Законодательный процесс – главная составная часть правотворческой процедуры, ее сердцевина. Именно принятие законов характеризует этот процесс в целом. Кроме законов "продукцией" правотворчества являются подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
Законотворчество – сложный, политически значимый, но неоднородный процесс, включающий в себя следующие стадии:
- 1) законодательная инициатива – закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов вносить предложения об издании законов и соответствующих законопроектов в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у представительного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его – право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 российской Конституции) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Госдумы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам российских субъектов, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Президент РФ В. В. Путин инициировал наделение членов Совета Федерации и депутатов Госдумы правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти соответствующего субъекта РФ ;
- 2) обсуждение законопроекта – важная стадия, которая начинается в Госдуме с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Такая стадия необходима для того, чтобы придать документу нужное качество: устранить противоречия, пробелы, неточности и другие дефекты. Подобное обсуждение в комитетах и комиссиях Думы происходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы и может освещаться в средствах массовой информации, а в последние годы – в сети Интернет;
- 3) принятие закона, что достигается с помощью двух механизмов голосования (простым и квалифицированным большинством). Принятие закона – главная стадия, которая, в свою очередь, подразделяется на три подстадии:
- а) принятие закона Госдумой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные конституционные законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Госдумы). Решение о принятии федерального закона и федерального конституционного закона оформляется постановлением Думы;
- б) одобрение закона второй (верхней) палатой парламента (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ "федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации"; в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством – не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации). Обязательному рассмотрению в этой палате подлежат все федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ;
- в) подписание законов главой государства (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ Президент РФ в течение 14 дней подписывает одобренный закон и обнародует его). На данной стадии Президент может воспользоваться своим правом вето и отклонить федеральный закон, однако это право не распространяется на федеральный конституционный закон. Федеральное Собрание может либо согласиться с поправками Президента, либо преодолеть его вето;
- 4) опубликование закона (как правило, законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).
Законотворческая процедура регламентирована конституционными и законодательными нормами. Это направление государственной деятельности прямо и непосредственно детерминировано Конституцией РФ. В результате подобной сложной, ответственной и, как правило, протяженной во времени процедуры осуществляется переработка "политической материи" и выносятся государственные решения. Принимаемый парламентом закон олицетворяет народный и государственный суверенитет, является выражением общей воли и обладает большой социальной ценностью. Закон должен поддерживать порядок в ряде областей общественной и политической жизни, гарантировать права человека, защищать его от произвола и беззакония. Вместе с тем он регламентирует деятельность органов государства, местного самоуправления и обеспечивает публичные интересы. В идеале его авторитет и социальная ценность должны признаваться всеми как нечто данное, а его положения – неуклонно выполняться. В конституционном праве роль закона исключительно велика и вызвана предметом этой отрасли права. Подобные законы не только отличаются особой политической направленностью, но и тем, что составляют фундамент и задают режим всей системе правового регулирования, обеспечивают взаимодействие источников различных отраслей права. В результате реализации законодательных норм создается общественно-политическая стабильность, укрепляется единство государства и правовой системы. Несовершенный закон должен изменяться парламентом, а не корректироваться или замещаться подзаконными актами, даже если они исходят от главы государства или правительства и обосновываются неотложными обстоятельствами.
В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке законопроектов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в сети Интернет, и обеспечивается возможность гражданам ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по конкретному законопроекту.
Таким образом, Федеральное Собрание России издает законы, его палаты – другие акты. Ведущее, доминирующее значение имеют федеральные конституционные и обычные федеральные законы. Госдума и Совет Федерации вправе принимать акты, большинство из которых не являются нормативными, на основе закона.
Одна из актуальных государственных задач – повышение качества законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровнях. Отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах негативно влияет на законотворческий процесс. В то же время позитивной является наметившаяся с конца 90-х гг. прошлого столетия тенденция неуклонного повышения роли Президента РФ и Правительства РФ как инициаторов и активных участников этого важного направления государственной деятельности.
Акты Федерального Собрания. Необходимо различать федеральные и иные законы, издаваемые российским парламентом, и акты его палат. Общая (единая) компетенция палат Федерального Собрания РФ отсутствует.
