Особенности федеративного устройства Российской Федерации: асимметрия, различие политико-правовых стату-
386 сов субъектов федерации, сложный, многоуровневый характер федерации - оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов власти субъектов федерации.
В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно.
Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.
Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых должна строится их деятельность:
Самостоятельности и независимости органов власти субъектов Российской Федерации, которые вне предметов федерального ведения и предметов совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;
Государственной целостности и единства органов государственной власти;
Защиты прав граждан на всей территории Российской Федерации;
Разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации.
Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъекта Российской Федерации, а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на территории субъекта Российской Федерации. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" более детально определяет полномочия и основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов федерации. Согласно закону систему органов государственной власти в субъекте Рос
сийской Федерации составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта федерации в соответствии с российским законодательством.
Существенно отличаются системы органов государственной власти в президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской Федерации.
Закон предусматривает две схемы, организации власти в субъектах Российской Федерации. Согласно первой - субъект федерации может иметь институт "высшего должностного лица" (президента или главы администрации), согласно второй - такого института может не быть. В результате на региональном уровне складывается несколько моделей организации государственной власти по выбору субъектов федерации.
Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.
Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного (представительного) органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них - принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов, утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития, установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, договоров, толкование конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.
Виды региональных, законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:
Республиканские парламенты;
Краевые законодательные собрания;
Областные думы;
Городские думы (Москва, Санкт-Петербург);
Представительные органы власти автономных округов и области.
Только республиканские парламенты имеют права принимать конституции соответствующих республик и носят название "парламент"; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.
В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, они практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо подписывает законы, принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти. Примерами такой формы республиканского правления могут служить Татарстан, Башкортостан.
В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правительства, председателя, т. е. повторяется общефедеральная схема, однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.
В парламентских республиках полномочия парламентов весьма широки. Так, Государственное Собрание Эл Курултай является высшим представительным, законодательным, контрольным и распорядительным органом власти на территории Республики Алтай. По Конституции республики Марий Эл Государственное Собрание - не только высший пред
ставительный, но и постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти.
Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов. Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: Народные, Государственные, Законодательные собрания, Государственные Советы, Народный или Великий Хуралы, Верховные Советы, Думы и т. д.
Отличаются они по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым малочисленным - Государственное Собрание Алтайской республики (27 депутатов). Абсолютное большинство региональных депутатов работает на непостоянной основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан только 42 работают на постоянной основе. В Народном Хурале Бурятии из 65 депутатов только 15 работают на постоянной основе. Подобная ситуация наблюдается и в законодательных органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и Санкт-Петербургском Законодательном собрании депутаты работают на постоянной основе.
По структуре большинство региональных парламентов - однопалатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: Республики Саха (Якутия), Карельская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Башкортостан.
Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное собрание Алтайского края состоит из 7 комиссий: комиссия по законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике, по социальной защите, по экологии, по аграрным вопросам, по культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из 8 комиссий, парламент Чувашской Республики - из 7 комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: палаты представителей и законодательной палаты, с равным количеством комитетов (по 7).
На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается большее единообразие, здесь в основном
повторяется общефедеральная схема функционирования органов государственной власти.
Следует отметить факт становления областных законодательных собраний, так как области никогда не имели в полной мере самостоятельных законодательных представительных органов власти. Теперь, по Конституции РФ, они имеют право иметь такой орган власти. Перед областными и краевыми представительными органами власти стоит новая задача - формирование собственного областного законодательства.
Законодательным представительным органом власти области являются областные и краевые думы. Их деятельность строится в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами, положением о думе и регламентом ее работы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав, основной организационной формой их деятельности являются заседания. Несмотря на небольшой количественный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых областных думах предусмотрено существование фракций, но здесь они формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какими-либо партиями.
Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и оформились как полноценные органы государственной власти.
На основе сложившихся конституционных схем можно выделить несколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах Российской Федерации.
В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является:
1) главой республики, избирается всенародно и одновременно главой исполнительной власти, возглавляет правительство и всю систему исполнительных органов власти (подобная модель характеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятия, Чувашская Республика и др.);
2) главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов (такая модель характерна для Республики Саха (Якутия));
3) главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не является главой исполнительной власти непосредственно; имеется должность председателя правительства, который назначается с согласия парламента, правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом (такая схема характерна для Республик Башкортостан, Татарстан и др.).
Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и городах федерального значения также различается. В одном случае глава администрации ("губернатор") избирается всенародно и одновременно является главой правительства (администрации). Это характерно для большинства областей и краев. В другом, - глава администрации (губернатор) не является одновременно главой правительства (администрации), т. е. не возглавляет непосредственно исполнительную власть (например, в Свердловской области).
В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет следующие полномочия: представляет субъект федерации в отношениях с иными субъектами Российской Федерации, органами государственной власти; подписывает законы, принятые законодательным органом власти; формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта Российс
кой Федерации порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской Федерации, участвовать в работе законодательного представительного органа власти субъекта Российской Федерации; осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.
Главы администраций субъектов Российской Федерации занимают пост в результате выборов. Глава является должностным лицом самостоятельного органа государственной власти и не является должностным лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на территории, выполнение предвыборных обещаний.
Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, федеральными законами и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти.
С одной стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой - федеральные органы исполнительной власти и органы власти ее субъектов образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта федера
ции, а также муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.
Органы исполнительной власти в республиках РФ функционируют, как правило, на основе одного из вариантов:
1) высший орган исполнительной власти республики возглавляет и формирует высшее должностное лицо самостоятельно. В этом случае высший орган исполнительной власти (правительство) полностью ответственно перед высшим должностным лицом субъекта федерации. Это характеризует систему органов исполнительной власти президентских республик;
2) высший орган исполнительной власти имеет "двойную ответственность": перед высшим должностным лицом субъекта РФ и законодательным органом субъекта федерации. Высшее должностное лицо не является главой исполнительной власти непосредственно, имеется должность председателя правительства. Это характерно для смешанных, полупрезидентских республик и большинства краев и областей;
3) коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти в парламентских республиках. В этом случае исполнительная власть (правительство) формируется представительным законодательным органом власти. Это имеет место в Удмуртской Республике, Республике Дагестан.
Структура республиканских органов исполнительной власти характеризуется большим многообразием, что вытекает из разнообразия моделей организации системы органов исполнительной власти в республиках.
Высшим органом исполнительной власти в республиках является правительство. К его основными полномочиям относятся: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка; разработка бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечение его исполнения; разработка и представление на утверждение законодательного представительного
органа власти проектов планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, отчетов об их исполнении; формирование органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; управление и распоряжение собственностью субъекта Российской Федерации. Органами отраслевого управления в системе органов власти республик являются министерства.
В составе субъекта Российской Федерации обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конституционный Суд РФ подтвердил (в связи с рассмотрением дела из Удмуртии) право республик создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему исполнительной власти Российской Федерации. На одном уровне, т. е. параллельно, могут существовать органы государственной власти и местного самоуправления. Территориальные единицы иного уровня не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.
Орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может произвольно по каким-либо мотивам (превышение полномочий, нарушение прав граждан, отсутствие материально-технического обеспечения и т. д.) ликвидировать орган государственной власти административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта Российской Федерации, так как это противоречило бы принципам разделения властей и разграничения полномочий.
Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по сравнению с республиками. Для организации органов исполнитель
ной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регулирования.
Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края, области, автономного округа, автономной области администрация. Она обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименование органа исполнительной власти (администрация, правительство и т. п.) и его главы устанавливается с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующим органом субъекта Российской Федерации. Состав администрации формируется главой администрации. Администрация выполняет следующие основные функции:
Разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение:
Распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта Российской Федерации;
Разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;
Осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
Принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).
Администрация состоит из главы администрации, его заместителей, других подчиненных управленческих структур.
Губернатор либо сам возглавляет непосредственно исполнительную власть, но может и не являться непосредственно главой областного или краевого правительства (администрации).
Наиболее типичное для большинства краев и областей построение системы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе
принципа единоначалия. Глава администрации своими постановлениями назначает и освобождает от должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов, отделов администрации, а другие работники назначаются и освобождаются от должностей приказами управляющего делами. Для осуществления своих функций глава администрации формирует аппарат главы администрации. Основные его функции: организационно-методическое руководство и анализ деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действующих на территории области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации, управление делами, возглавляемое управляющим делами аппарата главы администрации и состоящее из отделов, секретариатов, секторов. В структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые работают под руководством соответствующих заместителей главы администрации.
Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т. п. образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации, 2) управления, комитеты, отделы и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, также входящие в систему областных, краевых органов исполнительной власти, но они имеют ярко выраженное вертикальное подчинение.
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями в экономической, социально-культурной и административно-политической сфере государственного управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует министерствам.
Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах име
ются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования: в республиках - это министерства, в областях и краях - департаменты, комитеты, главные управления или "просто" управления и т. д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали - главе краевой, областной администрации и входят в структуру администрации. Управления, комитеты и отделы краевой (областной) администрации имеют, как правило, в районах и городах края (области) подчиненные органы, образуя соответствующие системы управления отраслевого и межотраслевого характера в границах края (области).
Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические управления, как Управление внутренних дел, Управление Федеральной службы безопасности и некоторые другие, имеют федеральное подчинение. Это относится и к некоторым комитетам. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по Конституции РФ могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов федерации. Однако в целом вопрос двойного подчинения не нашел пока адекватного разрешения ни в законодательстве, ни в науке.
В настоящее время на основе расширения полномочий региональных органов власти и реорганизации отраслевых министерств прошел этап децентрализации управления государством, практически упразднив жестко соподчиненную пирамиду органов исполнительной власти. Чтобы в результате такого реформирования не было подорвано централизованное начало, используются новые организационные формы управления.
Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных округов, каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации: Дальнево
сточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный (Москва). В соответствии с этим был преобразован институт президентских представителей, которые до этого были во всех 89 субъектах федерации. Теперь полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные округа и наделяются значительно более весомыми полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти на территории федерального округа, осуществлять контрольные функции.
Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и укрепления вертикали власти в стране осуществляется реформирование механизма обеспечения единства и законности деятельности органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления. Становление современной российской государственности базируется на принципах федерализма, а сложившаяся система управления тесно связано с особенностями государственного устройства, тенденциями развития федеративных отношений в России. Особенности российского федерализма вносят новый аспект в государственно-управленческие процессы, что требует выработки особого направления региональной политики, специфической региональной стратегии государственного управления.
Российская Федерация является суверенным федеративным государством, которое сформировано по волеизъявлению многонационального населения, проживающего на всей его территории. Правовой статус страны устанавливается в Конституции, Декларации о суверенитете от 12 июня 1990 года, Договоре от 31 марта 1992 года. Российская Федерация состоит из субъектов.
Субъекты РФ представляют собой правовые образования. В совокупности они формируют Российскую Федерацию. В Конституции установлено шесть типов таких образований: республика, область, край, автономный округ, город федерального значения, автономная область.
Все эти образования равноправны во взаимодействиях с федеральными властными органами. Конституция, однако, формулирует ряд различий в правовом статусе общностей. Эти отличия установлены также в Федеративном договоре и специальных Соглашениях РФ с отдельными субъектами.
Государственные субъекты РФ - это неотъемлемые части страны. Они включены в ее состав по принципам равноправия. В стране насчитывается 32 национально-государственных общности (1 автономная область, 10 автономных округов и 21 республика) и 57 административно-территориальных образований (два города федерального значения, 49 областей и 6 краев).
Он закрепляется двумя видами нормативных актов. Для республик действует Конституция РФ и Основной закон самого субъекта. Для краев, городов федерального значения, областей, автономных округов и областей в качестве второго документа выступает Устав образования.
Конституция РФ устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Согласно ее положениям (ст. 77) система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Основополагающим нормативным правовым актом, развивающим и детализирующим указанные положения Конституции РФ, является Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
Именно этот Закон закрепил единые подходы к формированию системы органов государственной власти в регионах и определил, что деятельность органа государственной власти субъекта Российской Федерации должна основываться на таких принципах, как:
Единство системы государственной власти;
Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.
Закон установил обязательную для всех регионов систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которую составляют:
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта;
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта;
Иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В то же время в нем не предусматривается в числе обязательных органов государственной власти региона в качестве самостоятельного органа государственной власти должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В отношении нее законодатель ограничился установлением разрешительной нормы, которая предусматривает, что конституцией (уставом) субъекта Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Законодательный (представительный) орган государственной власти региона в указанном Законе определен по статусу как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации. Его наименование, структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Федерации. При этом число депутатов парламента определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации.
