Экологическое право в россии. Вопросы юридической техники в

Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права УрГЮА

Становление рыночных отношений в Российской Федерации сопровождается процессом формирования экологического законодательства.

Комплексная отрасль российского законодательства. Такой вывод обусловлен тем, что оно включает в себя нормы различных отраслей права - это прежде всего конституционное, гражданское, административное, предпринимательское, трудовое и др. Комплексный характер носит и большинство нормативно-правовых актов, входящих в состав экологического законодательства. Разработка и принятие комплексных актов необходима главным образом в связи с особым объектом - компонентами природной среды.

Больше всего дискуссий вызывает вопрос о соотношении частного и публичного права при регулировании экологических отношений. В современных условиях разграничение отношений по поводу такого особого объекта как природные ресурсы на регулируемые административным и гражданским правом не всегда представляется возможным, поскольку на стыке публичного и частного права идет формирование экологического законодательства. Как справедливо отмечает В. С. Белых, рыночные и иерархические механизмы регулирования социальных связей дополняют друг друга. Рыночная экономика (особенно в такой стране как Россия) немыслима без элементов централизованного руководства. Там, где это разумно, необходимо активно внедрять методы государственного планирования и руководства экономической жизнью страны .

В рамках гражданского законодательства может сложиться ситуация, когда способны возникать (и возникают) несоответствия между нормами ГК РФ и нормами законов, принятых в соответствии с ним. По мнению В. С. Якушева, ГК формально допускает принятие законов, правила которых могут не соответствовать его нормам. Иначе говоря, известная юридическая формула «специальный закон отменяет действие общего закона» действует в пределах всего гражданского законодательства (этот вывод вытекает из ч. 1 п. 2 ст. 3 ГК РФ), что создает возможность более гибкого регулирования на уровне закона тех или иных отношений . Однако если в рамках гражданского законодательства допускается противоречие между ГК и законами, принятыми в соответствии с ним, то закрепленные в законах других отраслей права гражданско-правовые нормы не могут противоречить ГК РФ. Данное положение трактуется некоторыми учеными в качестве «агрессивной» черты кодекса .

В отношении экологического законодательства возможно лишь одно правило - эколого-правовые нормы, где бы они ни содержались (в федеральных законах, законах субъектов РФ и т. д.), всегда должны соответствовать головному природоресурсному акту - кодексу. Следовательно, если выявляются противоречия между источниками экологического и гражданского права, необходимо четко выявить отраслевую принадлежность норм (регулируют они имущественные отношения либо отношения по поводу рационального использования и охраны компонентов природной среды) и от этого отталкиваться в правоприменительной деятельности.

Экологическое законодательство - объективированные в документальном виде акты правотворчества, т. е. нормативно-правовые акты, содержащие правила поведения, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Понятие «экологическое законодательство» является более узким по отношению к понятию «источники экологического права», так как из системы источников экологического права в него входят нормативно-правовые акты до уровня местного самоуправления, при этом регулирующие только охрану окружающей среды, регламентация и использование природных ресурсов, зачастую в понятие «законодательство» не включается уровень подзаконных актов, а только законы (федеральные и субъектов РФ).

Рассмотрим на конкретных примерах. Так, в ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды» установлено, что законодательство в области охраны среды состоит из настоящего закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Статья 2 Земельного кодекса РФ закрепляет, что земельное законодательство состоит из настоящего кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Идентичная формулировка, определяющая круг нормативно-правовых актов как законодательство, содержится в ст. 2 Водного кодекса РФ, ст. 2 Лесного кодекса РФ, ст. 3 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166‑ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» . Таким образом, понятие «природоохранное законодательство» является более широким, чем «природоресурсное», так как включает в себя уровень подзаконных актов (федеральных и региональных).

В рамках экологического законодательства важная роль отводится нормативно-правовым актам субъектов РФ. Еще несколько лет назад о законодательстве субъектов РФ в области охраны окружающей среды и природопользования можно было рассуждать чисто теоретически: имевшиеся в отдельных субъектах законы были, как правило, «списаны» с федеральных актов, их количество было весьма незначительным, а специфика регионов учитывалась в основном в актах глав администраций и иных управленческих структур, законодатели проявляли минимальную инициативу в использовании предоставленных Конституцией РФ (ст. 72) возможностей самостоятельной разработки и принятия законов, ликвидирующих пробелы федерального экологического законодательства. Ныне ситуация меняется. Общее число законодательных актов в субъектах РФ резко выросло и суммарно составляет несколько сотен. Появились акты, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Хотя по‑прежнему сильна тенденция дублировать федеральные законы, во многих правотворческих решениях региональных парламентов есть интересные находки, лучше учитывается специфика экологических, культурных и экономических особенностей субъектов РФ. Конечно, в региональном экологическом законотворчестве имеются свои лидеры - субъекты РФ, в которых принято 20 и более законов, есть аутсайдеры, ограничившиеся двумя-тремя либо наиболее неотложными, либо наиболее простыми решениями . Целью издания нормативных актов на уровне субъектов РФ должен являться учет особенностей природно-географических и климатических особенностей того или иного региона.

В Свердловской области приняты и действуют: Закон Свердловской области от 07 июля 2004 г. № 18‑ОЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области» , Закон Свердловской области от 20 марта 2006 г. № 12‑ОЗ «Об охране окружающей среды на территории Свердловской области» .

Экологическое законодательство имеет свои особенности : во‑первых , в соответствии со ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы могут устанавливаться на соответствующих уровнях; во‑вторых , эколого-правовые нормы могут содержаться в законодательных актах иных отраслей права; в‑третьих , в системе источников экологического законодательства содержится самое большое число кодифицированных актов; в‑четвертых , динамизм развития экологического законодательство как на федеральном уровне, так и региональном.

Развитие общественных отношений требует одновременного развития экологического законодательства, которое должно формироваться не хаотично, а в рамках определенной концепции, отражающей реалии действительности и потребности социума. В научной литературе выделяются следующие элементы Концепции развития экологического законодательства: а) обоснование необходимости развития (формирования нового) экологического законодательства, включая анализ имеющейся по теме научной юридической литературы, состояние действующего законодательства, а также соответствующего зарубежного опыта; б) обоснование возможности развития этого законодательства с учетом современных экономических, политических, юридических, организационных, финансовых и иных реалий; в) определение целей и задач развития данной отрасли законодательства; г) обоснование принципов развития данной отрасли законодательства; д) проработка основных направлений развития этой отрасли; е) определение этапов ее развития; ж) определение основного (головного) акта экологического законодательства, подготовка концепции этого акта - в случае, если такой акт отсутствует или хотя и имеется, но нуждается в замене или переработке (новой редакции); з) разработка перечня законодательных и иных нормативных правовых актов, подлежащих принятию, с обоснованием их очередности и разбивкой по этапам; и) подготовка рабочего словника (термины и определения) для целей разработки проекта; к) предложения по мерам, обеспечивающим реализацию предлагаемых актов, в случае их принятия, включая предложения по разработке актов во исполнение принятых, отмены действующих актов и (или) внесения в них изменений и др.; л) оценка социальных, правовых, экономических и иных последствий принятия и реализации концепции.

В. В. Круглов, отмечая положительные черты кодифицированных актов, утверждает, что принятие 25 октября 2001 г. Земельного кодекса РФ как головного закона земельного законодательства России стало важным этапом в развитии законодательства не только о земле, но и о других природных ресурсах и охране окружающей среды. Кодекс значительно упорядочил правовое регулирование земельных отношений в стране: преодолены хаотичность и стихийность земельного законодательства, характерные для начального периода преобразований в сфере использования и охраны земель .

Дальнейшее развитие экологического права и законодательства должно быть связано с отходом от отраслевого регулирования экологических отношений (по отдельным природным объектам) и разработкой Экологического кодекса РФ как акта межотраслевой кодификации. Следовательно, указанный кодекс будет находиться не в ряду с другими отраслевыми природноресурсовыми кодексами (земельный, водный, лесной), природоохранительными и природноресурсовыми законами (об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, о животном мире и др.). Он должен быть принят вместо них. Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом смысле этого слова - как свод природоохранительных и природноресурсовых законов. С существующей системой законодательства он, в случае его принятия, будет соотносится как часть и целое. Следовательно, при всей необычности предполагаемого кодекса, он - одна из форм законодательных актов, а его разработка - одна из форм кодификации . Кодификация законодательства представляет собой научно обоснованный процесс упорядочения в соответствии с жесткой структурой действующих в данной отрасли правовых норм с одновременным изменением и пополнением их новыми нормами в целях создания единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений.

Проект Экологического кодекса уже подготовлен, активно ведется его обсуждение, в частности показательно мнение заместителя главы Росприроднадзора О. Митволя в отношении существующего проекта, который отмечает следующее: «Мы к этому относимся очень хорошо. Потому что кодекс - это объединяющий закон. Я считаю, что чем яснее нормы экологического кодекса, тем проще природопользователям и другим субъектам не нарушать природоохранное законодательство. Я считаю создание этого кодекса процессуально нормальным» .

В научной литературе кодификация рассматривается в качестве одной из форм систематизации наряду с инкорпорацией, которая представляет собой такую форму систематизации, при которой упорядочивание нормативных актов обеспечивается посредством их объединения по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях без изменения содержания актов. В. С. Белых отмечает, что примером инкорпорации из советского прошлого являются своды законов СССР и РСФСР, обращая внимание, что в современных условиях развития общества итогом инкорпорации мог бы стать свод предпринимательского законодательства . Указанное предложение можно перенести и на экологическое законодательство, проведя его систематизацию путем инкорпорации.

Ученым рассматривается еще одна модель совершенствования предпринимательского законодательства - консолидация, которая практически не встречается в России, однако широко применяется за рубежом. Поддерживая точку зрения С. А. Комарова в отношении того, что консолидация как вид систематизации не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации, В. С. Белых добавляет, что консолидация есть чисто формальная работа, глубоко отличная от кодификации в ее классическом понимании, которая затрагивает существо права .

Смежным с понятием систематизации является понятие классификации актов в целях создания классификатора как необходимого, предварительного условия систематизации и кодификации законодательства. Поэтому классификатор правовых актов - это важный инструмент для осуществления информационного поиска в целях систематизации законодательства и получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации (правоприменения) . Профессором МГУ А. К. Голиченковым составлен раздел «Окружающая среда и природные ресурсы» в проекте классификатора правовых актов, подготовленном фирмой «Консультант Плюс» по контракту с Российским фондом правовых реформ. В настоящее время в России действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» , в котором существует раздел «Природные ресурсы и охрана окружающей среды» (110.000.000-110.100.050).

В заключение отметим, что кодификация экологического законодательства позволит подвергнуть критическому анализу действующие нормы, избежать возникающие противоречия, несогласованность и пробелы природоресурсного и природоохранного законодательства. В целом по какому бы пути не шло дальнейшее развитие экологического законодательства России - инкорпорации, консолидации, кодификации, важно помнить, что земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и в реальной действительности они образуют единую экологическую систему, находятся в тесной фактической взаимосвязи, следовательно, необходимо обеспечить и юридическую согласованность регулирования общественных отношений по поводу указанных объектов.

9 См., подробнее: Голиченков А. К. Понятие концепции развития отрасли законодаетльства: опыт научных исследований и практических разработок//Экологическое право России: Сб. научно-практ. конференций 1996-1998 гг./Под ред. А. К. Голиченкова. Сост.: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева. М.: Зерцало, 1999. С. 201-2144.

10 Круглов В. В. Земельный кодекс Российской Федерации и его роль в развитии земельного законодательства России//Российский юридический журнал. 2001. № 3. С 9.

11 Голиченков А. К. В поисках методологии экологического права. Теоретико-методологические проблемы права/ Под ред. М. Н. Марченко № 2. 2007. Зерцало-М. С. 306-306.

13 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права (курс лекций): Учебное пособие. Вып. 1. С. 140.

14 Белых В. С. Кодификация или консолидация предпринимательского законодательства: что делать?//Бизнес, менеджмент и право. 2006. № 3. С. 15.

15 Белых В. С. Указ. соч. С. 17.

16 Дубовик О. Л. Указ. соч. С. 100-101.

17 Собрание законодательства РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

2. Особенностями экологического законодательства являются следующие.

Во-первых, данная отрасль законодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего государства как федеративного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состоит из двух подсистем: природоохранительного и природноресурсового. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и рациональному использованию природных ресурсов. Природоохранительное законодательство, представляя собой совокупность нормативноправовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рационального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочетания экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной среды.

В-третьих, рассматривая нормативные правовые акты, как источники экологического права их можно распределить по отраслям законодательства. Верхний и самый основной уровень представлен нормативно-правовыми актами экологического законодательства во главе с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законодательства, такие как Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д. Замыкают круг правовые акты иных отраслей законодательства или экологизированных. При этом отнесение этих актов к источникам экологического права объясняется наличием в них отдельных эколого-правовых норм.

3. Нормативно-правовые акты, входящие в структуру экологического законодательства, по юридической силе подразделяются на законы и подзаконные акты. Основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является Конституция РФ. Обладая высшей юридической силой, Конституция РФ имеет прямой действие и применяется на всей территории РФ.

Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Правовое регулирование отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными для данных регионов особенностями.

4. Рассматривая соотношение российского федерального экологического законодательства и законодательства субъектов Федерации, необходимо отметить, что в совместном ведении федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Феде-

рации кроме природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

5. В развитии экологического законодательства в субъектах РФ можно выделить ряд тенденций:

1) на сегодняшний день явно прослеживается высокая степень дублирования федеральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него изменения;

2) большая часть субъектов РФ, особенно республики, в изданных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра объявляются их достоянием;

3) в масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной концепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслеживаются противоречия действующему федеральному экологическому законодательству;

4) просматривается слабая профессиональная подготовка законодателей в субъектах РФ. В подготовке проектов законодательных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из научной среды и юристы;

5) слабым местом остается механизм реализации законов. Многие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники финансирования и материальная база под них.

