К. В. Казарян
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО ИДЕАЛА
В статье анализируются основные проблемы кодификации миграционного законодательства, решение которых позволит планировать законотворческую деятельность, направленную на развитие российской государственности, и разработать комплексный подход к регулированию миграционных процессов. Автор рассматривает предпосылки принятия Миграционного кодекса, а также концептуальные аспекты совершенствования миграционного законодательства.
Ключевые слова: кодификация, Миграционный кодекс, миграционное законодательство, мигрант, миграционные процессы.
Актуальность тематики кодификации законодательства относительно миграционной сферы общественных отношений обусловлена современной миграционной ситуацией в условиях демографического кризиса, с одной стороны, и нестабильной ситуации в мире - с другой. Миграционное право в России противоречиво. Действующие нормы создают благоприятные условия для распространения коррупции и вносят неопределенность в жизнь россиян и иностранцев.
Данные проблемы в первую очередь связаны с привлечением иностранной рабочей силы в отечественную экономику. Они отражают противоречия как в социальной сфере, так и на законодательном уровне. Среди этих проблем предлагается выделить:
Вопросы специализации, стандартизации и синхронизации законодательства государств относительно миграционной сферы общества в связи с существующими противоречиями в действующем миграционном законодательстве;
Проблемы систематизации, унификации, гармонизации национального законодательства государств относительно трансграничных миграционных отношений и решения их на международном уровне;
Проблемы определения правомерных методов, средств противодействия общества и государства антисоциальным проявлениям, связанным с незаконной миграцией, как объектов правоотношений в сфере миграционной безопасности государства.
Кодификация законодательства - это форма коренной переработки действующих норматив-
ных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также «расчистки» нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм [ 1].
На наш взгляд, в настоящее время существует потребность в кодификации миграционного законодательства Российской Федерации.
Можно выделить несколько моделей регулирования миграционных отношений в зависимости от степени консолидации (кодификации) актов: неконсолидированное миграционное законодательство государств, принадлежащих к семье англосаксонского, или общего, права (Великобритания); консолидированное миграционное законодательство государств, относящихся к романо-германской правовой семье (Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Испания, Франция); трансформационная модель миграционного законодательства стран Восточной Европы .
Социальная философия, социология права, культурология
Существуют различные точки зрения по поводу принятия Миграционного кодекса РФ. Одни ученые считают, что такая необходимость назрела давно. Данный кодекс должен заменить собой целый ряд действующих и не слишком согласованных законов, решить ряд стратегических задач в миграционной сфере. «Систематизировать этот массив и свести в единый нормативно-правовой акт, лишенный пробелов, - задача рабочей группы, в которую включены сотрудники ФМС. Разработанные правила должны быть понятны не только сотрудникам контролирующих, правоохранительных органов, но и приезжим и нашему населению. Именно таким должен быть Миграционный кодекс», - подчеркивал глава Федеральной миграционной службы К. Ромодановский , одобривший идею создания кодекса. «Разумное ограничение прав иностранных граждан на въезд и перемещение, а также государственное регулирование внутренних миграционных потоков являются объективной необходимостью государства для сохранения культурно-этнографической карты страны и ее общественно-политического единства», - говорится в тексте рабочей концепции кодекса .
По мнению авторов проекта, необходимо ввести в стране несколько «миграционных режимов». Свободный режим предполагает неограниченное перемещение по всей территории России, ограниченный - в пределах федерального округа, усиленный - в пределах одного региона. Закрытый режим, или «миграционный мораторий», подразумевает «полный запрет перемещения, что соответствует условиям чрезвычайного положения, стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций». Кроме того, авторы проекта предполагают ввести понятие специальных режимных территорий, на которые будут распространяться особые ограничения для мигрантов. Это приграничные территории, заповедники, военные городки и другие.
Главная цель кодекса - защита национальных интересов, «интересов и прав коренного населения страны и сохранение национально-культурной идентичности народа России», а также обеспечение экономической безопасности .
Создание Миграционного кодекса Российской Федерации должно устранить все противоречия, поскольку целью кодификации является систематизация существующих законов и других нормативных актов в рамках одного документа. Миграционный кодекс будет состоять из двух частей: Общей и Особенной. Первая будет содер-
жать основные понятия, а Особенная часть - перечень существующих миграционных режимов, порядок получения виз, правила регистрации иностранцев в России.
Миграционный кодекс, по мнению Е. Никифоровой, должен регулировать только иммиграционные процессы, начиная с порядка въезда иностранных граждан на территорию России, их пребывания в стране и заканчивая вопросами натурализации иностранцев. В кодексе должны быть решены вопросы, связанные с пробелами в понятийном аппарате миграционного законодательства. Прежде всего, должны быть даны определения основополагающих понятий («миграция», «мигрант», «иммигрант»), четко разделены виды миграции (вынужденная, семейная и экономическая (трудовая) .