Однако региональный парламент обладает не только представительскими и законодательными функциями. Он также наделен реальными полномочиями по осуществлению контроля за исполнением принятых им законов. В частности, закон устанавливает, что законодательные органы осуществляют наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов Российской Федерации, исполнением бюджетов субъектов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью регионов.
Принятая 30 декабря 2008 г. поправка в Конституцию РФ о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ стала правовой основой для внесения соответствующего изменения и в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
В настоящее время во всех регионах законодательные органы заслушивают ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Налицо повсеместное внедрение в практику деятельности законодательных органов субъектов новой формы непосредственного парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Однако практика показывает, что пока еще обсуждение таких отчетов не всегда сопровождается должной оценкой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период со стороны депутатского корпуса. Нередки случаи, когда отчет носит характер обычной информации о деятельности высшего исполнительного органа субъекта без каких-либо правовых последствий.
Тем не менее, таким образом, был сделан еще один шаг в сторону реального расширения контрольных полномочий законодательных органов за деятельностью исполнительной власти в регионах. В связи с этим, думается, было бы вполне оправданным и в правовом отношении более правильным закрепление статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации в субъектах не только как представительного и законодательного органа государственной власти, но и определить его и в качестве органа, осуществляющего контроль за деятельностью исполнительной власти по соблюдению и исполнению законов.
На сегодняшний день статус парламента региона как законодательного (представительного) и контрольного органа установлен лишь в конституциях республик Саха (Якутия) и Удмуртия. Однако и в ряде других субъектов Российской Федерации контрольные полномочия законодательных органов нашли отражение в конституциях (уставах) регионов. К примеру, Конституция Республики Марий Эл устанавливает, что Государственное Собрание Республики Марий Эл осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией и законом республики. Тем не менее надо признать, что большей частью контрольные функции парламента закреплены не в конституциях и уставах, а в законах субъектов о законодательных органах.
Есть и другие примеры, когда в регионах принимаются специальные законы о контрольных полномочиях парламентов.
Таким образом, анализ как федерального, так и регионального законодательства показывает, что, несмотря на отсутствие в большинстве случаев прямого указания законодательных органов субъектов в качестве контрольных органов, но фактически, исходя из их правового положения в системе органов государственной власти субъектов Федерации, они таковыми являются. В связи с этим региональная исполнительная власть должна быть подконтрольна законодательной власти в части их деятельности по соблюдению и исполнению законов субъектов. Поэтому, абсолютно правильным и правомерным является, к примеру, закрепление в Уставе Самарской области положения о том, что губернатор области, который возглавляет высший исполнительный орган государственной власти региона, подотчетен и подконтролен не только Президенту РФ, федеральным органам исполнительной власти, но и Самарской губернской Думе в пределах ее компетенции (ст. 71).
В соответствии с Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации во главе с высшим исполнительным органом устанавливается законом субъекта. Она представляет собой совокупность следующих органов:
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта);
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта; отраслевые исполнительные органы, а также территориальные исполнительные органы государственной власти региона.
Высший исполнительный орган государственной власти региона является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Только высшее должностное лицо субъекта определяет структуру исполнительных органов власти региона (п. 4 ст. 17), формирует его, представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, представляет в законодательный орган субъекта ежегодный отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа региона, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти (п. 7 ст. 18), также он вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта (ст. 9) и т.д.
Следующий важный момент заключается в том, что Закон хотя и прямо не указывает, но исходит из единства понятия и правового положения высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Эти два понятия тождественны, поскольку, по Закону, высшее должностное лицо субъекта иначе как не во взаимосвязи с должностью руководителя высшего исполнительного органа региона нигде не фигурирует. К тому же высшее должностное лицо региона представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации ежегодные отчеты о результатах не своей деятельности, а о деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Статья 17 Закона устанавливает, что система органов исполнительной власти региона возглавляется высшим исполнительным органом власти, руководит которой высшее должностное лицо. Структура исполнительных органов государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В связи с этим, на наш взгляд, на уровне федерального законодательства вместо действующего сложного и громоздкого определения указанной должности следовало бы ее обозначить как главу исполнительной власти, возглавляющей высший исполнительный орган субъекта Федерации.
