Способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами. Статус парламентария

Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П
"По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
город Москва 24 декабря 1996 года"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А.Л. Кононова, судей М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - члена Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации В.В. Глянцева; представителя стороны, принявшей оспариваемый акт, - адвоката А.П. Галоганова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4 ) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой , частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22 , статьями 36 , 74 , 101 , 102 , 104 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли названный Закон Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание председателя судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда А.А. Поповченко, гражданки Н.А. Елисеевой, в отношении которой был применен Закон, оспариваемый в запросе, депутата Московской областной Думы В.Ф. Токарева, а также представителей: от Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания - кандидата юридических наук Л.Н. Фомичевой, от Правового управления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Л.Г. Алехичевой; исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая в кассационном порядке дело по жалобе гражданки Н.А. Елисеевой, пришла к выводу о необходимости обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы". Н.А. Елисеева - депутат Московской областной Думы была отозвана избирателями на основании названного Закона, которым установлен институт отзыва депутата Московской областной Думы (первоначально закрепленный в Законе Московской области от 11 мая 1994 года "О статусе депутата Московской областной Думы") и определены гарантии прав депутата при рассмотрении предложения о его отзыве, а также порядок организации и проведения процедуры отзыва.

В своем запросе заявитель ссылается на статью 72 (пункт "н" части 1 ) Конституции Российской Федерации, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, и на статью 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. По мнению заявителя, Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", содержащий исчерпывающий перечень оснований прекращения депутатских полномочий, закрепляет один из таких принципов, который имеет значение для формирования системы представительных органов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, полагая, что субъекты Российской Федерации лишены права предусматривать в своих законах иные основания прекращения полномочий депутата, в том числе его отзыв, по существу, просит проверить конституционность Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно в этой части запрос является допустимым и может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Положения Закона, конкретизирующие институт отзыва депутата, оцениваются Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с учетом фактических обстоятельств при рассмотрении конкретного дела по кассационной жалобе гражданки Н.А. Елисеевой.

2. Согласно статье 11 (часть 2 ) Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Конкретизируя это положение, относящееся к основам конституционного строя, статья 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации также закрепляет право субъектов Российской Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом статья 72 (пункт "н" части 1 ) относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, включая установление принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, если это не противоречит основам конституционного строя и не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина.

3. Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", как следует из его названия и содержания, принят не в соответствии со статьями 72 (пункт "н" части 1 ) и 77 (часть 1 ) Конституции Российской Федерации, а в соответствии с ее статьей 71 (пункт "г" ), которая относит установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности к ведению Российской Федерации.

Следовательно, названным Законом не устанавливаются общие для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах Российской Федерации принципы организации, и поэтому отсутствие в нем института отзыва депутата не препятствует в настоящее время установлению этого института законом субъекта Российской Федерации. Принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.

4. Согласно статье 3 (часть 3 ) Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Следовательно, субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата до принятия такого федерального закона не нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии со статьей 32 (часть 2 ) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Институтом отзыва депутата эти права не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями.

Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации статуса этого лица как гражданина.

Однако по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Таким образом, установление института отзыва депутата законами субъектов Российской Федерации в настоящее время не противоречит Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71 , статьями 72 , 75 , 104 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать Закон Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в части установления института отзыва депутата соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Московской области. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Особое мнение

Н.В.Витрука

Заявитель в лице Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации полагает, что Федеральный закон от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" исключает отзыв депутата как основание прекращения его полномочий в качестве общего принципа организации представительных (законодательных) органов государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. С такой позицией Верховного суда Российской Федерации согласиться нельзя.

Вполне объясним свободный мандат депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, означающий недопустимость их отзыва. Однако из этого автоматически, по аналогии не следует, что такой же свободный мандат имеют депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия депутата могут быть прекращены по основаниям, указанным в законе, самим представительным (законодательным) органом государственной власти. Прекращение полномочий депутата может быть осуществлено избирателями через действие института отзыва депутата, что должно быть предусмотрено законом субъекта Российской Федерации. В этом случае отзыв депутата есть форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государством, в осуществлении государственной власти (статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации). Отзыв депутата служит одновременно и формой института прямой (непосредственной) демократии. Установление отзыва депутата расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава представительных (законодательных) органов государственной власти, служит гарантией усиления позитивной юридической ответственности депутатов, так как в отношении депутатов, не являющихся на заседания представительного (законодательного) органа государственной власти и не осуществляющих свои депутатские полномочия, потерявших какие-либо связи со своими избирателями, может быть поставлен вопрос об их отзыве избирателями.

Мажоритарная система избрания депутатов есть условие действия института отзыва депутата. Институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сформированного по мажоритарной избирательной системе, регулирует отношения, складывающиеся между депутатами данного органа государственной власти и избирателями, точнее между конкретным депутатом и избирателями того избирательного округа, по которому он избран. Следовательно, институт отзыва депутата не входит в избирательную систему, а право отзыва депутата не является одним из избирательных прав граждан. Поэтому Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" не регулирует и не должен регулировать отношения, связанные с отзывом депутатов. В избирательную систему институт отзыва включается лишь в силу того, что право на участие в отзыве депутата должно быть, как и на выборах, всеобщим, равным, прямым и при тайном голосовании.

Мандат депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за невыполнение наказов избирателей. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата.

Однако это не означает, что депутат в случае постановки вопроса об его отзыве может быть подвергнут остракизму со стороны его политических оппонентов либо можно безнаказанно клеветать на депутата, умалять его честь и достоинство. Гарантией этого служит ряд положений, закрепляемых в законе об отзыве депутата: невозможность отзыва депутата по политическим и идеологическим мотивам, по результатам его голосования в представительном (законодательном) органе государственной власти. Депутат, в отношении которого ставится вопрос об отзыве, при формулировке оснований его отзыва вправе в полном соответствии с требованиями ч.2 ст.45 Конституции Российской Федерации защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, в том числе путем их судебной защиты (ч.1 ст.46 Конституции Российской Федерации).

Право устанавливать институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо устанавливать запрет на отзыв депутата составляет исключительное право субъекта Российской Федерации. Институт отзыва депутата не является общим принципом организации (формирования, построения, функционирования) законодательных органов государственной власти в Российской Федерации, так как возможность установления отзыва депутата связана лишь с мажоритарной системой формирования представительного (законодательного) органа государственной власти, при других системах его формирования в условиях свободных выборов отзыв депутата может быть невозможным и даже недопустимым. Регулирование отношений по отзыву депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не является предметом совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Отзыв депутата - специфический институт, возможный (но не обязательный) в деятельности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выражающий взаимоотношения депутатов и избирателей.

Отношения по отзыву депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулируемые Законом Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" и аналогичными законами в других субъектах Российской Федерации, не получил разрешения в Конституции Российской Федерации.

По своему характеру и значению этот вопрос может быть конституционным (уставным) лишь для тех субъектов Российской Федерации, в которых допускается формирование законодательных (представительных) органов государственной власти по мажоритарной избирательной системе. Поэтому соответствие Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации положений закона субъекта Российской Федерации об отзыве депутата может быть проведено лишь конституционным (уставным) судом либо аналогичным по характеру органом конституционного контроля субъекта Российской Федерации, а при его отсутствии - судами общей юрисдикции. В Московской области не принят Устав Московской области. Конституционный Суд Российской Федерации не вправе рассматривать вопрос о пробелах в Конституции (Уставе) субъекта Российской Федерации, давать конституционную оценку такой пробельности. Такого права нет у Конституционного Суда Российской Федерации. В силу этого поставленный заявителем перед Конституционным Судом Российской Федерации основной вопрос и связанные с ним все другие вопросы должны решаться по существу судами общей юрисдикции.

На основании изложенного прихожу к выводу, что на основании статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дело о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" подлежит прекращению.

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
Т.Г.Морщаковой

1. Конституционный Суд отказался фактически от рассмотрения запроса Верховного Суда РФ по существу, т.к. не определил, соответствует ли Конституции само содержание закона Московской области об отзыве депутата Московской областной Думы.

В постановлении КС для оценки названного закона использован лишь аксиоматический тезис о том, что система органов государственной власти в субъектах федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ст. 77 ) и что установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 ). На этом основан вывод Суда, что оспариваемый закон об отзыве депутатов соответствует Конституции с точки зрения разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Однако тем самым фактически подтверждена также конституционность института отзыва, хотя и без его анализа по существу.

Вместе с тем признание акта принятым с соблюдением разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами не исключает его неконституционности по другим критериям (в том числе по содержанию), которые в соответствии со ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" также должны быть проверены Конституционным Судом.

При этом приведенные в запросе доводы Верховного Суда о том, что Московская областная Дума была не вправе устанавливать другие основания прекращения полномочий депутатов, кроме перечисленных в федеральном законе и, следовательно, вышла за пределы своей компетенции, не исключают необходимость полной проверки конституционности акта, т.к. Конституционный Суд не связан основаниями и доводами (т.е. правовыми позициями), изложенными в обращении (ст. 74 , часть 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

2. Самостоятельность субъектов РФ в формировании своих органов государственной власти сочетается с конституционным требованием обеспечить соответствие принимаемых ими с этой целью законов а) основам конституционного строя, б) общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (ст. 77 часть 1 ) и, наконец, в) общим принципам организации системы органов государственной власти (ст. 72 п. "н" ). При этом необходимо различать, с одной стороны, отнесенное к ведению федерации регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов, а с другой - составляющее совместное ведение регулирование общих принципов системы органов государственной власти. В последнем случае ключевым понятием являются принципы именно системы этих органов. Их регулирование составляет лишь часть общих принципов организации государственной власти (ст. 77, ч.1 ), и только оно может быть осуществлено в опережающем порядке субъектами федерации до принятия федерального закона. Институт отзыва депутатов не относится к этой категории принципов системы органов власти.

Регулирование же общих принципов организации, а не системы органов государственной власти, включая общие принципы ее функционирования, - прерогатива федерального законодателя (ст. 71 Конституции РФ). Именно к этим принципам принадлежат принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Они должны быть закреплены федеральными законами в соответствии с ч. 1 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.