Однако ряд экспертов считают кодификацию миграционного законодательства преждевременной. Так, В. В. Денисенко отмечает, что «с учетом характера современных миграционных процессов, первый путь (создание нового нормативного правового акта в сфере миграции) во многом схож с очередной попыткой "изобретения колеса"» .
Председатель комитета «Гражданское содействие» С. Ганнушкина также убеждена, что кодифицировать миграционное законодательство сейчас «слишком рано», так как «до сих пор остаются неразработанными целые отрасли права, связанные с миграционными проблемами, а имеющиеся законы плохо применимы на практике». Это касается «и трудовой миграции, и статуса вынужденных переселенцев, и предоставления убежища, в том числе политического» .
Однако сторонниками выделяются следующие основные предпосылки для принятия Миграционного кодекса Российской Федерации:
Объективная необходимость окончательного правового закрепления миграционной политики Российской Федерации;
Динамичное развитие миграционного законодательства, особенно в условиях вступления России в ВТО;
Развитие миграционно-правовых отношений, влекущее формирование комплексного межотраслевого института российского права - миграционное право России;
Большой объем миграционного законодательства Российской Федерации и разрозненность правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции;
Недостаточно сформированная система гарантий правового статуса субъектов миграцион-но-правовых отношений;
Необходимость устранения пробелов и противоречий правового регулирования миграционных процессов;
Существующие проблемы реализации субъективных прав и свобод мигрантов на практике;
Отсутствие сложившейся правоприменительной практики реализации миграционного законодательства в России.
Данные обстоятельства обусловливают необходимость разработки проекта Миграционного кодекса Российской Федерации.
На наш взгляд, предметом регулирования Миграционного кодекса должны стать общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц (частных предпринимателей), некоммерческих организаций, общественных объединений, граждан Российской Федерации, соотечественников, проживающих за рубежом, иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере государственной миграционной политики России.
Таким образом, проект Миграционного кодекса будет определять цели, принципы, основные направления и круг субъектов государственной миграционной политики, механизм ее разработки и реализации в целях создания правовых, социально-экономических и организационных условий и гарантий в сфере миграции.
Принятие кодекса, по нашему мнению, позволит объединить различные правовые нормы в сфере миграции, устранить существующие пробелы и коллизии миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие нормы.
Данный кодифицированный акт должен учитывать принципы и нормы международного права, интересы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К его разработке полезно привлечь специалистов в области конституционного, административного и трудового права, демографии, социологии и экономики. Именно комплексный подход будет способствовать совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации .
В связи с этим работа над систематизацией миграционного законодательства позволит планировать законотворческую деятельность, направленную на удовлетворение инновационного развития российской государственности и даст возможность комплексного подхода к законода-
тельному регулированию общественных отношений в такой важнейшей сфере деятельности, как миграционное регулирование.
Необходимо отметить, что если правовой субъект правильно переживает, осуществляет правовой опыт и воплощает его результаты, положительная система права по содержанию своему не может быть несовершенной. Формально же положительному праву остается помнить старую формулу схоластики: «Est autem lex honesta, justa, possibilis, secundum naturam, secundum patriae consuetudinem, loco temporique conveniens, necessaria, utilis, mani-festa quoque, ne aliquid per obscuritatem in captionem contineat, nullo private commodo, sed pro communi civium utilitate conscripta» («И это закон, достойный, справедливый, сильный, отвечающий потребностям природы и отчизны, соответствующий месту и времени, необходимый, полезный и очевидный, установленный не ради удержания в плену невежества, и не ради личного блага, а для пользы гражданского общества») .
Литература
1. Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Проблемы теории государства и права: учебник. М., 2005.
2. Трыканова С. А. Компаративный анализ эффективности политико-правовых механизмов регулирования международной миграции в России и странах Европейского союза // Миграционное право. 2012. № 3.
3. Солопов М. Гастарбайтеры мигрируют в кодекс. URL // http://gaseta.ru
4. Никифорова Е. А. Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
5. Денисенко В. В. Миграционный кодекс Российской Федерации принимать преждевременно // Миграционные процессы в условиях глобализации: сборник тезисов, докладов и сообщений Международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2005.
7. Чеботарев Г. Н., Мишунина А. А. Основные направления развития комплексного межотраслевого института миграционного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14.
8. История философии права / под ред. Д. А. Керимова. СПб., 1998.
