На сегодняшний день следует различать политическую ответственность правительства перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую их ответственность за правонарушения. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения - при любых.

Политическое и правовое значение правительства отчетливо проявляется в его взаимоотношениях с парламентом . В общем виде эти отношения можно определить как взаимодействие и взаимозависимость. Зависимость правительства от парламента прослеживается во многом. Парламент утверждает бюджет и акты о налогообложении. От них прямо зависит финансирование, судьба правительственных планов, программ.

В результате деятельности правительства заключаются договоры с иностранными государствами, которые затем утверждает (ратифицирует) парламент. Иногда требуется, чтобы парламент предварительно санкционировал заключение международных договоров. Акты, изданные правительством или министерствами, могут утратить силу, если парламент издаст закон, устанавливающий новые правила по тому же предмету правового регулирования.

Парламенты обычно участвуют в решении вопроса об ответственности главы правительства , министров. Встречаются две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания . Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.

Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Надо сказать, что такое обращение может быть спровоцировано депутатами, которые проводят расследования правительственной деятельности, заявляют запросы и, таким образом, компрометируют правительство, вынуждая его просить парламент о доверии.

Запрашивая доверие, кабинет министров предлагает депутатам одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение. Если правительству не удается получить большинство голосов в свою поддержку, то считается, что ему вынесен вотум недоверия.

Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой. Для того чтобы резолюция была принята и правительство ушло в отставку, за нее должно проголосовать большинство депутатов.

В каждом из названных случаев требуется набрать большинство в пользу той стороны, которая ставит вопрос о доверии. Получение большинства голосов представляет собой сложную задачу.

Предположим, что мнения парламентариев разошлись. Они таковы, что 1/3 депутатов поддерживает правительство, другая.треть выступает против него, а остальные имеют неопределенную позицию и воздерживаются от подачи голосов. При такой расстановке правительство не получит доверия, если обратится за вотумом, - ему нужно большинство, а в пользу правительства настроена лишь треть депутатов. В итоге правительство получит вотум недоверия. Если же группа депутатов планирует смену правительства и предлагает принять порицающую его резолюцию, то и они не добьются успеха, так как против правительства настроена только треть парламента, - резолюция порицания не состоится, и, следовательно, правительству будет выражено доверие.

Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам.

Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета : неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства. Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.

Вообще политическая ответственность, включая такую ее форму, как недоверие, существенно отличается от ответственности юридической (или правовой). Основанием правовой ответственности является юридически установленный факт правонарушения.

Хотя парламент и утверждает законы, однако многие законопроекты зарождаются в правительственных учреждениях. Кроме того, под давлением правительства глава государства может наложить вето на законы, принятые парламентом.

Статус Правительства РФ определен в ч. 1 ст. 110 Конституции. ФКЗ «О правительстве» Правительство РФ обозначено как коллегиальный гос. орган исполнительной власти, возглавляющий единую систему исполнительной власти (ст. 1).Ответственность Правительства РФ названа в качестве одного из принципов его деятельности (ст. 3 ФКЗ), однако норм, непосредственно направленных на реализацию данного принципа, немного. К их числу можно отнести отставку Правительства РФ (ст. 117 Конституции РФ), отмену актов Правительства РФ Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, ст. 33 ФКЗ), признание нормативных актов Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Конституция РФ 1993 г. определяет ответственность Правительства РФ в целом, выражающуюся в наличии в отношении Правительства РФ такой санкции, как отставка. Принимает решение об отставке Президент РФ (ч. 2, 3, 4 ст. 117 Конституции РФ). Сам по себе факт, что такое решение принимает глава государства, не вызывает возражений. Однако спорным является вопрос об основаниях привлечения Правительства РФ к ответственности. В частности, безусловное право Президента РФ по собственной инициативе без каких-либо обвинений (в том числе и по поводу нарушения конституционных норм - что должно быть непременным признаком ответственности) отправить Правительство РФ в отставку подвержено справедливой критике. Подобное установление безосновательного привлечения к ответственности Правительства РФ является несомненным пробелом законодательства РФ; отсутствие четких оснований и порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности оставляет слишком большое поле для собственного усмотрения лица, применяющего меры ответственности, создает почву для злоупотреблений, нивелирует важнейший принцип неотвратимости наступления ответственности. Для изменения ныне существующего положения Н.М. Колосова предлагает для отставки Правительства РФ Президентом РФ в качестве основания признать неисполнение или ненадлежащее исполнение своих конституционных обязанностей или злоупотребление ими. А.В. Зиновьев предлагает в том случае, если инициатива об отставке Правительства РФ исходит от самого Правительства РФ или Президента РФ, включить в обсуждение данного вопроса ГД, мнение которой о причинах отставки должно быть достоянием гласности. Если исключить расширительное толкование права Президента отправлять в отставку Правительство РФ и основываться на положении ст. 7 ФКЗ(Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности

Президентом Российской Федерации:

по заявлению Председателя об отставке;

в случае невозможности исполнения Председателем своих полномочий.