В этой сфере приняты и действуют такие акты, как законы, от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", а также должен быть подготовлен упоминаемый в ст. 77, ч. 1 Конституции закон (или законы) об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

3. В отсутствие таких специальных актов система органов государственной власти субъектов федерации, устанавливаемая ими самостоятельно, не может противоречить закрепленным в главе первой Конституции РФ основам конституционного строя. Применительно к рассматриваемому институту прекращения депутатских полномочий релевантны такие включенные в основы конституционного строя положения, как провозглашение Российской Федерации демократическим правовым государством, признание прав и свобод человека высшей ценностью, народовластие, осуществляемое непосредственно или через представительные органы, политический плюрализм, высшая юридическая сила и непосредственное действие Конституции, а также включение общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации (ст. ст. 1 , 2 , 3 , 4 , 13 , 15 Конституции РФ). Интерпретация названных положений в связи с принципами представительной демократии и избирательного права особенно существенна, поскольку этот комплекс вопросов урегулирован в Конституции без детальной конкретизации.

Из указанных основ конституционного строя вытекает, что организация представительных органов власти как в Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах, должна обеспечивать, исходя из представлений, принятых в демократическом обществе, их формирование на основе свободных, подлинных, альтернативных выборов, которые, с одной стороны, позволяют выявить политическую волю избирателей и передать осуществление представительной власти победившим кандидатам, а с другой - обеспечить независимый статус избранникам, представляющим в парламенте не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа.

В связи с этим умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата. Именно такую отрицательную роль может играть институт отзыва депутата.

4. Принципиальное непровозглашение института отзыва депутата в действующей Конституции подтверждается ее историческим толкованием, поскольку предшествующее конституционно-правовое регулирование, напротив, текстуально закрепляло подотчетность депутатов перед избирателями и возможность их отзыва, т. е. связанность волей избирателей в течение всей депутатской деятельности (императивный мандат). В те годы это сопутствовало безальтернативным выборам, проходившим на фоне почти стопроцентного участия избирателей в голосовании, в условиях однопартийности, исключающей политическую оппозицию, что не позволяет признать существовавшую избирательную систему отвечающей демократическим принципам. Конкретизировавшие институт отзыва российские законы были признаны недействующими после принятия Конституции 1993 года.

Новые названные выше федеральные избирательные законы (от 8 мая 1994 г. и от 6 декабря 1994 г.), принятые в сфере исключительного ведения федерации, не закрепляют возможности отзыва депутата избирателями ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов федерации. Тем самым также выявляется иное, новое содержание принципов организации народного представительства в соответствии с действующей Конституцией и в условиях признания международных стандартов в области обеспечения свободных выборов (статья 21 Всеобщей декларации прав человека).

5. Действующее избирательное законодательство исходит не из обязательности, а из добровольности участия в выборах (статья 3 Закона от 6 декабря 1994 г.) и потому не устанавливает высокие требования к явке избирателей для голосования. Как правило, выборы признаются состоявшимися, если в голосовании приняло участие 25% избирателей. Следовательно, избранным может уже быть признан кандидат, получивший более 12,5% голосов от списочного состава избирателей (конечно, если в ходе выборов каждому была предоставлена возможность участвовать в голосовании).

При таких условиях введение института отзыва депутата избирателями практически не исключает ситуации, когда депутат, получивший на выборах относительное большинство голосов, может быть лишен мандата голосами других избирателей, вообще не голосовавших или голосовавших за других кандидатов. Кандидаты, проигравшие выборы, смогли бы использовать отзыв, чтобы ставить вопрос о лишении полномочий своих политических противников. В то же время институт отзыва не согласуется также с идеями плюрализма в парламентской деятельности и может быть направлен против парламентского меньшинства, что не соответствует условиям функционирования представительной системы в демократическом обществе.

Следовательно, субъект федерации не вправе своими законами вводить институт отзыва депутата не только в силу того, что установление общих принципов организации представительных органов власти относится к федеральному ведению, но также и потому, что это противоречит основам конституционного строя.

Статья 1 указанного закона называет в качестве оснований для отзыва депутата невыполнение им депутатских обязанностей, требований Конституции, нарушение законодательства и совершение действий, порочащих звание депутата. Неопределенность названных оснований допускает любое их истолкование и открывает дорогу к произволу при их применении. Такого рода нормы неоднократно признавались Конституционным Судом противоречащими провозглашенному Конституцией РФ (статья 19 ) равенству перед законом. (См. Постановление КС от 25 апреля 1995 года).

Опасность отрицательных объективно-правовых последствий неопределенных норм в данном случае повышается в связи с тем, что их применение осуществляется инициативными группами избирателей, областной избирательной комиссией и Московской областной Думой (ст. ст. 2, 3, 4 рассматриваемого закона), т.е. не специальными юрисдикционными органами, уполномоченными на привлечение к юридической ответственности. При этом в процедуре отзыва, который с точки зрения московского областного законодателя используется как мера ответственности депутата, не предусматривается какое-либо судебное или хотя бы квазисудебное установление фактов, подтверждающих совершение нарушения. Для начала процедуры отзыва во всех случаях достаточно утверждения инициаторов о факте правонарушения, даже если речь идет о таких из них, которые подлежат установлению в порядке гражданского, арбитражного, административного или уголовного судопроизводства. Это является отступлением от принципа разделения властей, поскольку не только возложение соответствующего вида ответственности, но и установление фактических ее оснований, какие бы правовые последствия это ни влекло, является прерогативой судебной власти.

Согласно статьям 2 и 3 рассматриваемого Закона инициаторы отзыва депутата представляют на собрании избирателей по этому вопросу документальное подтверждение мотивов отзыва, формулировка которых должна быть изложена письменно в листах для сбора подписей в поддержку отзыва депутата и представлена в областную избирательную комиссию и областную Думу. Эти же мотивы излагаются в бюллетене для голосования по вопросу об отзыве (статья 8 Закона). Таким образом, против депутата выдвигается публичное обвинение без его подтверждения в установленном соответствующим процессуальным законом порядке, т.е. без обеспечения необходимых гарантий достоинства личности.

Однако законодатель в силу статей 18 и 21 Конституции Российской Федерации не вправе поощрять возможное умаление достоинства личности со стороны корпораций публичного права, в том числе освобождать их от соблюдения конституционного принципа презумпции невиновности, который требует опровержения последней в предусмотренном федеральным законом судебном порядке. Ни федеральный закон, ни закон субъекта федерации не могут вводить нормы, противоречащие этому правилу статьи 49 Конституции Российской Федерации, которое согласно статье 56 , часть 3, Конституции, отнесено к числу не подлежащих ограничениям.

Право депутата при реализации его мандата защищать свою честь и достоинство в порядке гражданского судопроизводства не освобождает государственные органы от обязанности следовать установленным конституционным принципам привлечения к ответственности.

7. Представительные органы власти, кроме того, не могут быть освобождены в течение срока легислатуры и от обязанностей по обеспечению должного персонального состава депутатского корпуса. Согласно федеральным законам и законам субъектов федерации именно им предоставлено правомочие лишить депутата депутатской неприкосновенности, если необходимо обеспечить его привлечение к уголовной, а также налагаемой в судебном порядке административной ответственности. Представительные органы сами устанавливают и реализуют также меры ответственности за нарушение депутатами правил депутатской этики.

Введение института отзыва освобождает депутатский корпус от необходимости решать эти вопросы, позволяет переложить свои задачи на избирателей или даже маскировать волеизъявлением избирателей необоснованность лишения мандата. При этом создаются широкие возможности для манипулирования голосами, так как избирательский корпус не имеет ни реальных возможностей, ни соответствующих строгих процедурных условий, обеспечивающих реализацию им юрисдикционной по своему существу деятельности, связанной с установлением фактов определенных нарушений и возложением такой меры государственно-правовой ответственности, как досрочное прекращение депутатских полномочий.

Косвенное подтверждение недопустимости возложения на избирателей таких функций содержится и в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации", которым запрещается выносить на референдум (а значит, решать путем народного голосования) вопросы о досрочном прекращении полномочий Президента и Федерального Собрания, в том числе и потому, что для таких мер предусмотрены как особые процедуры, так и иные субъекты принятия решений.

Это не лишает избирателей возможности, используя предоставленное им статьей 33 Конституции Российской Федерации право, направлять индивидуальные и коллективные обращения с тем, чтобы ставить перед представительной властью и органами, компетентными в сфере привлечения к установленной законом ответственности, вопрос о соответствующей оценке недолжного поведения депутата, которая может повлечь и аннулирование мандата. Однако последнее должно осуществляться в подлинно правовом порядке, а не в процедуре антивыборов, не имеющей достаточных гарантий от необоснованных решений.

Исходя из изложенного представляется, что Закон Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" не соответствует Конституции Российской Федерации, как с точки зрения разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, так и по своему содержанию.

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
М.В.Баглая

1. Проверку конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" нельзя ограничивать только вопросом о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Не подлежит сомнению, что, когда федеральный закон по какому-то вопросу совместного ведения еще не принят, субъект РФ вправе принять опережающий закон с последующим приведением этого закона в соответствие с федеральным законом. Но как раз в силу утверждения Конституционным Судом РФ того, что федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти (что предусмотрено ч.1 ст.77 Конституции РФ) до настоящего времени не издан, Суд должен был оценить содержание Закона Московской области с точки зрения его соответствия Конституции РФ. Это тем более необходимо, что при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция РФ провозгласила Российскую Федерацию (ст.1 ).

2. Свободные выборы, через которые формируются законодательные (представительные) органы на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляются на альтернативной основе, что позволяет гражданам проголосовать за одного из нескольких кандидатов в депутаты или за один из партийных списков. При этом законодатель в государстве, в котором нет обязательного голосования, не требует для признания выборов действительными участия в них всех избирателей. В субъектах Российской Федерации установленный кворум участия в голосовании обычно не превышает 25 процентов; для избрания кандидата достаточно, чтобы за него было подано всего лишь более половины голосов от участвующих в выборах избирателей или даже только относительно больше любого другого кандидата. В результате такого общепринятого порядка определения результатов голосования избранный депутатский корпус, если бы он был признан представляющим только голосовавших за него избирателей, не мог бы претендовать на представительство всего народа данного государства или государственного образования. Неизбежно приходится признать, что депутат, избранный частью избирателей, является, образно говоря, слугой не своих избирателей, а всего народа. Такой вывод вытекает из принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации.