Активно развивающиеся современные общественные отношения, порождаемые новыми потребностями общества, требуют адекватного правового регулирования. Огромный массив законодательства, который также быстрыми темпами развивается и увеличивается, способствует скорее возникновению новых проблем, нежели полноценному регулированию общественных отношений. Тем самым количество законов, положений, приказов и иных актов растет, ориентироваться в таком объеме информации становится сложно даже юристам - людям профессионально подготовленным и подкованным. Что же говорить о простых гражданах, решивших самостоятельно разрешить свою ситуацию или возникший конфликт?
Помимо того, что российское законодательство, по сути, очень объемно, нередка ситуация, при которой нормы, регулирующие те или иные отношения, «разбросаны» по разным документам - это также затрудняет их использование. На поиск нужной нормы тратится очень много времени, а юриспруденция - это такая сфера деятельности, промедление в которой не допустимо. Все это приводит к тому, что проблема согласованности и взаимодействия норм, институтов и отраслей законодательства встает все острее. Таким образом, необходимость проведения такой формы систематизации законодательства, как кодификация - вполне очевидна.
Кодификация – это форма систематизации, при которой происходит коренная переработка действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, качественное упорядочение законодательства, обеспечение его согласованности и компактности, а также расчистка нормативного массива, освобождение от устаревших, не оправдавших себя норм .
В настоящее время российское законодательство насчитывает около 20 кодексов по различным направлениям: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Налоговый, Гражданский процессуальный, Бюджетный, Земельный кодексы и др. Однако, многие подотрасли права так и остались некодифицированными. В частности, к ним относятся: сфера образования, здравоохранения, международного частного права, инвестиций и др.
Необходимость кодификации российского законодательства, несомненно, есть. Однако существуют некоторые проблемы, воспрепятствующие этому процессу. Автор считает необходимым рассмотреть существующие проблемы более подробно.
1. Одной из таких проблем является отсутствие правового регулирования самого процесса кодификации. Не существует какого-либо документа, который бы регламентировал круг полномочных субъектов, порядок выдвижения инициативы, наконец, сам процесс проведения кодификации и условия её осуществления. Все это существует лишь в теории: учебниках, монографиях. Вместе с тем отметим, что статус кодифицированного нормативно-правового акта также нигде не закреплен, как не закреплено его место в системе законодательства в целом, и в соотношении с другими нормативно-правовыми актами в частности.
Таким образом, в связи с отсутствием строго регламентированного процесса кодификации, разработка и принятие кодексов происходит по той же схеме, что и разработка и принятие обычных законов, без акцента на специфичность данных нормативных правовых актов.
2. Вторым препятствием на пути кодификации видится бездействие законодателя по этому вопросу. Объем законодательства продолжает увеличиваться быстрыми темпами, усложняться, однако, должной реакции у законодателя это не вызывает. Возможность и необходимость кодификации игнорируются.
Складывается парадоксальная ситуация: законодатель каждодневно в огромном количестве рассматривает и принимает новые нормативные акты по различным вопросам, однако, в то же время законодатель совершенно не задумывается о том, чтобы привести нормативно-правовой массив в порядок, в единую систему.
Говоря о систематизации в целом (подразумевая и кодификацию, соответственно), автор отмечает, что Указом Президента РФ от 06.02.1995 г. была предусмотрена подготовка к изданию Свода законов Российской Федерации – официального, систематизированного и полного собрания действующих нормативно-правовых актов Российской Федерации федерального уровня . Однако Указом 2005 г. Президента РФ Владимира Путина данный документ признан утратившим силу . Почему задуманный еще Б.Н. Ельциным столь важный процесс как систематизация не получил дальнейшего развития так и непонятно.
Почему-то законодатель не видит смысла и нужды в кодификации, продолжая принимать различные разрозненные акты, вместо единого. Автор статьи склонен согласиться с В.М. Барановым, который утверждает, что «в переходный период целесообразно готовить и принимать не многочисленные частного плана законы, а крупные, полноценно регулирующие большие сферы общественных отношений кодификационные акты. Пусть они будут недолговечны, но при такой законодательной политике эволюция завершится быстрее» .
- Следующая проблема заключается в отсутствии единой методики кодификации. В нашей стране при составлении кодексов используется сразу несколько различных по своей сути методик вкупе. Ярким примером служит Гражданский кодекс Российской Федерации. По первоначальной задумке законодателя, Гражданский кодекс должен был состоять из двух частей – Общей и Особенной – такая методика преимущественно характерна для германских кодификаторов. Однако с недавних пор указанный кодекс стал состоять из четырех частей. При этом нарушилась вся логическая структура построения самого кодекса. Две новых части выступают в роли дополнения, а не продолжают логическую «мысль» самого кодекса. Следуя этой логике, в будущем не составит труда разработать и принять и пятую и шестую часть Гражданского кодекса. К слову сказать, такие «дополнения» больше характерны для французских кодификаторов.