Президент уведомляет СФ и ГД об освобождении от должности Председателя в день принятия решения.

Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации

одновременно влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации)= >у Президента есть право отправить Правительство в отставку, кроме как на основании данной статьи, еще и в результате выраженного недоверия со стороны ГД. Переформулировав ст. 35 Закона, можно установить ограничения в праве на отставку Правительства. На сегодняшний день данная статья сформулирована следующим образом: "Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Решение о сложении Правительством РФ своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ.Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ.Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства РФ, в том числе и в предусмотренных Конституцией РФ выражения ГД недоверия Правительству РФ либо отказа ГД в доверии Правительству РФ.В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ". В ФКЗ о конституционной ответственности можно предусмотреть следующие основания для отставки Правительства РФ Президентом РФ:

неоднократное нарушение Конституции РФ (три и более раз в течение полугода), подтвержденное постановлениями КС РФ о признании актов Правительства не соответствующими Конституции РФ;

систематическое нарушение фед. законодательства и указов Президента в течение шести месяцев (пять и более раз), если о таких нарушениях было вынесено соответствующее решение ВС РФ;

неоднократное (два и более раза в течение шести месяцев) неисполнение предписаний ФЗ о принятии в соответствующие сроки мер, необходимых для реализации закона, если не будет доказана невозможность исполнения закона по причинам, не зависящим от Правительства, подтвержденная решением ВС РФ;

непредставление Председателем Правительства РФ в недельный срок после назначения предложения о структуре фед. органов исполнительной власти Президенту РФ; непредставление Председателем Правительства РФ кандидатур на должности замов Председателя и фед. министров Президенту РФ.

Т.о., основанием для отставки Правительства РФ должно быть признано нарушение конституционных норм, а не личностное отношение. Благодаря данному ограничительному механизму привлечения к ответственности Правительства РФ фед. орган исп. власти будет защищен от необоснованных мер ответственности. К тому же четко обозначенное основание для привлечения к ответственности будет способствовать стремлению Правительства РФ к выполнению возложенных на него обязанностей. Ряд деликтов можно обозначить на основе норм ФКЗ о Правительстве РФ:

Неисполнение обязанности по утверждению положений о фед. министерствах и об иных фед. органах исполнительной власти, территориальных органах фед. органов гос. власти, установлении предельной численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Незаконный отказ от осуществления полномочий, переданных органами гос. власти субъектов РФ на основе соответствующих соглашений.

Неисполнение обязанности по назначению (освобождению от должности) должностных лиц, обязанность по назначению (освобождению от должности) которых возложена законом на Правительство.

Непринятие в соответствии с законом мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Неисполнение обязанности по обеспечению функционирования оборонного производства.

Неисполнение обязанности по разработке и осуществлению меры по проведению единой политики цен.

Неисполнение обязанности по принятию мер по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия влечет признание.

Неисполнение обязанности по разработке и осуществлению мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Неисполнение обязанности по организации оснащения вооружением и военной техникой, обеспечению материальными средствами, ресурсами и услугами Воор. Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ.

Неисполнение обязанности по обеспечению социальных гарантий для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ.

Непринятие всех необходимых мер по охране Гос. границы РФ.

Непринятие всех необходимых мер по охране Гос. границы РФ, повлекшее вооруженные столкновения и (или) гибель людей и (или) неоднократные незаконные массовые перемещения через границу, является основанием для выражения недоверия Правительству.

Неисполнение обязанности по официальному опубликованию постановлений Правительства в соответствии с правилами, установленными законом.

Неисполнение обязанности по направлению разрабатываемых Правительством проектов фед.законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в органы гос. власти субъектов РФ.

Отказ от предоставления информации ГД о ходе исполнения фед. бюджета в соответствии с ФЗ или отказ от предоставления необходимой информации в установленные сроки Счетной палате РФ для осуществления ею контроля за исполнением фед.бюджета в порядке, установленном фед. законом.

Неисполнение обязанности по финансированию судов за счет средств фед.бюджета в соответствии с ФЗ.

Обеспечение исполнения суд. решений в недолжной мере, то есть повлекшее за собой многочисленные обращения граждан в связи с неисполнением судебных решений.

