частью механизма государства. Это отображается даже в названии органов местного самоуправления. В законодательстве стран, придерживающихся англосаксонского типа муниципальных институтов, принят термин, который можно перевести как «местное управление», «местное правительство», «местная власть» (local government, local self-government), указывающий на один из критериев отграничения от государственных органов власти – локальный, местный характер деятельности.

С точки зрения законодателя, местные органы функционируют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения не способно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территори-
альных единицах. Отсюда местные органы власти рассматриваются, как своеобразные «агенты » центральных ведомств, оказывающие услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством.

Основные характеристики англосаксонской модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти. Объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом, в противном случае меры местных властей могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, т. е. противозаконными.

2. Система местных органов власти состоит из организационных ячеек различных типов , поскольку законодательно установлены более или менее четкие критерии разграничения компетенции для городской и сельской местности. Муниципалитеты создаются, как правило, только в городах. Городскому уровню уделяется особое внимание, и законодатель стремится четко определить само понятие «город».

Например, в США для получения статуса города населенный пункт обязан иметь определенную численность населения. Помимо этого возможным критерием для образования муниципалитета служит общий уровень развития населенного места, его доход, историческая значимость. Прописана процедура получения статуса. Основанием для принятия петиции с просьбой предоставить статуса города (city) является доказательство финансовой достаточности и устойчивости данного населенного места. По достижении последней и при наличии минимально необходимой численности населения (она в разных штатах колеблется от 75 до 300 чел.), составляется петиция в Правительство штата. Ее должны подписать не менее 20–25% населения. Подписанная петиция выносится на общее голосование (референдум), и в случае принятия – направляется Правительству штата. Секретарь штата подтверждает результаты голосования и соответствие территории населенного места установленным требованиям, после чего населенный пункт получает статус города. Статус «city» может быть предоставлен и сельскому поселению, если выполнены указанные выше условия.

В Японии (которая относится к смешанному типу устройства самоуправления) для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60% жилых строений располагаться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения работать в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; наконец, должны функционировать городские сооружения и службы, перечень которых определяется актами органов префектуры.

3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местной власти вышестоящим . Представительные органы в пределах предоставленных им полномочий действуют автономно. Комиссии (комитеты), действующие в структуре представительных органов местной власти, наделены широкими полномочиями и правами в сфере принятия решений.

Это проявляется в отсутствии уполномоченных центрального правительства на местах, т.е. должностных лиц, которые опекают представительные органы местного самоуправления, избираемые населением отдельных административно-территори-
альных единиц.

4 . Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица (шериф, казначей, налоговый инспектор и т.д.).

5. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем через центральные министерства, а также через суд.

Главное достоинства англосаксонской модели – она обеспечивает высокую самостоятельность местных органов. Недостаток – индивидуализм, взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.

Континентальная модель

Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти – орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.

При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления обычно исходят из наличия «искусственных» (например, районы, округа, области) и «естественных» (например, города, поселки, села) населенных мест и существующих различий между ними. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.

Основные характеристики континентальной модели:

1. Используется принцип негативного регулирования полномочий : местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов обусловливается остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.

2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне : правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).

Во Франции, например, низовым территориальным коллективом является коммуна, статус каковой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. Городские и сельские коммуны имеют одинаковую систему управления и одинаковые права. Жители каждой коммуны избирают на 6 лет муниципальный совет.

3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления . Это проявляется двух особенностях:

3.1. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим (в т.ч. может быть предусмотрено право осуществлять общий и специальный контроль за законностью актов местных органов власти).

3.2. На местах действуют уполномоченные центрального правительства .

4. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (их нет в округах и кантонах Франции).

5. Контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.

Как достоинство континентальной модели можно выделить единство действий государственной власти и местного самоуправления, сочетание централизма и самодеятельности местных сообществ при решении вопросов на территориальных уровнях.

Недостаток – возможная конфликтность. Руководитель государственной администрации назначается «сверху» независимо от воли местного населения и органа местного самоуправления, что порождает элементы противостояния.

Примечание: В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального значения. Обе модели базируются на сходных принципах, и основой системы органов местной власти являются представительные органы, формируемые населением.

Иберийская модель

Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третьей – «иберийской» модели местного самоуправления . Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются. На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Но, избранный населением или представительным органом глава администрации утверждается затем парламентом или правительством как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета.

Среди немногочисленных достоинств этой модели можно отметить единство системы представительной и исполнительной власти, которое обеспечивается тем, что руководитель административно-территориальной единицы одновременно является и главой администрации и председателем местного представительного органа.