Таким образом, автор делает вывод о том, что часть из всех существующих в настоящее время в России кодексов не достаточно эффективны в применении, громоздки, логически не структурированы, не однородны по своему наполнению. Все это затрудняет их использование.
В то же время, многие подотрасли права так и остаются бессистемными, хотя и остро нуждаются в систематизации. Целые комплексы нормативных правовых актов не выполняют в полной мере своих регулятивных функций только лишь из-за своей «разбросанности», запутанности и коллизионности.
В настоящее время многие подотрасли и институты права до сих пор не имеют единого адекватного, системообразующего законодательного акта. Это и тормозит окончательное формирование и развитие таких отраслей, подотраслей и институтов права, как образовательное право, медицинское право, корпоративное право и др.
Конечно, приведенный выше перечень препятствий на пути кодификации российского законодательства, не является исчерпывающим. Однако в рамках небольшого исследования рассмотреть их все невозможно. Поэтому следующую часть настоящей статьи автор намерен посвятить рассмотрению и предложению возможных путей преодоления сложившихся проблем.
Итак, в первую очередь, необходимо создать отдельную службу, в которую бы входил целый штат сотрудников из числа государственных служащих, в чьи обязанности входили бы постоянный мониторинг и отслеживание действующей системы законодательства; выявление новых проблем, требующих адекватного правового регулирования; ликвидация норм, потерявших актуальность; устранение коллизий и др.
Результатом указанной деятельности представляется разработка проекта нового кодифицированного акта по окончательно сформированной и развитой отрасли/подотрасли/институту права.
Во-вторых, необходимо законодательно регламентировать процесс кодификации. В отдельном документе необходимо подробно изложить условия, при которых кодификация необходима, субъекты и их полномочия на осуществление кодификации, сроки и др.
Принятие акта, устанавливающего порядок создания нормативных правовых актов (в т.ч. и кодифицированных) даст определенность в вопросе статуса тех или иных актов законодательства и соотношения между ними.
В-третьих, необходимо постоянное доктринальное развитие и разработка методологии кодификации. Разработанные немецкие и французские методики адаптированы для своей правовой системы. Предлагается отечественным юристам-теоретикам и практикам разработать свою методику кодификации законодательства, которая подходила бы именно для нашей системы.
Итак, подводя итог, необходимо еще раз отметить, что анализ правовой действительности современного состояния российского законодательства дает основания полагать, что проведение тщательной, широкомасштабной систематизации законодательства различных сфер просто необходимо. Кодификации позволили бы различным отраслям, подотраслям и институтам преодолеть бессистемность и нелогичность.
Таким образом, кодифицированные акты, в частности, и кодификация в целом играют ключевую роль в процессе упорядочения действующего законодательства, являются результатом обновления системы законодательства.
Преодоление проблем, препятствующих проведению этих кодификаций, является одной из основных задач нашего государства в настоящее время.
Список литературы:
- Указ Президента РФ от 6.02.1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 1995 г. № 7 ст. 509
- Указ Президента РФ от 28 июня 2005 г. № 736 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 11.07.2005 г. № 28 ст. 2865
- Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2003. С. 175.
- Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Т. 1. Общие положения: Курс лекций. М., 1994. С. 51.
- Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права . М.: Юристъ, 2004. С. 179
Понятие систематизации законодательства
Система законодательства любого современного государства представляет собой огромный массив нормативных правовых актов, различающихся по своей юридической силе, предмету правового регулирования, времени принятия и введения в действие и т.д.
В этой связи удобство и доступность нормативного материала зависит от того, насколько упорядочена соответствующая национальная система правового регулирования, иными словами – насколько качественно осуществлена систематизация действующего законодательства.
Поскольку рассматриваемая деятельность всегда носит научно-обоснованный характер, а к ее осуществлению привлекаются ведущие ученые-юристы, для определения систематизации законодательства необходимо обратиться к положениям юридической доктрины:
Определение 1
Систематизация законодательства – практико-ориентированная, научно-обоснованная деятельность, направленная на упорядочение массива юридических норм, закрепленных в действующих нормативных правовых актах.
При этом необходимость осуществления систематизации законодательства обнаруживается при анализе тех задач, которые подлежат разрешению в результате соответствующей деятельности. Так, систематизация законодательства способствует:
- Развитию и совершенствованию национального законодательства;
- Правильному уяснению содержания юридических норм и повышению эффективности правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов;
- Формированию и повышению уровня индивидуального, группового и профессионального правосознания.
Совокупность приемов, используемых в процессе осуществления деятельности по систематизации законодательства, принято называть формами систематизации, отдельные, наиболее распространенные виды которых будут рассмотрены ниже.