Неисполнение в соответствии с законом обязанности по осуществлению контроля за деятельностью фед. органов исп. власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исп. власти субъектов РФ посредством приостановления или отмены незаконных актов и решений и (или) обращения в суд за отменой соответствующих актов и решений и (или) внесения предложений Президенту о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, фед. конст. законам, фед. законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Кроме обязанностей, установленных ФКЗ о Правительстве РФ в большинстве законов можно увидеть предписания к Правительству об утверждении или принятии ряда правил (инструкций). ФКЗ "О КС РФ" предусмотрена обязанность Правительства внести в ГД проект нового закона вместо признанного КС РФ неконституционным не позднее чем через 3 месяца после опубликования решения КС РФ, однако ответственность за неисполнение данной обязанности не предусмотрена. Поэтому неисполнение этой обязанности также должно стать основанием конституционно-правовой ответственности.

Конституционная ответственность правительства

Большое значение для характеристики правового статуса правительства имеют вопросы его конституционной ответственности за исполнение своих обязанностей. Конституционная ответственность наступает за нарушение не конкретной нормы, а общих требований конституционно-правовых дополнений. Здесь следует отметить: 1) "позитивную ответственность" правительств перед президентом страны или парламентом; 2) "негативную ответственность", или ответственность в порядке импичмента, за действия, которые противоречат закону.

Политическая ответственность правительства в странах с парламентской формой правления часто называют парламентской ответственностью, связывая ее определение с тем, что все соответствующие процедуры происходят в парламенте. В президентских республиках правительство, т.е. кабинет при главе государства, несет политическую ответственность перед президентом, который может отправить в отставку министров, если сочтет их действия неверными. Но в любом случае ответственность является правовой только тогда, когда она предусмотрена правовыми нормами (прежде всего конституцией).

Политическая ответственность правительства как элемент конституционной ответственности наступает в связи с неудовлетворительной работой кабинета в целом или отдельного его министра. Согласно самой идее политической ответственности правительства последнее исполняет свои функции до тех пор, пока его деятельность удовлетворяет парламент.

Конституционной теории и практике зарубежных стран известны две разновидности политической ответственности правительства – коллективная и индивидуальная. Например, в Испании, Казахстане, России, Чехии и Японии допускается только коллективная ответственность. В ст. 108 Конституции Испании зафиксировано: "За свою политическую деятельность Правительство несет коллективную ответственность перед Конгрессом депутатов". По конституционному праву ФРГ эта ответственность является индивидуальной, что нашло отражение в ст. 65 Основного закона: "Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В рамках этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно и под свою ответственность ведет дела своей отрасли".

Коллективная ответственность правительства может сочетаться с индивидуальной ответственностью министров за вверенную им сферу деятельности. Эта практика характерна для таких стран, как Гватемала, Греция, Коста-Рика, Колумбия, Уругвай, Словакия.

Возможно также привлечение министров к судебной ответственности по инициативе парламента (Румыния, Франция, Финляндия). Рассмотрение дел может быть отнесено к юрисдикции верхней палаты (США), конституционного суда (Италия, ФРГ) или специального судебного органа (Государственный суд в Финляндии).

Полномочия правительства и их конституционно-правовое регулирование

Большинство конституций зарубежных стран не содержат развернутых положений, детально регламентирующих компетенцию правительства.

В "старых" конституциях регламентация компетенции правительства сведена к формуле: "Исполнительная власть принадлежит королю". В послевоенных конституциях содержатся общие формулировки.

Конституционная формула

Например, ст. 20 Конституции Франции гласит: "Правительство определяет и исполняет политику нации", а также: "В его распоряжении находятся административные органы и Вооруженные силы". В конституции Японии говорится, что кабинет претворяет в жизнь законы, ведет государственные дела, руководит внешней политикой, составляет бюджет, вносит его на рассмотрение парламента. Более конкретно о компетенции правительства говорится в конституциях стран Центральной и Восточной Европы, а также стран бывшего СССР. Например, ст. 35 Конституции Венгрии определяет компетенцию правительства следующим образом: а) защищает конституционный порядок, защищает и гарантирует права граждан; б) обеспечивает исполнение законов; в) направляет и координирует деятельность министерств, которые ему непосредственно подчиняются; г) совместно с Министерством внутренних дел обеспечивает наблюдение за законностью действий местных органов управления через уполномоченных республики; д) обеспечивает подготовку планов социально-экономического развития и их исполнение; е) определяет задания государства по вопросам развития науки и культуры и обеспечивает условия, необходимые для их исполнения; определяет систему социального обеспечения и охраны здоровья и обеспечивает необходимые для этого материальные ресурсы; ж) контролирует деятельность Вооруженных сил, полиции и других силовых органов; з) принимает меры по предотвращению катастроф, которые угрожают безопасности жизнедеятельности граждан, для ликвидации их последствий и поддержания общественного порядка и безопасности; и) принимает участие в формировании внешней политики; составляет международные договоры от имени правительства; к) исполняет все обязанности, установленные для него законом; л) в рамках своих полномочий издает законы и принимает решения.

