Концессионного соглашения на модернизацию коммунальной инфраструктуры, разработанная совместно со Сбербанком России. Коробочное кредитное решение может использоваться регионами и инвесторами для подготовки, финансирования и сопровождения региональных и муниципальных проектов государственно-частного партнерства.
Регионам стал доступен набор шаблонов документов для подготовки, сопровождения и финансирования концессионных проектов в отрасли ЖКХ. Решение о разработке типового отраслевого решения, которое позволит реализовать схожие региональные проекты, было принято исходя из потребностей рынка. В настоящее время на правильную подготовку и сопровождение проекта, с учетом требований финансовых институтов, зачастую требуются суммы, соизмеримых с инвестиционным бюджетом проекта.
Коробочные решения предполагают, что, если концессия будет разработана согласно предложенной форме, банк рассматривает возможность проектного финансирования до 15 лет под 11-14 % годовых. Залогом будут являться исключительно права по концессионному соглашению. Параметры, указанные в форме, могут быть откорректированы в зависимости от региона, инвестора и самого объекта концессионного соглашения. Само концессионное соглашение уже включает прямое соглашение, где банк выступает четвертой стороной.
Чтобы проект стал приемлем для финансирования, необходимо зафиксировать в концессионном соглашении долгосрочные параметры регулирования, а также подробно описать порядок выплаты и расчета суммы компенсации при досрочном расторжении. Это положение позволяет банкам быть уверенными в обеспеченности кредита.
В основе коробочного решения - сбалансированная для всех участников модель распределения рисков, которая позволяет банку не выдвигать дополнительных требований к концессионеру в части имущественного обеспечения. Подготовка и подписание кредитного договора между банком и концессионером заключается дополнительно.
Р.Р. Искендеров , руководитель Центра государственно-частного партнерства Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения
С внесением изменений в закон «О концессионных соглашениях» (далее - Закон) появился новый способ заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения без проведения конкурса.
Новый механизм направлен на ускорение порядка заключения концессионных соглашений в отношении объектов водоснабжения и водоотведения в населенных пунктах с небольшим количеством жителей. Конкурсы на право заключения концессионных соглашений, проводимые в таких поселениях, зачастую оказывались безрезультатными в связи с отсутствием заинтересованных участников. При этом муниципальные бюджеты несли затраты на организацию и проведение конкурсов. Новый механизм заключения концессионных соглашений позволяет муниципалитетам минимизировать свои расходы на передачу объектов водоснабжения и водоотведения в концессию.
Журнал «Наилучшие Доступные Технологии водоснабжения и водоотведения» в 2015 г. публикует серию материалов, посвященную данной тематике. Предлагаем вниманию читателей разобраться в возможностях и рисках инициатора концессии.
С внесением изменений в закон «О концессионных соглашениях» (далее - Закон) появился новый способ заключения концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения без проведения конкурса 1 .
Закон предусматривает несколько вариантов заключения концессионного соглашения без конкурса. Одним из таких вариантов является заключение концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения по инициативе частного партнера (далее - инициативная концессия).
В отличие от конкурсной процедуры заключения концессионного соглашения при инициативной концессии еще до подачи предложения лицо, которое выступает с инициативой заключения концессионного соглашения, может проводить предварительные переговоры по поводу подготовки проекта с собственником объектов водоснабжения и водоотведения.
Порядок проведения
Для инициирования заключения соглашения частный партнер направляет в орган, уполномоченный публично-правовым образованием, которому принадлежит право собственности на объекты водоснабжения и водоотведения предложение о заключении концессионного соглашения и проект концессионного соглашения, включающий все существенные условия, предусмотренные Законом.
Законом на уполномоченный орган возложены следующие обязательства:
- предоставить в течение 30 дней по запросу инициатора документы и материалы, в том числе: минимально допустимые плановые значения показателей и долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера; информацию о ценах на энергетические ресурсы; иные цены, величины, значения, параметры, использование которых для расчета тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения;
- в течение 7 дней со дня поступления предложения о заключении концессионного соглашения направить такое предложение в региональный тарифный орган для согласования долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера и метода регулирования тарифов;
- предоставить сведения о составе имущества и обеспечить доступ для ознакомления указанного лица со схемой водоснабжения и водоотведения.