3. С момента, когда кандидат в депутаты избран депутатом законодательного (представительного) органа, его положение с точки зрения ответственности за свои слова и действия в корне меняется. Ответственность перед избирателями сменяется ответственностью перед народом (т.е. и той частью избирателей, которые голосовали против данного депутата или вообще не участвовали в голосовании). Вследствие этого мандат депутата не может носить императивного характера, т.е. быть подчиненным воле и оценкам избравших его избирателей, их наказам и собственным предвыборным обещаниям. Со времени своего избрания, сталкиваясь с возможным противоречием между общими интересами всего электората и интересами своих избирателей, депутат обязан в каждом случае разрешать противоречия в пользу общих интересов. Но такое возможно только при условии, что депутат является независимым и имеет право голосовать в парламенте свободно, т.е. только в соответствии со своей совестью. В теории и практике конституционного права такой мандат называется свободным (в отличие от императивного).

4. Право отзыва депутата, закрепляемое в рассматриваемом Законе, исходит из признания формальной ответственности и подотчетности депутата перед его избирателями. Но коль скоро в Российской Федерации признаются только альтернативные выборы, неминуемо ведущие к раскалыванию голосов избирателей, и к тому же с тайным голосованием, то становится абсолютно невозможным установить, кто же конкретно голосовал "за" данного кандидата в депутаты, а следовательно, имел бы моральное право претендовать на отзыв не оправдавшего доверия депутата. И поскольку все избиратели, по-видимому, должны быть признаны субъектами права отзыва такого депутата, неизбежно возникает ситуация, при которой выбирали данного депутата одни избиратели, а отзывают другие. Но такое положение означало бы нарушение права граждан избирать и быть избранными, закрепленного в ч.1 ст.32 Конституции РФ.

5. Антидемократизм отзыва депутатов в описанной выше ситуации, т.е. в отношении депутатов, избранных по одномандатным избирательным округам, проявляется еще очевиднее в отношении депутатов, избираемых в представительные органы государственной власти по партийным спискам. Если бы была признана правомерность отзыва первых и фактическая невозможность отзыва вторых, то первые депутаты оказались бы в неравном положении по сравнению со вторыми, а следовательно, был бы нарушен принцип равенства всех перед законом (ч.1 ст.19 Конституции РФ).

6. Отзыв депутата - громоздкий и редко применяемый на практике институт, характерный преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства. Несоответствие отдельных избранных депутатов их высокому статусу, конечно, встречается в жизни, но для исправления такого исключительного положения достаточно ввести дисциплинарные меры, вплоть до лишения депутатского мандата, со стороны самого парламента с применением квази-судебной процедуры или даже в судебном порядке, т.е. с соответствующими процессуальными гарантиями защиты. Но возлагать оценку профессиональной депутатской деятельности или поведения депутата на избирателей это значит открыть возможность для манипулирования ими и наказания невиновных.

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации
А.Л.Кононова

1. Рассматриваемый в Постановлении Конституционного Суда РФ институт отзыва депутата наряду с наказами избирателей и отчетами депутатов, является, как известно, характерным признаком так называемого императивного мандата.

Императивный мандат, устанавливая подотчетность и ответственность депутата только перед избирателями своего округа, жестко связывает позицию депутата с местными интересами, волей, наказами и поручениями отдельных групп населения, участвовавшими в его избрании. Таким образом, депутат оказывается не уполномоченным и не способным в силу своей зависимости решать общие задачи всей территории, на которой действует данная легислатура. Очевидно, что такая связанность может существенно затруднить выработку и согласование единых позиций, законодательную политику в общих интересах, то есть делает проблематичной работу самого представительного органа.

В своем постановлении по делу суд сослался на отсутствие упоминания в Конституции РФ института отзыва депутата как на аргумент в пользу возможности установления отзыва законом субъекта федерации. Однако, по нашему мнению, вывод здесь должен быть прямо противоположным. Конституция РФ тем самым имплицитно подтверждает отказ от императивного мандата в принципе как формы взаимоотношения депутата с избирателями. И поскольку это институт - конституционного уровня регулирования, он не может быть введен в законодательном порядке.

Это вытекает также из сравнения с предыдущей Конституцией РСФСР, которая, как и все конституции советского периода, закрепляла положения о наказах, подотчетности и отзыве депутата, создавая видимость народовластия, что называлось "социалистической демократией". В тот период наличие института отзыва не представляло, очевидно, какой-либо проблемы как в силу безальтернативности и полной регулируемости процесса выборов, так и декоративных функций самого "представительного" органа (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.92 г. по делу о проверке конституционности указов Президента РФ, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР).

Отсутствие в ныне действующей Конституции РФ упоминания об отзыве депутата, таким образом, не является случайным умолчанием, а принципиально отличает новые конституционные отношения, что было реализовано и в федеральном законодательстве - в законах от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

Институт отзыва депутата (императивный мандат) противоречит основам конституционного строя Российской Федерации - сути демократического государства (часть 1 статьи 1 Конституции РФ) и природе законодательного органа, представляющего общенародные интересы (часть 2 статьи 1 Конституции РФ), и призванного эффективно решать задачи общефедерального значения или соответственно значимые для населения субъекта федерации в целом.

Отказ от императивного мандата в Конституции РФ и в федеральном законодательстве является общим принципом для организации представительных органов государственной власти и в силу части 1 статьи 77 Конституции РФ он обязателен и для субъекта РФ.

2. Конституционный Суд необоснованно уклонился от оценки конституционности рассматриваемого закона Московской области по содержанию, истолковав аргументацию заявителя как ограничение предмета исследования. Однако в запросе содержится просьба рассмотреть конституционность данного закона в целом.

Целый ряд положений закона обладает настолько существенными дефектами, что применение их чревато серьезными нарушениями конституционных прав и свобод граждан.

Так в статье 1 содержатся следующие основания отзыва депутата: невыполнение депутатских обязанностей или требований Конституции РФ, нарушение законодательства РФ и Московской области, совершение действий, порочащих звание депутата. Все эти основания сформулированы настолько неопределенно и неясно, что возможности их произвольного толкования абсолютно безграничны, тем более что мотивировка отзыва выдвигается даже не каким-либо компетентным органом, а "инициаторами" (возможно даже одним - согласно буквального текста статьи 2 закона) из числа избирателей соответствующего округа и не требует, по крайней мере на данном этапе, какой-либо объективной основы, не исключает и сугубо политические мотивы отзыва.

Конституционный Суд уже неоднократно высказывался по поводу неопределенности правовых норм, признав, что возможность их произвольного применения является нарушением конституционного признания равенства всех перед законом и судом (см. Постановление КС РФ от 25.04.95 г. по жалобе Ситаловой о проверке конституционности ст. 54 ЖК РСФСР). Есть все основания применить эту оценку и в данном случае.

Кроме того, в положениях статьи 1 очевидно смешение вопросов различной компетенции, включая судебную и компетенцию самого выборного органа, правомочного рассматривать лишение депутатских полномочий в иных, однако, специальных процедурах.

Статья 3 закона предусматривает сбор подписей в поддержку отзыва на листах, содержащих "формулировку мотивов отзыва". При этом и на данной стадии отзыва отсутствуют какие-либо гарантии против злоупотреблений или добросовестного заблуждения, распространения всякого рода слухов и непроверенных данных, политических оценок, конфиденциальной информации, сведений, порочащих честь и достоинство личности или иных нарушений конституционных прав и свобод. Более того, такие действия в силу положения закона приобретают легальность, что совершенно недопустимо.

Не предусматривает достаточных гарантий прав депутата против недобросовестных действий по его отзыву и статья 4 закона, хотя она и специально посвящена этому. Она, как это видно из буквального текста статьи 3, относится лишь к той стадии процесса, когда сбор подписей завершен и решение о голосовании по отзыву уже принято избиркомом. Комиссия может лишь приостановить дальнейшие действия до окончания судебного разбирательства, если таковое возникнет, но закон не связывает с решением суда каких-либо последствий, обязательных для избиркома и дисквалифицирующих процесс отзыва. Он не учитывает, что не все обстоятельства, послужившие основаниями для отзыва депутата могут стать предметом судебного разбирательства, не учитывает особенностей и различий уголовного и гражданского процесса в защите от необоснованных обвинений.

В соответствии со статьей 9 закона отзыв депутата считается состоявшимся, если за него проголосовало не меньшее число избирателей, чем за избрание. Это число может составлять всего 1/8 плюс один голос от всего электората, что не только не исключает, а наоборот предполагает высокую вероятность того, что в процесс отзыва депутата могут быть вовлечены совсем не те избиратели, которые его ранее избрали, и перед которыми он по смыслу императивного мандата и должен нести депутатскую ответственность.

Весь процесс отзыва и установленные законом Московской области правила по существу означают фактический пересмотр результатов выборов, который может быть использован оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников, в иных деструктивных целях. Очевидно при этом грубое нарушение принципа народовластия, избирательных и иных конституционных прав граждан.

Таким образом, в тексте закона содержится целый ряд положений, противоречащих Конституции РФ. Эти положения исследовались и обсуждались в судебном заседании, однако не стали предметом оценки суда из-за необоснованного сужения в мотивировке решения предмета рассмотрения по данному делу.

Федеральное Собрание состоит из граждан-парламентариев. В одной из палат они называются членами Совета Федерации, в другой – депутатами Государственной Думы. Основы правового положения парламентариев Федерального Собрания регулируются Конституцией РФ (ст.97,98, отчасти ст.109 и др.) и Федеральным законом «О статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы и член Совета Федерации не могут быть депутатами иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации работают на профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Общемировая практика знает два подхода к определению характера депутатского мандата. Императивный мандат означает связанность деятельности депутатов волей избирателей. Это выражается в существовании института наказов избирателей и в возможности отзыва депутата избирателями, если он не оправдывает их доверия.

Свободный мандат означает, что депутат считается представителем всей нации, а потому не может быть юридически связан волей избирателей, следовательно, институт досрочного отзыва депутата отсутствует.

В Конституции РФ нет прямого указания на характер мандата наших парламентариев, но так как институт отзыва депутатов Государственной Думы отсутствует, можно сделать вывод о том, что он ближе к свободному мандату.

Парламентарии – члены коллегиальных органов. Поэтому важнейшей формой их деятельности является участие в заседании соответствующей палаты. Вместе с тем они участвуют в работе соответствующих комитетов и комиссий палат, согласительных комиссий, в выполнении поручений палат и их органов, в парламентских слушаниях. Они вправе обращаться с депутатским запросом. Депутатский запрос – это обращение парламентария или группы парламентариев к органам исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, к высшим должностным лицам и к руководителям органов местного самоуправления с требованием о предоставлении информации по вопросам, входящих в компетенцию этих органов.