6. Процесс развития экологического законодательства определяется различными факторами, среди которых можно выделить: поли-

тический, экономический, социологический, экологический. Особое место занимают организационно-правовые факторы.

Действующее экологическое законодательство сейчас едва ли не полностью устарело. Оно излишне абстрактно, декларативно. В стране отсутствуют практические механизмы правореализации. Система экологического законодательства не является целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших актов. Отмечается низкая эффективность экологического законодательства в целом.

7. Важнейшим направлением совершенствования системы экологического законодательства является создание серии специальных законов. Так необходимо принять федеральные законы: об отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологической информации (статистике), об экологическом страховании.

Заслуживает внимания концепция внедрения модельных законов, особенно в области природноресурсового права (земельного, лесного, водного и т.д.). Но для этого необходимо провести изучение законотворчества субъектов РФ, а также всех особенностей (экономических, географических, демографических и т.д.) того или иного региона.

8. Решение вопроса, связанного с определением соответствия принимаемых нормативно-правовых актов Конституции РФ возможно с помощью проведения экспертизы законопроектов.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Российское федеральное законодательство

// Росс.газ. - 1993. - 25 дек. 1.2. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Ведомости Съезда

народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. N 67.

Ст.898. 1.3. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22

июля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и

Верховного Совета РФ. - 1993. - N 33. - Ст.1318. 1.4. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня

Образовательных учреждения, которые обеспечивают дошкольный уровень образования для 103,4 тыс. детей в возрасте от 1,5 до 7 лет. В системе дошкольного образования Красноярского края действуют филиалы дошкольных образовательных учреждений: - 19 обособленных структурных подразделений; - 26 в общеобразовательных учреждениях; - 40 групп дошкольного образования, ...

Доход в ВВП страны. С каждым годом международный туризм занимает все более лидирующие позиции на мировой арене. ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ТУРИЗМА 2.1 Анализ мировых тенденций и перспектив развития туризма в отдельных регионах мира Для изучения развития международного туризма и его воздействие на мировую экономику необходимо рассмотреть отдельные...

На российские топливно-энергетические ресурсы и развитая сеть инфраструктуры экспорта – очевидные конкурентные преимущества Российского ТЭК. Большие перспективы в развитии энергетического сотрудничества на европейском направлении открываются в связи с начавшимся энергодиалогом между Россией и Евросоюзом. Предпосылки для развития энергодиалога - это, с одной стороны, растущие потребности...

Предоставление средств на ликвидацию ущерба. Разумеется, такое страхование будет более привлекательным для потребителей. Большое значение на денный момент и имеющий перспективу быстрого развития имеет Интернет рынок страховых услуг, а именно, имущественного страхования, который за последние 5 лет развития прошёл стадии развития «от нуля» до нескольких процентов в структуре страхового рынка...

ВВЕДЕНИЕ 5

Глава I. Современное состояние экологического законодательства Российской Федерации и экологического законодательства её субъектов. 10

1.1. Характеристика российского экологического законодательства 10

1.2. Характеристика экологического законодательства субъектов. 16

Глава II. Проблемы экологического законотворчества в субъектах Российской Федерации. 24

2.1. Понятие законотворческого процесса и его особенности в субъектах Федерации. 24

2.2. Проблемы экологического законотворчества в субъекте Федерации. 32

2.3. Вопросы юридической техники в 37

законотворческом процессе субъекта Федерации. 37

Глава III. Правоприменение экологического законодательства в субъекте Российской Федерации. 46

3.1.Общая характеристика правоприменения. 46

3.2. Реализация экологических законов в форме правоприменения органами исполнительной власти субъекта РФ. 50

3.2.1. Прокурорский надзор как вид правоприменительной деятельности 56

3.2.2. Судебная практика. 61

Заключение 66

Список использованной литературы. 70

ВВЕДЕНИЕ

В последнее десятилетие на наших глазах произошли поистине революционные преобразования - эволюция бывшего Советского государства в новые государственные формы. Изменение государственного строя вызвало необходимость в правовом оформлении изменившихся общественных отношений. Новые политические, правовые, экономические и экологические условия развития общества предполагают наличие нового законодательства, отвечающего потребностям времени. Процесс этот идёт постепенно и очень неравномерно. Возникает множество коллизий между нормами актов, пробелов в правовом регулировании изменяющихся и развивающихся общественных отношений. Есть трудности в разграничении сфер правового регулирования между субъектами права. Всё это осложняется отсутствием научной концепции происходящих изменений, т.е. процесс идёт достаточно стихийно, являясь часто компромиссом в борьбе разных интересов. Синергетически развивающийся процесс эволюции современного российского общества не лишён кризисов, перегибов и просто ошибок.

В настоящее время в условиях небывалого всплеска законодательной деятельности, когда ее осуществляют около сотни законодателей: федеральный законодатель и законодатели субъектов Российской Федерации, особенно остро встает проблема качества законов. От этого в большой степени зависит и успешность правоприменительной деятельности.

Всё вышесказанное в полной мере относится к общественным отношениям в сфере «общество - природа» и регулирующему эти отношения законодательству, которое в современной научной доктрине именуется экологическим. 1 Взаимодействие общества и природы перешагнуло грань прежнего равновесия ещё в прошлом веке, а в настоящий момент уже невозможно обойтись без надлежащего правового вмешательства в эту сферу.

Актуальность темы исследования обусловлена происходящими изменениями политического, правового и иного характера, вызванные ими проблемы на современном этапе развития экологического законодательства в субъектах Российской Федерации и тесно связанная с состоянием законодательства правоприменительная практика (1991-2002 г). Экологическое законодательство России представляет собой систему законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов. Законодательные акты РФ есть основа соответствующих законодательных актов субъектов РФ, на основании которых в свою очередь принимаются нормативно-правовые акты муниципальных образований. Таким образом, принимаемые субъектами РФ собственные акты являются составной частью единой системы экологического законодательства. Они позволяют учесть специфику развития каждого региона: конкретные природные условия, состояние окружающей среды, уровень экономического развития, а также устранить недостатки федерального законодательства. Потребность в этом связана с состоянием действующего российского законодательства, которое характеризуется пробельностью, фрагментарностью и дефектами норм. 2

Несмотря на важность законотворческой и правоприменительной деятельности в субъектах РФ, исследованность темы учёными-юристами совершенно недостаточна. Теоретические положения содержаться в работах А.Б. Венгерова, А.С. Пиголкина, М.М. Марченко, К.К.Гуценко, В.В. Петрова, С.В. Полениной, С.А. Комарова, А.В. Малько, Голиченкова А.К., Ерофеева Б.П., Боголюбова С.А., Бринчука М.М. и др. Много материалов дают регулярно проводимые по проблемам экологического права научно-практические конференции. Но обобщение практики правоприменения различными органами проводится нерегулярно.

Объектом исследования данной дипломной работы является законотворчество и правоприменительная деятельность как взаимосвязанные виды юридической деятельности, предметом - экологическое законотворчество субъектов Российской Федерации как установленная процедура оформления, воплощения в закон экологических интересов общества и правоприменительная практика экологического законодательства на региональном уровне.

Целью исследования автор определила выявление наиболее существенных и интересных проблем законотворческой деятельности и её нормативного обеспечения и состояние правоприменительной практики в области охраны экологических интересов общества на региональном уровне.

Достижение указанной цели обусловило решение следующих задач. Во-первых, дать понятие системы экологического федерального и регионального законодательства и определить взаимосвязь их между собой. Необходимость такого анализа связана с тем, что проблемы регионального экологического законодательства и соответственно правоприменения его тесно связаны с федеральным экологическим законодательством и часто задаются им.

Во-вторых, определившись с понятием законотворческого процесса в субъектах Федерации, выявить проблемы, возникающие при создании и принятии экологических региональных законов и трудности юридической техники, обратив особое внимание на законодательную технику.

В- третьих, необходимо разобраться с особым механизмом правового регулирования общественных отношений - правоприменением, выражающимся в организации государством осуществления правил, содержащихся в диспозициях правовых норм и выявить его проблемы при реализации норм правоприменителями экологического права в субъекте Федерации.

Указанные задачи и определили структуру настоящей дипломной работы, которая состоит из введения, соответственно трёх глав и заключения.

В первой главе даётся характеристика действующего экологического законодательства на федеральном и региональном уровнях с выявлением противоречий между ними. Вторая глава знакомит с

При написании работы автор использовала общенаучные методы анализа и синтеза, системный и функциональный методы исследования, а также метод сравнительного правоведения. Такой выбор методов исследования обусловлен характером изучаемых проблем.

Наряду с учебной литературой по теории государства и права, экологическому праву при работе над темой автором были изучены монографические и другие научные работы, научные статьи в периодических изданиях, статьи в периодической печати, а также материалы всероссийских научно-практических конференций по проблемам экологического, аграрного и земельного права, регионального правотворчества. Поскольку первая и вторая главы работы посвящены анализу действующего законодательства, при их написании автором были использованы: целый ряд федеральных и региональных законов в области охраны природной среды и природопользования и законов субъектов РФ, определяющих правовые основы регионального правотворчества.

Глава I . Современное состояние экологического законодательства Российской Федерации и экологического законодательства её субъектов.

1.1. Характеристика российского экологического законодательства

Законодательство Российской Федерации в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности базируется на требованиях Конституции Российской Федерации, определившей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9), и каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42)

Прежде чем говорить о системе экологического законодательства необходимо уяснить, что следует понимать под системой. С.В. Поленина понимает систему как «целостное множество взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в определённых отношениях и связях» 3 . В качестве элементов системы экологического законодательства выступают законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

Экологическое законодательство Российской Федерации построено на принципе «иерархии». То есть в системе: Конституция - федеральные законодательные акты - акты Президента РФ - акты Правительства РФ - акты федеральных органов исполнительной власти нижестоящие акты подчинены (не могут противоречить) вышестоящим. Это вертикальное соподчинение нормативно-правовых актов. Аналогично построено и экологическое законодательство субъектов Российской Федерации. Но есть и горизонтальное деление по предмету регулирования на общие и специальные или отраслевые.

В настоящее время структура экологического законодательства Российской Федерации включает в себя две тесно взаимосвязанные подструктуры - природоохранительную и природоресурсную и такое выделение вполне обоснованно. Оно вытекает из двух взаимообусловленных подходов к развитию законодательства и права в сфере взаимодействия общества и природы - интегрированного и дифференцированного.

Интегрированный подход к развитию этой отрасли права обусловлен единством объекта правового регулирования, которым является окружающая среда (окружающая природная среда, или природа), взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. В силу действия законов развития природы изменение состояния вод, земель, атмосферного воздуха влечёт соответствующие изменения во всей природной среде. Учёт этих взаимосвязей требует единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений.

Соответственно в рамках интегрированного подхода закрепляется экосистемный принцип в регулировании природопользования и охраны окружающей среды. Кроме того, в сфере взаимодействия общества и природы существует множество проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве - земельном, горном и ином. К таким проблемам относятся в частности, обращение с твёрдыми отходами производства и потребления, обращение с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация, реабилитация экологически неблагополучных территорий и т.д.

Исходя из необходимости учёта закона единства природы, взаимосвязанности процессов и явлений в природе, при разработке и принятии законодательства об окружающей среде опережающее развитие должен получить интегрированный подход. В его рамках формулируются общие принципы регулирования общественных отношений по поводу природы, способы и средства обеспечения экосистемного подхода в регулировании природопользования и охраны окружающей среды. В качестве таких способов и средств используются нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, аудит, мониторинг, контроль и некоторые другие. Земельное, водное и иное отраслевое законодательство, очевидно должно развиваться на основе общих принципов права окружающей среды, применяя те или иные средства с учётом специфики регулирования отношений собственности на природные ресурсы, по использованию и охране нарушаемых экологических прав.

В советский период развития законодательства об окружающей среде игнорировались объективные предпосылки и требования осуществления обоих подходов. Предпочтение отдавалось правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере применительно к отдельным природным объектам. В период с 1968 по 1980 год были приняты Основы земельного, водного, горного законодательства Союза ССР и союзных республик и Законы «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране и использовании животного мира».

Волевой подход к развитию права окружающей среды имел значительные отрицательные последствия. Они проявились, в частности в том, что законодательство, объектом которого выступает природа (окружающая среда), было и продолжает оставаться до сих пор слаборазвитым. В течение длительного времени юристы-экологи не смогли убедить государственные органы в необходимости принятия даже комплексного закона об охране окружающей среды. Современный этап развития экологического законодательства берёт начало в 1991 году, когда были приняты новые, отвечающие требованиям времени законодательные акты - прежде всего, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», с которым была связана кодификация экологического законодательства, формируемая как система актов, регулирующих отношения в сфере взаимодействия общества и природы, и целый ряд других законов. Следующей наиболее важной точкой отсчёта является принятие Государственной Думой в начале 2002 г. «Закона об охране окружающей среды». Оба эти закона призваны были стать головными актами экологического законодательства, но из-за позиции законодателя они ими не стали, потому что включают в себя только природоохранные нормы и большинство норм являются либо декларациями либо бланкетными, т.е. отсылочными. В связи с этим Россия всё ещё не имеет современного, т.е. соответствующего законодательству передовых государств, механизма правовой охраны окружающей среды. Можно утверждать, что существующее в России кризисное состояние окружающей среды в известной мере есть следствие такого подхода.

Для формирования современного законодательства об окружающей среде, т.е. законодательства, отвечающего тенденциям политического, экономического, правового и социального развития современного общества и государства, принципиален вопрос о форме полноте правового регулирования. Под формой правового регулирования в данном случае понимается законодательное и подзаконное нормотворчество. Полнота правового регулирования - степень детализации правового регулирования отношений по поводу окружающей среды в законе и разделение предметов ведения между субъектами законотворческой деятельности.

В значительной степени решение этого вопроса предопределено Конституцией РФ, предусмотревшей два положения, имеющих к нему прямое отношение. Первое - в связи с тем, что Российская Федерация - правовое государство, второе - о закреплении принципа разделения властей.