Формы систематизации законодательства
В теории права традиционно принято выделять три основные формы систематизации законодательства, первая из которых – это инкорпорация:
Определение 2
Инкорпорация – форма систематизации законодательства, выраженная в объединении действующих нормативных правовых актов в единые сборники, при сохранении их содержания и юридической самостоятельности.
Основным признаком инкорпорации выступает то, что в рамках данного способа систематизации, нормативные правовые акты подлежат объединению по какому-либо определенному основанию (время принятия, юридическая сила, правотворческий орган и т.д.), без изменения их содержания.
Например, может допускаться лишь внешнее преобразование нормативного акта, выраженное, например, в исключении тех статей и нормативных положений, которые были ранее признаны утратившими юридическую силу.
Инкорпорация, в свою очередь, может быть официальной, в рамках которой компетентным органом государственной власти издается и утверждается инкорпорационный сборник, способный выступать источником права, и неофициальной – составляемой любым заинтересованным лицом для собственным практических или исследовательских целей. Соответственно акт, формируемый в результате неофициальной инкорпорации, не может быть наделен юридической силой и быть признан в качестве источника права.
Вторым способом систематизации законодательства выступает его консолидация – объединение различных, но объединенных общей тематикой нормативных правовых актов, в результате которого принимается новый акт, а все объединяемые утрачивают юридическую силу. Консолидация выступает наименее распространенным способом систематизации нормативно-правового массива.
Пример 1
В качестве примера консолидации может быть названо принятие Указа Президиума ВС СССР «О праздничных и памятных днях» 1980 г., с принятием которого утратили юридическую силу 48 ранее действовавших актов, вошедших в единый Указ Президиума ВС СССР.
При этом в отличие от инкорпорации, консолидация всегда характеризуется официальным характером своего осуществления.
Третий способ систематизации законодательства – кодификация, под которой принято понимать внутреннюю и внешнюю переработку действующего законодательства, путем разработки и принятия нового акта, обладающего свойством кодифицированности (Кодекс, основы законодательства, своды законов и т.д.).
К числу видов кодификации относят:
- Всеобщую кодификацию – предполагает создание сводных кодифицированных актов по основным отраслям законодательства и права. Например – свода законов, включающего все основные нормативно-правовые акты различной отраслевой принадлежности.
- Отраслевую кодификацию – выраженную в объединении норм в рамках определенной отрасли права, в результате которого создается новый систематизированный нормативно-правовой акт – Кодекс.
- Специальную – объединяющую нормы определенного юридического института (либо их совокупности).
Пример 2
В качестве примера специальной кодификации может быть названо принятие Лесного кодекса Российской Федерации, объединяющего совокупность норм, регулирующих сходные специфические общественные отношения в сфере лесопользования и лесного хозяйства.
Проблемы действующего законодательства и его систематизации
Как известно, в нашей стране, фактически, за последние двадцать пять лет сформирована новая система законодательства и права, отвечающая целям правового регулирования в условиях демократического правового государства и рыночных форм хозяйствования.
При этом, несмотря на участие в соответствующем процессе ведущих представителей современной отечественной юридической науки, анализ фактической ситуации, сложившейся в рассматриваемой сфере позволяет выявить определенные проблемы законодательной системы РФ:
- Колоссальное количество принятых в РФ нормативных правовых актов, содержание которых, нередко дублирует регламентацию одних и тех же общественных отношений;
- Неоправданная детализация (практически до уровня инструкции) отдельных нормативных правовых актов, в частности, в сфере избирательного права и пенсионного законодательства;
- Низкое качество принятых законодательных и подзаконных актов, с точки содержания, системной организации и юридической техники.
В качестве одного из способов разрешения названных проблем, в юридической науке называется принятие базового системообразующего федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», нормы которого будут посвящены системному, структурному выстраиванию законодательства РФ на современном этапе.
Проблема кодификации законодательства
Не преследуя цели рассмотреть всю сложную, многообразную историю кодификации российского законодательства после принятия Соборного Уложения 1649 г. (обобщение законодательных норм свойственно отнюдь не только новому времени), остановимся лишь на одном аспекте проблемы, который позволит нам соотнести российское законодательство с мировыми системами права.
При соотнесении российского законодательства, как оно сформировалось на протяжении XVIII - первой четверти XIX в., с двумя мировыми системами права - англосаксонской и континентальной - необходимо прежде всего остановиться на основных характеристиках этих систем. Их различия общепризнаны юристами.
Так, континентальная система базируется на кодексах, а англосаксонская - на судебных прецедентах (что, кстати, предполагает возможность интерпретации норм права судьей). Кроме того, англосаксонское право, в отличие от континентального, не делится на публичное и частное.
Подчеркнем также, что если континентальная система сформировалась по преимуществу в XIX в., начиная с наполеоновской кодификации, то англосаксонская система уходит своими корнями в глубокую древность.