Парламентарии имеют преимущественное право выступать по вопросам своей деятельности в средствах массовой информации, право на прием в первоочередном порядке должностными лицами, право на получение всей официальной информации.

Федеральный закон предусматривает установление дополнительных социальных и материально-финансовых гарантий депутатской деятельности.

Однако важнейшей гарантией деятельности парламентариев является их неприкосновенность, которая закрепляется ст.98 Конституции. Они не могут быть задержаны, арестованы и подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности конкретных парламентариев решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Парламента.

В российском конституционном праве не употребляется термин парламентский индемнитет (неответственность). Тем не менее в федеральном законе о статусе парламентариев говорится, что они не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанные мнения, позицию при голосовании, другие действия, соответствующие статусу парламентария, в том числе и после того, как они перестанут быть парламентариями.

Наряду с правами законодательство закрепляет за парламентариями и обязанности, среди них: постоянная связь депутатов Государственной Думы с избирателями, представление в соответствующую палату декларации о своих доходах и об изменении своего имущественного положения, соблюдение правил депутатской этики.

Государственной Думы

Лекция 11

Правовой статус члена Совета Федерации и депутата

План:

Вопрос 1. Правовая природа депутатского мандата в РФ

Вопрос 2. Основные формы деятельности депутата.

Вопрос 3. Основные гарантии депутатской деятель­ности.

Получая на выборах «представительский мандат », депутаты законодательных (представительных) органов должны выражать волю избирателей, те общественные интересы, которые обеспечивают выполнение главной (законодательной) функции парламентов. Неумение и нежелание их уловить, понять и выразить, неспособ­ность правильно отражать интересы общества легко де­формируют содержание не только законодательной, но и иных парламентских функций.

Взаимоотношения между избирателями и депута­том могут строиться на принципах «императивного » и «свободного мандата ». Каждый из них содержит опре­деленный режим ответственности депутата перед из­бирателями.

До выборов 1993 г. в России отношения между депу­татом и его избирателями строились исключительно на признании императивности его мандата. Действующая Конституция закрепила новый принцип отношений с его избирателями, который получил в науке название «свободный мандат».

Свободный мандат. Впервые принцип свободного мандата был обоснован английским философом, государ­ственным деятелем Э. Берком в 1774 году. Это правило парламентаризма означает, что депутат юридически не связан поручениями избирателей и действует в парла­менте, сообразуясь со своими представлениями о долж­ном и собственной совестью. На этом основании отрица­ется право избирателей отозвать депутата, не оправдав­шего их доверия. В соответствии с современной доктриной конституционного права депутат в парламенте - преж­де всего полноправный член коллегии, обладающий вла­стью на всем пространстве страны.

Уже французская Конституция 1795 г. установила, что депутаты являются представителями всей нации. Либеральная трактовка содержания свободного манда­та включает в себя следующие положения:

· мандат является общим (хотя депутаты избираются по округам, они представляют весь народ);

· мандат факультативен (его осуществление свободно от принуждения, депутат не обязан участвовать в парламентских заседаниях и учитывать мнение сво­их избирателей);

· мандат не подлежит отзыву;

· одобрение действий депутата не требуется, так как он считается выражением воли народа.

Депутат избирается не потому, что он дает какие-либо обещания, а поскольку его взгляды и программа близки избирателям, полезны государству и обществу.

На практике обладающий свободным мандатом депутат оказывается зависимым от партии, поддерживающий его на выборах. Кроме того, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избиратель­ную кампанию или оказали ему другую поддержку. Хотя и предполагается полная независимость от электората, при последующих выборах депутат будет вынужден учи­тывать потребности и интересы избирателей.

Императивный мандат. Основоположником идеи императивного (властного) мандата является Жан-Жак Руссо, который считал, что народ может передавать власть, а не суверенитет, а потому депутаты являются не представителями народа, а его уполномоченными. Принцип императивного мандата был воспринят марк­систско-ленинской доктриной, опиравшейся на опыт Парижской Коммуны 1871г. Затем после 1917г. он нашел отражение в Конституциях и законодательстве Союза ССР, других социалистических стран.

Понятие «императивный мандат» включает совокуп­ность трех элементов:

Обязательность наказов избирателей;

Обязательность отчетности депутата;

Право отзыва избирателями, если он не выполняет или плохо выполняет наказы.

В данном случае депутат представляет жителей того округа, в котором он избран. Он связывает себя наказа­ми перед избирателями и несет ответственность за неис­полнение своих обязательств. Существо ответственнос­ти выражается в отказе избирателей поддержать депу­тата на очередных выборах или в его отзыве.

В современных государствах используется сочетание «свободного» и «императивного» мандата. Как прави­ло, на общегосударственном уровне применяется сво­бодный мандат, а на уровне местного сообщества, где депутат более всего чувствует связь с избирателями, - императивный,

В России депутаты Государственной Думы обладают свободным мандатом, а на уровне субъектов Федерации (Тамбовская, Калининградская, Московская области) и на местном уровне в их деятельности просматриваются элементы императивного мандата.

Депутаты Государственной Думы - это избранные народом представители, уполномоченные осуществлять законодательную власть в Федеральном Собрании от име­ни всего российского народа. Статус депутата законода­тельного органы Российской Федерации определяется прежде всего Конституцией и Федеральным законом «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депута­та Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской федерации» от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ (с измене­ниями на 25 июля 2006 г.).

Депутатами Государственной Думы могут быть толь­ко российские граждане, достигшие 21 года и обладаю­щие активным избирательным правом. Они не вправе быть депутатами любого другого представительного орга­на, в том числе и Совета Федерации, а также не могут находиться на государственной службе и заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподава­тельской, научной и творческой. В течение всего срока своих полномочий депутаты Государственной Думы ра­ботают на постоянной профессиональной основе.

Занятие № 1
Вопрос №1. Конституционное право регулирует:
1) Сферу гражданско-правовых и политических отношений в обществе
2) Отношения власти и подчинения
3) Базисные отношения во всех сферах общественной жизни.
1 2 3

Вопрос №2. Базовые общественные отношения регулируемые конституционным правом касаются
1) Поведения человека в обществе и принципов политического устройства общества
2) Принципов отношения человека и государства, устройства государства и организации государственной власти.
3) Государственного регулирования прав и свобод человека и устройства государственной власти.
1 2 3

Вопрос №3. Отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих основы взаимоотношений человека и государства, устройства государства и организации гос. власти путём закрепления в Конституции и конституционном законодательстве основ конституционного строя, основ правового статуса человека и гражданина, федеративного устройства, основ организации системы гос. власти и местного самоуправления - это…
1) Конституционное право.
2) Муниципальное право.
3) Наука конституционного права.
1 2 3

Вопрос №4. Конституционно-правовыми институтами называются:
1) Решения Конституционного суда РФ регламентирующие применение Конституции.
2) Совокупность нормативных документов регулирующих основные положения Конституции.
3) Совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих относительно самостоятельные блоки общественных отношений.
1 2 3

Вопрос №5. Конституция РФ принята:
1) 11 июля 1992 года
2) 7 ноября 1993 года
3) 12 декабря 1993 года
1 2 3

Вопрос №6. Совокупность внешних форм выражения нормативно правовых актов посредством которых устанавливаются и получают юридическую силу государственно-правовые нормы, характеризуемая такими качествами как взаимосвязь и иерархия это
1) Система источников конституционного права.
2) Внешняя форма выражения правовых норм юридически обязательного характера.
3) Форма придания правилам поведения юридически обязательного характера, характера норм права.
1 2 3

Вопрос №7. Источниками Конституционного права России являются
1) Конституция РФ, Постановления Пленума ВС РФ.
2) Акты органов местного управления.
3) Решения Конституционного суда РФ содержащие толкование Конституции РФ.
1 2 3

Вопрос №8. Предметом Конституционного права являются:
1) Основные права человека и гражданина.
2) Общественные отношения, в которых выражаются основные принципы общественного и государственного устройства.
3) Основы конституционного строя РФ и организации гос. власти.
1 2 3

Вопрос №9. Основным источником конституционного права является
1) Постановления пленума Верховного Суда РФ.
2) Указы Президента РФ.
3) Конституция РФ.
1 2 3

Вопрос №10. Федеральные Конституционные законы принимаются
1) Только по вопросам предусмотренным Конституцией РФ.
2) Только по вопросам Государственного устройства РФ.
3) Только по вопросам основ правового статуса граждан РФ.
1 2 3

Вопрос №11. На подинституты основные принципы отношений человека и государства и основные принципы устройства государства и организации государственной власти делится институт:
1) Основ конституционного стоя.
2) Права и свободы человека и гражданина.
3) Система органов государственной власти и местного самоуправления.
1 2 3

Вопрос №12. Конституционно закрепленные и охраняемые правовой ответственностью требования, которые предъявляются каждому человеку и гражданину и связаны с необходимостью его участия в обеспечении интересов общества, государства, других граждан это:
1) Социально-экономические права и свободы.
2) Политические права.
3) Основные обязанности.
1 2 3

Занятие № 2

Вопрос №1. Организация высших органов государственной власти и порядок их образования это-
1) Организацию политической сил в государстве.
2) Форма правления.
3) Система сдержек и противовесов.
1 2 3

Вопрос №2. Территориальная организация гос.власти, соотношение государства как целого с его частями это -
1) Форма государственного устройства.
2) Разграничение предметов ведения.
3) Основные права и обязанности органов гос.власти и способы их взаимодействий с гражданами.
1 2 3

Вопрос №3. Политический режим государства характеризуется:
1) Степенью политической свободы в обществе, состоянием правового положения личности, методами и приемами с помощью которых осуществляется гос. власть.
2) Степенью присвоения и монополизации власти в определенном государстве.
3) Количеством политических партий в государстве.
1 2 3

Вопрос №4. Политический режим основанный на стремлении руководства страны подчинить уклад жизни людей, одной безраздельно господствующей идее и организовать политическую власть так, чтобы она помогала реализации этой идее это-
1) Авторитаризм.
2) Тоталитаризм.
3) Демократия.
1 2 3

Вопрос №5. Российская Федерация существует в форме:
1) Полупарламентарной республики.
2) Президентской республики.
3) Полупрезидентской республики.
1 2 3