В правовом государстве основным источником права окружающей среды в связи с его значимостью для общества должен быть закон. Содержание правовых норм в таком общественном устройстве должно определяться преимущественно в законе. Это означает, во-первых, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизмы их обеспечения и защиты, должно определяться основное содержание правового регулирования общественных отношений собственности на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды. Из этого вытекает требование о выработке новых правил подготовки законов и ориентирование законодателей на их соблюдение. Закон не может быть по объёму «большим» или « маленьким», он может и должен быть оптимальным. Оптимальность определяется стремлением достаточно детального регулирования отношений, образующих предмет права окружающей среды. Пока, к сожалению, органы законодательной власти не изменили юридическую технику написания законов. По-прежнему в них закрепляются общие правила, развиваемые затем на подзаконном уровне теми, чьё призвание - исполнять закон, а не творить правовые нормы. В этом проявляется отступление от идей, на которых основывается принцип разделения властей.

Одним из дефектов предыдущей практики законотворчества по поводу природы было то, что в законах закреплялись лишь материальные нормы, определяющие общие правила поведения, и игнорировалось регулирование процедур. В сфере правовой охраны окружающей среды и природопользования предусматривается и осуществляется ряд мер, образующих центральные институты рассматриваемой отрасли права, требующих для их эффективной реализации процессуального регулирования. Это правовые институты экологического нормирования, оценки воздействия на окружающую среду, экологической экспертизы, лицензирования, сертификации и др. Соответственно в создании законодательства необходимо предусматривать наряду с материальными нормами адекватное регулирование процедур.

Для федеративного государства этот вопрос имеет существенное не только правовое, но и политическое и экономическое значение. Посредством адекватного закрепления в конституции федеративного государства закономерностей развития законодательства об окружающей среде обеспечивается решение задач не только единообразного правового регулирования экологических отношений, отвечающего интересам всего общества. Одновременно при этом достигаются цели поддержания политической стабильности. На современном этапе развития российского государства целям обеспечения политической стабильности в контексте федеративной структуры законодательства служат также договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, заключение которых предусмотрено Конституцией РФ (ст. 78).

Таковы основные, наиболее существенные особенности становления и развития экологического законодательства в 90-х годах прошлого столетия на федеральном уровне, оказавшие влияние на формирование экологического законодательства субъектов Российской Федерации.

1.2. Характеристика экологического законодательства субъектов.

Как уже было отмечено, законодательные акты субъектов РФ являются элементами системы экологического законодательства Российской Федерации. Во многих регионах РФ экологическое законодательство получило активное развитие. Начиная с середины 90-х годов в большинстве субъектов РФ были приняты различные законы комплексного экологического, природо-ресурсного и природоохранного характера. По данным Министерства природных ресурсов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, реализуя свои конституционные полномочия по предметам совместного ведения по состоянию на о1.06.2001 г. приняли более 18 тысяч нормативно правовых актов, в том числе почти 1000 законов. Из них: в части правового регулирования отношений в области геологического изучения, использования и охраны недр - около 3,1 тысяч актов (в т.ч. 180 законов); в области использования и охраны водных объектов - около 1,7 тысяч актов (в т.ч. 133 закона); в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов - более 5,3 тысяч актов (в т.ч. 219 законов); в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности - более 8 тыс. актов (в т.ч. 461 закон).

Наибольшее количество законов, нормативных правовых и иных актов в области природопользования и охраны природной среды принято в Республике Карелия - 835, Свердловской области - 604, Челябинской области - 585, Республике Башкортостан - 538, Красноярском крае - 522, Ханты - Мансийском автономном округе - 473, Архангельской области - 478, Кировской области - 435, Пермской области - 414, Удмуртской Республике - 402. В числе комплексных региональных законов можно назвать Закон Волгоградской области «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области» (1998 г.), Закон Пермской области « Об охране окружающей природной среды Пермской области (1996 г.), Закон Смоленской области «О природопользовании в Смоленской области» (1996 г.), Закон Ленинградской области «О комплексном природопользовании в Ленинградской области» (1997 г.). Законы, регулирующие земельные отношения, были приняты в Алтайском крае (1998 г.), Саратовской (1997 г.), Омской (1999 г.), Калининградской (1999 г.) и других областях. В ряде субъектов Российской Федерации было разработано экологическое законодательство по вопросам, не урегулированным на федеральном уровне. Это Закон Нижегородской области «Об экологическом страховании в Нижегородской области» (1997 г.); Закон Ульяновской области «Об экологическом образовании» (1997 г.); Законы Свердловской области «Об экологическом мониторинге» (1998 г.), «О питьевом водоснабжении в Свердловской области» (1999 г.); Закон Томской области «Об экологическом аудите» (1997 г.)и другие. 4

Закономерности формирования законодательства об окружающей среде в контексте его федеративной структуры определены в Конституции РФ. Прежде всего в ней достаточно конкретно и обоснованно определена сфера исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71). Согласно ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а, следовательно, и земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обратим внимание, что названный перечень отраслей законодательства не включает отрасли законодательства об охране атмосферного воздуха и о животном мире. Представляется, что в этом не позиция авторов Конституции, а её пробел.

В соответствии с Конституцией принятые по предмету совместного ведения законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Ст. 76 Конституции РФ определяет, что вне предметов исключительного ведения России и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Данное правило служит достижению целей обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере в пределах Российской Федерации и обеспечения правопорядка в стране. Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по вопросам их ведения.

Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации - это одна из проблем конституционного права России, т.к. ряд федеральных законов содержит пробелы, которые субъекты Федерации не могут восполнить на своём уровне, потому что в соответствии с Конституцией РФ такое законодательство не относится к компетенции субъектов Федерации. Ещё одна проблема заключается в том, что с одной стороны, законодательство в области охраны окружающей природной среды является предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а, с другой - ряд отраслей законодательства, с помощью которых обеспечивается реализация, исполнение норм экологического законодательства отнесено к ведению Российской Федерации, т.е. законодательство, принимаемое субъектами Федерации, изначально обречено на неэффективность, так как нормы такого законодательства не будут обеспечены соответствующими санкциями. 5

Дав большие полномочия субъектам в сфере правового регулирования вопросов охраны окружающей среды, вопросов природопользования, поскольку введено совместное ведение этих вопросов, законодатель чётко не прописал разграничение этой компетенции, поэтому в силу необходимости частично это было прописано в Федеративном договоре и в договорах, которые подписывались согласно ст. 11 Конституции. Несмотря на равенство субъектов РФ согласно Конституции РФ, существует четыре вида договоров о разграничении предметов ведения и полномочий: с республиками, краями, областями и автономными округами. По мнению чл.-корр. Экологической академии, доктора юрид. наук Т.В. Злотниковой, именно федеративные договоры явились источником грубейших нарушений Российской Конституции на уровне законотворчества субъектов РФ. Например Башкортостан сам себе присвоил 17 дополнительных полномочий по совместному ведению, неоговорённых в федеративном договоре, и взял то, что принадлежит Федерации. 6

Но есть и положительный опыт в договорном регулировании экологических отношений. Таковы соглашения, подписанные с Правительством РФ и Республикой Коми, Республикой Саха (Якутия), Свердловской областью. В соглашении со Свердловской областью записано, что область регулирует вопросы, связанные с переработкой, использованием драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий. Здесь же определено, что условия лицензирования природопользования устанавливаются в соответствии с федеральными законами органами государственной власти области. В ведение органов Свердловской области передано до принятия федерального закона установление административной ответственности за нарушение областных законов и иных правовых актов области в сфере природопользования, что до подписания соглашений с федерацией все ресурсы на территории объявляются областными. В договоре с Татарстаном об экономическом сотрудничестве подчёркивается, что «земля, её недра, воды и природные ресурсы являются достоянием её народа», а республика самостоятельно контролирует разработку, добычу и реализацию природных ресурсов. Но необходимо отметить, что пока «система заключения договоров и соглашений построена на принципах уступок сторон, которые возникают в результате «торга» между Правительством РФ и органами власти субъектов РФ по поводу распоряжения природными ресурсами между центром и субъектами РФ и зачастую осуществляются в нарушение Конституции РФ и прав других субъектов РФ». 7

Так как законодательство об окружающей среде является предметом совместного ведения, то применительно к его формированию в условиях Российской Федерации встаёт принципиальный вопрос о темпах, ведь законы субъектов по вопросам совместного ведения должны приниматься только после соответствующих федеральных и не противоречить им. Следовательно, основные принципы правового регулирования экологических отношений закладываются в федеральном законодательстве, поэтому оно должно развиваться опережающими темпами. На современном этапе необходимость ускорения создания современного законодательства на федеральном уровне для Государственной Думы диктуется таким фактором, как пробельность. Как отмечалось, в законодательстве пока вовсе не урегулированы отношения, касающиеся оценки воздействия на окружающую среду, экологической сертификации экологического аудита, а также отношения собственности на природные ресурсы и отношения по признанию и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, несомненно, находящиеся вне отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. Для полноценного включения этих правовых средств в механизм права окружающей среды в масштабах страны на федеральном уровне следовало бы поторопиться с устранением пробелов. Экономическое значение оптимального развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде на началах определяемых Конституцией РФ, чётко видится на примерах практики субъектов Федерации по правовому регулированию отношений в рассматриваемой области, когда допускается отступление от этих начал. Оно будет проиллюстрировано ниже.

Исследователи системы российского законодательства отмечают, что в целом законодательные акты субъектов РФ по вопросам совместного ведения «схожи с федеральными актами по объёму и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеологии, их положения». 8 Такая проблема характерна, в частности для экологического законодательства.

В целях совершенствования законодательства субъектов РФ должен получить развитие более внимательный и детальный подход субъектов РФ к имеющейся на их территории специфике, связанной с национальными, культурными, религиозными, социальными особенностями. Территория РФ состоит из отдельных регионов, которые совпадают с границами территории одного или нескольких субъектов РФ. Такие регионы, как отмечается в Основных положениях региональной политики в РФ, характеризуются общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий (п.1). Поэтому каждый из регионов, как указано в Общих положениях, требует адекватной системы правового регулирования охраны природной среды и управление её качеством, и поэтому столь важно развивать экологическое законодательство субъектов РФ, учитывающее эти особенности.

В результате проведения сравнительного анализа регионального экологического законодательства возникает множество вопросов, требующих обсуждения на уровне специалистов, юристов-учёных и юристов-практиков регионов: от понятийного аппарата, соответствия федеральному законодательству до регулирования конкретных вопросов. Представляется, что законы комплексного характера нецелесообразно принимать субъектами Российской Федерации. Вопросы охраны окружающей природной среды, обеспечения безопасной экологической обстановки в силу их специфики должны быть урегулированы, в свою очередь на федеральном уровне. В субъектах Российской Федерации необходимо в соответствии с федеральным законодательством принятие законов, отражающих региональные особенности, связанные с наличием природных ресурсов, состоянием окружающей среды, либо принятие законов по вопросам, не урегулированным в федеральном законодательстве. В частности, на региональном уровне могут быть разработаны законопроекты, регулирующие порядок проведения общественной экологической экспертизы, устанавливающие порядок участия граждан и их объединений при принятии решений в области градостроительной деятельности, включая экологические вопросы, и другие. 9

Другой аспект развития законодательства субъектов РФ - устранение пробелов, существующих в федеральном законодательстве, на уровне законодательства субъекта РФ. Так, согласно Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 был объявлен недействующим ряд статей Земельного Кодекса РСФСР, что привело в отдельных случаях к пробелам в земельном законодательстве. Как отклик на создавшуюся проблему можно рассматривать Закон Московской области «О порядке прекращения прав на землю на территории Московской области» от 27 октября 1995 года, который предусматривает основания и порядок прекращения права пожизненного наследуемого владения. Постоянного пользования земельным участком, права собственности на землю, а также процедуру выкупа земельных участков для государственных и имущественных нужд.

Отсутствовавшее в Земельном Кодексе РСФСР определение понятийного аппарата - право ограниченного пользования земельным участком (сервитут) был введён Законом Воронежской области «О регулировании земельных отношений в Воронежской области», принятым решением областной Думы 25 мая 1995 г. 10

В практике работы законодательных органов субъектов РФ встречаются и случаи нарушения Федеральных законов, т. е. принятия противоречащих федеральному законодательству норм. В качестве примера можно привести нормы Закона Челябинской области «О радиационной безопасности в Челябинской области», разрешающие ввоз на территорию Челябинской области отработавшего топлива и радиационных отходов из-за рубежа, которые противоречат ст. 50 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды».

На федеральном уровне требуется наладить процедуру систематизации новых правовых норм и институтов, появляющихся в экологическом законодательстве субъектов РФ с тем, чтобы учитывать положительные и отрицательные аспекты такого законодательства в развитии федерального экологического законодательства.

Глава II . Проблемы экологического законотворчества в субъектах Российской Федерации.

2.1. Понятие законотворческого процесса и его особенности в субъектах Федерации.

Правотворческая деятельность связана с разработкой, изданием, отменой или изменением нормативно-правовых актов и в зависимости от этого конечного результата делиться на законодательную, кодификационную, устанавливающую, изменяющую и прекращающую правоотношения. Самой важной, безусловно, является законодательная деятельность. Она посвящена стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов и других актов высшего законодательного органа соответствующего уровня власти. По юридической силе принимаемых актов выделяют законотворчество и подзаконное нормотворчество. Законотворчество - это правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона, т.е. нормативного правового акта, призванного урегулировать наиболее значимые для существования государства и общества отношения свободных лиц, следовательно это правотворчество высших представительных органов соответствующего уровня. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных актов, нормативных договоров. Кроме всего прочего, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов.