Не вторгаясь в сферу компетентности юристов, заметим, что принцип приоритета закона как источника права гораздо в большей степени коррелирует с континентальной системой права, чем с англосаксонской. Системообразующее значение этого принципа в российском законодательстве XVIII в. было обосновано выше. Здесь же отметим, что с конца XVII в. Петр I прила-
гал усилия к тому, чтобы облеченные властью не руководствовались бы прецедентами при принятии управленческих решений. Одним из ярких свидетельств такого подхода может служить именной указ от 20 января 1697 (7205) г. «О невыписывании в пример указов, состоявшихся в Крымском походе, о придачах поместий и других пожалований боярам, воеводам и прочим ратным людям». В указе говорится, что «Крымских походов 195 и 197 годов своих государевых указов, которые состоялись в тех годах за те Крымские походы боярам и воеводам и ратным людям о придачах и о каких дачах впредь ни к каким делам на пример выписки не выписывать» (выделено мною. - М.Р.). Конечно, этот указ еще не устанавливал универсального принципа, да и подоплека его вполне ясна - не распространять льготы, заслуженные в военном походе, на мирное время.
При Петре I первые попытки кодификации предпринимались с 1700 г., когда так называемой палате об Уложении, состоявшей из членов боярской Думы и стольников, было поручено согласовать Соборное Уложение с новоуказными статьями и боярскими приговорами. Палата заседала до 1703 г. Но вполне очевидно, что в период бурного законотворчества проводить кодификацию нереально.
Основным законодательным актом и, следовательно, основным источником права в начале XVIII в. по-прежнему оставалось Соборное Уложение. 15 июня 1714 г. Петр I издал именной указ «О вершении дел по Уложению, а не по новоуказным статьям». В этом указе содержится повеление судьям «всякие дела делать и вершить по Уложению; а по новоуказным пунктам и сепаратным указам отнюдь не делать, разве тех дел, о которых в Уложении ни мало не помянуто». О «новоуказных пунктах» говорится, что они учинены «не в перемену, но в дополнение Уложения», поэтому они «приемлются во исполнение онаго законнаго Уложения, дондеже оное Уложение, для недовольных в нем решительных пунктов, исправлено и в народ публиковано будет». Все же прочие указы, которые «учинены не в образец» или «противно ложению», в том числе и именные, «отставить, и на пример не выписыватъ (выделено мною. - М.Р.), и вновь таких указов отнюдь не делать».
В уже упоминавшемся указе из Юстиц-коллегии «О решении Дел в Московском надворном суде по Уложению и по новосостоя-тельным, а не по сепаратным указам, и о донесении о делах, которых судьи сами решить не могут, в Государственную Юстиц-колле-to» от 15 октября 1719 г., кроме предписания управлять по Уложе-ни. и изданным в его пополнение указам, содержится запрет руко-Дствоваться «сепаратными указами» и «примерными делами».
Кстати, в докладе Академии наук на высочайшее имя в начале 1735 г. целесообразность новой публикации Соборного Уложения обосновывалась так: «...хотя в... Уложеньи некоторые пункты уже не употребительны, пока оное совсем остановлено и вместо того новое введено не будет: то оное есть необходимый нужды и может здешнему народу, который так чрез долгое время от того пользу получал... оставлено быть».
Функцию кодексов на протяжении XVIII-XIX вв. отчасти выполняли регламенты и уставы. Напомним, что в ключевом для становления новой системы законодательства указе от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских...» говорится, что именно «все уставы и регламенты (выделено мною. - М.Р.) запечатываются». Этим же указом предусматривалось присоединение к регламентам вновь утверждаемых законодательных норм.
В дальнейшем, на протяжении всего XVIII в., предпринимались попытки - по ряду причин неудачные - провести кодификацию законодательства, то есть создать новое Уложение.
Вновь проблема кодификации законодательства была поставлена в конце 1720-х годов В 1730 г. была учреждена Уложенная комиссия, которая безрезультатно проработала более десяти лет. Новая Комиссия о сочинении Уложения была созвана в 1754 г. и с перерывами продолжала свое существование до середины 1760-х годов, подготовив несколько проектов, в частности проект уголовного Уложения. Наиболее известна в истории Уложенная комиссия 1767-1768 гг., созванная Екатериной II50.
Павел I, придя к власти в 1796 г., назначил новую Кодификационную комиссию. Ее преемницей стала Кодификационная комиссия Александра I, работавшая с 1804 по 1826 г. С 1826 г. для кодификационной работы было создано II отделение собственной его Императорского Величества канцелярии. После его упразднения в 1882 г. кодификационная работа была сосредоточена в Государственном Совете.