Такой подход, наиболее приемлем и больше соответствует тем функциям, которые закреплены за высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в федеральном законодательстве, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в законах регионов о них. Тем более что надо учитывать и тот факт, что в ряде субъектов они уже имеют такой статус. К примеру, правовое положение высшего должностного лица, являющегося главой исполнительной власти или же возглавляющего исполнительную власть, закреплены в конституциях республик Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Чувашия, в уставе Пермского края и в уставах некоторых других регионов.
Сложившаяся на сегодняшний день непростая региональная система государственных органов во многом схожа с системой федеральных органов государственной власти. Во многих субъектах Российской Федерации высшие должностные лица, несмотря на то, что они по Закону об общих принципах одновременно должны быть и руководителями высших исполнительных органов, т.е. совмещать эти две должности, фактически в ряде случаев таковыми не являются. Эти функции они зачастую осуществляют опосредованно - через председателей правительств (фактических руководителей высших исполнительных органов). Такая система сложилась и функционирует в республиках Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Чувашия и в других субъектах Российской Федерации.
Таким образом, налицо стремление ряда субъектов Российской Федерации к фактическому закреплению, без особых существенных изменений, схемы системы федеральных органов исполнительной власти на региональном уровне. В данном случае, однако, нельзя забывать, что если по Конституции РФ Президент РФ не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, хотя и является ключевой фигурой в системе государственного управления, то высшее должностное лицо субъекта, исходя из положений Закона об общих принципах и законодательства субъектов, не может не входить в региональную систему органов исполнительной власти. Оно является ее основным, структурообразующим элементом.
Безусловно, высшее должностное лицо субъекта Федерации - орган государственной власти. В соответствии с законодательством оно обладает собственной компетенцией и реализует свои полномочия независимо от других органов государственной власти. Тем не менее, его функции и полномочия не могут выходить за рамки компетенции исполнительной власти, поскольку оно наделено ими во взаимосвязи с должностью руководителя высшего органа исполнительной власти, а не как самостоятельная структурная единица. Оно не опосредованно, а непосредственно входит в перечень субъектов единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации.
Очень важно при определении в конституциях, уставах и других нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации правового статуса и компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, исходить прежде всего из функционального предназначения органа государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Только сконструированная на основе такого подхода система государственных органов способна обеспечить сбалансированное и эффективное осуществление государственной власти.
Итак, поскольку Россия - государство федеративное, то вся власть в ней разделяется не только по горизонтали. Существуют также и вертикальные уровни. Государственные органы, присутствуют в субъектах страны. Но они все находятся в подчинении вышестоящих инстанций. Предметы ведения, которые находятся под контролем региональных и федеральных органов власти, строго разграничены конституционными положениями. При этом Основной закон предоставляет некоторым субъектам особые полномочия. В Конституции также закреплено, что регионы вправе самостоятельно создавать собственные государственные органы власти, закреплять на законодательном уровне те или иные порядки, не противоречащие ФЗ и иным общим нормативно-правовым актам. В пределах своего субъекта представительные структуры имеют неограниченную законодательную инициативу. В каждом регионе законодательные органы могут иметь свое название. Порядок формирования, тем не менее, един для всех. В соответствии с законодательством страны, создание этих институтов осуществляется посредством голосования. Срок полномочий - 4 года. В судебной системе на уровне субъектов действуют областные и краевые инстанции. Они действуют согласно региональному законодательству. Они не относятся к судам общей юрисдикции. Исполнительные органы регионов - правительства и администрации. Руководство ими осуществляют главы, губернаторы, президенты. Первые заместители этих лиц также часто выступают в качестве глав правительств.
Конституция разграничивает круг вопросов, которые могут решаться на региональном и федеральном уровнях. Вместе с этим существуют такие задачи, реализация которых осуществляется институтами совместно. Органы государственной власти выступают в качестве основного механизма реализации Конституции и законов. В зависимости от их роли в системе управления можно оценить правовую ситуацию в стране.