В юридической литературе законотворческой деятельности уделено должное внимание. По общему мнению, законотворческие действия и операции и на федеральном, и на региональном уровнях образуют стадии, совокупность которых создает законотворческий процесс. Но разные авторы предлагают разбивку законотворческого процесса по-своему. Венгеров выделяет следующие этапы законодательного процесса: законодательная инициатива; подготовка законопроекта; обсуждение законопроекта; принятие закона; подписание закона; опубликование закона. 11 По мнению В.С. Нерсисянца необходимо выделить следующие стадии законотворческого процесса: принятие коллегиальным органом решения об издании нормативного правового акта; разработка и предварительное обсуждение проекта; рассмотрение данного законопроекта законодательным органом; принятие закона; официальное опубликование. 12 С.А. Комаров и А.В. Малько выделяют следующие стадии: законодательная инициатива; обсуждение законопроекта; принятие закона (принятие закона Государственной Думой, одобрение закона Советом Федерации, подписание закона Президентом РФ, опубликование закона). 13

Было бы разумным, по мнению автора дипломной работы, считать первоначальным этапом законотворческого процесса законодательную инициативу, которая возникает после осмысления и проработки потребностей общества у субъектов законодательной инициативы. Отличительная черта законодательной инициативы заключается в том, что она имеет правовую форму - содержит правомочие соответствующего субъекта и порождает обязанность законотворческого органа рассмотреть предложение, как правило, в виде законопроекта, которое было направлено в этот орган (парламент, думу, собрание и т.п.) субъектом законодательной инициативы. Право законодательной инициативы принадлежит только тем субъектам законодательного процесса, которые прямо указаны в законе. С принятием решения о подготовке законопроекта определяется тема будущего акта, его общая направленность. По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция.

Разработка законопроектов требует от юристов знания общих принципов правового регулирования, отраслевого законодательства, правил юридической техники, а также владения специфическим юридическим языком. Подготовленный законопроект должен пройти профессиональную экспертизу и апробацию. В ходе экспертизы должна быть еще раз оценена форма закона, его структура, точность взаимных ссылок, корректность используемой терминологии. В отличие от экспертизы апробация предполагает оценку законопроекта теми, кому его предстоит реализовать на практике. Практический работник оценивает законопроект с точки зрения понятности, реализуемости заложенных в нем предписаний, возможных трудностей и побочных последствий, которые может породить на практике реализация данного правового акта.

Полученная в результате экспертизы и апробации информация дает представление о качестве подготовленного текста, позволяет сделать прогноз относительно перспектив прохождения законопроекта в законодательном органе государственной власти и возможных последствий его практической реализации, что особенно важно когда речь идёт об экологических последствиях в связи с их особой значимостью для общества.

Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Законотворческий орган (в субъекте Федерации - это Законодательное Собрание) обсуждает внесённый законопроект в соответствующих комиссиях и комитетах и готовит по результатам обсуждения заключение. При положительном заключении законопроект публикуется для обсуждения, после чего выноситься на голосование. Федеральный закон определяет, что проект закона в законодательном органе субъекта Федерации рассматривается не менее чем в двух чтениях. 14 Анализ норм региональных законов, регламентирующих правотворческую деятельность, свидетельствует о том, что процедура принятия региональных законов в субъекте Федерации определена по-разному. В большинстве субъектов Федерации нормы, регламентирующие принятие законов, носят бланкетный характер, отсылают к статьям регламентов или уставов субъектов Федерации, либо отдельных законов, что затрудняет работу законодателя в регионах.

Необходимость принятия специализированных правовых актов федерального и регионального уровней по нормативным началам правотворческой деятельности назрела уже давно и попытки создания таких нормативно-правовых актов предпринимались. В отечественной истории вопрос об издании подобного нормативного акта федерального уровня ставился уже давно и работа над таким законопроектом велась ещё в Верховном Совете СССР. Её результаты публиковались в периодических изданиях и по существу представляют собой общую концепцию нормативного обеспечения правотворческого процесса. Эти предложения отражены в статье И. Ф. Казьмина, С.В. Полениной - “Закон о законах: проблемы издания и содержания” (“Советское государство и право” № 12, 1989г.), в инициативном проекте закона ”О нормативно-правовых актах Российской Федерации”, авторы Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. (“Государство и право” № 7, 1992 г.), в инициативном проекте федерального закона “О законах и иных нормативно-правовых актах РФ” (“Государство и право” № 4, 1995), авторы Поленина С.В., Лазарев В.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К.

Учеными Института законодательства и сравнительного правоведения в 1993 году был издан сборник рекомендаций “Правовой механизм реализации Федеративного договора”, в котором содержались методические материалы по различным вопросам правотворческой деятельности. В этом сборнике опубликован порядок согласования проектов законодательных актов Российской Федерации с субъектами РФ, порядок реализации законодательной инициативы субъектами РФ, примерные правила подготовки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области; методика составления прогнозов эффективности действия проектируемых норм права. Несколько позднее, в 1995 году, Государственно-правовым управлением Президента РФ была предпринята попытка создать нечто вроде “кодекса” правотворческой техники в виде “Справочника по подготовке и оформлению официальных документов”, в котором приведены общие требования к оформлению проектов нормативных актов Президента РФ, правила написания наименований федеративных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, учреждений и организаций, их актов, должностных лиц, правила правописания и стиля официально-деловых документов, порядок подготовки и оформления проектов различных служебных документов.

В последующем указанные концептуальные положения послужили основой для разработки специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проекта Федерального закона “О нормативных правовых актах Российской Федерации”, который до сих пор не принят Государственной Думой. Однако он ограничивается регулированием вопросов о нормативных правовых актах Российской Федерации и не касается правовых актов, принимаемых субъектами Федерации.

Вместе с тем в соответствии с новыми подходами в решении вопросов федеративного устройства субъекты Федерации стали активно осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих отношения в различных сферах государственной и общественной жизни. В этих условиях и у них объективно возникла потребность разработки и принятия актов, связанных с регулированием правотворческого процесса и некоторые из них смогли принять такие законы. Так, в качестве очень удачного примера необходимо упомянуть принятие Закона «О законах и иных нормативно-правовых актах Иркутской области», который даже определил виды областных нормативно-правовых актов и предметы их регулирования, а также порядок их подготовки, принятия, вступления в силу, действия, толкования, учёта и специализации. Законодательными собраниями Республики Саха, Тверской, Владимирской, Воронежской, Свердловской и некоторых других областей приняты законы аналогичного содержания. Государственные Думы Ставропольского края, Краснодарского края приняли Закон о порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов краев. Постановлением Законодательного Собрания Калужской области № 278 от 13.07.1995 года принят Закон Калужской области “О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области", а Постановлением № 367 от 09.11.1996 года утверждено Положение “О порядке предварительного рассмотрения проектов Законов Калужской области и основных принципах построения их структуры”. Следует отметить особенности региональных законодательных актов этого типа. Так, в законе Свердловской области очень подробно раскрываются стадии законодательного процесса; в законе Краснодарского края сделана попытка регулирования процесса лоббирования; в законе Республики Адыгея содержится интересная система нормативных актов, в том числе предусматривается возможность разработки конституционных законов Республики; закон Ханты-Мансийского автономного округа содержит нормы, регулирующие особенности принятия региональных нормативных актов по вопросам взаимоотношений не только Федерации и ее субъекта, но и субъектов Российской Федерации. Многие субъекты РФ приняли нормативно-правовые акты по официальному толкованию своих нормативно-правовых актов, например, Закон Орловской области «Об официальном толковании нормативных правовых актов Орловской области» от 04.03.1997 № 31-оз; создали экспертные институты регионального законодательства и процедуру юридической экспертизы законопроектов - Постановление губернатора Ленинградской области от 19.01.1996 г. «673-II-од «О государственном экспертном институте регионального законодательства», Постановления губернатора Воронежской области «Об утверждении положения о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области» и от 118.03.1999 г. № 780-II-од «О лингвинистической экспертизе проектов законов», Указ губернатора Свердловской области от 2.07.1996 № 240 «О создании государственного учреждения Свердловской области «Уральский институт регионального законодательства»» и т.д. Таким образом, образовавшийся пробел в праве начал активно заполняться актами нормотворчества субъектов Федерации. По существу, начала формироваться новая отрасль права.

Для того, чтобы этот процесс шел на основе единых научных и методических начал специалисты Института законодательства разработали проект модельного закона “О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации”. Законопроект имеет рекомендательный характер. Он призван дать субъектам Федерации ориентиры при осуществлении своей правотворческой деятельности и способствовать упорядочению видов нормативных правовых актов субъектов Федерации и их иерархии в правовой системе.

В проекте предлагается определение понятия нормативного правового акта, типология нормативных правовых актов, а также общий порядок их подготовки, оформления, принятия, вступления в силу и опубликования. Проект данного закона представляет собой типовой образец, дающий некоторые стандарты относительно содержания и формы нормативных правовых актов, рекомендации по планированию правотворческой деятельности, проведению научной (правовой и иной специализированной) экспертизы нормативных правовых актов.

Всё сказанное позволяет прийти к выводу о необходимости принятия на федеральном уровне и в каждом субъекте Федерации специализированных нормативно-правовых актов о нормировании законотворческого процесса, включающем обязательное проведение юридической экспертизы, представляется, что, законопроекты, не прошедшие юридической экспертизы, не должны включаться в повестку дня законодательного органа. Кроме того, необходимым условием успешной законотворческой работы является повышение квалификации законодателей.

2.2. Проблемы экологического законотворчества в субъекте Федерации.

В субъектах РФ законотворчество в первую очередь касалось ресурсных основ, природоресурсного права. Такая ситуация логична и понятна и вытекает из географических, природных и климатических особенностей этих регионов. Так, если в Карелии 54 % территории - леса, то, естественно, этот субъект РФ преуспел в законотворчестве по лесным отношениям. Но лишь 7 субъектов РФ на сегодняшний день имеют самостоятельные подразделения, связанные с экологическим законотворчеством (комиссии или комитеты по экологии), в своих законодательных органах.

Говоря о недостатках основной массы законодательных актов, принятых в 90-х годах в субъектах РФ в области экологического права, учёные и практики во всех доступных автору источниках с редким единодушием отмечают, как самые важные, следующие недостатки: декларативность, политизированность, пробельность, отсутствие механизма исполнения, наличие чисто академических, научных классификаций, не имеющих никаких правовых последствий, отсутствие в большинстве случаев хрестоматийного набора элементов нормы права: гипотезы, диспозиции и санкции, которые обеспечивают успешное правоприменение данной нормы, нечёткое разделение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ. 15 Все специалисты отмечают, что именно в области экологии законотворческая деятельность субъектов Федерации наиболее активна и многогранна. В числе положительных примеров называются Закон об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды республики Саха (Якутия), который очень удачно и юридически и с точки зрения целесообразности восполняет пробелы федерального законодательства. В числе отрицательных примеров - опыт Республики Башкортостан, где не смогли избежать ненужного дублирования федеральных законов, приняв Экологический кодекс. 16

Заслуживает внимания опережающее правотворчество субъектов РФ по вопросам совместного ведения (так называемое встречное правотворчество субъекта). Например, на федеральном уровне только обсуждается необходимость принятия Закона «Об экологическом аудитировании», а Закон «Об экологическом страховании» так и не был принят Государственной Думой, а ряд субъектов Федерации уже принял или активно разрабатывает Закон «Об экологическом страховании». Более 20 субъектов РФ приняли Законы об экологической экспертизе. В данных Законах оценка воздействия хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды прописана более подробно, чем в Федеральном законе. 17 Но вызывает вопросы сложившаяся практика: субъекты РФ ни в какой форме (хотя бы в рабочем порядке) не согласовывают проекты своих актов с компетентными органами РФ и не предоставляют им уже принятые акты для контроля за соответствием последних федеральному законодательству. С учётом нормотворческих возможностей субъектов РФ и уже обнаруженного наличия в них недостатков можно признать, что есть необходимость на федеральном уровне решить вопрос о механизме связи законодательного процесса субъектов РФ и Российской Федерации и контроля за соответствием актов первых федеральному законодательству по вопросам совместного ведения.

В результате этого, во-первых, оптимизируется процесс интеграции законотворческого процесса Федерации и её субъектов и координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. Во-вторых, изменяется функциональная роль законодательства субъекта Федерации: оно становится единственным законным инструментом в разработке концепции развития региона, в частности в обеспечении его экологической безопасности. В современных условиях возникновения многочисленных (не скоординированных) уровней власти и форм собственности баланс восстанавливается региональным правом. В-третьих, обновляется методология формирования законов субъекта: целевые факторы, расчёт финансовых возможностей бюджета субъекта, социологическое обоснование вводимых норм, исследование причин нереализуемости регионального законодательства.

Органы исполнительной власти, обладая опытом правоприменения, помогают выявлять причины неэффективности применения законодательства из-за ошибок законотворчества. В Постановлении мэра г. Москвы № 726 от 12.09.2000 г. «О мерах по совершенствованию законопроектной работы в органах исполнительной власти города», справедливо отмечаются имеющиеся недостатки, впрочем характерные для всех субъектов РФ, а именно: «Законопроекты зачастую должным образом не проработаны в концептуальном плане, в результате часть проектов, направленных в Московскую городскую Думу была отклонена на заседаниях или была отозвана Мэром. Допускаются нарушения установленных правил подготовки и внесения документов в законодательный орган. В ряде структур медленно идёт работа над поправками депутатов по рассмотренным в Думе законопроектам. Имеют место факты подготовки проектов законодательных актов в целях лоббирования узковедомственных интересов. Законопроектная работа и работа с поправками нередко возлагаются на малоподготовленных людей. Не полностью учитываются требования федерального законодательства. Недостаточно оперативно проводится работа по приведению ряда городских законодательных актов в соответствие с федеральным законодательством. Законы города с опозданием опубликовываются и вводятся в действие». 18

Рассматривая закономерности развития экологического законодательства субъектов РФ, следует, по мнению автора дипломной работы, обратить внимание на требования сегодняшнего дня, которые влияют на его развитие, а именно:

необходимость быстрого и своевременного реагирования на динамично изменяющиеся условия общественной жизни в интересах своевременного и качественного создания нормативных стандартов поведения всех субъектов права, что требует - а) новой технологии разработки законов, при которой ускоряется процесс информационного обмена между разработчиками и правоприменителями; б) быстрых согласованных действий разных ветвей и уровней государственной и муниципальных властей от момента законодательной инициативы до внедрения актов в жизнь; в) взаимной увязки не только регионального законодательства с федеральным, но и повышения роли регионального законодательства в трансформации федерального;

возрастание сложности и расширение многообразия правоотношений в условиях экологического кризиса и сложного экономического положения России требует создания многоотраслевых комплексных законов, для чего необходимо привлечение не только юристов, но прежде всего экологов-системщиков, соединяющих разнородные требования в единую согласованную систему концепции закона, а также специалистов, обладающих разнообразными отраслевыми познаниями объекта правового регулирования и взаимная согласованность их работы на всех стадиях законотворчества

переход от чисто эмпирических юридических знаний к разработке методов моделирования жизнедеятельности региона в системной увязке Федерация - субъект федерации - муниципальное образование, что потребует оптимизировать принимаемые экологические решения относительно возможностей Федерации и субъекта РФ и эффективности работы государственных органов и должностных лиц.