Важнейшая роль отводится федеральным конституционным законам, перечень которых установлен конституционными нормами (ч. 2 ст. 65, ч. 1 и 2 ст. 56, ч. 5 ст. 66,
ч. 1 ст. 70, п. "в" ст. 84, ч. 3 ст. 87, ст. 88, п. "д" ст. 103, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ). Они посвящены:
- а) конкретным государственно-правовым институтам;
- б) особым правовым режимам;
- в) федеративным отношениям и их субъектам;
- г) официальной государственной символике.
Всего прямо обозначено 15 подобных законов, но в связи с расширительной трактовкой ч. 3 ст. 128 Конституции РФ и необходимостью обеспечить сложный, имеющий политическое значение процесс объединения и укрупнения российских субъектов их число возросло.
Федеральные конституционные законы отличаются содержанием, высшей юридической силой и особым порядком введения в действие. К федеральным конституционным законам примыкают законы РФ о поправках к Конституции РФ (речь идет о поправках к гл. 3–8).
Среди актов парламента существенную роль играют федеральные законы, издаваемые в порядке текущего законотворчества по различным отраслям права. В группе текущих законов необходимо выделять акты типа "Кодекс", отличающиеся повышенной систематизированностью правовых предписаний, и "Основы законодательства" (о культуре, нотариате и др.). Последние принимаются парламентам по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Палаты выносят постановления по предметам своего ведения и но вопросам внутренней организации. Они принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (членов) палаты, если иной порядок не предусмотрен конституционными нормами.
Госдума принимает постановления по таким вопросам, как: одобрение проекта федерального закона о поправке к Конституции, проекта федерального конституционного закона, принятие федерального закона; дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; недоверие Правительству РФ; объявление амнистии и др.
Порядок принятия постановления определен конституционными (ч. 3 ст. 102 и ч. 3 ст. 107) и регламентными нормами.
Практика парламентской работы обусловила издание обращений, призывов и посланий (в том числе и приветственных), имеющих важное общественно-политическое и международное значение, но не являющихся нормативными. Они обращены к народу Российской Федерации, общественности, парламентам, правительствам, главам государств зарубежных стран. Подобные акты Госдумы могут быть направлены Президенту РФ и Совету Федерации. В большинстве случаев они выражают отношение представительного органа государственной власти к различным аспектам внешней политики (положение на Ближнем Востоке, на Балканах) или связаны с событиями мировой и отечественной истории, а также с памятными и знаменательными датами. В них могут даваться оценки событий в тех или иных российских регионах (газодобывающих, на Северном Кавказе).
Официальные заявления и обращения, которые не являются нормативными правовыми актами, принимаются в том же порядке, что и постановления палат.
Самостоятельное значение имеют регламенты Госдумы и Совета Федерации, содержащие нормы материального и процессуального права, и утвержденные постановлениями палат.
На основе регламента парламент осуществляет принадлежащие ему полномочия. Его издание – сфера исключительных прерогатив представительного органа, свидетельство самостоятельности, важной государственной и политической роли. Он сам определяет наиболее целесообразный порядок работы, включая такую ответственную область, как законотворчество.
Федеральное Собрание издает акты по закрепленным за ним предметам ведения, в то же время палаты с учетом их специфики могут принимать собственные правовые решения. Все эти многочисленные акты объединяет "генетическая связь", непосредственное отношение к парламентской деятельности.
- См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012.
Цели занятия - познакомиться с понятиями парламентского права как подотрасли конституционного права России, представляющей собой систему норм права, регулирующих статус и порядок деятельности парламента как высшего законодательного и представительного органа государственной власти.
Предметом изучения должно стать понятие парламентаризма и политико-правовая природа парламента. Под парламентаризмом обычно понимают два аспекта:
1. Парламентаризм – это система идей, взглядов о роли и месте парламента в системе государственной власти, о ценности представительного правления для любого демократического государства.
2. Парламентаризм – это такая система управления государством, при которой парламент является основным органом в системе государственной власти, существует разделение законодательного, исполнительного труда, и парламентарии осуществляют свою деятельность на профессиональных началах.