Определенные понятия о способах конституционно-правового регулирования компетенции правительства в республиках смешанного типа можно получить на примере Конституции Намибии 1990 г. В ст. 40 определяются такие функции и полномочия: а) руководство, координация и наблюдение за министерствами и правительственными ведомствами, включая полугосударственные предприятия: консультация президента и Национальных собраний относительно предыдущего подвластного регулирования положения таких предприятий с точки зрения публичного значения; б) законодательная инициатива; в) представление Национальным собраниям проектов государственного бюджета и плана экономического развития, а также отчетов об их выполнении; г) исполнение законов; д) участие в Национальных собраниях; е) создание согласно законам хозяйственных организаций и полугосударственных предприятий от имени государства; ж) разъяснение намибийской внешней и внутриторговой политики и отношения с другими государствами, отчеты Национальным собраниям; з) помощь президенту в составлении международных договоров; консультирование его по вопросам национальной обороны и поддержания правопорядка, отчеты об этом Национальным собраниям; и) издание распоряжений, инструкций и директив для исполнения законов; к) противодействие проявлениям апартеида и колониализма в свободной и независимой Намибии, которая исторически была жертвой таких явлений.

Из приведенных примеров можно сделать вывод, что правительства, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией.

С позиций современной государственно-правовой доктрины правительство в любом государстве должно обеспечивать защиту существующего конституционного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства, на него возложено исполнение экономических, социальных и других функций в сфере государственного управления. Для решения этих задач правительство наделяется необходимыми правами и прерогативами, владеет материальными и финансовыми ресурсами, в его распоряжении находятся административный и военно-полицейский аппарат.

Конституции большинства стран закрепляют за правительствами главную роль в разработке, формировании и реализации внешней и внутренней политики. Согласно конституциям ФРГ (ст. 65) и Италии (ст. 95) разработка основных направлений и общее руководство политикой отнесены к компетенции главы правительства. Подобные формулировки содержатся в конституциях Франции (ст. 20), Испании (ст. 97) и других стран. В связи с этим даже в тех странах, где деятельность правительства в недалеком прошлом определялась как осуществление исполнительной функции (например, Великобритания), современная конституционно-правовая доктрина заметно изменила свои подходы. Английские правоведы утверждают, что исполнительная функция заключается прежде всего в пропаганде общей политики, ее формировании, проведении в жизнь и руководстве ею.

Полномочия правительства в сфере управления исключительно широки и разносторонни и охватывают все основные сферы общественной жизни (схема 10.7). Поскольку правительство является высшим административным органом страны, оно осуществляет функцию общего управления, т.е. деятельность, направленную на реализацию политических целей, которые выдвигаются им. Прежде всего, правительство координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется с помощью как периодических заседаний кабинета, так и системы комитетов. Не менее важный способ – использование административного аппарата. Правительство в любой стране комплектует и непосредственно направляет деятельность административного аппарата.

6. Электронная версия Инструктивных указаний Госарбитража СССР от 29.06.1979 г. № И-1-4 «Об использовании в качестве доказательств по арбитражным делам документов, подготовленных с помощью электронно -вычислительной техники». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://iv.garant.ru/SESSЮN/PILOT/main.htm/ (дата обращения: 14.06.2018).

7. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СПС «КонсультантПлюс».

8. «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14.11.2002 № 138-ФЗ//СПС «КонсультантПлюс».

9. «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 № 95-ФЗ//СПС «КонсультантПлюс».

10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2010 № 16 (ред. от 09.02.2012) «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»//СПС «КонсультантПлюс».

11. Постановление ФАС Московского округа от 05.11.2003 № КГ-А40/8531-03-П // СПС «КонсультантПлюс».

КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Фридинский С.А. Email: [email protected]

Фридинский Сергей Анатольевич - магистрант, кафедра конституционного и административного права, Тольяттинский государственный университет, г. Тольятти

Аннотация: в последнее время в юридической науке все чаще рассматриваются вопросы конституционной ответственности, в том числе конституционной ответственности Правительства Российской Федерации. По мнению автора, исследователи зачастую не учитывают общую теорию юридической ответственности, вследствие чего смешиваются такие категории, как политическая ответственность и конституционная ответственность. Кроме того, нередко путаются меры защиты и меры юридической ответственности. В статье анализируются проблемы привлечения Правительства Российской Федерации к конституционной ответственности.

Ключевые слова: закон, юридическая ответственность, правонарушение, юридический факт, конституция.

CONSTITUTIONAL RESPONSIBILITY OF THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION Fridinskiy S.A.