В федеративной структуре законодательства заметным явлением стал фактический отказ от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства. На их место приходят кодексы, хотя правомерность подобной замены не только формы, но и содержания под углом зрения принципов разграничения сферы ведения между Федерацией и её субъектами, закреплённых в ст. 76 Конституции РФ, достаточно дискуссионна 19

Таким образом, проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации как на федеральном, так и на региональном уровнях заключаются в её недостаточном нормативном обеспечении и связи с практикой, а также в невысоком уровне законодательной техники, проблемы которой мы рассмотрим далее, и правовой культуры правотворческих органов.

2.3. Вопросы юридической техники в

законотворческом процессе субъекта Федерации.

После закрепления Конституцией РФ 1993 г. законодательства субъектов Федерации как самостоятельного юридического феномена выяснилось, что при отсутствии опыта создания законов большинство субъектов РФ пошло по пути эмпирического осуществления этого сложного процесса, фактически копирующего аналогичный процесс на уровне Федерации. При создании законов используется та же юридическая техника, причём её приёмы используются при разработке не только содержания, но и структуры нормативного акта. Между тем ясно, что приёмы юридической техники, обладая обширными закономерностями, на уровне субъекта Федерации проявляются по-иному, нежели в процессе формирования федерального законодательства. Эти специфические черты, присущие юридической технике субъекта Федерации остаются вне поля зрения исследователей. 20

Техника законодательного регулирования обусловлена целью - создать в регионе законы, учитывающие региональную специфику и заполняющие правовой вакуум, который задан федеральным законодательством. Эта цель и обусловливает специфику законодательной техники. С одной стороны, федеральное законодательство, лежащее в основе законотворческого процесса субъекта, должно быть частично отражено в создаваемом региональном законе. С другой, - исключается дословное повторение текстов федеральных законов.

Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и, наоборот упрощённый подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов. По мнению учёных, они связаны с недостатками и упрощениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых установлений. Хотя проектирование любого закона является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определённым. Достаточно формализованным критериям, в первую очередь - положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литературного языка. 21

Наиболее подробную, по нашему мнению, классификацию законотворческих ошибок создал доктор юрид. наук В.Сырых. Он предложил делить такие ошибки на юридические, логические и грамматические. Остановимся на рассмотрении юридических ошибок, которые, к сожалению, чаще всего встречаются в экологическом законодательстве. Они являются следствием нарушений требований юридической техники. Такими требованиями охватываются все стадии законотворческого процесса, а также наиболее важные аспекты содержания и формы проектируемого акта. В Сырых выделяет следующие их виды: ошибки в проектировании механизма правового регулирования, пробелы, излишняя нормативность, нарушение стиля, коллизии между отдельными законами, факторологические ошибки. 22

Рассмотрим же указанные юридические ошибки в контексте экологического законодательства субъектов РФ:

Ошибки в проектировании механизма экологического регулирования на уровне субъекта РФ.

Особенность ошибок такого рода заключается в том, что они не вытекают непосредственно из текста закона. Эти ошибки трудно доказуемы и проявляются в процессе исполнения, применения закона; их практически невозможно нейтрализовать даже на стадии разработки законопроекта, поскольку они основаны на предположениях законодателя и не подкреплялись должной эмпирической базой. Для предупреждения ошибок этого вида следует направлять законопроект на научную экспертизу, осуществлять, по возможности, локальный эксперимент, использовать социологические методы для прогноза его необходимости и жизнеспособности.

Наличие пробелов в правовом регулировании экологических отношений.

Декларативная норма, не способная воплотиться в конкретных отношениях, является типичной и достаточно распространённой в экологическом нормотворчестве юридической ошибкой. Законодательная техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда например субъективное право, предоставленное законом, не получает реализации. Статья 5 Закона «Об охране окружающей природной среды Пермской области» гарантирует обеспечение права граждан Российской Федерации и других лиц, проживающих и находящихся на территории Пермской области и обеспечивает его «6) экологическим страхованием, возмещением в добровольном, судебном или административном порядке вреда, причинённого здоровью и имуществу граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на неё, в том числе последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий». Порядок экологического страхования должен быть установлен Правительством РФ. Однако до настоящего времени такой порядок не определён.

Избыточная нормативность.

Дублирование нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма. Закон Калужской области «О недрах» настолько точно копирует аналогичный федеральный закон, что возникает вопрос о необходимости принятия такого регионального закона. Другие региональные законы тоже грешат дублированием федеральных законов.

Нарушение стиля в экологическом законодательстве.

Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный текст «не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определённое поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания». 23 Закон «О комплексном природопользовании в Ленинградской области» от 27.12.1996 г. №4-оз в ст. 2 провозглашает целями закона - «создание организационно-правовых предпосылок для практической реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и перехода Ленинградской области к устойчивому экологически безопасному социально-экономическому развитию». Из приведённого текста видно, что конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду до принятия этого закона не было обеспечено ничем, ведь без создаваемых организационно-правовых предпосылок практической его реализации не происходит, иначе зачем же его создавать? И уже принятые и действующие десятки федеральных законов не создали, хотя бы в какой то мере, возможность осуществления этого конституционного права. Анализ приведённой нормы говорит о её несогласованности с федеральным законодательством и внутренней противоречивости.

Коллизии между экологическими законами а) этого же субъекта, б) федеральными и региональными законами, в) между нормативно-правовыми актами экологического и иных отраслей законодательства.

Обязательными условиями эффективности нормы закона являются требования согласованности проектируемых норм с системой действующего законодательства, устранения противоречий между новым и действующим законодательством. Игнорирование этих требований привело к тому, что действующее законодательство по ряду вопросов оказалось разбалансированным и противоречивым. Так, анализ Закона Ханты- Мансийского автономного округа « Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа» выявил в 13 и 70 статей нарушение федерального законодательства. Нарушения касаются в основном проведения экологической экспертизы. Не соответствует федеральному законодательству установление базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, а также утверждение порядка определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия на территории Ханты-Мансийского автономного округа. Регулирование этих вопросов отнесено в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и Законом РФ «Об охране окружающей среды» к компетенции Правительства РФ.

Закон Республики Коми от 20.10.92 г. «Об экологической экспертизе» содержит 31 статью, из которых 10 полностью или частично нарушают федеральное законодательство, регулирующее порядок подготовки и проведения государственной экологической экспертизы, по таким вопросам как: а) превышение полномочий органами государственной власти Республики Коми, предоставленных федеральным законодательством; б) нарушение приоритетности законодательства Российской Федерации над законодательством Республики Коми; в) упущение отдельных объектов государственной экологической экспертизы, проводимой на уровне субъекта РФ; г) нарушение порядка управления в области государственной экологической экспертизы; искажение порядка финансирования и проведения общественной экологической экспертизы. 24

Прокурором республики Северная Осетия-Алания 06.03.2000 г. принесён протест в Парламент на отдельные нормы республиканского закона «Об охране окружающей природной среды», наделяющие республиканский государственный орган по охране окружающей природной среды полномочиями, находящимися в исключительном ведении Российской Федерации. После отклонения протеста прокурора, заявление прокурора было удовлетворено в судебном порядке. Аналогичные нарушения выявлены в республиках Башкортостан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия) и других регионах. 25

Фактографические ошибки в экологическом законодательстве чаще всего связаны с отсылками к несуществующим или уже недействующим нормативно-правовым актам.

Эти ошибки связаны с неточностями в отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведёт к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. Довольно часто законодатель упускает отдельные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания и жизнеспособности проектных норм, в связи с чем возникает необходимость вносить дополнительные изменения в недавно принятый закон. Особенно часто в региональном законодательстве встречаются ссылки на уже утратившие нормы - Земельного Кодекса РСФСР, Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и др.

В законодательстве последних лет, отчасти благодаря и большому количеству юридических ошибок в принимаемых законах, заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. 26

Не редкость в экологическом законодательстве субъектов РФ и логические ошибки, которые представляют собой негативный результат несоблюдения принципов и законов нормальной логики. 27 Например, логические противоречия, задающие такое противоречие на уровне субъектов, наблюдаются в Федеральном законе «Об экологической экспертизе». Согласно ст. 3, первым принципом в экологической экспертизе назван принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой проектируемой деятельности. Однако в ст. 11,12 Закона содержится перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня и уровня субъектов. Сам факт определения такого перечня, то есть не всех, а определённых объектов, противоречит принципу потенциальной экологической опасности любой деятельности. Если, по существу такого противоречия и нет, так как данный перечень не охватывает практически все объекты экологической экспертизы, то формулировка данных вновь формально его создаёт. Согласно ст.ст. 7, 8 Федерального Закона «Об экологической экспертизе», специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы занимаются формированием и ведением банков данных о намечаемой деятельности, о реализации объекта экологической экспертизы и о негативном воздействии намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую природную среду, следовательно, такая формулировка отвечает принципу презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Однако закреплением данных полномочий специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы обеспечивается право субъектов РФ и органов местного самоуправления в получении информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду (ст.ст. 6,9) Иными словами, подразумевается, что опять-таки не всякая деятельность, сведения о которой находятся в банках данных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, является оказывающей воздействие на окружающую природную среду. Рассмотренные противоречия могут быть разрешены уточнением формулировок законодательных актов.

Риск законотворческих ошибок значительно снижается, если подготовка законопроекта осуществляется в соответствии с правилами законодательной техники. На сегодняшний день они законодательно не закреплены. Эти правила синтезированы и обобщены в рекомендациях учёных и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведёт к снижению качества принимаемых законов, к их неэффективности. Понятно, это создаёт определённые трудности для инициаторов законопроектов, рабочих групп, экспертов, специалистов и других работников, причастных к законодательному процессу. 28

Действующее экологическое законодательство России нельзя признать качественной правовой базой для стабильного эффективного регулирования экологических отношений. Главная причина проявления большинства юридических ошибок и недостатков действующего законодательства связана с отсутствием концептуального подхода к формированию экологического законодательства. До сих пор экологическое законодательство России развивается в условиях отсутствия какого-либо научного обоснования тех или иных нормативных правовых актов, прежде всего законодательных, приоритетности правового регулирования тех или иных экологических проблем. Отсутствие концепции развития любой отрасли законодательства может существенно влиять на его эффективность. Среди объективных причин её отсутствия можно отметить коренные изменения, произошедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически всё отечественное законодательство. Анализируя состояние и развитие земельного законодательства в условиях отсутствия концепции развития данной отрасли, А К. Голиченков и О.М. Козырь отметили, что «при таком положении имело место дублирование - появление лишних законопроектов, с одной стороны, и одновременно ряд наиболее важных отношений остался за рамками правового регулирования» 29 Такую характеристику можно применить к экологическому законодательству в целом. На повестке дня стоит вопрос о систематизации всего экологического законодательства в целом, и законодательства регионов - в частности.

Глава III . Правоприменение экологического законодательства в субъекте Российской Федерации.

3.1.Общая характеристика правоприменения .

Способы реализации норм права различны - исполнение, соблюдение, использование и др. Однако правоприменение есть особый способ претворения норм права в жизнь. Правоприменительная деятельность носит государственно-властный характер. Правовая норма, как известно, - это не только предписание государственной власти о должном поведении субъекта общественных отношений, но это также масштаб дозволенного поведения, определённые рамки, за пределы которых выход запрещён, а внутри этих рамок субъекту предоставлено право выбора поведения. 30

Правоприменение является особым механизмом правового регулирования общественных отношений и заключается в организации государством осуществления правил, содержащихся в диспозициях правовых норм. Суть такого механизма выражается в том, что компетентный государственный орган или уполномоченное должностное лицо либо с его (государства) санкции орган или уполномоченное лицо общественной и иной негосударственной организации принимает специальный акт, в котором конкретизируются и закрепляются права и обязанности участника правоотношения, вытекающие из диспозиции примененной нормы права. Отныне это лицо лишается права выбора вариантности поведения и должно действовать только в границах, очерченных в правоприменительном акте.

Обратной стороной принуждения является защита субъективного права другого участника правоотношения. Он на основании правоприменительного акта приобретает основанную на законе возможность требовать от обязанного лица точно определённых действий или воздержания от действий. Следовательно, субъективное право этого участника данного правоотношения отныне реально обеспечено и может быть осуществлено.

Субъектами правоприменения - правоприменителями - являются органы исполнительной, судебной власти, администрация предприятий, различные инспекции, прокуратура, общественные организации (при делегировании им полномочий) и т.п. 31

Ко всем стадиям правоприменительного процесса теория права формулирует общие требования. Они таковы: правоприменители должны обеспечивать законность, обоснованность, справедливость и целесообразность правоприменения. В сущности, это не что иное, как принципы правоприменения. 32

Нередко необходимость принятия правоприменительного акта связана с правонарушением. В таких случаях государственное принуждение в отношении виновного лица сопровождается определёнными ограничениями, лишениями каких-то благ, указанных в санкции применённой нормы права, говоря иначе - с ответственностью виновного лица. Последнее обстоятельство определило распространённое мнение о том, что принуждение и юридическая ответственность понятия - тождественны. Такое совмещение понятий особенно характерно для уголовно-правовой науки и практики. Но оно не всегда выдерживает критику с точки зрения гражданских и экологических отношений.