Главный недостаток – авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.

Советская модель

От рассмотренных выше принципиально отличается советская модель местного самоуправления , которая, по мнению ряда исследователей, «является крайней формой континентальной модели». Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.

В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В рамках советской модели местные советы народных депутатов рассматриваются как органы единой государственной власти на местах (а не противостоящие центру органы местного самоуправления) и единственные органы государственной власти на соответствующих территориях. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы и считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит партийно-государственному аппарату. Местные советы зачастую подменяются своими исполнительными комитетами, которые выполняют решения партийного руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих общественных, слабо подготовленных помощников, а не полновластных представителей населения в совете. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.

1. Англосаксонская МСУ, принятая в Великобритании, США, Канаде, Австралии. В ATE любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции - советы, а в мелких общинах, приходах для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с предст. органами населением может избираться и ряд должностных лиц.

Основные харак-ки модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти.

2 большое разнообразие форм.

3. Нет прямого подчинения нижестоящих органов местной власти вышестоящим.

4. Контроль за деятельностью местных органов

Отличия.

Достоинства.

Недостатки.

2. Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти - орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.

Основные характеристики:

1. Используется принцип негативного регулирования полномочий,

3. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим,

4. Представительные органы создаются не на всех уровнях,

5. Контроль представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.

Отличия.

Достоинства.

Недостатки.

3. Иберийская (испанская) Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третей - «иберийской» модели местного самоуправления. Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются.

Отличия. На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Представителем государства в административно-территориальной единице утверждается руководитель местной администрации, избранный населением или местным представительным органом.

Достоинства. Самостоятельность. В административно-территориальных единицах нет назначаемых центром чиновников «общей компетенции»

Недостатки. Авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.

4. Советская модель . Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.

Отличия. В основе - Отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система СУ по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям СУ. Но на практике, этот потенциал в СССР остался не реализованным. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.

Достоинства.

Недостатки.

33. Англосаксонская модель.

Англосаксонская модель МСУ (Великобритания, США, Канада, Австралия) предполагает, что в административно-территориальных единицах любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции – советы, а в мелких общинах, приходах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с представительными органами населением может избираться и ряд должностных лиц.

С точки зрения законодателя, местные органы функционируют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения не способно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах.

Основные характеристики модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти . Объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом, в противном случае меры местных властей могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными.

2. Система местных органов власти состоит из организационных ячеек различных типов , поскольку законодательно установлены более или менее четкие критерии разграничения компетенции для городской и сельской местности. Муниципалитеты создаются, как правило, только в городах. Городскому уровню уделяется особое внимание, и законодатель стремится четко определить само понятие «город».

В Японии (которая относится к смешанному типу устройства самоуправления) для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60% жилых строений располагаться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения работать в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; наконец, должны функционировать городские сооружения и службы, перечень которых определяется актами органов префектуры.

3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местной власти вышестоящим . Представительные органы в пределах предоставленных им полномочий действуют автономно. Комиссии (комитеты), действующие в структуре представительных органов местной власти, наделены широкими полномочиями и правами в сфере принятия решений.

Это проявляется в отсутствии уполномоченных центрального правительства на местах, т.е. должностных лиц, которые опекают представительные органы местного самоуправления, избираемые населением отдельных административно-территориальных единиц.

4. Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица (шериф, казначей, налоговый инспектор и т.д.).

5. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем через центральные министерства, а также через суд.

Главное достоинства англосаксонской модели – она обеспечивает высокую самостоятельность местных органов. Недостаток – индивидуализм, взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.

Отличия. Высокая степень автономии местных органов самоуправления и отсутствие выраженного подчинения их центру.

Достоинства. Самостоятельность. В административно-территориальных единицах нет назначаемых центром чиновников «общей компетенции»

Недостатки. Индивидуализм. Взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.

34. Континентальная модель.

Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти – орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.

При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления обычно исходят из наличия «искусственных» (например, районы, округа, области) и «естественных» (например, города, поселки, села) населенных мест и существующих различий между ними. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.

Основные характеристики континентальной модели:

1. Используется принцип негативного регулирования полномочий : местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов обусловливается остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.

2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне : правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).

Во Франции, например, низовым территориальным коллективом является коммуна, статус каковой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. Городские и сельские коммуны имеют одинаковую систему управления и одинаковые права. Жители каждой коммуны избирают на 6 лет муниципальный совет.