Fridinskiy Sergey Anatolyevich - Master of Science, CHAIR OF CONSTITUTIONAL AND ADMINISTRATIVE LAW, TOGLIATTI STATE UNIVERSITY, TOGLIATTI

Abstract: recently in the legal science, issues of constitutional responsibility, including the constitutional responsibility of the Government of the Russian Federation, are increasingly being considered. According to the author, researchers often do not take into account the general theory of legal responsibility, as a result of which categories such as political responsibility and constitutional responsibility are mixed. In addition, protection measures

and measures of legal responsibility are often confused. The article analyzes the problems of involving the Government of the Russian Federation in constitutional responsibility. Keywords: law, legal liability, offense, legal fact, constitution.

Как известно, конституционная ответственность является одним из видов юридической ответственности, поэтому рассмотрение данного вопроса считаем необходимым начать с анализа категории «юридическая ответственность».

В юридической науке существует достаточно большой разброс мнений относительно ее сущности. Одни ее понимают, как «ответственность», другие, как «меру государственного принуждения», третьи, как «правоотношение», четвертые «обязанность претерпевать лишения» и так далее.

По большому счету, что юридическая ответственность - это всегда претерпевание некоторых ограничений или лишений, т.е. представляет собой наказание за неправомерное поведение, ведь правонарушитель по факту совершенного им проступка должен подлежать воздействию, причем негативного для него характера; в ином случае теряется сам смысл использования института ответственности.

Подавляющее большинство конституционалистов полагает, что конституционная ответственность имеет отраслевой характер, обеспечивает охрану конституционных отношений, т.е. отношений, регулируемых конституционным правом.

Особенностью реализации конституционных санкций является то, что ответственность может наступать не только перед государством, но и перед гражданами - населением определенной территории или отдельными сообществами, хотя и в том, и в другом случае она обеспечивается с помощью мер государственного принуждения.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность, по сути своей, наказание в форме введения ограничений или лишения статусных полномочий, в том числе лишения конкретного конституционно-правового статуса субъекта конституционных отношений; а по отношению к органам, а также к лицам, осуществляющим публично-правовые функции, - в форме ниспровержения требуемой высокой репутации, применяемое посредством государственного принуждения и отражающее реакцию общества на допущенное конституционное правонарушение .

Правительство, как коллективный субъект, может нести ответственность перед федеральным парламентом и Президентом РФ.

Ответственность исполнительной власти перед властью законодательной, в частности парламентская ответственность, является важнейшим элементом обеспечения системы сдержек и противовесов в разделении властей как одной из базовых гарантий демократического политического режима. Сложно не согласиться с мнением М.Ю. Выскребенцевой, отмечающей важность ответственности высших органов исполнительной власти, существования действенного механизма парламентского контроля, сбалансированности полномочий всех ветвей как залога существования и нормального развития правового государства .

Конституция РФ не определяет перечень оснований для наступления ответственности Правительства РФ. Нормы Конституции содержат лишь субъект применения и соответствующие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст. 117), отказ в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117).

По нашему мнению, одним из таких оснований можно считать признание нижней палатой парламента неудовлетворительным ежегодного отчета правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Сам отчет правительства носит достаточно широкий характер, поскольку, как отмечает В.О. Галуева, законодательство не ограничивает содержание и параметры правительственных отчетов, кроме общего указания на

результаты правительственной деятельности, что оставляет правительству широкое поле в формулировании своих докладов , а, следовательно, позволяет нижней палате всесторонне оценить его деятельность на их основании.

Нужно отметить, что главе государства предоставлен карт-бланш по урегулированию конфликта между парламентом и правительством. Россия в данном плане не одинока. Так. Согласно ст. 92 Конституции Итальянской Республики, «голосование одной или обеих палат против какого-либо предложения Правительства не обязательно влечет его отставку» .

Обращаясь к Регламенту Государственной Думы, отметим, что по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства РФ о результатах его деятельности Государственная Дума вправе принять постановление. При этом юридическая категория «вправе» фактически означает возможность как принять такое постановление, так и пренебречь им по совершенно разным, в том числе и носящим коррупциогенный характер, обстоятельствам. Считаем целесообразным закрепить обязанность нижней палаты принять соответствующее постановление, содержащее информацию об одобрении деятельности правительства (признание его отчета удовлетворительным) или о неодобрении (признание его отчета неудовлетворительным) .

В частности, А.Н. Мещеряков утверждает, что «неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. «в» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ» .

Отдельные ученые весьма широко трактуют ответственность Федерального Правительства перед Президентом. К таковой они относят сложение полномочий перед вновь избранным Президентом, отставку Правительства, освобождение от должности Председателя Правительства, его заместителей и министров, информирование Президента о своей текущей деятельности, выполнении законов и указов .