Рис. 1. Порядок заключения концессионного соглашения (КС) по инициативе инвестора.
После получения предложения от частного партнера у уполномоченного органа есть 30 дней на то, чтобы принять одно из трех решений: о невозможности заключения концессионного соглашения, о возможности заключения концессионного соглашения на предложенных инициатором условиях и возможности заключения соглашения на иных условиях после его доработки инициатором.
Перечень оснований для отказа заявителю не является закрытым. Среди оснований для отказа возможны следующие:
- отсутствие у публично-правового образования прав собственности на объект концессионного соглашения;
- отсутствие у публично-правового образования ресурсного обеспечения для заключения и исполнения концессионного соглашения на предложенных лицом условиях;
- объект концессионного соглашения не требует реконструкции;
- не требуется создание объекта концессионного соглашения;
- инициатор заключения концессионного соглашения отказался отведения переговоров по изменению предложенных условий концессионного соглашения, либо в результате переговоров стороны не достигли согласия по условиям концессионного соглашения;
- несоответствие централизованных систем холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем утвержденным схемам водоснабжения и водоотведения.
Рис. 2. Дорожная карта по заключению концессионного соглашения по инициативе инвестора.
Если принимается решение о возможности реализации соглашения на других условиях, то уполномоченный орган отправляет инициаторам предложение на доработку, после чего частный партнер направляет публичному партнеру новое предложение.
В случае принятия уполномоченным органом положительного решения по предложению частного партнера, в течение 10 дней на официальном сайте в сети Интернет 2 выкладывается сообщение о наличии такого предложения со стороны частного партнера. При этом законом не определен состав и объем информации, размещаемой на официальном сайте.
В случае, если в течение 45 дней не поступит ни одной заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в предложении инициатора, то уполномоченный орган должен в срок до 30 дней принять решение о заключении концессионного соглашения с инициатором.
В течение 5 рабочих дней после принятия решения о заключении концессионного соглашения уполномоченный орган направляет концессионеру проект концессионного соглашения и устанавливает срок для подписания этого соглашения, который не может превышать один месяц.
В том случае, если в течение 45 дней поступит заявка о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения на условиях, предусмотренных в предложении инициатора, то собственник объектов водоснабжения и водоотведения проводит конкурс в соответствии с положениями Закона.
Возможности и риски инициатора концессии
Частным партнерам использование инициативной концессии позволяет проводить с муниципалитетами переговоры до подписания концессионного соглашения, предлагая свои условия.
Однако частный партнер несет определенный риск того, что в дальнейшем может появиться иное лицо, заинтересованное в заключении концессионного соглашения, и муниципалитетом будет объявлен конкурс. При этом для инициатора концессии законодательством не установлены ни преференции, ни порядок компенсации затрат на подготовку инвестиционного предложения.
Инициативная концессия - новация, вступившая в силу с 01.05.2015, на момент публикации данной статьи авторам не известно ни одного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения, заключенного на основе данного механизма. Однако процесс его освоения уже начался, и на официальном сайте в сети Интернет опубликованы два предложения инвестора в отношении объектов водоснабжения и водоотведения 3 .
Выводы
Механизм заключения концессионных соглашений в рамках частной инициативы представляет интерес как для частных партнеров, так и для органов муниципальной власти.
С введением данной нормы Центр ГЧП РАВВ зафиксировал значительный интерес к данной форме концессии со стороны предприятий ВКХ, муниципалитетов, инвесторов. Специалисты Центра совместно с ведущей консалтинговой компанией в сфере ВКХ «Водоканал Эксперт» помогают инвесторам качественно и в соответствии с действующим законодательством разработать инвестиционные предложения, а представители органов власти имеют возможность получить содействие в оценке поступивших предложений.