Несмотря на безуспешность попыток кодификации, можно утверждать, что уже в период правления Петра I наблюдалось стремление уйти от прецедентного права, базировать право на систематизированном законодательстве.
В XIX в. попытки провести кодификацию сначала воплотились в создании Свода законов Российской империи. Свод был издан в результате деятельности II отделения собственной Его Императорского Величества канцелярии в 1832 г. и вступал в действие с 1 января 1835 г. В Свод вошли действующие законодательные нормы, систематизированные тематически (в отличие от хронологической систематизации Полного собрания за-
Структура Свода законов была определена М.М. Сперанским. Свод включал восемь главных отделов, распределенных по 15 томам51:
Основные государственные законы (Т. 1.4. 1).
Учреждения: а) центральные (Т. I. Ч. 2); б) местные (Т. П.); в) уставы о службе государственной (Т. III).
Законы правительственных сил: а) уставы о повинностях (Т. ГУ); б) уставы о податях и пошлинах (Т. V); в) Устав таможенный (Т. VI); г) уставы монетный, горный и о соли (Т. VII); д) уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинских имений (Т. VIII).
Законы о состояниях (Т. IX).
Законы гражданские и межевые (Т. X).
Уставы государственного благоустройства: а) уставы кредитный, торговый, промышленности (Т. XI); б) уставы путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (Т. XII).
Уставы благочиния (законы полиции): а) уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (Т. XIII); б) уставы о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (Т. XIV).
Законы уголовные (Т. XV. Кн. 1) и уголовно-процессуальные (Т. XV. Кн. 2).
Свод законов не может рассматриваться как кодекс, поскольку он не снимал действия предшествующего законодательства52. В манифесте от 31 января 1833 г., объявлявшем об издании Свода законов, говорилось: «Свод законов ничего не изменяет в силе и действии их, но приводит их только в единообразие и порядок...». Составители Свода (работу возглавлял М.М. Сперанский) при систематизации законодательства отбирали действующие нормы, затем они приняли следующие правила передачи их текста: «а) те статьи свода, кои основаны на одном действующем указе или постановлении, излагать теми самыми словами, какие стоят в тексте, без малейшего их изменения; б) те статьи, кои составлены из двух и более указов, излагать словами указа главного с присоединением из других тех слов, кои служат ему дополнением или пояснением: в) статьи, составленные из соображения многих указов, излагать по тому смыслу, какой они представляют в их совокупности»53. Таким образом, допускалось вмешательство в текст законодательных актов, служивших источником
Свода законов. Впоследствии эти правила уточнялись. Чаще всего, в целях сокращения объема Свода, опускалась мотивировочная часть законодательного акта, что в ряде случаев могло привести к расширительному толкованию законодательных норм. Но все же при создании Свода его составители последовательно придерживались главного правила: «Из двух несхожих между собой законов надлежит следовать позднейшему, не разбирая, лучше ли он или хуже прежнего, ибо прежний считается отрешенным тем самым, что поставлен на место его другой»54.
Первоначально предполагалось издавать Свод законов каждые десять лет. Второе издание вышло в 1842 г., а третье только в 1857 г. Это было последнее единовременное издание Свода, впоследствии он издавался отдельными уставами. Среди этих изданий следует обратить особое внимание на Свод основных государственных законов, изданный 23 апреля 1906 г., накануне открытия I Государственной думы.
Кодификацию всего законодательства провести так и не удалось. В 1845 г. было издано «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» - пример кодификации одной из отраслей права, - впоследствии входившее в том XV Свода законов. После реформы 1864 г. в Свод был добавлен том XVI, содержавший Судебные уставы.
Итак, огромный количественный рост законодательных актов, расширение сферы законодательного регулирования, увеличение количества разновидностей законодательных актов не только обусловливают наиболее заметные свойства корпуса законодательных источников нового времени, но и порождают ряд проблем при его системном исследовании.
Кодификационные акты, принимаемые правотворческими органами Российской Федерации, составляют основу действующего законодательства, но не устраняют практики подготовки и принятия самого широкого круга текущих, незначительных по объему законов и иных нормативных правовых актов. И это состояние действующего законодательства не в полной мере удовлетворяет ученых-юристов и практических работников. Их идеал законодательства видится в существовании кодифицированных актов, сведенных в единый свод законов как "кодекс кодексов".
Прежде всего, необходимо выявить общую последовательность действий по осуществлению систематизации определенного сегмента законодательства. Оптимальной была бы некая идеальная схема законодательства: каким оно должно стать в результате систематизации. Такая идеальная схема может быть даже достаточно сильно "оторвана" от нынешней системы нормативных правовых актов.
После определения идеальной схемы необходимо разобраться в существующей системе нормативных правовых актов и продумать, как применить ее под эту схему. Идеальная схема, таким образом, будет своеобразным планом систематизации. На этом этапе могут быть определены способы систематизации, а также решены вопросы с ее организационным и финансовым обеспечением .