Напомним, что вина является необходимым условием юридической ответственности. В свете этого возникает вопрос о «вине» Правительства при сложении полномочий перед вновь избранном Президентом.

Относительно отставки Правительства, Конституция предусматривает, во-первых, безусловное право Президента; во-вторых, при условии конфликта Правительства и Государственной Думы. Относить к мерам конституционной ответственности отставку первого типа вряд ли возможно.

Нельзя отнести и отставку Правительства второго типа к мерам конституционной ответственности. Во-первых, основанием отставки является конфликт политического характера. Во-вторых, в данном случае, Президент сам определяет, кого из двух субъектов назначить виновным, и, соответственно, либо распустить Государственную Думу, либо отправить Правительство в отставку.

Список литературы /References

1. Трофимова Г.А. Понятие конституционно-правовой ответственности как отраслевого вида юридической ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 3 - 8.

2. Галуева В.О. Институт ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности: содержательная характеристика // Юридический вестник Кубанского государственного университета. 2012. N 4 (13).

3. Constitution of the Italian Republic // http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/ costituzione_i nglese. pdf (дата доступа 3 мая 2018).

4. Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ». Пункт 3 ст. 154.3 // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

5. Выскребенцева М.Ю. Коллегиальная (коллективная) ответственность правительства // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2014. № 11-2 (49). С. 53.

6. Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.

7. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий (постатейный) / Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, В.П. Звеков и др.; под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юридическая литература, 1999. 480 с.

КЛАССИФИКАЦИЯ ВИДОВ НЕОБХОДИМОЙ ОБОРОНЫ ПО РАЗЛИЧНЫМ ОСНОВАНИЯМ Кориненко Н.М. Email: [email protected]

Кориненко Никита Михайлович - студент, кафедра уголовного права и прокурорского надзора, Пермский государственный национальный исследовательский университет, г. Пермь

Аннотация: в статье дается описание общепринятой классификации деления видов необходимой обороны на абсолютную и относительную. Затем определяются различные критерии, в соответствии с которыми можно выделить иные виды необходимой обороны помимо общепризнанных. Данные критерии основываются как на толковании уголовного закона, так и на положениях уголовно-правовой теории, не отраженных в отечественном уголовном законодательстве. В соответствии с обозначенными критериями выделяются различные виды необходимой обороны. Каждый такой вид обосновывается и описывается. Ключевые слова: необходимая оборона, виды, классификация, критерии.

CLASSIFICATION OF THE SPECIES OF THE NECESSARY DEFENSE ON VARIOUS BASES Korinenko N.M.

Korenenko Nikita Mikhailovich - Student, DEPARTMENT OF CRIMINAL LAW AND PUBLIC PROSECUTIONS, PERM STATE UNIVERSITY, PERM

Abstract: the article gives a description of the generally accepted classification of the division of the types of necessary defense into absolute and relative. Then different criteria are defined, according to which it is possible to distinguish other types of necessary defense besides the generally recognized ones. These criteria are based both on the interpretation of the criminal law, and on the provisions of the criminal law theory, not reflected in domestic criminal law. In accordance with the indicated criteria, different types of necessary defense are distinguished. Each such form is justified and described. Keywords: necessary defense, types, classification, criteria.

Правительство Российской Федерации по Конституции провозглашено органом, осуществляющим исполнительную власть (ст. 110 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» наделяет Правительство статусом высшего исполнительного органа государственной власти РФ (ст. 1 Федерального конституционного закона). Оставив за рамками настоящего исследования вопросы о месте Правительства в системе органов государственной власти РФ и взаимоотношениях его с Президентом РФ, необходимо уточнить правовую природу тех мер воздействия, которые применяются к Правительству и персонально министрам по нормам конституционного законодательства. Очевидно, что один из высших органов государства должен нести ответственность по нормам конституционного законодательства. Остается, правда, вопрос – какую же ответственность несет Правительство РФ, поскольку в литературе не существует однозначного понимания природы такой ответственности.

Конституция не устанавливает четких оснований ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяется лишь субъект применения (Президент), санкции (отставка) и процедура ее применения, в которой участвуют либо только Президент, или же Президент и Государственная Дума.

Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст.117) и отказ в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства в отставку требуется решение Президента.

Ранее уже отмечалось, что закрепленные в Конституции РФ принудительные меры в отношении Правительства РФ нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция этих санкций строится на дискреционном праве Президента разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной или политической конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, не достижения определенных результатов и пр.

В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства и того, какую ответственность несет Правительство по российскому законодательству. Можно в достаточной степени условно выделить три подхода к тому, какой природы ответственность несет Правительство РФ.

Согласно первой точке зрения, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы отмечают, что политическая и конституционная ответственность по конституции практически неразделимы, а преобладает все-таки политическая ответственность. Так, Р. М. Дзидзоев, характеризуя конституционно-правовую ответственность Правительства, пишет: «Эта ответственность является преимущественно политической, она необязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины».