Вопрос №6. Одной из характеристик демократического государства является:
1) Стремление воплотить господствующую идею в жизнь.
2) Легитимность государственной власти.
3) Возможность присвоения власти.
1 2 3

Вопрос №7. Диктатура - это:
1) Форма организации государства, которая соответствует воле народа этого государства.
2) Правление лица или группы лиц, которые присваивают и монополизируют власть в определенном государстве, используя ее без ограничения.
3) Политический режим, который основан на личной или классовой диктатуре, гос. сласть сконцентрирована в руках одного человека (группы лиц) или в одном государственном органе, при снижении роли других институтов государства.
1 2 3

Вопрос №8. Государственно-правовое объединение, которое обеспечи-вает государственное единство всех входящих в его состав государств, сохраняя за ними определенную политико-юридическую самостоятельность это-
1) Федерация.
2) Унитарное государство.
3) Конфедерация.
1 2 3

Вопрос №9. Верховенство государственной власти, ее единство и независимость это-
1) Властные полномочия.
2) Суверенитет государства.
3) Высшие государственные органы.
1 2 3

Вопрос №10. Совокупность государственных учреждений посредством которых реализуются функции государства это-
1) Государственная власть.
2) Государственные органы.
3) Государственный аппарат.
1 2 3

Вопрос №11. Формой власти народа является:
1) Государственная власть.
2) Местное самоуправление.
3) Ответ 1 и 2.
1 2 3

Вопрос №12. Свобода политических мнений и политических действий это-
1) Политический плюрализм.
2) Политическая свобода.
3) Политическое многообразие.
1 2 3

Занятие № 3

Вопрос №1. Основанием возникновения основных прав и свобод граждан РФ является
1) Принадлежность к гражданству РФ.
2) Обладание определенным статусом (рабочего, собственника имущества и пр.)
3) Основные права и свободы в РФ касаются всех людей.
1 2 3

Вопрос №2. Основные права и свободы закрепляются в -
1) Федеральных конституционных законах.
2) Указах Президента РФ.
3) Конституции РФ.
1 2 3

Вопрос №3. Основным личным правом человека является -
1) Право частной собственности.
2) Право свободного передвижения, выбирать место пребывания и жительства.
3) Право на жизнь.
1 2 3

Вопрос №4. Политические права и свободы в РФ принадлежат:
1) Гражданам РФ.
2) Каждому человеку.
3) Гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства.
1 2 3

Вопрос №5. Условием принудительного отчуждения имущества для государственных нужд является:
1) Предварительное уведомление об изъятии имущества.
2) Предварительное и равноценное возмещение.
3) Предоставление аналогичного имущества в пользование.
1 2 3

Вопрос №6. Важнейшей обязанностью любого человека проживающего в РФ является.
1) Защита отечества.
2) Соблюдение Конституции и законов.
3) Участие в выборах.
1 2 3

Вопрос №7. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому:
1) От рождения.
2) С момента совершеннолетия.
3) Дееспособному гражданину.
1 2 3

Вопрос №8. Основные права и свободы гражданина Российской Федерации могут быть утрачены только вместе с утратой:
1) Дееспособности (ограничение или лишение).
2) Гражданства
3) Документа удостоверяющего личность.
1 2 3

Вопрос №9. Конституционно закрепленные и охраняемые правовой ответственностью требования, которые предъявляются каждому человеку и гражданину и связаны с необходимостью его участия в обеспечении интересов общества, государства, других граждан это:
1) Политические права.
2) Основные обязанности.
3) Избирательные права.
1 2 3

Вопрос №10. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее:
1) Президент РФ.
2) Многонациональный народ РФ.
3) Органы государственной власти.
1 2 3

Вопрос №11. Право каждого определять и указывать свою национальную принадлежность относиться к правам:
1) Личным
2) Национальным
3) Политическим
1 2 3

Вопрос №12. Право на охрану государством достоинства личности относится к правам:
1) Социально-экономическим
2) Личным
3) Политическим
1 2 3

Занятие № 4

Вопрос №2. Референдум РФ проводится:
1) В субъекте РФ.
2) На всей территории РФ.
3) Ответ 1 и 2.
1 2 3

Вопрос №3. Право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления это-
1) Субъективное избирательное право.
2) Объективное избирательное право.
3) Избирательная система.
1 2 3

Вопрос №4. Избрание вышестоящих представительных органов государственной власти нижестоящими это-
1) Многостепенные выборы.
2) Прямые выборы.
3) Одноэтапные выборы.
1 2 3

Вопрос №5. Избрание кандидата, который получил наибольшее число действительных голосов по сравнению с другими кандидатами при условии, что избирательный кворум был обеспечен это-
1) Мажоритарная система относительного большинства.
2) Система пропорционального представительства.
3) Мажоритарная система абсолютного большинства.
1 2 3

Вопрос №6. Возраст активного избирательного права составляет:
1) 21 год.
2) 18 лет.
3) 20 лет.
1 2 3

Вопрос №7. Возрастной ценз для избрания президентами республик в составе РФ составляет:
1) 35 лет.
2) 40 лет
3) 30 лет.
1 2 3

Вопрос №8. Возрастной ценз для избрания депутатом Государственной Думы составляет.
1) 18 лет.
2) 21 год.
3) 25 лет.
1 2 3

Вопрос №9. В выборах участвуют.
1) Лица отбывающие наказание в местах лишения свободы, по вступившему в законную силу приговору суда.
2) Лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда.
3) Иностранные граждане и лица без гражданства.
1 2 3

Вопрос №10. Общественное объединение, целью создания которого является политическая деятельность, участие в избирательных компаниях это:
1) Общественное движение.
2) Общественный фонд.
3) Политическая партия.
1 2 3

Вопрос №11. Решение принятое на местном референдуме:
1) Нуждается в утверждении главой муниципального образования.
2) Не нуждается в утверждении органами государственной власти.
3) Не подлежит официальному опубликованию.
1 2 3

Вопрос №12. Не допускаются пожертвования в избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений со стороны:
1) Международных организаций и международных общественных движений.
2) Благотворительных организаций и религиозных объединений.
3) Ответ 1 и 2.
1 2 3

Занятие №5

Вопрос №1.Структура института местного самоуправления включает:
1)Организацию государственной власти в муниципальных образованиях.
2)Организацию местного самоуправления и основные положения о местном самоуправлении.
3)Конституционно-правовые основы организации органов гос.власти субъектов РФ.
1 2 3
Вопрос №2.Самостоятельное осуществление гос.власти находящимися в составе
РФ национально-государственными образованиями в пределах компетенции,
устанавливаемой федеральными органами гос.власти при участии соответствующей
автономной единицы-это
1)Автономия
2)Суверенитет нации
3)Местное самоуправление
1 2 3
Вопрос №3.Органы местного самоуправления:
1)Входят в систему органов государственной власти.
2)Не входят в систему органов государственной власти.
3)Частично входят в систему органов государственной власти.
1 2 3
Вопрос №4.Структура органов местного самоуправления определяется(в соответствии с конституцией РФ)
1)Населением самостоятельно
2)Главой местной администрации
3)Президентом РФ
1 2 3
Вопрос №5.Срок полномочий депутата,члена выборного органа местного самоуправления
выборного должностного лица местного самоуправления:
1)Не может быть меньше 1 года
2)Не может быть больше 3 лет
3)Не может быть меньше 2 лет
1 2 3
Вопрос №6.Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления подотчётны:
1)Представительному органу местного самоуправления
2)Населению
3)Ответ 1и2
1 2 3
Вопрос №7.Местное самоуправление осуществляется гражданами:
1)Путём референдумов.
2)Путём выборов и других форм прямого волеизъявления.
3)Ответ 1и2
1 2 3
Вопрос №8.Правовой статус органов местного самоуправления устанавливается:
1)Органами государственной власти.
2)Населением самостоятельно.
3)Конституцией РФ и федеральными законами.
1 2 3
Вопрос №9.Вопросы отнесённые законодательством к ведению органов
местного самоуправления могут рассматривать и решать:
1)Органы гос.власти когда эти вопросы связаны с обеспечением государственной и
общественной безопасности,общественного порядка,охраны здоровья населения,
защиты прав и свобод граждан.
2)Органы местного самоуправления.
3)Ответ 1 и 2
1 2 3
Вопрос №10.Местное самоуправление
1)Обязано выполнять решения органов государственной власти.
2)Не обязано выполнять решения органов государственной власти.
3)Обязано выполнять решения органов государственной власти
после утверждения главой местной администрации.
1 2 3
Вопрос №11.Имущество принадлежащее на праве собственности
городским и сельским поселением являются:
1)Муниципальной собственностью.
2)Собственностью субъектов РФ.
3)Федеральной собственностью.
1 2 3
Вопрос №12.Городские,сельские поселения и другие муниципальные образования
выступают в отношениях регулируемых гражданским законодательством-
1)На равных началах с гражданами и юридическими лицами.
2)С преимущественных позиций по отношению к юридическим лицам.
3)С преимущественных позиций по отношению к гражданам.
1 2 3
Занятие № 6

Вопрос №1. Верховную государственную власть в России осуществляют
1) Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ и суды РФ.
2) Президент РФ, Государственная дума РФ, Конституционный суд РФ.
3) Президент РФ, Верховный суд РФ, Конституционный суд РФ, Правительство РФ.
1 2 3

Вопрос №2. Судьи Верховного суда назначаются на должность:
1) Государственной думой РФ.
2) Президентом РФ.
3) Советом Федерации.
1 2 3

Вопрос №3. К судам общей компетенции относятся:
1) Верховный суд РФ, Верховные суды республик в составе РФ, суды краевые, областные, окружные, городов федерального значения, городские и районные суды и система военных судов.
2) Только Верховный суд РФ, городские суды, а также городские и районные суды и система военных судов.
3) Только Верховные суды республик в составе РФ, краевые, областные, окружные, городские суды, а также городские и районные суды и система военных судов.
1 2 3

Вопрос №4. Система судебных органов субъектов РФ (за исключением конституционных) устанавливается:
1) Федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
2) Международно-правовыми договорами.
3) Федеральным законодательством.
1 2 3

Вопрос №5. Генерального прокурора РФ назначает:
1) Совет Федерации по представлению Президента РФ.
2) Государственная дума по представлению Президента РФ.
3) Президент по представлению Председателя Правительства
1 2 3

Вопрос №6. Депутатские объединения, сформированные на основе общей партийной принадлежности это-
1) Депутатские группы.
2) Депутатские фракции.
3) Депутатские союзы.
1 2 3