Парламент отвечает идеям конституционализма. Представительство народа ярче всего выражено в парламенте. Задачи парламента – обеспечить связь между гражданами и властью. Отсюда вытекают свойства парламента:
1) Парламент занимает определенное место в системе органов государственной власти.
2) Этот орган профессиональный и постоянно действующий. Федеральное Собрание России работает в системе сессий (январь-июль, сентябрь-декабрь).
3) Статус парламентария характеризуется свободным депутатским мандатом. Члены парламента в своей деятельности прямо не связаны с волей избирателей. Они осуществляют свою деятельность в соответствии с законом. Избиратели не имеют права их отозвать. В советское время существовал императивный мандат, который означал жесткую связь избирателя с депутатом и был основан на наказах избирателей депутату и на праве отзыва депутата избирателями.
4) Особая процедура рассмотрения вопроса в парламенте.
Нужно уметь проанализировать функции федерального парламента – законодательную, представительную, контрольную.
При изучении структуры и состава парламента следует обратить внимание на принцип бикамерализма, то есть двухпалатного устройства парламента. Обычно наличие двух палат связывают с федеративным устройством государства. Надо выяснить, являются ли палаты равноправными или определяются по принципу «верхней» и «нижней» палаты и чем это обусловлено. В России верхняя палата Федерального Собрания представляет собой орган представительства интересов субъектов федерации, о чем говорит порядок ее формирования, изменявшийся неоднократно. Необходимо изучить нормы о порядке формирования Совета Федерации и подумать над вопросом о целесообразности формирования его посредством прямых выборов.
Рассмотреть структуру палат Федерального Собрания. Особенное внимание следует обратить на соотношение структурной организации палат парламента и его партийной организации, то есть разделения депутатов на фракции согласно партийной принадлежности. Объединения членов парламента по партийной принадлежности в российском парламенте приобретает форму фракции. Стоит обратить внимание на то, что в России отсутствует такая разновидность депутатского объединения, как оппозиция - правовой институт развитого демократического государства. Парламентская (или более широко – политическая оппозиция) получает легальное закрепление в праве ряда стран (например, Великобритании) и является субъектом конституционно-правовых отношений с кругом гарантированных прав и обязанностей. Разделение членов парламента на фракции важно учитывать также при голосовании. Необходимо прояснить, каковы правила голосования в палатах парламента с точки зрения обязанности депутатов придерживаться единой позиции своей фракции.
При рассмотрении функций и компетенции Государственной Думы и Совета Федерации важно учитывать классификацию законодательных органов на парламенты с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной компетенцией. Вид компетенции зависит от того, насколько широкий круг вопросов могут принимать парламенты к своему ведению и принимать по нему законы, не ограничены ли правомочия общегосударственного органа законодательной власти полномочиями других органов, в частности, исполнительной власти, главы государства, законодательных (представительных) органов субъектов федерации. Можно подумать над вопросом, имеется ли в России делегированное законодательство.
Изучить контрольную функцию парламента, виды парламентского контроля - политический, выражающийся в институте политической ответственности правительства перед парламентом в парламентских и полупрезидентских республиках, а такжеконтроль, производимый в порядке назначения и избрания органов и должностных лиц; и финансовый , осуществляемый специальными органами парламента (либо при парламенте); контроль в процессе отрешения от должности главы государства.
Предметом изучения должно стать также понятиепарламентских процедур, которое включает в себя как законодательный процесс, так и иные процедуры.Обратите внимание на стадии принятия закона, виды и методы голосования. К числу иных (не законодательных) парламентских процедур относятся: отрешение главы государства от должности, вотум недоверия правительству, парламентские слушания, парламентские и депутатские запросы, парламентские расследования.
В вопросе о статусе члена парламента наиболее важно понятие иммунитета и ответственности парламентария. Последний понимается в значении неответственности депутата за свои высказывания и деятельность, осуществляемую в качестве члена парламента, а также вознаграждения за работу. Следует также рассмотреть теоретический вопрос о природе депутатского мандата – свободного, полусвободного или императивного.