3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления . Это проявляется двух особенностях:

3.1. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим (в т.ч. может быть предусмотрено право осуществлять общий и специальный контроль за законностью актов местных органов власти).

3.2. На местах действуют уполномоченные центрального правительства .

4. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (их нет в округах и кантонах Франции).

5. Контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов .

Примечание: В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального значения. Обе модели базируются на сходных принципах, и основой системы органов местной власти являются представительные органы, формируемые населением.

Отличия. Сочетание местного самоуправления, осуществляемого местным сообществом или избранным им органом и прямого государственного управления, осуществляемого назначаемым из центра представителем государства.

Достоинства. Единство действий государственной власти и местного самоуправления, сочетание централизма и самодеятельности местных сообществ при решении вопросов на территориальных уровнях.

Недостатки. Конфликтность. Руководитель государственной администрации назначается «сверху» независимо от воли местного населения и органа местного самоуправления, что порождает элементы противостояния.

35. Иберийская модель.

Иберийская модель

Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третей – «иберийской» модели местного самоуправления. Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются.

Отличия - На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Но, избранный населением или представительным органом глава администрации утверждается затем парламентом или правительством как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета.

Среди немногочисленных достоинств этой модели можно отметить единство системы представительной и исполнительной власти, которое обеспечивается тем, что руководитель административно-территориальной единицы одновременно является и главой администрации и председателем местного представительного органа.

Главный недостаток – авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.

36. Советская модель.

От рассмотренных выше принципиально отличается советская модель местного самоуправления, которая, по мнению ряда исследователей, «является крайней формой континентальной мо дели» . Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.

Отличия. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В рамках советской модели местные советы народных депутатов рассматриваются как органы единой государственной власти на местах (а не противостоящие центру органы местного самоуправления) и единственные органы государственной власти на соответствующих территориях. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы и считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит партийно-государственному аппарату. Местные советы зачастую подменяются своими исполнительными комитетами, которые выполняют решения партийного руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих общественных, слабо подготовленных помощников, а не полновластных представителей населения в совете. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.

Достоинства. Избираемые народом советы депутатов являются высшими органами государственной власти в каждой административно-территориальной единице. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными.

Недостатки. Декларативность принципа народовластия. Реальная власть сконцентрирована в партийных и государственных аппаратах.

37. Место местного самоуправления в системе государственного управления

Принципы и формы местного самоуправления формировались в результате длительного, многовекового диалектического противостояния общества и государства, в процессе согласования интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства.

Отечественные и зарубежные специалисты считают, что становление местного самоуправления – задача не только самого этого института, но и государственной власти всех уровней, которая не может быть стабильной, эффективной, если постоянно не подпитывается жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления.

Местное управление обычно представляется сложным и гибким механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственных начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Понятие «местное самоуправление» формально предполагает, что население административно-территориальных единиц само управляет своими делами через соответствующие органы, формируемые населением путем голосования. Американский профессор В.Остом справедливо заметил, что «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей». Поэтому не следует абсолютизировать и фетишизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми «общественными» свойствами и противопоставлять государственному управлению.

Большинство исследователей считает, что в чистом виде самоуправляющихся сообществ не существует. «Между государством и организациями общества всегда устанавливаются
определенные взаимоотношения, в которых государство ограничивает власть и влияние общественных звеньев. Вопрос только, - в какой форме устанавливаются эти взаимоотношения» 1 .

На практике невозможно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления, поскольку местные органы осуществляют не
только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, поставленные центральной властью.

Большинство решаемых ими проблем имеют как местное, так и
общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов сугубо локальными, второстепенными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли.
Один из исследователей этой проблемы Б.Кичкин так сформулировал критерий разграничения вопросов государственного и местного значения: «государство имеет дело с гражданами, а местная власть - с жителями» .

38. Взаимоотношения государства и местного самоуправления.

МУ представляется сложным и гибким механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственных начал.

На практике невозможно провести четкую границу между функциями ГУ и МСУ, поскольку местные органы осуществляют не только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, поставленные центральной властью.

Во взаимоотношениях государства и местного самоуправления определяющая роль принадлежит государству. Государство законодательно устанавливает:

· право местных сообществ граждан на местное самоуправление;

· компетенцию, права и обязанности органов местного самоуправления;

· гарантии политической, экономической и организационной самостоятельности МУ,

· формы контроля за МУ;

· минимальные стандарты услуг, оказываемых органами СУ населению, следит за их выполнением, гарантируя защиту населения в случае неэфф-х действий местных властей.