Вопрос №7. Связанность деятельности депутата волей избирателей, выражаемая институтом наказов избирателей депутатам, подотчетностью депутата избирателям и возможностью отзыва депутата избирателями это-
1) Общенациональный мандат.
2) Императивный мандат.
3) Контрольный мандат.
1 2 3

Вопрос №8. Государственная власть в РФ осуществляется на основе конституционного принципа:
1) Обладания государственного органа властными полномочиями.
2) Государственного закрепления порядка создания государственного органа.
3) Разделения властей.
1 2 3

Вопрос №9. Президент принадлежит к:
1) Исполнительной власти
2) Законодательной власти.
3) Ни к одной из ветвей власти, а обеспечивает их функционирование.
1 2 3

Вопрос №10. Прокуратура РФ
1) Входит в систему исполнительной власти.
2) Входит в систему судебной власти.
3) Не входят ни в одну из ветвей власти.
1 2 3

Вопрос №11. Органы законодательной власти РФ и органы законодательной власти ее субъектов
1) Образуют единую систему законодательной власти.
2) Не образуют единую систему законодательной власти.
3) Связаны как целое с частным.
1 2 3

Вопрос №12. Государственные органы субъектов РФ-
1) Обладают всей полнотой государственной власти в пределах своего ведения и полномочий.
2) Обладают всей полнотой государственной власти наравне с федеральными органами.
3) Не обладают самостоятельностью в осуществлении государственной власти.
1 2 3

Занятие № 7

Вопрос №1. Возможность главы государства не подписывать закон, а передать его на повторное рассмотрение парламента это-
1) Право отлагательного вето.
2) Контрассигнатура.
3) Право обжалования.
1 2 3

Вопрос №2. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина является:
1) Многонациональный народ РФ.
2) Президент РФ.
3) Правоохранительные органы.
1 2 3

Вопрос №3. Президент РФ избирается на срок:
1) 4 года.
2) 5 лет
3) 4,5 года.
1 2 3

Вопрос №4. Ценз оседлости для избрания президентом РФ составляет:
1) 5 лет.
2) 10 лет.
3) 15 лет.
1 2 3

Вопрос №5. Возрастной ценз для избрания Президентом РФ составляет:
1) не менее 25 лет.
2) не менее 45 лет
3) не менее 35 лет.
1 2 3

Вопрос №6. Администрацию Президента РФ формирует:
1) Президент РФ.
2) Председатель Правительства РФ.
3) Государственная дума.
1 2 3

Вопрос №7. Чрезвычайное положение в РФ или отдельных ее местностях может вводить:
1) Министерство обороны РФ.
2) Правительство РФ.
3) Президент РФ.
1 2 3

Вопрос №8. Президент РФ издает:
1) Постановления и распоряжения.
2) Распоряжения и Указы.
3) Указы и постановления.
1 2 3

Вопрос №9. Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента:
1) Избрания Президентом.
2) Принесения присяги.
3) Утверждения в должности Советом Федерации.
1 2 3

Вопрос №10. В случаях когда Президент РФ временно не в состоянии выполнять свои обязанности их временно исполняет:
1) Спикер Государственной думы РФ.
2) Председатель Верховного Суда РФ.
3) Председатель Правительства РФ.
1 2 3

Вопрос №11. Повторные выборы Президента РФ проводятся:
1) Не позднее чем через 3 месяца со дня первоначальных выборов.
2) Не позднее чем через 4 месяца со дня первоначальных выборов.
3) Не позднее чем через 5 месяцев со дня первоначальных выборов.
1 2 3

Вопрос №12. Вновь избранный глава государства вступает в должность:
1) На 30 день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов.
2) Непосредственно после официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов.
3) На 45 день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов.
1 2 3

Занятие № 8

Вопрос №1. Совет Федерации может рассмотреть принятый Государственной Думой федеральный закон в течении:
1) 21 дня
2) 10 дней
3) 14 дней
1 2 3

Вопрос №2. Представительным и законодательным органом РФ (в соответствии с Конституцией РФ) является:
1) Совет Федерации.
2) Президент РФ.
3) Федеральное собрание.
1 2 3

Вопрос №3. Согласительная комиссия может быть создана:
1) Для преодоления разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации.
2) Для преодоления разногласий по принятому федеральному закону, в процессе его исполнения.
3) Для преодоления разногласий в Государственной Думе в процессе принятия федерального закона.
1 2 3

Вопрос №4. Потребовать изменения или принятия новой Конституции могут:
1) Законодательные органы субъектов Федерации.
2) Председатель Конституционного суда РФ.
3) Группа численностью не менее 1/10 членов Совета Федерации.
1 2 3

Вопрос №5. Не могут быть пересмотрены федеральным собранием положения глав Конституции:
1) Конституционные поправки и пересмотр Конституции.
2) Устройство государства.
3) Местное самоуправление.
1 2 3

Вопрос №6. Федеральным органом законодательной власти является:
1) Правительство РФ, Президент РФ.
2) Конституционный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ, Верховный суд РФ.
3) Федеральное собрание РФ.
1 2 3

Вопрос №7. Государственная дума состоит из:
1) 350 депутатов.
2) 400 депутатов.
3) 450 депутатов.
1 2 3

Вопрос №8. Государственная Дума РФ
1) Представляет все население РФ.
2) Состоит из депутатов, представляющих все субъекты РФ.
3) Состоит из назначаемых в установленном порядке должностных лиц.
1 2 3

Вопрос №9. Депутат Государственной Думы:
1) Осуществляет свои полномочия на профессиональной основе.
2) Является государственным служащим.
3) Считается занимающимся другой оплачиваемой деятельностью.
1 2 3

Вопрос №10. Заседание Совета Федерации считается правомочным если на нем присутствует не менее:
1) 1/2 от общего числа депутатов.
2) Не менее 2/3 от общего числа депутатов.
3) Не менее 1/3 от общего числа депутатов.
1 2 3

Вопрос №11. Заседания Совета Федерации проводятся:
1) Не реже 1 раза в месяц.
2) Не реже 1 раза в любые три следующие друг за другом недели.
3) Не реже 1 раза в две недели.
1 2 3

Вопрос №12. Вспомогательный орган Федерального Собрания, осуществляющий контроль за исполнение федерального бюджета это-
1) Бюджетная комиссия.
2) Министерство финансов РФ.
3) Счетная палата РФ.
1 2 3

Занятие № 9

Вопрос №1. Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет:
1) Президент РФ.
2) Правительство РФ.
3) Федеральное собрание.
1 2 3

Вопрос №2. Органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти РФ
1) По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ
2) В пределах исключительного ведения РФ
3) В пределах исключительного ведения субъектов РФ
1 2 3

Вопрос №3. Решение об отставке Правительства РФ принимает:
1) Председатель Правительства РФ.
2) Совет Федерации.
3) Президент РФ.
1 2 3

Вопрос №4. Правительство возглавляет:
1) Президент РФ.
2) Председатель Правительства.
3) Кабинет министров.
1 2 3

Вопрос №5. Правительство РФ осуществляет:
1) Исполнительную власть.
2) Судебную власть
3) Законодательную и исполнительную власть.
1 2 3

Вопрос №6. Органы исполнительной власти (за исключением глав исполнительной власти) формируются-
1) Выборным путем.
2) Невыборным путем.
3) Возможны оба варианта.
1 2 3

Вопрос №7. По объему полномочий органы исполнительной власти подразделяются на -
1) Органы общей компетенции и органы специальной компетенции.
2) Органы правоустанавливающие и органы правоизменяющие.
3) Ведомственные и подведомственные.
1 2 3

Вопрос №8. Федеральных министров назначает:
1) Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
2) Президент РФ с согласия Государственной Думы.
3) Председатель Правительства РФ с согласия Государственной Думы.
1 2 3

Вопрос №9. Определение политического курса Правительства РФ, обеспечение его единой системы и контроль за деятельностью его органов осуществляет:
1) Президент РФ.
2) Федеральное Собрание РФ.
3) Само Правительство РФ.
1 2 3

Вопрос №10. Совместная деятельность Правительства и Президента РФ регламентирована решениями:
1) Правительства РФ.
2) Президента РФ.
3) Ответ 1 и 2.
1 2 3

Вопрос №11. Меры по обеспечению реализации внешней политики РФ осуществляет:
1) Президент РФ.
2) Правительство РФ.
3) Федеральное собрание РФ.
1 2 3

Вопрос №12. Деятельность Правительства Регулируется:
1) Федеральным конституционным законом.
2) Федеральным законом.
3) Законом.

36. Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения (одобрена коллегией Главархива СССР 27 апреля 1988 г., приказ Главархива СССР от 25 мая 1988 г. № 33); ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

37. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

38. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов. Методические рекомендации по внедрению ГОСТ Р 6.30-2003.

39. См.: ЕрмолаеваА.В. Документационное обеспечение деятельности органов государственной власти в постсоветский период: тенденции и перспективы развития // Вестник РГГУ. Серия «Документалистика. Документоведение. Архивоведение». 2014. № 2 (124). С. 105.

40. Сравнительное избирательное право: учеб. пособие. М. : НОРМА, 2003. С. 106-107.

41. Там же. С. 107.

42. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств: документы и материалы / отв. ред. Лысенко В.И. М. : РЦОИТ, 2008. С. 413.

43. См.: Турищев С.В. О совершенствовании законодательной регламентации порядка сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата // Законность и правопорядок в современном обществе. 2010. № 2-1. С. 198.

44. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

45. Апелляционное определение Смоленского областного суда от 26 августа 2014 г. по делу № 33-3421/2014.

46. См.: Фурса Е.А. Что такое «подпись избирателя»: уголовно-правовой анализ // Законность и правопорядок в современном обществе. 2010. № 1. С. 322.

47. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

48. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

49. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов. Методические рекомендации по внедрению ГОСТ Р 6.30-2003.

50. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения.

51. Там же.

52. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 r. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012; 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3889.

53. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357. Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 (ч. II). Ст. 4293.

54. См.: Турищев С.В. О совершенствовании законодательной регламентации порядка сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата. С. 199.

55. См.: Серегина В.В. Правовая база правоограничений // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 12. С. 36.

56. См.: Советников И.В. Злоупотребления правом в избирательном процессе. М. : ЧеРо, 2010. 124 с.

57. Очерки по истории выборов и избирательного права: учеб. пособие. Калуга: Символ, 2002. С. 547.