Основная функция Федерального Собрания России – создание законов, то есть законодательство. Однако парламент РФ – не единственный орган, осуществляющий эту функцию. Нужно уметь назвать иных субъектов законодательного процесса и показать их роль в нем в сравнении с ролью палат парламента. Кроме того, надо иметь в виду, что органы законодательной власти субъектов федерации также осуществляют процесс законодательствования по предметам ведения субъектов федерации и по предметам собственного ведения и не находятся в каком-либо подчинении Федеральному Собранию РФ.
Закон – основной акт парламента, доминирующий источник права в правовом государстве. Именно в правовой форме закона должны быть урегулированы важнейшие общественные отношения. Закон обладает высшей юридической силой, принимается в особом порядке.
Вспоминая источники конституционного права, нужно определить виды законов, принимаемых в Российской Федерации, различия между ними, в том числе по порядку принятия. Закон о поправке принимается федеральным парламентом в порядке принятия федерального конституционного закона в случае внесения изменений в главы с 3 по 8 Конституции РФ и подлежит одобрению 2/3 законодательных органов субъектов федерации в течение года.
Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ. К их числу относятся: чрезвычайное положение (ст. 56); принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (ст. 65); изменение статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66); описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации (ст. 70); референдум (ст. 84); режим военного положения (ст. 87); введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения (ст. 88); порядок деятельности Правительства РФ (ст. 114); установление судебной системы Российской Федерации (ст. 118); установление полномочий, порядка образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов (ст. 128); созыв Конституционного Собрания (ст. 135). Федеральные конституционные законы принимаются в усложненном порядке – для их одобрения требуется не менее 2/3 депутатов Государственной Думы и ¾ членов Совета Федерации, кроме того, Президент РФ не имеет права наложить вето на эту группу законов.
Законодательный процесс представляет собой ряд последовательных стадий: законодательная инициатива, рассмотрение и принятие законов Государственной Думой, одобрение Советом Федерации, подписание и обнародование Президентом РФ. Нужно уметь подробно рассказать о совершаемых действиях на каждой стадии принятия закона.
Специально следует обратить внимание на истолкование Конституционным Судом РФ противоречия между ч.3 ст. 105 и ст. 106 Конституции, а также процедуру преодоления разногласий обеих палат по принимаемому законопроекту.
Необходимо изучить роль Правительства РФ в законодательном процессе и подумать над вопросом, как установленные Конституцией и развитые в федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» формы его участия в законодательстве могут влиять на взаимоотношения парламента и правительства в системе разделения властей.
Особенно следует остановиться на полномочиях Президента РФ в законодательном процессе. Право вето (от лат. veto - запрещаю) - право «негативного» контроля - одна из прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы (О.Е.Кутафин). Право Президента РФ наложить вето действует в течение 14 дней с момента поступления федерального закона. Если в течение этого времени Президент не определит своей позиции по данному закону, то он должен, по смыслу ст. 107 Конституции РФ, быть передан для официального опубликования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г., разъясняя порядок применения Президентом РФ своего права вето, указал, что решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий. Если Президент использует право вето, т.е. отклоняет закон, то в течение 14 дней он направляет его для повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания. Кроме того, Конституционный Суд в указанном постановлении утвердил наличие у Президента еще одного важного полномочия – право возвращать закон без рассмотрения, не являющееся правом вето. Суд отметил следующее.
Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, поскольку установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Федеральный законодательный процесс в РФ представляет собой совокупность определенных действий Федерального Собрания РФ (Парламента России), направленных на принятие нормативно-правовых актов, именуемых федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Стадии законодательного процесса:
- выдвижение законодательной инициативы;
- предварительное рассмотрение законопроектов;
- рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;
- принятие проекта закона;
- рассмотрение и одобрение проекта закона Советом Федерации;
- подписание Президентом РФ и обнародование проекта закона.
Существует особая стадия законотворческого процесса – преодоление разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой РФ. Эта стадия не всегда присутствует в законотворческом процессе, а только в случае возникновения разногласий по содержанию текста проекта закона.
Правом законодательной инициативы обладают субъекты, перечисленные в Конституции РФ. Все субъекты законодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ вправе вносить законопроекты по вопросам, относящимся к их ведению, и в пределах своей компетенции. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта, в которой отражаются все стадии законодательного процесса. Предварительное рассмотрение законопроекта в Государственной Думе начинается по истечении 14 дней. Предварительное рассмотрение законопроекта осуществляется специальным комитетом по рассмотрению законопроекта. На этой стадии законопроект должен пройти правовую экспертизу. После предварительного рассмотрения законопроект представляется в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы не позднее чем за 14 дней.