В отраслях права, регулирующих отношения в сфере «общество-природа», принуждение к исполнению предписаний правовой нормы возможно и без привлечения обязанного лица к юридической ответственности. Например, обязанность возместить убытки, вызванные при правомерном изъятии земельного участка у его владельца, запрещение проектирования экологически вредных водных объектов.

В структуре правовой нормы главное значение имеет её диспозиция, содержащая само правило поведения, указание на права и обязанности участников регулируемого отношения. Задача права, как известно, состоит в регулировании такого поведения участников общественного отношения, которое бы в настоящем и будущем соответствовало интересам всех членов общества, дало бы им возможность свободно осуществлять установленные или дозволенные субъективные права и охраняемые законом интересы. Поэтому отождествление принуждения с юридической ответственностью означает обращение задачи права на ретроспективу.

Акт правоприменения как государственно-властный акт направлен, следовательно, на реализацию диспозиции правовой нормы в каждом данном конкретном случае. Другими словами, правоприменение регулирует общественные отношения между конкретными участниками, т.е. на индивидуальном уровне. В этом отличие правоприменения от правотворчества, частью которого является законотворчество, продукт которого - общее для всех правило поведения, абстрактное правило поведения в данном обществе (типовая модель, рамка), рассчитанное на многократное исполнение и обеспеченное (в случае необходимости) государственным принуждением.

Но не всегда правоприменитель может найти соответствующую норму права, т.е. в праве в силу уже рассмотренных нами выше причин существуют пробелы. Их наличие вызывают объективные и субъективные причины. Объективно законодатель может быть не готов к принятию того или иного закона, ведь часто общественные отношения обладают такой новизной и степенью сложности, что непонятно, как с помощью каких правовых средств их надо регулировать. К субъективным относится несовершенство законодательства, отсутствие надлежащей законодательной техники и т.п. Вместе с тем недопустимым является отказ субъекту права в правосудии под предлогом несовершенства законодательства. Значит, правоприменитель должен оценить, что перед ним: пробел в праве или нежеление законодателя регулировать соответствующие общественные отношения.Но если устанавливается путём толкования, что правоприменитель имеет дело с пробелом, с правовым вакуумом, он может попытаться решить спор, рассмотреть ситуацию, применив либо аналогию права, либо аналогию закона. Разумеется, наилучший способ правового регулирования при наличии пробелов в праве заключается не в применении аналогии права или аналогии закона, а в устранении самих пробелов. Но жизнь так многогранна, что, по-видимому, пробелы в праве - это естественное явление, это объективно возникающий разрыв между правовой системой и жизнью, который и приходиться «латать» с помощью специально разработанных приёмов - аналогии права и аналогии закона. 33

Таким образом, правоприменение по своему содержанию хотя и существенно отличается от правотворчества, однако в общем процессе правового регулирования играет весьма существенную роль. Нормы права остаются декларацией, если они не претворяются в жизнь путём либо добровольного следования заключённым в них предписаниям, либо посредством правоприменительной деятельности управомоченных государством органов, должностных и иных лиц.

3.2. Реализация экологических законов в форме правоприменения органами исполнительной власти субъекта РФ.

Как мы уже выяснили, правоприменение, как властный, принудительный в необходимых случаях способ реализации права, как прерогатива государственного органа, должностного лица, представителя власти действовать в пределах своей компетенции, допускает властно-принудительные, даже насильственные способы и приёмы, основанные на законе и установленных юридических формах и процедурах. Такой компетенцией в области регионального природопользования и охраны окружающей среды наделены прежде всего органы исполнительной власти субъекта РФ. Кто как не они занимаются властной организацией самого порядка, отношений участвующих в социальной жизни субъектов. Издаваемые притом правоприменительные акты имеют индивидуальный, а не общий порядок, они как бы «сгибают под ярмо закона» тех конткретных граждан, которые не хотят добровольно и самостоятельно соблюдать, исполнять право, а также тех участников общественных отношений, на которых падает выбор конкретного правоприменителя для организации соответствующего порядка, стабильности, деятельности, направлений социального развития. 34 Таким образом, органы исполнительной власти - как правоприменители - обладают возможностью принудительно и организационно обеспечивать исполнение, соблюдение права, его действие.

Рассказать обо всех аспектах правоприменения экологического законодательства органами исполнительной власти субъекта РФ в рамках данной дипломной работы не представляется возможным из-за обширности исследуемой темы. Управление природопользованием и охраной окружающей среды включает ряд специфических и дополняющих друг друга инструментов, основанных на методах правовой защиты и регулирования. К их числу относятся законодательные, информационные (мониторинг, ведение кадастров, ГИС и т.д.), административные (ОВОС, экологическая экспертиза, лицензирование и сертификация) и экономические санкции и стимулы.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляя правоприменение экологического законодательства, сталкиваются с типичными для всего применения законодательства проблемами. Обобщая эти проблемы, руководители исполнительной власти, например Мэр Москвы Юрий Лужков, отмечают: «Механизмы, обеспечивающие применение и исполнение законов, не отработаны. Контроль в этой сфере должным образом не организован. Государственные и муниципальные служащие недостаточно владеют городским и федеральным законодательством, допускают его нарушения, чем нередко ущемляют права граждан. Требует значительного улучшения состояние правовых служб в отраслевых, функциональных, территориальных органах, а также районных управах». 35 Круг типичных для правоприменения проблем очерчен достаточно чётнко и полно.

Применение экологического законодательства имеет и свою специфику.

Позволим себе остановиться в качестве примера на контрольно-инспекционной деятельности органов исполнительной власти Калужской области. В течение многих лет государственное регулирование использования природных ресурсов и охрану окружающей среды в Калужской области осуществляли: Госкомитет по охране окружающей среды Калужской области, Калужский областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитет природных ресурсов Калужской области, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Калужской области, Комитет по водному хозяйству, Государственная инспекция по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства по Калужской области, Калужское управление лесами, Управление охотничьего хозяйства администрации области.

Госинспекторами районных, городских комитетов и контрольно-инспекционным управлением госкомэкологии было проведено большое количество проверок. В 1997 г. было проведено 1968 проверок различных объектов природопользования по соблюдению природоохранного законодательства (92,7 % к 1996 г.), возросло по отношению к предыдущему году количество проверок по отходам, растительному миру. В то же время сократилось их количество по земле (на 4 %), атмосферному воздуху (на 12 %) и по радиации (на 43 %), в результате каждой второй проверки вскрывалось нарушение природоохранного законодательства и выявлено 888 нарушений. Всего районными городскими госинспекторами и инспекторами контрольно-инспекционного управления в 1997 году наложено на нарушителей природоохранного законодательства 705 штрафов на сумму 372,2 млн. руб. Всего по области в 1997 г. взыскано штрафов на сумму 168 млн. руб. или 45 % от наложенных сумм. 36

В 1998 году госинспекторами госэкологии было проведено 1722 проверки различных объектов природопользования по соблюдению природоохранного законодательства, что составило 87,5 % к 1997 году. В результате почти каждой второй проверки вскрывалось нарушение природоохранного законодательства, выявлено 717 нарушений. Всего госинспекторами комитета в 1998 году привлечено к административной ответственности 550 юридических лиц, нарушители оштрафованы на сумму 380 млн. рублей. В течение 1998 года госкомитетом предъявлены нарушителям претензии на возмещение ущерба, нанесённого природной среде, на общую сумму 62,3 млн. рублей (в 1997 - на 97 млн. руб.). Приостановлена деятельность 17 предприятий области. 37

В 1999 году инспекторами Госкомитета по охране окружающей среды Калужской области осуществлено 2099 проверок, что на 377 больше, чем в 1998 г. По итогам проверок выявлено 1075 нарушений природоохранного законодательства, что на 33 % больше, чем в 1998 г. Результативность составила 51 %, что на 10 % больше чем в 1988 г. Всего по комитету вынесено 1039 постановлений о привлечении к административной ответственности, что на 47 % больше, чем в 1998 г. Взыскано штрафов на сумму 25079 руб, возмещено ущерба на сумму 23075 руб. 38

Однако, в самый разгар этой большой и важной работы произошло событие, которое потрясло экологическую платформу государства и, соответственно, субъектов РФ - 17 мая 2000 г. Указом Президента России упразднён Государственный Комитет РФ по охране окружающей среды - природоохранное ведомство, отвечающее за качество окружающей среды в России, занимавшееся экологической экспертизой, экологическим контролем, управлением системой государственных природоохранных заповедников и выполнявшее целый ряд необходимых для каждого цивилизованного государства функций. Все эти функции переданы Министерству природных ресурсов РФ. Более того, и функции Федеральной службы лесного хозяйства РФ с её вековыми традициями тоже переданы этому министерству. Комитет по охране окружающей среды более 10 лет выполнял важнейшие функции государственного экологического контроля и управления природоохранной деятельностью, осуществлял выработку основ экологической политики, обеспечивал реализацию установленных Конституцией и другими правовыми актами Российской Федерации требований по обеспечению экологической безопасности и соблюдению прав граждан на благоприятную природную среду. И, как следствие произошедших перемен, в 2000 г. инспекторы государственного экологического контроля Комитета природных ресурсов Калужской области и других, ещё сохранившихся, ведомств осуществили 1088 проверок (почти вполовину меньше, чем в 1999 г.), в ходе которых выявлено 590 нарушений природоохранительного законодательства (тоже половина от уровня 1999 г.). По вскрытым нарушениям вынесено 516 постановлений о привлечении должностных лиц к административной ответственности (половина от уровня 1999 г.) и выставлены штрафные санкции на сумму 802 600 руб. На конец 2000 г. взыскано 316 200 руб. Предъявлено 7 исков о возмещении ущерба, нанесённого окружающей среде, на сумму 100 100 руб. 39 Доклад «О состоянии окружающей природной среды в Калужской области в 2001 году» ещё не опубликован, но тенденция к резкому ухудшению положения с контролем применения природоохранного законодательства в субъектах РФ налицо.

Слияние трёх ведомств, обладающих различными функциями, несомненно, ослабит контроль за соблюдением природоохранительного законодательства и охраной окружающей среды, потому что, прежде всего, Министерство природных ресурсов является природопользователем, а с передачей ему функций ещё и федеральной службы лесного хозяйства его природопользовательские функции только расширятся. Над любым природопользователем необходим экологический контроль, осуществлять который должен только другой государственный орган. Хозяйствующий субъект не может (да и не станет) эффективно контролировать сам себя. 40

И ещё один довод в пользу критиков произошедшей реорганизации - в пореформенной России разработаны и приняты сотни федеральных законов, множество подзаконных актов, в том числе и законов субъектов РФ, в которых определены функции и обязанности Госкомэкологии, Министерства природных ресурсов, Федеральной службы лесного хозяйства. Приходится комитету природных ресурсов по Калужской области в уже упоминавшемся докладе за 2000 г. сетовать: « При всей важности существования службы государственного контроля её деятельность осложнена отсутствием

Утверждённого в установленном порядке Положения о государственном контроле в области природопользовнаия и охраны окружающей среды;

Методических указаний по проведению государственного контроля на разных направлениях подконтрольной деятельности;

Критериев ранжирования объектов природопользования и факторов, оказывающих воздействие на окружающую природную среду по уровням контроля». 41

Можем со всей объективностью добавить, что не хватает после произведённых преобразований стройной и логичной, а, следовательно, эффективной системы организации исполнения законов, т. е. эффективного правоприменения.

3.2. 1. Прокурорский надзор как вид правоприменительной деятельности

Прокурорский надзор за исполнением экологических законов можно определить как вид прокурорского надзора, представляющий собой деятельность прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения на территории Российской Федерации законов об охране окружающей среды, использовании природных ресурсов, обеспечении экологической безопасности человека и других объектов. Эта деятельность осуществляется путём выявления и принятия мер к устранению экологических правонарушений, прежде всего - нарушений экологических прав граждан, охраняемых законом экологических интересах общества и государства, а также привлечения лиц, виновных в совершении экологических правонарушений к ответственности. 42 В рамках полномочий, предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», органами прокуратуры постоянно осуществляется надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов российской Федерации.

В целях воздействия на правотворческую практику субъектов Российской Федерации прокурорами выработана система работы с правовыми актами: ими изучаются проекты подготовленных документов, по которым даются заключения; представители прокуратур принимают участие в заседаниях законодательных органов власти. В результате проводимых мероприятий удается предотвратить принятие многих нормативно-правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. Так, по заключению прокуратуры Ставропольского края не принят закон края «О бюджете краевого внебюджетного экологического фонда на 2000 год». С учётом требования прокуратуры Иркутской области с рассмотрения сессии Законодательного Собрания области снят, как не прошедший государственную экологическую экспертизу, проект закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве», учтены все замечания при принятии закона «О регулировании водных отношений».