Модель партнерства отношения партнеров самовыражения прямые налоги .

В рамках агентской модели , т.е. акцент делается на главенствующей роли центра Центральные власти местное самоуправление государство внешних источников .

Следует учитывать, что выделение вышеназванных моделей взаимоотношений центральных и местных властей достаточно абстрактно. Ни в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местных властей не могут быть адекватно описаны лишь с точки зрения какой-либо одной модели.

«концепция взаимозависимости ».

39. Модели взаимоотношений государства и местного самоуправления

Существуют две модели взаимоотношений центральных и местных властей:

Модель партнерства (США, Швейцария, Голландия) рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается как элемент самовыражения соответствующего местного сообщества, благодаря которому его жители имеют возможность организовать в своих интересах необходимые им службы. Что предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов. Как правило, главным источником доходов местных бюджетов - прямые налоги .

В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала , т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Центральные власти , выражая общенациональные интересы, обладают более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. При этом, местное самоуправление рассматривается как административное средство осуществления управленческих функций на местах, нацеленное не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг населению. А государство – как гарант эффективности социально-экономической жизни, имеющий право руководить и управлять деятельностью местного самоуправления. Значительная часть расходов местных властей при такой модели покрывается за счет финансирования из внешних источников .

В последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости ». Сторонники этой концепции английские ученые Р.А.В.Родс и Т.Бирн считают, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон , имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления.

40. Контроль за самоуправлением.

Компетенция и права самоуправления определяют характер его деятельности и меру самостоятельности местных властей. Чтобы органы власти МСУ не превысили этой меры и соблюдали в своей деятельности интересы как государства, так и местного сообщества, необходим контроль за текущей деятельностью самоуправления.

Контроль за самоуправлением осуществляется в трех видах :

1) контроль населения;

2) государственный надзор;

3) самоконтроль органов власти самоуправления.

Осуществляется в виде внутреннего и внешнего контроля.

Внутренний контроль «встроен» в механизм подготовки законопроектов и включает два звена – работу в комиссиях (подкомиссиях) и лоббирование. В каждом законодательном органе есть система комиссий и подкомиссий, где вырабатываются и обсуждаются законопроекты до того, как они выдвигаются на общее рассмотрение. На уровне комиссий существенную роль играют заинтересованные организации (лобби). Лоббисты работают с законодателями и служебным персоналом над выработкой законопроектов удовлетворяющих нужды как заинтересованных организаций, так и избирателей этих законодателей.

Внешний осуществляется в нескольких формах: контроля избирателей на основе открытости доступа на заседания муниципалитета или законодательного собрания штата; правительственного контроля, ограниченного, в основном, финансовыми вопросами (установление норм налога на собственность; ограничение размеров задолженности и расхода средств при дефиците бюджета).

41. Контроль населения.

Деятельность местного самоуправления подконтрольна населению, поскольку оно формирует органы местной власти в ходе выборов. Население контролирует деятельность властей двояким образом. Как избиратель, каждый член местного сообщества регулярно формирует состав органов власти и в некоторых государствах имеет право досрочного отзыва депутатов .

В промежутке между выборами население обладает правом местного (общенационального) референдума или опроса . Население может воспользоваться правом «народной инициативы» – специальной процедурой, позволяющей предлагать местным органам власти осуществление каких-либо мероприятий или принятие дополнительных норм и правил. Кроме того, население контролирует деятельность местных властей естественным образом, как потребитель услуг, которые предоставляют муниципальные органы власти. Оно оказывает постоянное давление на власти в случае их неудовлетворительного качества или недостаточного объема.

42. Внутренний контроль.

Нормальное функционирование органа самоуправления предполагает внутренний контроль (самоконтроль) за выполнением собственных решений соответствующими службами и подразделениями.

Внутренний контроль осуществляется по нескольким направлениям.

Выполнение решений соответствующими службами подлежит внутреннему контролю со стороны исполнительного органа самоуправления. Он реализуется специально создаваемым органом в рамках управления делами.

Общее руководство и контроль по отношению к исполнительному органу осуществляет представительный орган самоуправления. Его контроль реализуется в форме права представительного органа власти планировать бюджет и развитие территории местного сообщества. Оба плана составляют «рамки», которые исполнительные органы не могут перешагнуть.

Дополнительным рычагом выступает контроль финансовой деятельности. Он организуется бюджетной комиссией представительного органа, которая готовит для депутатов рекомендации по принятию бюджета, а также по ежегодному отчету исполнительной власти. Во всех странах мира именно бюджетная комиссия состоит исключительно из депутатов, в то время как остальные комиссии могут быть смешанными, т.е. включать и представителей исполнительной ветви власти. Наконец, контроль проявляется еще и в том, что представительная власть может вернуть себе право решения тех вопросов, которые она делегировала другим органам.