Рассмотрение законопроекта может проходить в трех чтениях. Законопроект может быть принят в первом же чтении, только если не возникает никаких разногласий по тексту законопроекта. В противном случае должна быть проведена процедура урегулирования разногласий. После прохождения всех согласительных процедур (либо при их отсутствии после первого же чтения) законопроект должен быть принят.
Проект федерального закона, принятый Государственной Думой, не может быть подписан Президентом РФ и обнародован, если не был одобрен Советом Федерации. Одобрение Совета Федерации может быть в выраженной (в виде постановления Совета Федерации) и молчаливой формах (в виде отсутствия какого бы то ни было ответа на законопроект в течение 14 дней со дня его поступления на рассмотрение Совета Федерации). Подписание и обнародование проекта федерального закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации, осуществляется Президентом РФ в течение 14 дней со дня его поступления. Президент РФ обладает правом отлагательного вето в отношении поступивших к нему на подпись проектов федеральных законов. Отлагательное вето означает, что Президент РФ обладает не абсолютным правом в отношении воспрепятствования обнародованию неугодных проектов федеральных законов, а ограниченным, так как Федеральное Собрание может в установленной форме преодолеть вето Президента РФ (в этом случае Президент РФ обязан подписать проект закона в течение 7 дней).
Право законодательной инициативы – это право определенных Конституцией РФ (основными законами субъектов РФ) субъектов представлять на рассмотрение Государственной Думы РФ (законодательного органа субъектов РФ) свои законопроекты и законопредложения в установленном законодательством порядке.
Законопроект – это надлежащим образом оформленный текст (в виде готового документа, содержащего статьи, главы и т. п.) возможного будущего закона.
Надлежащим образом оформленный законопроект должен иметь:
- пояснительную записку, в которой указывается предмет законодательного регулирования и излагаются концепции предлагаемого законопроекта;
- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;
- финансово-экономическое обоснование (все законопроекты, внесенные в Государственную Думу РФ, предварительно должны быть одобрены Правительством РФ по вопросу экономического обоснования законопроекта);
- заключение Правительства РФ в случаях, когда вносятся законопроекты финансового характера (о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства) или законопроекты, предусматривающие бюджетные расходы.
Требования к законопроектам, вносимым на рассмотрение законодательного органа власти субъектов РФ, устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ.
Законопредложение представляет собой не оформленную окончательно идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самом законодательном органе власти, если он согласится с законопредложением.
Правом внесения законопредложения обладают те же субъекты законодательной инициативы, что и правом внесения законопроектов на рассмотрение Государственной Думы. Законодательная инициатива является первой стадией законодательного процесса в РФ. Все законопроекты и законопредложения, внесенные в порядке законодательной инициативы правомочными субъектами, должны быть рассмотрены на заседаниях Государственной Думы ФС РФ.
Субъекты, обладающие правом законодательной инициативы в Федеральное Собрание РФ:
- Президент РФ;
- Совет Федерации и его члены;
- депутаты Государственной Думы РФ;
- Правительство РФ;
- законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации;
- Конституционный Суд РФ;
- Верховный Суд РФ;
- Высший Арбитражный Суд РФ.
Перечень субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в органы законодательной власти субъектов РФ, устанавливается конституциями (уставами) соответствующих субъектов РФ.
Субъекты законодательной инициативы в Государственную Думу РФ вправе вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Исключение составляют высшие судебные органы РФ, которые могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения.
Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: во-первых, это порядок деятельности уполномоченного государственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий и, во-вторых, это сама деятельность уполномоченного на то государственного органа по реализации принадлежащих ему полномочий. В учебном пособии мы будем рассматривать законодательный процесс как порядок деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, его палат - Государственной Думы и Совета Федерации - по созданию законов.
Законодательный процесс в Федеральном Собрании Российской Федерации имеет свои этапы и свои стадии.