Особенностью структурной организации надзора прокуратуры за исполнением экологических законов в субъектах РФ является существование специализированных прокуратур. Особое внимание надзору за исполнением экологического законодательства органы прокуратуры стали уделять после крупных техногенных аварий и катастроф на Урале, в Западной Сибири и, особенно, после Чернобыльской трагедии. Первые специализированные природоохранные прокуратуры были образованы на территории бывшего СССР в середине 80-х годов. В 1990 г., накануне распада СССР, их насчитывалось 110, из них две трети - в России. Первой в России специализированной природоохранной прокуратурой, созданной по бассейновому принципу, была Волжская природоохранная прокуратура, которая была образована приказом Генерального прокурора СССР А.Я. Сухарева 27 апреля 1990 г. В октябре 1990 г. были созданы межрайонные природоохранные прокуратуры. 43

Деятельность их в сфере экологии позволила обеспечить: большую самостоятельность и независимость прокуроров от органов местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранного законодательства; лучшую координацию и согласованность следственно-прокурорских действий в регионах с наиболее высокой степенью экологического неблагополучия; более эффективное взаимодействие природоохранных прокуратур и контролирующих органов в решении вопросов экологической безопасности населения; большую компетентность в осуществлении прокурорского надзора в сфере экологии за счёт целенаправленной специализации кадров. 44

Интересен опыт в решении проблем экологической безопасности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, которая осуществляет надзор за исполнением законов, направленных на защиту окружающей среды и экологических прав граждан, органами власти субъектов Федерации, местного самоуправления, природоохранными контролирующими органами, предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными или функционирующими в бассейне реки Волга. Её подчинены 15 межрайонных прокуратур, расположенных в городах, представляющих наибольшую экологическую опасность для населения Поволжья: Осташкове, Твери, Череповце, Ярославле, Костроме, Иванове, Рязани, Чебоксарах, Казани, Самаре, Саратове, Нижнем Новгороде, Ульяновске, Волгограде и Астрахани. 45

Только за 1998-99 гг. природоохранными прокурорами Волжского бассейна выявлено около 17 тыс. нарушений законов об охране природы. В различные органы и организации внесено 4415 представлений об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих. По результатам рассмотрения представлений прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 2520 человек и материальной 821 лицо (всего 3341) По постановлениям природоохранных прокуроров наказано в административном порядке 2760 чел. По протестам прокуроров отменено и изменено 1060 незаконных правовых актов. 46 Вместе с тем, основной проблемой, тормозящей работу этой одной из самых деятельных природоохранных прокуратур, Волжский межрегиональный природоохранный прокурор В.П. Виноградов считает несовершенство законодательства - не урегулированы многие вопросы (в том числе режим лесов в черте городов); не установлена ответственность за отдельные виды правонарушений; отсутствует конкретная методика расчёта по причинению вреда здоровью человека; формулировка некоторых норм позволяет широко толковать закон. Сложившееся неблагополучное положение в сфере использования и охраны земель Волжского бассейна обусловлено в определённой степени неисполнением органами местного самоуправления полномочий по контролю за использованием земель на подведомственных территориях. Зачастую эти органы не принимают должных мер по ограничению, приостановлению, прекращению экологически вредной деятельности. Немало нарушений со стороны органов местного самоуправления связано с изданием ими незаконных правовых актов по вопросам землепользования. Большая часть правонарушений связана с захламлением земель, с несоблюдением порядка предоставления земельных участков для строительства и размещения различных хозяйственных объектов, отсутствием необходимых согласований контролирующих органов, положительного заключения государственной экологической экспертизы. Особенно много за последнее время появилось уголовных дел, связанных с незаконным строительством автостоянок, коттеджей, АЗС. Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура завалена такими делами и не успевает их рассматривать. 47

Калужская межрайонная природоохранная прокуратура тоже имеет большой опыт по надзору за исполнением экологического законодательства. Деятельность её направлена на пресечение нарушений экологических прав граждан и иных субъектов; принятие мер к устранению экологических правонарушений; привлечению лиц, виновных в совершении экологических правонарушений, к ответственности; принятие мер по профилактике экологических правонарушений на территории Калужской области. В 2001 г. Калужской межрайонной природоохранной прокуратурой проведены проверки соблюдения земельного законодательства на целом ряде предприятий области: ЗАО «Птицефабрика Калужская», ОАО «Аромасинтез», ОАО «Галантус», ОАО «Калуганефтепродукт», ГУП Калужский завод «Ремпутьмаш» и др. В ходе проверок установлено, что администрации указанных предприятий допускают нарушения природоохранного законодательства при использовании промышленной территории. Согласно результатам анализов, проведённых экологической лабораторией комитета природных ресурсов по Калужской области, содержание химических веществ в почве на территориях промышленных площадок превышали предельно допустимые концентрации по нефтепродуктам, меди, цинку, никелю, свинцу. В результате нерационального использования земельных ресурсов окружающей природной среде причинён ущерб на общую сумму свыше 70 тыс. рублей. По инициативе природоохранной прокуратуры ущерб возмещён полностью, в добровольном порядке и через суд. По материалам прокурорских проверок лица. Виновные в нарушении земельного законодательства, привлечены к дисциплинарной, материальной и административной ответственности. Руководителям предприятий внесены представления об устранении нарушений земельного законодательства. О результатах проверок проинформированы местные органы власти. 48 В планах Калужской межрайонной природоохранной прокуратуры на 2002 г. работа по надзору за исполнением земельного законодательства на территории области с учётом требований новых Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

3.2. 2. Судебная практика.

Судебные органы занимают особое место среди правоприменительных органов. Суд, будучи органом, олицетворяющим третью государственную власть в обществе, применяет предписания закона именем государства и выражает в своём решении непосредственно государственную волю.

Правоприменительная деятельность суда осуществляется в форме судебного разбирательства по строго установленным процессуальным законом правилам, обеспечивающим всем участникам процесса гарантии объективного, правильного и быстрого рассмотрения спора, защиту прав и законных интересов каждого участника процесса, равенство их процессуальных прав и обязанностей. Суд, разрешая гражданский спор или рассматривая дело об уголовном либо административном правонарушении, устанавливает соответствует ли данная жизненная ситуация норме права и какой именно, и какое предписание для участников процесса следует из подлежащей применению нормы закона. В мотивировочной части постановления суда (решении, приговоре, определении) раскрывается содержание правовой нормы, или, другими словами, содержится государственное, от имени судебной власти, толкование применённой нормы права.

Выяснение подлинной воли законодателя, уяснение истинного смысла правовой нормы применительно к конкретным жизненным ситуациям, устанавливаемым в процессе судебного разбирательства дел, в целях обеспечения единообразного и правильного применения правовой нормы возложено Конституцией Российской Федерации на высшие судебные органы страны - Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, которые в постановлениях Пленумов дают разъяснения по вопросам судебной практики. Сами Пленумы Верховного и Арбитражного Судов Российской Федерации не рассматривают конкретные гражданские, уголовные, административные и иные дела, поэтому не могут быть отнесены к правоприменительным органам. Вместе с тем, в соответствии с законодательством, руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение. Постановлениями Пленумов обеспечивается правильное единообразное применение судами законодательства при осуществлении правосудия по конкретным гражданским, уголовным, административным и иным делам.

Большое значение для правильного направления судебной практики и, тем самым, укрепления правопорядка в сфере экологических отношений имеет постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 14 от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения». 49 В Постановлении Пленум обратил внимание на важность правильного, единообразного и эффективного применения законодательства об ответственности за совершение экологических правонарушений, подчеркнув, что высокая степень опасности этого вида правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства является стабильность окружающей среды и природоресурсный потенциал, а также гарантированное ст. 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду.

Принятию данного постановления предшествовала проведённая Верховным судом работа по изучению и обобщению правоприменительной деятельности судов страны при рассмотрении ими гражданских, уголовных, административных и иных дел, связанных с нарушениями законодательства об охране окружающей среды: лесов, вод, животного и растительного мира, атмосферного воздуха, почвы и недр. Проведён анализ судебной статистики рассмотрения судами указанных дел за несколько лет. По заданию Верховного суда аналогичная работа проделана Верховными судами республик, краёв, областными судами и другими судами. Материалы этой работы в большей части опубликованы в статье заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации А.Е. Меркушова. 50 Он отмечает, что суды при рассмотрении дел, связанных с экологическими правонарушениями, всегда исходят из осознания жизненной важности обеспечения эффективности действующих правовых норм об охране окружающей природной среды, имея ввиду конституционные положения о праве каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Вместе с тем, учитывалось и положение о том, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).

Число лиц, осуждённых за преступные посягательства на объекты природы, такие как леса, животный мир, рыбные ресурсы, имеют тенденцию увеличения. Так, число осуждённых за незаконное занятие рыбным и другими водными добывающими промыслами в 1995 г. возросло на 112 % по сравнению с 1990 г., за незаконную порубку леса - на 206 %. Стабильно высокой остаётся судимость за незаконную охоту.

Вместе с тем за такие преступные деяния как загрязнение вод, морской среды, атмосферы вследствие работы предприятий с неисправными очистными сооружениями или вообще без таковых, нарушения правил захоронения и складирования и хранения вредных отходов производства в последние годы осуждалось всего по несколько человек. Увеличивается в судах количество гражданских дел о возмещении вреда, причинённого экологическими правонарушениями. Суммы удовлетворённых исков исчисляются ежегодно десятками миллиардов рублей.

В большинстве случаев суды всесторонне и объективно исследуют обстоятельства дела, дают правильную правовую оценку действиям виновных, выявляют причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения. Однако обобщение выявило немало недостатков в правоприменительной практике судов, в том числе по причине того, что нормы об ответственности за экологические правонарушения ещё далеки от совершенства, содержат много оценочных понятий, отсылок к подзаконным нормативным актам.

В названном выше постановлении Пленума Верховного Суда от 5 ноября 1998 г. внимание судов обращено на то, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением экологического законодательства, особое значение приобретает установление причинных связей между совершёнными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей, поэтому следует выяснить, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения (п.2). Пленумом разъяснены многие вопросы, возникшие у судов при применении уголовного и административного законодательства в отношении лиц, нарушивших законодательство об охоте, рыболовстве, добыче водных животных и растений, о лесопользовании, землепользовании, о применении законов об охране природы. Разъяснения обеспечат единообразие, правильное и эффективное направление судебной практики по рассмотрению дел, имеющих важное общественное значение в области укрепления экологического правопорядка.

Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации принято постановление «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 21 октября 1993 г. 51 В нём разъяснены возникшие в правоприменительной практике арбитражных судов вопросы по делам, подведомственным этим судам. Количество дел, связанных с нарушением законодательства об охране природы, в арбитражной практике достаточно велико: в 1993 г. их было более 7 тысяч, в 1994 - 3186, в 1995 г. - 2 593 дела. 52

При исследовании автором дипломной работы вопроса о правоприменительной деятельности органов судебной власти обращает на себя внимание довольно редкое обобщение судебной практики по экологическим правонарушениям высшими органами судебной власти и практически полное её отсутствие на уровне субъектов РФ.

Заключение

В настоящее время в Российской Федерации продолжает развиваться экологическое законодательство представляющее собой трёхуровневую систему нормативно-правового обеспечения в области охраны окружающей среды и природопользования, включающую себя:

международные акты, определяющие права и обязанности Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования;

федеральные правовые акты (Конституция РФ, федеральные законы, федеральные подзаконные правовые акты);

региональные правовые акты (законы и другие правовые акты субъектов Российской Федерации.

Эта обширная правовая база, насчитывающая несколько тысяч нормативных документов, обладает рядом недостатков:

несоответствие в некоторых случаях региональных правовых актов федеральным законам и Конституции Российской Федерации;

преобладание в действующем законодательстве норм непрямого действия, регламентированных подзаконными актами, а не федеральными законами;

противоречие между сложившейся практикой экономического стимулирования природоохранной деятельности и правовыми нормами действующего природоохранного, налогового и иного законодательства.

В науке экологического права высказывается мнение о том, что на современном этапе следует сосредоточиться не на развитии законодательства, а на обеспечении реализации уже принятых законов. Однако думается, что эти процессы должны идти параллельно. Признавая исключительную важность правоприменительной деятельности, нельзя не видеть актуальности развития законодательства.

Изучение практики законотворчества на уровне субъектов РФ показывает, что многие предписания региональных актов находятся в противоречии с федеральным законодательством. Наличие такого рода противоречий даёт основания для отмены и опротестования региональных актов, а также решений, принятых во их исполнение. На уровне субъектов РФ по-прежнему сохраняется традиция преимущественно подзаконного нормотворчества в сфере взаимодействия общества и природы. Как и на федеральном уровне, в субъектах федерации основа правового регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий должна определяться законами, т.е. актами представительной власти, а не исполнительной.

В целом же необходимо обеспечить системный комплексный подход к дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства в этой сфере на основании концепции безопасного и сбалансированного социально-экономического и экологического развития РФ и её субъектов с учётом региональных природных, климатических и других особенностей.

В этой связи можно выделить следующие приоритетные направления развития правовой базы регулирования природоохранной деятельности и природопользования с учётом имеющихся предложений учёных и практиков:

обеспечение согласованности нормативной правовой базы на федеральном и региональном уровнях;

обоснованное разграничение полномочий РФ и её субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

создание экономических и финансовых механизмов в этой сфере, реформирование системы платежей за природные ресурсы, включая использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды;

развитие системы государственных кадастров природных ресурсов, включая комплексные кадастры, создание системы информационного обеспечения осуществления государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды;

совершенствование системы экологических нормативов, норм, требований и правил;

создание и упорядочение правовой базы для деятельности экологических фондов, а также фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов;

обеспечение единого подхода к проведению государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды, системе применения санкций к нарушителям экологического законодательства;

законодательное закрепление форм общественного экологического контроля;

развитие экологического законодательства на основе комплексного (в области природопользования и охраны окружающей среды в целом) и ресурсного (по отдельным видам природных ресурсов и компонентам природной среды, видам их использования и видам воздействия на окружающую среду) подходов;

развитие нормативно-правовой базы, направленной на реализацию отдельных функций государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды (экологическое программирование, контроль, мониторинг, нормирование, сертификация, страхование, плата, экологические фонды и т.д.);

законодательное обеспечение защиты населения от различных видов антропогенного воздействия.

И, всё-таки, законотворчество - это всегда способ, средство достижения практических целей. В этом действии права возможны ошибки, ведущие к отрицательному результату и недостаточной эффективности права. Только практика может дать объективную оценку действенности права. Поэтому связь с практикой, учёт эффективности или неэфффективности действия права является непременным принципом правотворчества. В настоящее время эта связь очень ослаблена, и мы видим отрыв, отставание правотворчества от реальной жизни.

Список использованной литературы.

Алексеев С.С. Право: азбука, теория, философия (опыт комплексного исследования) - М: Статут, 1999.

Бжезинский В.В. Правовая охрана окружающей среды - М: Прогресс, 1979.

Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая реформа // Журнал российского права, 1997 - №1.

Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Супатаева О.А. Проблемы развития системы российского экологического законодательства //Государство и право. 1995 - № 2.

Бринчук М.М. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Государство и право. 1998 - № 10.

Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов. - М.: Юриспруденция, 2000.

Виноградов В.П. Интервью // Законодательство. 2000. № 8.

Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокуратуры надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М., 2000.

Выпханова Г.В. Научные подходы в управлении экологическим развитием региона //Состояние и проблемы развития гуманитарной науки в центральном регионе России - Калуга, 2001.

Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция развития земельного законодательства России // Вестн. Моск. Ун-та. Серия 11. Право. 1995. № 4

Голиченков А.А. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. - М.: Изд-во МГУ, 1992.

Голиченков А.К. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях. Обзор выступлений участников научно-практичекой конференции // Государство и право. 1999 - №2

Голиченков А.К., Корнеев А.Л. Надзор прокуратуры за исполнением законов об охране окружающей природной среды, обеспечении экологической безопасности, использовании земли и других природных ресурсов // Экологическое право России на рубеже XXI века - М.: Зерцало, 2001

Дидиленко О.В., Рюмина Р.Б., Бакунина Т.С. Научная конференция «Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики» //Государство и право. 1993 - №1.

Ежов Ю.А. Трунцевский Ю.В. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Экологическое право, № 1, 2001.

Ерофеев Б.П. Экологическое право. Учебник. - М., 1988.

Емельянова В.Г. О совершенствовании экологического законодательства //Государство и право. 1992 - № 5.

Заславская Л.А. Законодательство о животном мире и охрана окружающей среды: практика применения // Государство и право. 1996 - № 8.

Зражевская Т.Д. Юридическая техника. Обзор материалов научно-методического семинара. // Гос. и право. 2000, № 12.

Игнатьева И.А. Развитие экологического законодательства России: подходы, задачи, принципы // Вестн. Моск. Ун-та. Сер. 11. Право. 1996 - № 1.

Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. - М.: НОРМА - ИНФРА., М, 1999.

Крассова Г.Н. Правовые проблемы охраны окружающей среды в условиях аграрной и земельной реформ в России // Государство и право. 1994 - № 8-9.

Круглов В.В. Проблемы совершенствования законодательства об охране окружающей среды в промышленности // Вестник Моск. Ун-та, Сер. 11. Право. 1996 - № 1.

Материалы Второй Всероссийской конференции «Нормативно-правовое обеспечение природоохранной деятельности субъектов Российской Федерации», проводимой Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии 3.12.2001 г. // Парламенский вестник. 2002. № 1-2.

Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5.

Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права в современных условиях». Гос. и право. 2001. № 6.

Материалы всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ». Гос и право. 1997. № 7.

Меркушов А.Е. О практике применения судами законодательства, предусматривающего ответственность за нарушение норм экологической безопасности // БВС РФ. 1997. № 5.

Моисеев Н.Н. Взаимодействие природы и общества // Вестник РАН, 1998 - №2.

Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2000. - 552 с.

Новикова Е.В. О значении юридической техники для формирования экологического законодательства // Журнал российского права. 1999 - № 11.

Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для ВУЗов - М..:Бек, 1995

Петров В.В. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды»: концепция и механизм реализации // Государство и право. 1992 - № 11.

Петров В.В. Экология и право - М., 1981.

Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства - М.: Наука, 1979.

Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право 1999 - № 9.

Поленина С.В. Законотворческтво в РФ. - М.:ИГП РАН, 1995.

Поленина С.В. Современное состояние Российского законодательства и его систематизация. Круглый стол // Государство и право, 1999 - № 2.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 14 от 5 ноября 1998 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 21 октября 1993 г. // Вестник Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. 1994. № 3.

О законодательном обеспечении экологической безопасности // Государство и право. 1995 - № 5.

Постановление мэра г. Москвы от 12.09. 2000 № 726 «О мерах по совершенствованию законопроектных работы в органах законодательной власти города»

Правовая реформа: концепция развития российского законодательства - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1995.

Российское законордательство: проблемы и перспективы. Под ред. Л.А. Окунькова. М.: БЕК. 1995.

Силаев А.В. Охрана земель - важная правовая задача // Зелёный колокол. 2002. № 1-2.

Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990.

Экологическое законодательство субъектов РФ (сравнительный анализ) // Законодательство и экономика, 1997 - № 1-2.

1 Голиченков А.К. Экологическое законодательство России // Экологическое право России на рубеже XXI века - М.: Зерцало, 2001, С.2.

2 Ежов Ю.А. Трунцевский Ю.В. Теоретические проблемы формирования законодательства об окружающей среде // Экологическое право, № 1, 2001. С. 25.

3 Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства - М.: Наука, 1979, С.22.

4 Выпханова Г.В. Научные подходы в управлении экологическим развитием региона //Состояние и проблемы развития гуманитарной науки в центральном регионе России - Калуга, 2001, С. 212.

5 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5. С. 107.

6 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2001. № 6, С. 109.

7 Материалы научно-практической конференции «Проблемы развития законодательства в субъектах РФ». Гос. и право. 1997. № 7, С. 91.

8 Конституция, закон. Подзаконный акт. Отв. ред. Ю.А. Тихомиров - М., 1994, С. 111.

9 Выпханова Г.В. Научные подходы в управлении экологическим развитием региона //Состояние и проблемы развития гуманитарной науки в центральном регионе России - Калуга, 2001, С.212.

10 Боголюбов С.А. Правотворчество субъекта Федерации в области экологии и землепользования // Право и кономика, 1996 - № 13-14, С. 128-129.

11 Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов. - М.: Юриспруденция, 2000, С. 426

12 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: НОРМА, 2000, С. 423.

13 Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. - М.: НОРМА - ИНФРА., М, 1999, С. 322.

14 П. 4 ст. 7 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” от 06.10.1999 г.

15 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5, С. 103-114; Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права в современных условиях». Гос. и право. 2001. № 6, С. 107-119; Материалы всероссийской научно-практической конференции «Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ». Гос и право. 1997. № 7, С. 87-106.

16 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5, С. 105.

17 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права». Гос. и право. 2001. № 6, С. 109-110.

18 Постановление мэра г. Москвы от 12.09. 200 № 726 «О мерах по совершенствованию законопроектных работы в органах законодательной власти города»

25 Информация о состоянии надзора за соответствием федеральному законодательству правовых актов субъектов Российской Федерации Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.34 Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для вузов - М.:Юриспруденция., 2000. С. 432.

42 Ерофеев Б.В. Экологическое право России - М.:МЦУПЛ, 1999.

43 Виноградов В.П. Интервью // Законодательство. 2000. № 8.

44 Виноградов В.П. Обеспечение средствами прокуратуры надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М., 2000. С. 24.

45 Там же. С. 26-29.

46 Голиченков А.К.,Корнеев А.Л. Надзор прокуратуры за исполнением законов об охране окружающей природной среды, обеспечении экологической безопасности, использовании земли и других природных ресурсов // Экологическое право России на рубеже XXI века - М.: Зерцало, 2001, С. 23

47 Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права и законодательства». Гос. и право. 2000. № 5. С. 105., Материалы научно-практической конференции «Проблемы экологического, земельного права». Гос. и право. 2001. № 6, С. 116.

Права право (17)Контрольная работа >> Экология

Проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических прав и интересов... экологическое право . М., Норма. 2001. 10. Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. Т. 1. М., Юристъ, 1995. 11. Экологическое право ...

Экологическое право (23)

Закон >> Государство и право

Часть 1. Экологическое право как отрасль права . Понятие, система и источники экологического права Экологические отношения как предмет экологического права Экологическое право - это...

Наличие развитой системы источников экологического права - существенное условие для выделения совокупности эколого-правовых норм в отдельную отрасль в системе российского права . Под понимаются нормативные правовые акты , регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы, т.е. экологические отношения.

Чтобы служить источниками экологического права , нормативный правовой акт должен отвечать определенным требованиям:

а) иметь объективно выраженную форму - закон , указ Президента , постановление Правительства , приказ или инструкция министерства, решение органов местного самоуправления ;

б) должен быть принят уполномоченным органом;

в) должен иметь предусмотренную законом форму;

г) должен быть официально опубликован. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина , не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Источники экологического права имеют ряд особенностей. Так, с учетом того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность предопределена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права. Правовые нормы данной отрасли имеют "прописку" в разных отраслях права . Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.

Вопрос об источниках экологического права представляет собой значительную трудность, так как издается огромное количество нормативных правовых актов на различных уровнях. Преодолению этих трудностей призвана служить классификация нормативных правовых актов в области природопользования и охраны окружающей среды.

Такая классификация может быть проведена по ряду оснований.

По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты:

б) все иные нормативные правовые акты являются подзаконными актами. Это акты, принимаемые Президентом РФ , Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления .

2. По предмету регулирования источники экологического права можно классифицировать на общие и специальные.

Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция РФ .

Специальные: Федеральный закон "Об охране окружающей среды ", Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и другие акты.

При характеристике Конституции РФ как надо обратить особое внимание на специальные - экологические нормы. Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории . Данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов-природопользователей.

Статья 9 устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Устанавливая право собственности на землю и другие природные ресурсы иных субъектов, кроме государства, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики .

Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства и операционный базис.

В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имуществом. В соответствии с п. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, воплощенный в конституциях передовых зарубежных государств. Он заключается в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно владеет, пользуется и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма ст. 41 Конституции об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (п. 3).

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением . Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного Закона России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти , местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма "связывает" органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать соответствующее поведение в суде.

Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и моральная обязанность сохранять природу адресована как каждому жителю города, поселка и деревни в России, так и, что весьма важно, каждому, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состояния окружающей среды в процессе принятия экологически значимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.

Таким образом, в Конституции РФ определены основы и закономерности развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде.

Наряду с Конституцией РФ к основным источникам экологического права относятся Федеративные договоры :

о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Международные договоры РФ в области природопользования и охраны окружающей среды

Б. В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.

Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ "на основании и во исполнение" актов более высокого иерархического уровня, вытекающее из принципа разделения властей . Оно означает, что Правительство может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе президента, или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде.

Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты Постановления от 3 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов"; от 28 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"; от 11 июня 1996 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы"; от 16 июня 2000 г. "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение"; от 3 октября 2000 г. "Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации"; от 15 января 2001 г. "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха"; от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации"; от 12 августа 2008 г. N 603 "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон" и др.

В. Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенных надведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц , общественных объединений . Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление , обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.

Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств определяются Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Нормативные правовые акты названных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

19 января 2005 г. Постановлением Правительства РФ N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" перечень издаваемых видов ведомственных актов пополнился регламентом. Каждый орган исполнительной власти обязан разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом. Этим органом предписывалось также разработать административные регламенты исполнения государственных функций.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства ; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций;

в) имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:

Правила охраны поверхностных вод, утвержденные Приказом Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г.;
Приказ Минприроды России от 29 декабря 1995 г. "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности";
Приказ Госкомэкологии от 19 апреля 2000 г. "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 251 "Об утверждении Перечня вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации с судов , других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен";
Приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации";
Приказ МПР России и МНС России от 22 марта 2001 г. "О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду";
Приказ Минимущества России, МНС России, Минфина России и Росземкадастра от 23 апреля 2001 г. "О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации";
Приказ МПР России от 16 апреля 2001 г. "О создании системы обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов в лесном фонде Российской Федерации, об утверждении положений о системе и о знаке соответствия системы";
Приказ МПР России от 7 мая 2001 г. "Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации ";
Приказ МПР России от 26 сентября 2000 г. "О специализированных морских инспекциях Министерства природных ресурсов Российской Федерации";
Приказ МПР России от 30 марта 2007 г. N 71 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства";
Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья".

Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в области санитарной охраны окружающей среды; Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии - в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства и др.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ .

Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов РФ? Она в основном определена в праве . Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Хотя в Конституции непосредственно и не предусмотрено, но к совместному ведению относится также законодательство о животном мире и законодательство об охране атмосферного воздуха. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование.

Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.

Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.

Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.

Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках - субъектах РФ это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.

Закон "Об охране окружающей среды" также определяет ряд полномочий органов местного самоуправления: организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, и др.

Перечисленные полномочия органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия нормативных правовых актов.

Самый низкий уровень актов как - локальные нормативные акты, принимаемые на предприятиях . Выделяются локальные акты общего характера и специальные. Акты общего характера - коллективный договор , правила внутреннего трудового распорядка. Особое место в системе локальных источников права окружающей среды занимает устав предприятия. В уставах содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления , в том числе управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно статье 41 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве.

Специальные акты - планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм , содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия и иного формирования.

Дает основание для существования иной позиции. Ее суть - в признании судебной практики источником права окружающей среды, поскольку в рамках принципа разделения республик , уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации. При этом Конституционный Суд может признать акты неконституционными, что является основанием для их отмены. Решения других органов, нарушающие права и свободы граждан , могут быть обжалованы в суды (ст. 3 Закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"). Решение суда о признании неконституционным и отмене того или иного нормативного акта порождает новые права и обязанности участников общественных отношений. По существу, такое решение безусловно оказывается нормотворческим.

Конституцией РФ (ст. ст. 126, 127) закреплено право Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики. Разъяснения пленумов этих судов носят общий неперсонифицированный характер и, бесспорно, являются источником права.

Так, Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. судам даны разъяснения по вопросам рассмотрения жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, в том числе экологические права .

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. рассмотрены некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда . Под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье и т.п.), или нарушающие личные неимущественные права (право на пользование своим имуществом и др.) либо имущественные права гражданина.

Судам предоставлено право непосредственного применения Конституции РФ. При осуществлении этого права суд может не применять тот или иной закон, если, по мнению суда, он противоречит Конституции (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.). Такое решение суда, по существу, отменяющее закон, является источником права.

Наконец, при рассмотрении отдельных дел суды восполняют пробелы в праве , руководствуясь внутренним убеждением. Если такие решения апробируются Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом и публикуются, они становятся источником права.

Правила получения налогового вычета на квартиру: порядок оформления и какие документы для этого нужны

Правильные методы гадания на часах по цифрам

Омлет на воде Омлет из 1 яйца на воде

Бухучет инфо Разноска выписки в 1с 8