В. Н. Савин отмечает, что конституционная ответственность по форме реализации иногда сходна с политической ответственностью по субъектам, основаниям ее наступления и последствиям. Например, роспуск правительства может быть как мерой конституционной ответственности, когда это наступает в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей, так и мерой политической, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис. «Представляется, - пишет автор, - что отставка министра, к примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины».

По мнению В. В. Мечникова, в случае, когда отсутствует полный перечень обстоятельства, конкретных оснований конституционной ответственности, то речь должна идти о политической ответственности, несмотря на то, что правовые основания совершать определённые действия зафиксированы Конституцией. «Так, например, - пишет он, - ч. 2 ст. 117 Конституция РФ предусматривает право Президента принимать решение об отставке Правительства. При этом Конституция не ограничивает президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе правительства. На наш взгляд, отсутствие четких критериев для отставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо речь должна идти здесь о сугубо политической, а не конституционной ответственности правительства за те или иные действия или наоборот бездействия по реализации тех или иных политических программ, установок, мероприятий. Напротив, когда речь идет о роспуске правительства в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей, в случае выражения недоверия Госдумой, - это мера конституционной ответственности».

Аналогично А. Л. Сергеев отмечает, что отставка члена Правительства, произведенная в соответствии с указом Президента, в одном случае может быть мотивирована нарушением конституционно-правовых норм, и будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами – налицо политическая ответственность.

О. В. Спичак замечает, что Правительство Российской Федерации несет политическую ответственность перед Президентом. «Объектом политической ответственности на государственном уровне, - пишет автор, - может быть выполнение поручений высших должностных лиц, а в некоторых случаях просто личная лояльность».

В соответствии со вторым - «синтетическим» подходом, - ответственность Правительства объявляется конституционно-политической, при этом отмечается: несмотря на то, что основания ее не определены, но раз процедура и санкции установлены конституционно, значит она не может являться никакой иной ответственностью, кроме как конституционной. Так, А. Н. Шеян считает, что ответственность правительства РФ следует именовать конституционно-политической, как разновидность конституционно-правовой ответственности, поскольку любая мера, закрепленная в законодательстве, приобретает черты юридической ответственности, и не может являться какой-то иной ответственностью.

Оригинальную модель ответственности Правительства отстаивает Н. М. Колосова, считая ее, безусловно, конституционной, но при этом в качестве ее оснований называя деяния, не имеющие признаков правонарушения. По ее мнению, основанием конституционной ответственности Правительства является так называемое «злоупотребление правами», т. е. по сути неэффективное использование собственных полномочий. Например, «злоупотребление правом законодательной инициативы, - пишет Н. М. Колосова, - может стать основанием наступления конституционной ответственности и мерой такой ответственности может стать ограничение такого права». При этом ранее Н. М. Колосова допускала конституционную ответственность Правительства и за спад производства, правда впоследствии признала, что в настоящее время отставка Правительства по решению Президента все же относится к политической ответственности, нежели к конституционной. При этом указанный автор совершенно справедливо замечает, что отставка Правительства по решению Президента (ч. 2 ст.117 Конституции), «создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации» и именует ее политической.

Таким образом, следует сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле, эта ответственность позитивная или политическая, не принципиально, как ее именовать.

По нашему мнению, такое положение вещей недопустимо с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы и является ответственность Правительства только перед главой государства, а не перед парламентом без указания на ее основания. Представляется, российская форма правления уникальна не в положительном смысле, а как раз в аспекте ответственности Правительства.

Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее, членов кабинета) возможна исключительно перед президентом как лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы являются нестабильными и противоречивыми с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту, и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т. д.), устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента.

Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать и в его действиях чаще всего нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной Думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия.

С другой стороны, в определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий Правительства, когда налицо грубое неисполнение Конституции и законов, решений судов (Конституционного, Верховного и иных судебных инстанций), в этих необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация этой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности – необходимо участие суда (лучшим вариантом реализация этой санкции будет решение Конституционного Суда, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной Думы, которое носит обязательный характер для Президента РФ, который своим решением будет обязан отправить Правительство в отставку.

Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в нормах права, являясь правом Президента. Вполне допустимо закрепить в Конституции и персональную ответственность министров за нарушение Конституции, законов и судебных решений, когда решение Государственной Думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного Суда), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку.

В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства. Так, А. Л. Сергеев предлагает закрепить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства. Либо конституционное производство может возбудить Генеральный прокурор или Государственная Дума, произвести расследование деликта, по завершении которого результаты должны быть представлены Президенту, который будет должен произвести квазисудебное производство с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства и вынести окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства данный автор предлагает считать злоупотребление полномочий или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падению основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, реальной угрозе военной безопасности РФ.