Основными этапами законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации являются:
во-первых, законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;
во-вторых, роль Совета Федерации в законодательном процессе в Федеральном Собрании Российской Федерации;
в-третьих, роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе.
1. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В ч. 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации установлено: «1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой». Именно в Государственной Думе проводится основная работа по подготовке и принятию федеральных законов, а это предполагает наличие определенных стадий законодательного процесса в Государственной Думе. Такими стадиями законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации являются:
а) законодательная инициатива;
б) рассмотрение законопроекта в комитетах Государственной Думы;
в) принятие федерального закона.
1 а. - Законодательная инициатива. Это официальное внесение в Государственную Думу уполномоченными на то субъектами законопроекта или законопредложения. Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что Государственная Дума обязана принять к своему рассмотрению предложение по изданию закона. Разумеется, Государственная Дума не обязана сразу же принять соответствующий закон. Предложение о необходимости принятия соответствующего федерального закона обязательно включается только в повестку дня заседания Государственной Думы.
В статье 104 Конституции Российской Федерации установлено, что право законодательной инициативы в Государственной Думе принадлежит:
- Президенту Российской Федерации;
- Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
- членам Совета Федерации;
- депутатам Государственной Думы;
- Правительству Российской Федерации;
- законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации;
- Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам своей компетенции.
Что касается депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, то это право принадлежит как индивидуально каждому члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы, так и группе членов Совета Федерации, группе депутатов Государственной Думы, а также комитетам и комиссиям палат Федерального Собрания.
1 б. Обсуждение законопроектов. В Конституции Российской Федерации об этой стадии законодательного процесса ничего не сказано. Соответствующая процедура нашла свое отражение в главе 13 Регламента Государственной Думы. Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом Государственной Думы (четвертое чтение проводится только для принятия Государственного бюджета).
При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может:
- принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний;
- принять закон; за исключением законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- отклонить законопроект.
В ходе первого чтения могут вноситься поправки, которые затем изучает и обобщает ответственный комитет.
В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета Государственной Думы, который сообщает об итогах рассмотрения проекта закона в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Государственная Дума рассматривает все поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению, а затем и поправки, по которым ответственный комитет решения не принял. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. При завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется в Совет Государственной Думы, который назначает день проведения третьего чтения, в целях его принятия в качестве закона.
При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение его в целом или по отдельным частям для нового обсуждения. Только в исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Во всех остальных случаях законопроект ставится на голосование для принятия его в качестве закона.
1 в. - Принятие закона. Статья 105 Конституции Российской Федерации устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Для этого необходимо, чтобы закон был принят большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.
1 г. Кроме трех основных стадий законодательного процесса, Государственная Дума может возвратиться к повторному обсуждению уже принятого федерального закона в двух случаях: во-первых, при повторном рассмотрении федеральных законов, отклоненных Советом Федерации и, во-вторых, для рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложенный вариант согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции и будет считаться принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
За принятие поправок, сделанных Президентом Российской Федерации, должно высказаться большинство от общего числа депутатов Государственной Думы; за одобрение федерального закона в прежней редакции - высказаться также не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
II. Роль Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе. Это уже второй этап законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Функции Совета Федерации в законодательном процессе состоят, главным образом, в последующем рассмотрении федеральных законов, уже принятых Государственной Думой, и их одобрении или неодобрении.
Федеральный закон считается одобренным: во-первых, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации; во-вторых, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен, но не отклонен Советом Федерации. Одобрение федерального закона Советом Федерации может быть осуществлено как в активной форме, то есть путем голосования членов Совета Федерации, так и в пассивной форме. В последнем случае (без рассмотрения Советом Федерации) федеральный закон считается одобренным по истечении четырнадцатидневного срока, установленного ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации. Это означает, что Совет Федерации сам решает, какие из принятых Государственной Думой федеральных законов подлежат его рассмотрению, а какие - нет, за исключением федеральных законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации. Тем самым обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в статье 106 Конституции Российской Федерации, означает невозможность оставить вопрос не решенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Следовательно, участие (активное или пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законодательного (законотворческого) процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон выносится на повторное голосование в Государственной Думе, которая может принять одно из двух уже отмеченных решений (ч. 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации).