©2015-2019 сайт
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-08-20
СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - образуемые в соответствии с принципом разделения властей в установленном федеральным законом порядке органы, осуществляющие государственную власть в субъекте Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что С.о.г.в.с. РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Соответственно в такую систему входят: президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор края, области (в отдельных республиках нет единоличного главы государства); законодательный (представительный) орган, правительство (кабинет, администрация), а также судебные органы, представленные мировыми судьями. В ряде субъектов РФ (республик) статус судебных органов расходится с тем статусом, который определен Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". Так, в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) судебные органы выведены из судебной системы РФ. Конституция Башкортостана устанавливает, что суды подчиняются только закону и Конституции Республики Башкортостан. Почти во всех республиках учреждены конституционные суды, именуемые высшими органами государственной власти республики по защите ее конституционного строя (в Адыгее такой суд именуется Конституционной палатой, в Татарстане и Северной Осетии - Алании это комитеты конституционного контроля). Поскольку конституции республик были приняты до вступления в действие указанного выше Федерального закона, то нормы республиканских конституций, противоречащие данному Закону, должны быть в установленном порядке признаны неконституционными.
53. Законодательные(представительные) органы государственной власти субъектов РФ: порядок избрания, состав, структура, функции.
Все субъекты Федерации имеют органы законодательной власти, образованные на представительной основе. Законодательный (представительный) орган субъекта является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти.
Название законодательного органа, его структуру каждый субъект Федерации устанавливает самостоятельно с учетом своих исторических, национальных условий и традиций. Эти названия многообразны, например, Законодательное собрание Санкт-Петербурга, Государственная дума Ямало-Ненецкого автономного округа, Губернская дума Самарской области, Народное собрание Карачаево-Черкесской Республики, Верховный совет Республики Хакасия.
В большинстве субъектов Федерации парламенты однопалатные, в некоторых - двухпалатные (Свердловская область, Тыва). Различаются палаты по порядку формирования, численности депутатов, характеру полномочий, месту в законодательном процессе. Одну из палат, которая принимает законы, обычно называют «нижняя». Другую палату, как правило, рассматривающую принятые нижней палатой законы на предмет их одобрения или отклонения, именуют «верхняя».
Орган законодательной власти избирается населением субъекта федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного нрава при тайном голосовании. Срок его полномочий в соответствии с федеральным законом устанавливается конституцией (уставом) субъекта и не может превышать пяти лет.
Не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта (в двухпалатном законодательном органе - не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.
Число депутатов законодательного органа субъекта Федерации устанавливается самим субъектом в его конституции (уставе). Так, в Законодательном собрании Свердловской области насчитывается 49 депутатов (в Областной думе - 28 и в Палате представителей - 21), Законодательном собрании Оренбургской области - 47 депутатов, Думе Курганской области - 33 депутата, Думе Ханты-Мансийского автономного округа - 25 депутатов, Государственной думе Ямало-Ненецкого автономного округа - 21 депутат, Законодательном собрании Коми-Пермяцкого автономного округа - 15 депутатов.
Законодательный (представительный) орган субъекта Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать, самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на указанную деятельность предусматриваются отдельной статьей (строкой) в бюджете субъекта.
Основные полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации можно разделить на три основные группы.
В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации системы государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субьектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ. Субъектам РФ предоставлено право самостоятельно устанавливать дату прямых выборов органов государственной власти на основе принятия собственных постановлений.
Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:
1. Законодательный (представительный) орган государственной власти.
2. Высший исполнительный орган государственной власти.
3. Иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).
Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:
Государственная и территориальная целостность России.
Распространение суверенитета России на всю ее территорию.
Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.
Единство системы государственной власти.
Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ.
Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.
Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Срок (полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:
Принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним.
Утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъектаРФ.
Устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРФ.
Устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ.
Регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Постановлением законодательного органа назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодательный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъектаРФ, исполнением бюджета субъектаРФ.
Принятые законодательным органом законы направляются высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установленный срок.
Полномочия законодательного органа государственной влаги субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:
Принятия решения о самороспуске;
Роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;
Вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа в случае принятия им нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом и не устранены законодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекращении полномочий.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.
Конец работы -
Эта тема принадлежит разделу:
Конституционное право - это совокупность правовых норм
Конституционное право самостоятельная отрасль системы российского законодательства она имеет собственный..
Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ:
Что будем делать с полученным материалом:
Если этот материал оказался полезным ля Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:
| Твитнуть |
Все темы данного раздела:
Во-вторых, если такое решение Федеральным Собранием будет принято, то созывается Конституционное Собрание
В-третьих, Конституционное Собрание вправе принять одно из двух решений:
1. подтвердить неизменность Конституции РФ, тогда процедура пересмотра Конституции заканчивается;
Разработка проекта
16 июня 1990 года была образована Конституционная комиссия I Съезда народных депутатов РСФСР, которая начала эту работу. Секретарём комиссии был утверждён О. Г. Румянцев. Сначала в состав комиссии
Конституционный строй - устройство общества и государства, закрепленное нормами конституционного права
Конституционный строй характеризуется особыми принципами (базовыми началами), лежащими в основе взаимоотношений человека, государства и общества. Сегодня в России государство является политической
Основы конституционного строя
Основы конституционного строя России включают такие принципы устройства государства и общества, как:
человек, его права и свободы как высшая ценность;
народовластие;
полн
Федеральное Собрание осуществляет следующие основные функции - законодательную, - представительскую, -контрольную - финансовую
Законодательная Ф.Ф.С. проявляется в его деятельности по принятию федеральных законов. Посредством Ф.Ф.С. формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отноше
Самовыдвижение
Выдвинуть свою кандидатуру по одномандатному избирательному округу может каждый гражданин РФ, достигший 21 года. Самовыдвижение возможно только по одному одномандатному избирательному округу. Канди
Выдвижение кандидатов политической партией, избирательным блоком по одномандатным избирательным округам
Решение о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам политической партией принимается тайным голосованием на съезде политической партии. Политическая партия, избирательный блок вп
Выдвижение федерального списка кандидатов политической партией, избирательным блоком
Решение о выдвижении федерального списка кандидатов политической партией принимается тайным голосованием на съезде политической партии.
Решение съезда политической партии, избирательного б
Подсчет голосов избирателей осуществляется с 20 ч по местному времени в день голосования участковыми избирательными комиссиями
Далее определение результатов выборов осуществляется путем суммирования голосов в поступивших протоколах об итогах голосования соответственно:
1) территориальными избирательными комиссиями
Конституционный правовой статус РФ в современных условиях
Конституционно-правовой статус Российской Федерации - это совокупность прав и обязанностей Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений. Конституционно-правовой стату
Правительство РФ – высший исполнительный орган РФ
Правительство – коллегиальный орган. В его структурувходят: 1) должностные лица (Председатель Правительства РФ (он назначается на должность Президентом РФ с одобрения Государственн
Суды общей юрисдикции Российской Федерации, возглавляемые Верховным Судом РФ, включают федеральные суды в субъектах рФ и военные суды
К федеральным судамв субъектах РФ относятся: верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, р
Основные харктеристики Конституции СССР 1936 года. Конституции РСФСР 1937года. Конституции СССР 1977 года. Конституции РСФСР 1978 года
Конституция СССР 1936 года.
«Сталинская» Конституция была принята VIII Чрезвычайным Всесоюзным Съездом Советов 5 декабря 1936 года. Важнейшей причиной принятия Конституции
Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина
Провозгласив приоритет прав и свобод человека и гражданина, Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, ограждать их от
Конституционные гарантии правосудия Право на юридическую помощь. Презумпция невиновности
В нескольких статьях Конституции РФ закреплены общепризнанные в цивилизованном мире гарантии, имеющие также значение принципов демократического правосудия. Эти гарантии лежат в основе уголовно-проц
Правовое положение иностранных граждан. Виды режимов иностранцев, права и обязанности. Совершенствование законодательства в данной сфере
Необходимость законодательного урегулирования правового положения иностранных граждан в РФ диктуется в первую очередь прозрачностью наших границ с государствами из бывших союзных республик.
Правовые режимы пребывания иностранных граждан
Новый Федеральный закон определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан в нашей стране: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание.
Срок временного пре
Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев. Приобретение статуса, права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев
Вынужденный переселенец – гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной о
Субъективное избирательное право - право граждан страны, избирать и быть избранными (или избирательное право в узком смысле)
К основным принципам демократического избирательного права относят:
принцип всеобщности, означающий предоставление всем без исключения дееспособным гражданам права на активное (в качеств
Конституционные обязанности человека и гражданина. Воинская обязанность и альтернативная гражданская служба
Составной частью правового статуса того или иного субъекта правоотношений наряду с правами являются обязанности этого субъекта, равно как и гарантии