58. Canada Elections Act 2000. URL: http://laws. justice.gc.ca.

ДЕЙСТВИТЕЛЬНАЯ ВОЛЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ОЦЕНОЧНЫЕ ПОНЯТИЯ

В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРАВЕ

А.А. Макарцев, кандидат юридических наук, доцент

Развитие современного российского избирательного права демонстрирует тенденцию, при которой каждый последующий федеральный закон, устанавливающий основные гарантии избирательных прав граж-

дан России, является менее абстрактным и более конкретным по сравнению с его предшественником. Вместе с тем в литературе отмечается, что действующие основополагающие нормативные правовые акты в

этой сфере содержат значительный объем оценочных понятий, под которыми понимаются высокоабстрактные категории права, заключающие в себе различные эмпирические свойства явлений путем закрепления их правозначимых типов, которые имеют относительно-определенное содержание и конкретизируются правоприменителями на основе усмотрения. Именно в оценочных суждениях в нормативных правовых актах выражается отношение к правовым ценностям. Выделяются следующие предпосылки закрепления оценочных понятий в избирательном законодательстве: 1) необходимость опосредования в правовых предписаниях дискреционных полномочий правоприменителей; 2) необходимость обеспечения полноты правового регулирования избирательных отношений; 3) необходимость отражения в правовых предписаниях явлений морального, этического и нравственного характера. Наличие оценочных понятий в избирательном законодательстве может объясняться и субъективными предпосылками, к которым относятся существование определенных нормотворческих традиций и устоявшихся приемов законодательной техники, недостаточное критическое заимствование понятийного аппарата из ранее действовавшего законодательства, а также недостаточная степень развития юридической науки и определенные недостатки практики создания и применения правовых предписаний . Можно согласиться с М.И. Бару, который отмечал, что оценочные понятия являются своеобразным способом выражения воли законодателя . Оценочные понятия конкретизируются в процессе правоприменения в каждом отдельном случае и позволяют правоприменительному органу или должностному лицу возможность самостоятельной оценки фактов с обязательным соблюдением тех общих критериев или признаков, которые предусмотрены в этом оценочном по-|П нятии . В.Б. Гончаров и В.В. Кожевников подчеркивают, что выбор правопримените-

лем решения должен быть связан с целью, которая либо указывается законодателем, либо вытекает из смысла закона .

Признаки оценочных понятий в гражданском праве, выделенные Р.М. Нигматдино-вым, можно распространить и на оценочные понятия, существующие в избирательном законодательстве. Во-первых, оценочные категории отражают абстрактные явления, установить признаки которых исчерпывающим способом невозможно или весьма затруднительно и не всегда целесообразно с точки зрения правового регулирования. Во-вторых, в оценочных категориях обобщаются различные неоднородные факты, явления, находящиеся в сфере правового регулирования. В-третьих, в ходе реализации предписаний закона, включающих оценочные категории, правоприменяющий субъект самостоятельно определяет содержание такой категории с учетом обстоятельств конкретного дела. В-четвертых, особую роль в процессе применения оценочной категории играет фактор оценки конкретной ситуации . Наличие в законодательстве большого количества оценочных понятий порождает множество правовых споров, затрудняющих процесс правоприменения. Особенно много таких споров связано с оценочными понятиями, относящимися к выявлению действительной воли избирателей, что непосредственно влияет на легитимность процесса формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления .

Использование законодателем оценочного понятия «действительная воля избирателей» позволяет при оценке результатов голосования принять во внимание все нарушения, произошедшие в период избирательной кампании. Но при этом у лица, разрешающего дело, появляется возможность самому определить объем доказательств, соотносимых с конкретным правонарушением. Единственным элементом, который не может быть ни в коем случае исключен из объема доказательственной базы, являются количественные показатели выборов,

которые находят отражение в документах соответствующих избирательных комиссий. Так, именно посредством анализа количественных показателей выборов в различных странах мира германский профессор Д. Нолен определял уровень их демократичности . Подобный подход получил развитие и при изучении избирательной практики по выборам президента США .

Изучение элементов, которые связывают избирательное право с другими отраслями знаний, является одним из направлений исследовательской деятельности, которая активно ведется в отечественной и зарубежной правовой науке, в связи с чем появляется довольно много исследований на стыке отраслевых наук . В избирательном праве эта тенденция проявилась в изучении на основе математического анализа количественных показателей выборов . Начало использования математических средств для анализа избирательного процесса связывают с американским профессором Джоном Банзафом. В одной из своих работ он подверг критике механизмы организации выборов городского совета Нью-Йорка, в ходе которых был нарушен ряд принципов избирательного права. Являлась юристом, он «перевел этот (в существенной степени математический) вопрос в политическую плоскость, однозначно высказавшись о том, что реализованная таким методом система голосования нарушала американскую конституцию. Такое переплетение математики и политики стимулировало огромный интерес к проблеме весового голосования среди теоретиков и практиков» . Индекс Банзафа в настоящее время используется для оценки не только результатов выборов, но и для оценки влияния фракций в представительном органе . Отечественными специалистами в сфере избирательного права количественным показателям выборов также придается важное значение. Традицией стало издание сборников, содержащих электоральную статистику выборов, как на федеральном уровне , так и на уров-

не субъектов Российской Федерации и местного самоуправления .

Несоответствие, имеющееся, по мнению одного из субъектов избирательного права, в количественных показателях, может являться основанием для признания выборов недействительными. По мнению ряда ученых, теоретически даже один неправильно поданный или неправильно подсчитанный голос способен привести к невозможности с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей . Необходимо отметить, что количественных показателей выборов иногда может быть недостаточно для обоснования результирующих выводов правоприменителей, но эти показатели всегда занимают в них центральное место. Фактически цифровые обозначения выборов являются единственным и всегда принимаемым судом доказательством, которое используется для обоснованности судебных решений. Ведь даже итоги голосования представляют собой лишь количественные показатели голосования по различным позициям.

Многие элементы избирательной кампании находят отражение в числовых обозначениях. К ним можно отнести число голосов, поданных за конкретных кандидатов, количество зарегистрированных избирателей или избирателей, принявших участие в голосовании, и т. д. Многообразие этих элементов делает необходимым их обобщение в категории «количественный фактор», под которым можно понимать количественные показатели, характеризующие избирательные отношения и непосредственно связанные с результатами выборов.

Избирательные правонарушения, не позволяющие выявить действительную волю избирателей на выборах, характеризуются количественной и качественной стороной . В связи с этим при анализе количественного фактора необходимо принимать во внимание и иные разнообразные факты, которые имеют отношение к избирательной кампании и находят закрепление в документах. Анализ

и обобщение практики толкования и понимания этих документов судом позволяют вывести концепцию определения справедливого характера выборов. Но при этом необходимо отметить, что суд, работая с избирательными документами, довольно часто ограничивается при рассмотрении дела лишь заявленными требованиями. Так, в решении суда общей юрисдикции Ордынского района Новосибирской области от 27 апреля 2009 года обращается внимание на то, что доводы, на которые ссылается заявитель, о нарушении порядка голосования вне помещения не нашли подтверждения в ходе судебного разбирательства. Одним из нарушений, по мнению заявителя, являлось несоответствие количества избирателей, записанных в реестре как проголосовавшие вне помещения для голосования, количеству реально проголосовавших избирателей .

Суд отметил, что «согласно реестру заявлений избирателей о предоставлении им возможности проголосовать вне помещения для голосования на избирательном участке № 268 и представленным заявлениям, которые были исследованы в судебном заседании, всего проголосовали 70 избирателей... При этом в реестре заявлений избирателей дважды указана Ф., однако, как установлено в судебном заседании, в реестре не указано заявление С., всего вне помещения проголосовали 70 избирателей». Суд не посчитал указание фамилии избирателя Ф. в реестре дважды существенным нарушением. При этом суд сделал вывод, что именно это компенсировало отсутствие в реестре заявления С.

В правовой науке и избирательной практике до сих пор нет единого подхода в работе с количественным фактором. Используемые для его анализа средства напрямую связаны с целью, которую конкретный правоприменитель ставит перед собой. Примером, подтверждающим данный вывод, является решение Молчановского районного суда Томской пп области от 19 февраля 2008 года , в соответствии с которым были признаны недей-

ствительными выборы главы Молчановского района, проведенные 2 декабря 2007 года. Судом при рассмотрении дела было установлено, что в ходе проведения оспариваемых выборов имели место нарушения законодательства: за избирателей голосовали другие лица, не соблюдались правила голосования вне помещения для голосования, осуществлялся подкуп избирателей. В судебном решении обращалось внимание на то, что установить действительную волю четырнадцати избирателей не представляется возможным, а воля одного избирателя была учтена избирательной комиссией незаконно, так как он не обладал активным избирательным правом (в судебном решении не нашло отражение, за кого он голосовал). Голоса избирателей, содержание волеизъявления которых установить было невозможно, суд отнял от общего количества голосов, полученных победителем - кандидатом С. В связи с этим суд принял решение о признании результатов выборов недействительными.

Судебная коллегия по гражданским делам Томского областного суда в кассационном определении от 9 апреля 2008 года делает более четкий вывод: «Учитывая, что за кандидата С. проголосовало 4 068 избирателей (из 8 114 принявших участие в голосовании), из которых в отношении четырнадцати невозможно установить действительную волю избирателей, а воля одного избирателя учтена избирательной комиссией незаконно, нельзя утверждать, что кандидат преодолел установленный барьер», то есть набрал более половины голосов избирателей. В связи с этим, по мнению Судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда, решение суда первой инстанции о признании выборов недействительными является мотивированным и обоснованным .

В соответствии со статьей 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в случае, если допущенные нарушения не позволяют с

достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, суд может признать итоги голосования и результаты выборов недействительными. Именно невозможность установить содержание волеизъявления четырнадцати избирателей, что составляет 0,17 % от общего числа проголосовавших (0,34 % от числа проголосовавших за кандидата С.), и незаконно учтенная воля одного избирателя, по мнению суда, являются нарушениями, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей.