43. Государственный контроль.

Необходимость ГК обусловлена необходимостью «гарантирования интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун» и чтобы местное самоуправление «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов».

В странах континентального права важную роль в осуществлении контроля за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. В Литве полномочный представитель правительства имеет право не только опротестовать, но и приостановить выполнение решений органа самоуправления в случае, если они нарушают права граждан. В Японии этими органами ведает министерство по делам местного самоуправления, в Норвегии – министерство местного управления, во Франции, Италии, Новой Зеландии, Дании – министерство внутренних дел.

Законодательство обычно устанавливает определенные санкции за ненадлежащее выполнение местными органами своих функций: отстранение от должностей должностных лиц и муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача отдельных полномочий агентам правительства на местах. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусмотренный, в частности, законодательством Франции, Италии, Ирландии, Португалии, Польши, Мексики, Индии. В демократических государствах такой роспуск бывает возможным лишь при определенных законодательством обстоятельствах.

Государственный надзор осуществляется особыми органами, которые создаются на всех уровнях государственного устройства помимо органов суда и прокуратуры. Задача органов государственного надзора за текущей деятельностью местного самоуправления заключается в том, чтобы обеспечить выполнение местными сообществами возложенных на них задач в интересах общего блага. При этом орган надзора обязан благожелательно относиться к местному самоуправлению и защищать его права.

Государственный надзор за местным самоуправлением делится на:

· общий надзор;

· специальный надзор по государственным делам.

1.Общий надзор осуществляется в отношении тех задач, решение которых отнесено законом к компетенции местного сообщества, либо добровольно взятых обязательств. Общий надзор ограничивается лишь правовым контролем, т.е. проверкой правомерности (законности) принимаемых решений. Общий надзор осуществляется превентивными и последующими методами контроля.

Превентивные методы контроля , как правило, предполагают получение санкции на осуществление каких-либо мероприятий, консультации с вышестоящими органами управления и власти, право органов надзора на получение в любое время нужной информации. В ФРГ, например, законодательство земель предписывает местному самоуправлению согласовывать все решения, если ими затрагиваются интересы будущих поколений горожан, либо интересы других местных сообществ. К таковым относят решения, связанные с арендой или продажей крупных участков земли, предоставлением концессий и займов в особо крупных размерах (законодатель определяет эти размеры).

К последующим методам контроля относятся:

· право опротестовывать и отменять решения органов местного самоуправления;

· право бюджетных органов вносить в бюджет самоуправления «забытые» им статьи расходов и выделять ассигнования на них;

· право отдавать распоряжения по оговоренному в законах кругу вопросов, а в случае отказа или уклонения от его выполнения – непосредственно их исполнять;

· право в случае бездействия власти и запущенности делопроизводства назначать в орган местного самоуправления правительственного чиновника для наведения порядка (комиссара), либо досрочно прекращать полномочия местного органа власти.

Особенность общего надзора: он осуществляется лишь в интересах общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина. Критерием для него не могут служить и соображения политического характера.

2. Специальный надзор по государственным делам осуществляется в отношении государственных обязанностей, которые переданы самоуправлению соответствующими законами. Он реализуется в формах неограниченного контроля за законностью и целесообразностью предпринимаемых местными властями действий.

Контроль, равно как и хорошо отлаженное законодательство, действуют подобно закону всемирного тяготения: они создают «поле притяжения», которое не дает самостоятельному местному самоуправлению «выкатываться» за пределы системы разделения властей в государстве.

44. Избирательное право и избирательные системы.

Избирательное право можно рассматривать в двух аспектах:

1. Совокупность законодательных норм , регулирующих порядок избрания представительных органов, должностных лиц в государстве. В систему закон-ва, регламентирующего выборы входят:

· международные договоры, содержащие основные принципы избирательного права (например, всеобщая декларация прав человека);

· Конституция страны (конституции большинства стран содержат положения, регулирующие важнейшие наиболее общие вопросы избирательного права);

· Избирательные кодексы и законы;

· другие нормативно-правовые акты (регламенты парламентов, указы президентов, постановления правительств, решения судов, постановления избирательных комиссий и т.д.).

2. Субъективное право граждан участвовать в образовании представительных органов, т.е.:

· право избирать (активное избирательное право);

· право быть избранным (пассивное избирательное право).