Это означает так же, что Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно внести текстуальные изменения в уже принятый Государственной Думой федеральный закон. Тем не менее наличие такого «внутреннего» вето дает возможность Совету Федерации оказывать достаточно серьезное влияние на содержание законодательных актов, принятых Государственной Думой.
В статье 106 Конституции Российской Федерации определен круг вопросов, которые подлежат обязательному рассмотрению их Советом Федерации. Иначе говоря, Совет Федерации не вправе уклоняться от рассмотрения федеральных законов, принятых Государственной Думой по следующим вопросам:
федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
а также от рассмотрения вопросов:
ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
В данном случае также действует правило, что одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение четырнадцати дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
В Регламенте Совета Федерации определен порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Одобренным в данном случае считается федеральный закон, если решение об этом приняло не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации.
Результатом реализации и соблюдения палатами Федерального Собрания Российской Федерации предусмотренных Конституцией Российской Федерации требований в процессе рассмотрения федеральных законов является принятие федерального закона. Под «принятым» федеральным за- 416 коном, по смыслу ч. 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, понимаются:
федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации;
федеральные законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации.
III. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе. - Третий этап законодательного процесса. В соответствии с части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования независимо от того, одобрен этот федеральный закон Советом Федерации путем голосования или без рассмотрения Советом Федерации. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления Федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают его. При этом, не является отклонением федерального закона, в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, возвращение федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, которое возможно (отклонение) только в случае нарушения палатой Федерального Собрания установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федерального закона в предусмотренных Конституцией Российской Федерации условиях и процедурах.
Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации), он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации).
V. Обнародование и опубликование федеральных законов.
Под обнародованием (лат. «pmmulgatio» - «объявление») понимается официальное провозглашение закона, принятого Федеральным Собранием. То есть, это санкционирование закона главой государства в установленные Конституцией РФ сроки, а также представление его для опубликования в официальном издании.
Опубликование федерального закона - это напечатание его в установленном официальном издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст федерального закона. Дата опубликования имеет важное значение для действия закона, от нее зависит отсчет срока, установленного для вступления закона в силу (введения в действие).
В ч. 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации установлено, что закон подлежит обязательному официальному опубликованию. Неопубликованный закон не применяется. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания». В статье 2 названного Федерального закона сказано, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
Датой окончательного принятия федерального закона, федерального конституционного закона является день подписания федерального закона, федерального конституционного закона Президентом Российской Федерации.
В статье 3 Федерального закона от 14 июня 1994 г. сказано, что федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Например, мы уже говорили, что принятый 18 мая 2005 года Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вступает в силу 7 декабря 2006 года.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации» (аббревиатура - СЗ РФ).
Законодательный процесс - процесс принятия и вступления в силу законов, начиная от внесения законопроекта и завершая опубликованием принятого закона, - в России проходит следующие стадии:
§ законодательная инициатива. Право законодательной инициативы (внесения законопроекта в Государственную Думу) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов Федерации, а также Конституционному, Верховному и Высшему Арбитражному Судам по вопросам их ведения;
§ рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Проект, как правило, рассматривается трижды. В первом чтении обычно анализируются общие положения, во втором тщательно рассматриваются детали и вносятся поправки, в третьем чтении поправки уже не вносятся: законопроект просто одобряется или не одобряется в целом;
§ принятие законов Государственной Думой. Федеральные законы принимаются Государственной Думой простым большинством голосов, федеральные конституционные законы (о референдуме, чрезвычайном или военном положении, принятии в состав России нового субъекта и т.д.) принимаются, если они одобрены двумя третями голосов. Принятые законы в пятидневный срок передаются на рассмотрение Совета Федерации;
§ одобрение законов в Совете Федерации. Федеральные законы считаются одобренными, если за них проголосовали больше половины членов Совета Федерации. Федеральные конституционные законы одобряются, если за них проголосовали больше 3 / 4 членов. Законы должны быть одобрены или отклонены в двухнедельный срок;
§ подписание законов Президентом РФ. Принятый и одобренный закон передается на подпись Президенту РФ. который должен подписать или отклонить закон (наложить вето) в двухнедельный срок. Отклоненный закон возвращается в Государственную Думу на повторное рассмотрение и внесение поправок. Вето Президента РФ может быть преодолено, если за закон в ранее принятой редакции проголосует более 2 /з депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. В этом случае Президент РФ будет обязан подписать закон в недельный срок;
§ опубликование и вступление в силу. Подписанный Президентом РФ закон должен быть обнародован в недельный срок. Закон вступает в силу через 10 дней (если специально не указаны иные сроки) после официального опубликования полного текста закона в специальных изданиях (обычно в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации»).