В решении также не находит отражения логика суда по вопросу отнесения четырнадцати голосов избирателей именно к голосам, полученным кандидатом С. В ходе судебного разбирательства некоторые из этих избирателей говорили о том, что их просили проголосовать за кандидата С., но суд в конечном итоге признал невозможность установить действительную волю этих избирателей. В связи с этим было бы логично разделить данные голоса между всеми кандидатами, а не относить их к голосам, набранным кандидатом С. Для судебного органа приоритетной целью в ходе рассмотрения дела стало не определение итогов выборов, а установление действительной воли всех избирателей. Достижение обеих целей в этом случае было невозможным. В итоге воля 8 100 избирателей (99,82 %), хотя и была выражена в соответствии с законом, не повлияла на общие результаты волеизъявления.

Использование количественного фактора как доказательства в пользу изменения или неизменения, по сравнению с начальными данными, результатов выборов влечет увеличение его объема в качестве доказательственной базы. Так, возможным средством обоснования объективности результатов голосования по одним выборам может быть использование количественных результатов других выборов, проводившихся на территории данного округа. Это проявилось в ходе судебного разбирательства, связанного с результатами выборов главы муниципального образования Новосибирского района Новосибирской области.

28 октября 2004 года решением избирательной комиссии муниципального района гражданин Н. был зарегистрирован кандидатом на должность главы муниципального образования Новосибирского района. 29 ноября

2004 года решением Федерального суда общей юрисдикции Центрального района г. Новосибирска его регистрация была отменена. 5 декабря 2004 года прошли выборы главы муниципального образования, на которых победил кандидат С., набравший 19 132 голоса избирателей (58 % от общего числа избирателей муниципального образования, принявших участие в голосовании, и 23,5 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования). Всего в голосовании приняли участие 33 037 избирателей (40,23 %) .

16 декабря 2004 года Судебная коллегия по гражданским делам Новосибирского областного суда отменила решение Федерального суда общей юрисдикции Центрального района г. Новосибирска об отмене регистрации кандидата Н. . Последний 2 декабря

2005 года обратился в Федеральный суд Центрального района г. Новосибирска с заявлением признать выборы главы муниципального образования Новосибирского района Новосибирской области недействительными, так как его неучастие в выборах не позволяет с достоверностью определить волеизъявление избирателей. Заинтересованным лицом в судебном процессе был заявлен победитель избирательной кампании. В конечном итоге Н. отказался от заявленных требований и признал результаты выборов законными. Но в данном случае интересна логика доказывания действительности выборов. Представитель избранного главы муниципального района использовал в качестве доказательства количество голосов, полученных Н. в ходе прошедших в декабре 2005 года выборов Новосибирского областного совета депутатов, когда Н. был повторно избран депутатом по округу, находящемуся на территории муниципального района.

Представитель победителя избирательной кампании не оспаривал наличие незаконного отказа в регистрации, но заявил, что этот факт не повлиял на процесс выявления действительной воли избирателей. В ходе выборов кандидат С. набрал необходимое для победы количество голосов. Реальное предпочтение избирателей, оказанное избранному главе района, косвенно находит подтверждение в количестве голосов избирателей, набранных Н. в ходе выборов Новосибирского областного совета депутатов. Существенная часть муниципального района вошла в состав пятнадцатого округа по выборам Новосибирского областного совета депутатов. На этой территории было образовано одиннадцать избирательных участков. Только в двух из них, там, где проживает и работает Н., он являлся победителем, а на остальных избирательных участках, входящих в состав муниципального района, победил другой кандидат, набравший голосов в два раза больше, чем Н. И этот результат был достигнут несмотря на то, что Н. являлся депутатом данного округа четыре года. Вследствие этого был сделан вывод о том, что Н., участвуя в выборах главы муниципального образования, не мог набрать голосов больше, чем кандидат С. Данные материалы позволяют высказать мнение, что использование количественного фактора в качестве доказательства может привести к увеличению его объема в рамках конкретного избирательного спора.

В заключение необходимо отметить, что злоупотребление оценочными понятиями в избирательном законодательстве создает правоприменителю дополнительную возможность различного толкования правовых норм. В связи с этим именно правосознанию конкретного правоприменителя отводится большая роль в установлении содержания оценочного понятия. Выделение категории «количественный фактор» позволяет провести обобщение числовых характеристик избирательного процесса и выработать ме-

тодологические основы работы с ними. Количественный фактор занимает центральное место в системе доказательственной базы справедливости выборов, не являясь при этом стабильной категорией. Объем и содержание количественного фактора, используемого для обоснования судебного решения, определяются правоприменителем самостоятельно.

Проблема содержания количественного фактора напрямую связана с оценкой контрольными органами правонарушений, совершаемых в ходе выборов. Как показал анализ судебной избирательной практики, в настоящее время отсутствует система, концепция работы с количественным фактором, которая могла бы реализовываться правоприменителем в ходе работы с ним. При этом можно согласиться с мнением, существующим в отечественной правовой науке, что при установлении стандарта оценочного понятия, каковым и является количественный фактор, следует принимать во внимание, что этот стандарт всегда будет носить примерный характер.

В связи с этим разработка концепции работы с количественным фактором ускорит закрепление в избирательных законах цели их правового регулирования, на достижение которой должны быть направлены механизмы правоприменения и средства оценки его процесса. Это предоставит правоприменителю возможность правильно определить для себя цель правового регулирования и, как следствие, выработать критерии оценки количественного фактора, среди которых должны быть как правовые, то есть закрепленные в законодательстве, аспекты, так и неправовые, связанные с моральными аспектами избирательного процесса, психической саморегуляцией избирателей. Приоритетной целью в ходе работы с количественным фактором на выборах должно быть установление их итогов на основании результатов голосования большинства избирателей, принявших в нем участие.

1. См.: Миронов А.В. Оценочные понятия в избирательном законодательстве Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С. 10, 14.

2. См.: Бару М.И. Оценочные понятия в трудовом законодательстве // Советское государство и право. 1970. № 7. С. 104.

3. См.: Миронов А.В. Оценочные понятия в избирательном законодательстве Российской Федерации. Иркутск: Ин-т законодательства и правовой политики, 2005. С. 32.

4. См.: ГончаровВ.Б., КожевниковВ.В. Проблема усмотрения правоприменяющего субъекта в правоохранительной сфере // Государство и право. 2001. № 3. С. 51.

5. См.: НигматдиновР.М. Проблема правовых понятий и оценочных категорий в гражданском процессуальном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 5.

6. См.: Аврутин Ю.Е. Государство и право. Теория и практика. М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. С. 224.

7. См.: Dieter Nohlen. Wahlrecht und Parteiensystem. Zur Theorie und Empirie der Wahlsysteeme. Verlag Barbara Budrich Opladen & Farmington Hills, 2007. S. 360, 366367, 386.

8. См.: Griffith B.E. America votes! : a guide to modern election law and voting rights. American Bar Association, 2008. Р. 23-35.

9. См.: Улен Т.С. Теория рационального выбора в экономическом анализе права // Вестник гражданского права. М. : ООО «Издат. дом В. Ема», 2011. Т. 11. № 3. С. 276.

10. См.: Проблемы выбора: теория и приложения. Сборник работ ИСА РАН по теме «Разработка математических методов для анализа данных построения моделей в задачах выбора» / под. ред. О.А. Косова и Л.А. Шоломова. М. : Эдиториал УРСС, 1998. 96 с.; Клима Р.Э., Ходж Дж. К. Математика выборов. М. : МЦНМО, 2007. 224 с.

11. См.: Проблемы выбора: теория и приложения. Сборник работ ИСА РАН по теме «Разработка математических методов для анализа данных построения моделей в задачах выбора». С. 5-6.

12. См.: Алескеров Ф.Т., Кравченко А.С. Распределение влияния фракций в Государственных думах Российской империи (1905-1917 гг.). М. : Государственный университет ВШЭ, 2005. С. 3.

13. См., например: Выборы Президента Российской Федерации. 2008: сборник информационно-аналитических материалов / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М. : СитиПрессСервис, 2008. 328 с.; Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. 2007: сборник информационно-аналитических материалов / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М. : СитиПрессСервис, 2008. 480 с. и др.

14. См., например: Выборы депутатов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области. 14 апреля 2002 года. Электоральная статистика / под. общ. ред. В.Д. Мостовщикова. Екатеринбург, 2002. 60 с.; Выборы депутатов Новосибирского областного совета депутатов четвертого созыва. 11 декабря 2005 г. Избирательная практика, аналитика и электоральная статистика / под общ. ред. Т.И. Алексенко. Новосибирск, 2006. 316 с.; Выборы депутатов Законодательного Собрания Кировской области четвертого созыва 12 марта 2006 г. : электоральная статистика / под рук. Ф.А. Урванцева. Киров, 2006. 192 с. и др.

15. См., например: Выборы органов городского самоуправления Новосибирска 2004-2005 / под общ. ред. Ю.Ф. Петухова, О.А. Благо. Новосибирск, 2005. 216 с.; Муниципальные выборы в Новосибирской области 5 декабря 2004 г. / под общ. ред. Т.И. Алексенко. Новосибирск, 2006. 194 с.; Выборы главы города Красноярска и депутатов Красноярского городского Совета депутатов 2 марта 2008 г. / под общ. ред. А.Г. Лисовской. Красноярск, 2008. 158 с.; Выборы депутатов Совета депутатов города Новосибирска 14 марта 2010 г. / под общ. ред. Ю.Ф. Петухова, О.А. Благо. Новосибирск, 2010. 164 с. и др.

16. См.: Алехичева Л.Г., Постников А.Е. Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов: правовые проблемы // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 28.

17. См.: Миронов А.В. Оценочные понятия в избирательном законодательстве Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С. 11.

18. Решения Суда общей юрисдикции Ордынского района Новосибирской области по заявлению об отмене решения территориальной избирательной комиссии Ордынского района Новосибирской области об итогах голосования по досрочным выборам Главы Ордынского района Новосибирской области по делу № 33-3168/2009 г. // Архив Избирательной комиссии Новосибирской области.

19. Решение Молчановского районного суда Томской области от 19 февраля 2008 г. по делу № 33-576/08 // Архив Избирательной комиссии Томской области.

20. Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Томского областного суда от 9 апреля 2008 г. № 33-576/08 // Архив Избирательной комиссии Томской области.

21. Решение избирательной комиссии муниципального образования Новосибирского района от 6 декабря 2004 г. № 14/40 «О результатах выборов главы Новосибирского района Новосибирской области». URL: http: // sr.nso.ru/izber/Pages/default.aspx (дата обращения: 10.01.2008).

22. Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 16 декабря 2004 г. по делу № 33-3954/04 // Архив Новосибирской городской муниципальной избирательной ко- 2J