Наиболее весомым аргументом в пользу начала работы по систематизации с отбора имеющегося нормативного материала является обеспечение непробельности будущей систематизации. Действительно, если отобрать все нормы соответствующей сферы правового регулирования, а потом, на их основе, продумать, как будет выглядеть соответствующий сегмент законодательства в усовершенствованном виде, мы будем надежно застрахованы от возможных пробелов относительно существующего на момент начала систематизации нормативного массива.
Однако состояние законодательства еще таково, что имеется много пробелов в правовом регулировании. Если идти по пути отбора имеющихся норм и дальнейшей систематизации актов, содержащих эти нормы, то это лишь закрепит систему права с такой пробельностью.
Основной аргумент в пользу того, чтобы начать работу с составления модельной схемы, состоит в том, что можно существенно обновить законодательство (определенный его сегмент), "превратить" его в действительно четкую систему правовых актов в их взаимосвязи. Важным является и психологический подход к такой систематизации. Он двухаспектен.
В первую очередь, выведение на первый план именно составления модельной схемы обеспечит определенный творческий порыв представителей правовой науки.
Второй аспект психологического подхода - общий фон осуществления такой систематизации. Если по самому акценту на создание "идеальной схемы" будет ясно, что это действительно прорыв, меняющий то, что есть, все участвующие в данном процессе силы будут лучше мобилизованы на достижение конечного результата.
Таким образом, систематизация правовых актов должна начаться с составления модельной схемы будущей системы этих актов. Модельная схема должна, применительно к каждому акту, включать краткое описание его предмета. При кодификации, схема будет представлять собой план кодифицированного акта, с указанием предмета каждого из его структурных элементов.
Для воплощения этой схемы необходимо просмотреть имеющийся нормативный материал в соответствующей сфере права, соотнести его с идеальным (содержащимся в модельной схеме) и принять меры к устранению различия между реальным и идеальным,
В первую очередь, необходимо определиться, с какого времени просматривать нормативный материал для того, чтобы, с одной стороны, охватить все имеющиеся в соответствующей сфере правовые акты, с другой - не тратить время на акты, очевидно, утратившие юридическую силу в связи с изменениями общественного строя страны.
Оптимально будет взять за основу отбора нормативных правовых актов для систематизации Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Последующие (принятые после подготовки Свода) нормативные акты можно выявлять методом сплошного просмотра официальных источников опубликования. Что касается ведомственных нормативных правовых актов, которые в Своды не включались, здесь нужен сплошной просмотр и за период, предшествующий созданию Свода. Поскольку определить источники официального опубликования ведомственных нормативных актов не всегда представляется возможным, будет полезно, чтобы ведомства провели работу по отбору соответствующих нормативных правовых актов по своим архивным материалам. При этом ведомствам должно быть разрешено, проведя отбор нормативных правовых актов, официально признать утратившими юридическую силу те, которые уже фактически не применяются, но формально не отменены.
Самым важным при отборе актов для дальнейшей систематизации является вычленение актов нормативных. Однако вопрос отбора актов в этом аспекте исследован весьма обстоятельно, поэтому можно заострить внимание на некоторых других проблемах.
В связи с отбором актов возникает важный вопрос об устаревших (фактически утративших юридическую силу, но не отмененных официально актах). Многие из этих актов настолько утратили свое значение, что выявление их не представляет большого труда.
После того, как отбор нормативного материала закончен, необходимо будет изменять редакции существующих нормативных правовых актов, в том числе законов, принимать новые нормативные акты, разукрупнять и, наоборот, укрупнять их. Всю эту деятельность должна координировать Комиссия по систематизации на основе модельной схемы систематизированного материала. При этом безусловным правилом должно быть то, что для внесения поправок в законодательство, пусть даже самых незначительных и самых бесспорных, есть только один путь - внесение официальных изменений в него .
Очевидно, что Комиссия просто не осилит всю требуемую для осуществления систематизации деятельность по созданию проектов новых актов и изменению действующих. Основная нагрузка, при сохранении координирующей роли Комиссии, должна лечь на других субъектов правотворчества. При этом не исключено, что часть законопроектных функций может взять на себя сама Комиссия.
Поскольку кодификация - форма законотворчества, принятие соответствующего кодифицированного акта и будет формой утверждения результата кодификации.
В литературе отмечалось: "юридические основания таких собраний складываются либо из двух актов (о начале и завершении составления собрания), либо из одного акта (о завершении составления собрания или просто о составлении собрания)", "необоснованной представляется практика, при которой с самого начала будущему собранию придается официальная сила, без санкционирования итогов работы над ним самим законодательным органом" .