Этот же автор предлагает ввести в ФКЗ «О Правительстве РФ» такую меру ответственности, как отставку министра вследствие совершенного им деликта. Причем инициировать процедуру должны Государственная Дума, Совет Федерации или Генеральный прокурор в Конституционном Суде или Верховном Суде. Если суд вынесет заключение о наличии в действиях министра состав деликта, то Президент обязан принять решение об отставке министра.

Л. В. Забровская предлагает уточнить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» основания отставки Правительстве как меры именно конституционно-правовой ответственности, установив критерии в соответствии с которыми Государственная Дума может выражать недоверие Правительству.

По нашему мнению, перечень, предложенный А. Л. Сергеевым, будет излишним, так как эти деяния не имеют признаков конституционных деликтов, а являются основаниями именно политической (позитивной) ответственности, причем нет смысла в их установлении, поскольку на практике ошибок, которые может совершить Правительство, намного больше. И попытка их установить законодательно не сделает ответственность Правительства конституционно-правовой. Процедура, предлагаемая указанным автором, излишне громоздка и высокозатратна с позиции расходов государства на ее реализацию.

Установление мер конституционно-правовой ответственности, как и определение оснований ответственности Правительства и отдельных министров, весьма актуальны для Российской Федерации. В связи с этим в России необходимо, во-первых, установить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» конституционно-правовую ответственность федеральных министров за нарушения закрепленных в нем требований о несовместимости, а также за нарушение Конституции, федеральных законов и решений судов в принятии нормативных и индивидуальных актов. Конституционно-правовой санкцией за такие нарушения должно быть освобождение министра от должности. В. А. Виноградов предлагает такой механизм в случае нарушения требований о несовместимости: по обращению Президента России, Председателя Правительства, 1/3 депутатов Государственной Думы, 1/3 членов Совета Федерации, Генерального прокурора или Председателя Счетной палаты Верховный Суд Российской Федерации определяет, нарушены ли федеральным министром требования о несовместимости. На основании решения Верховного Суда, констатирующего такое нарушение, Президент России (без обязательного представления Председателя Правительства) освобождает федерального министра от должности в течение 48 часов.

Сложно согласиться с предложенной процедурой по нескольким причинам. Во-первых, слишком широкий круг лиц, обладающих правом инициировать процедуру, может девальвировать значимость применения самой санкции. Кроме того, вряд ли следует ограничивать основания для освобождения от должности только требованием о несовместимости. И самое главное - основное участие в процедуре должны принимать два органа – Государственная Дума, инициирующая такое обращение, и Верховный суд. Другим вариантом применения санкции по отношению к министру должно быть нарушение законодательства и решений судебных органов. Решающее участие должна принимать Государственная Дума, инициирующая обращение в Конституционный Суд на предмет заключения о нарушении закона со стороны министра, и на этом основании принятое большинством голосов резолюция Государственной Думы о порицании министру, влекущая немедленную отставку министру по решению Президента. Введений этих санкций не потребует изменений в действующей Конституции РФ.

Во-вторых, следует предусмотреть и такую санкцию, как обязательную коллективную отставку Правительства вследствие совершенного им конституционного деликта, выражающегося в систематическом нарушении Конституции, федеральных законов, неисполнении судебных решений. Факт нарушения законодательства устанавливается заключением Конституционного Суда (минимум дважды) по обращению не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы. После этого Государственная Дума большинством голосов должна принять решение о недоверии Правительству, и глава государства обязан отправить Правительство в отставку. Для реализации этой конституционной санкции необходимо будет внести поправку в ст. 117 Конституции РФ.

По нашему мнению, законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства и его членов представляется необходимым шагом в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране. Другое дело, что перенесение такой санкции, как импичмент, в сферу ответственности членов кабинета совсем не очевидно, поскольку применение предельно усложненной процедуры отрешения от должности к членам Правительства позволит в реальности избежать привлечения к ответственности недобросовестных министров. Более того, как показывает зарубежный опыт закрепления конституционной ответственности членов правительств, основаниями их ответственности признаются не столько совершение уголовных преступлений (как в случае с импичментом), сколько ненадлежащее осуществление полномочий, ошибки и упущения в осуществлении функций государственного управления.

В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить основания ответственности членов кабинета и перечислить в их числе только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение).

Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив их нарушениями Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов, совершение уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут (особенно в российских условиях) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности.

Полагаем, что ответственность министров российского Правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить их как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при «слабом» главе государства). А это в свою очередь способно гарантировать стабильность деятельности Правительства, и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.