Во времени действие правовой нормы начинается с момента вступления закона в силу и заканчивается в момент утраты законом своей юридической силы вследствие истечения срока его действия (например, было введено чрезвычайное положение сроком на один месяц); прямой отмены акта другим актом; замены действующего акта на другой. Как правило, законы и иные нормативные акты не имеют обратной силы. Это значит, что в случае правонарушения применяется тот закон, который действовал во время правонарушения (за исключением случаев, когда новый закон подразумевает смягчение или устранение ответственности за такие правонарушения, и других, особо оговоренных случаев).
Существуют также ограничения действия законав пространстве : некоторые законы действуют только на определенной территории. Например, законы, принятые в каком-либо государстве, действуют только на территории этого государства; некоторые законы действуют в границах определенного региона (например, Дальнего Востока). Нормы деятельности за пределами национальных границ определяются специальными соглашениями или законами соответствующих стран.
Обычно нормы распространяются на всех лиц, находящихся на территории страны, включая не только граждан страны, но и иностранцев, и лиц без гражданства. В иных случаях в тексте нормативного правового акта специально определяется круг лиц, которым адресованы нормы.
Законодательный (законотворческий) процесс проходит в своем развитии несколько стадий:
1. законодательная инициатива . Это право определенных органов и должностных лиц ставить вопрос о принятии законов и вносить их проекты на рассмотрение Государственной Думы, порождающее обязанность законодательного органа их рассмотреть. Таким правом обладают Президент, Совет Федерации, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды, а также члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. Круг субъектов законодательной инициативы, как видим, не очень широк. Это связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, его существенное расширение поставит Государственную Думу перед необходимостью тратить львиную долю времени на решение вопроса о принятии или отклонении предложения. Во-вторых, указанные субъекты располагают значительной информацией о социальной жизни, что не всегда можно сказать о других государственных органах и гражданах;
2. подготовка законопроектов . Такая подготовка должна начинаться с выявления социальных потребностей в создании правовых норм на основе всестороннего изучения общественной практики, научных данных, предложений государственных органов, политических партий и других общественных объединений, а также отдельных граждан. Готовить проекты нормативных актов могут различные органы. Чаще применяется отраслевой принцип, который далеко не безупречен (проект готовит тог орган, который отвечает за ту или иную сферу). Иногда образуются специальные комиссии по подготовке законопроектов. Кроме того, законопроекты могут подготавливаться и на альтернативной основе;
3. обсуждение законопроекта . Оно происходит на заседании законодательного органа и открывается докладом представителя субъекта, внесшего законопроект на обсуждение. Затем профильный комитет законодательного органа дает свое заключение. Далее депутаты обсуждают, оценивают законопроект, вносят в него поправки. Проект проходит, как правило, три чтения;
4. принятие закона . Оно осуществляется путем открытого голосования. Голосование может быть за проект в целом или постатейное. Для принятия обычных законов достаточно простого большинства голосующих, для конституционных - двух третей общего числа депутатов. Закон в течение двух недель должен быть рассмотрен Советом Федерации (который его может одобрить или отклонить), но если рассмотрс- ния не последовало, то закон считается принятым. В двухнедельный срок после этого закон должен подписать Президент, который в свою очередь может наложить на него и вето;
5. опубликование закона . Это помещение полного текста нормативного акта в общедоступном печатном издании, выпуск которого носит официальный характер. Эта стадия - необходимое условие вступления любого нормативного акта в силу, поскольку в противном случае нельзя применять санкции за его неисполнение да и вообще требовать его соблюдения. Публикуются законы в течение 10 дней после их подписания в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете». Там же публикуются и другие российские нормативные акты.