Примечания:
1 Изменения в Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» внесены Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 265-ФЗ, вступили в силу с 1 мая 2015 г.
2 Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов www.torgi.gov.ru.
3 Тверская область, общая сумма инвестиций - 1,2 млн руб.
Инициативная концессия: подготовка проекта концессионного соглашения
Заключая концессионное соглашение, концессионер берет на себя обязанность в процессе пользования и владения принадлежащим концеденту имуществом, произвести инвестиции с целью его модернизации, реконструкции или создания нового. Имущество предоставляется концессионеру во временное пользование и владение на условиях, установленных соглашением. Такого рода соглашения преследуют цель защитить как вложенные инвестиции, так и оградить государственное или муниципальное имущество от утраты. Объектами концессионного соглашения чаще всего являются объекты коммунального хозяйства.
Фабула дела:
ООО «Тепло» (далее - истец) приняло решение об участии в концессионном соглашении. Согласно закону, инициатива в его заключении может исходить от концессионера. Истец обратился к главе Верхнебуреинского муниципального района Хабаровского края с письмом, в котором просил предоставить документацию и информацию, в целях подготовки предложения о заключении концессионного соглашения. Предметом соглашения предполагались объекты тепло-водоснабжения, водоотведения на территориях, входящих в Верхнебуреинский район.
В ответе на письмо истца Администрация Верхнебуреинского муниципального района (далее - ответчик) указала, что с необходимой информацией можно ознакомиться на ее сайте. Истец ознакомился с содержанием информации и документацией, представленной на сайте ответчика, и пришел к выводу, что их перечень и объем не соответствует объему информации и документации, обязанность в предоставлении которых возложена на ответчика законом.
В отсутствие полного перечня определенной законом информации и документации истец не мог начать подготовку проекта концессионного соглашения и был вынужден обратиться в суд с требованием о понуждении ответчика передать, необходимую информацию и документацию.
Судебный акт : решение АС Хабаровского края по делу No А73-3335/2018
Выводы суда:
1. Концессионное соглашение представляет собой, по сути, договор, содержащий в себе элементы нескольких договоров. Закон устанавливает возможность заключения указанного договора в отношении объектов тепло-водоснабжения, водоотведения.
2. Закон предусматривает, что инициатива в заключении концессионного соглашения может исходить от концессионера. Концессионером может быть лицо, отвечающее предъявляемым к нему законом требованиям.
3. Лицо, выразившее инициативу в заключении указанного договора, имеет право на представление в орган, уполномоченный на рассмотрение и заключение такого рода договоров, условий и проекта его заключения, а также на проведение предварительных переговоров по поводу подготовки проекта с собственником объектов тепло-водоснабжения и водоотведения. Инициатива концессионера должна соответствовать программам развития объектов тепло-водоснабжения и водоотведения.
4. Если инициатива в заключении концессионного соглашения направлена на объекты тепло-водоснабжения, водоотведения, то закон наделяет концессионера правом требования представления ему уполномоченным органом указанных в законе документов, материалов, сведений о составе указанных систем и их схему.
5. Доводы ответчика о том, что у него нет в полном объеме запрошенной истцом информации и документации, не снимает с него обязанность по ее представлению. Неисполнение требований закона по передаче истцу запрошенной им информации и документации по системе тепло-водоснабжения, водоотведения является нарушением его прав.
Комментарии:
1) Концессионные соглашения являются одной из наиболее эффективных форм государственно-частного партнерства. Они обеспечивают приток инвестиций и эффективное управление имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности, и направлены, прежде всего, на решение публичных интересов.
Высокая эффективность инвестиций бизнеса в создание или модернизацию имущества жизнеобеспечения публичного образования и есть желаемый результат от заключения такого рода договоров.
2) Закон в равной степени защищает права и интересы и частного инвестора и публичного образования на этапе подготовки концессионного соглашения.
3) Примечательно, что истец избрал способ защиты нарушенного права путем инициирования судебного разбирательства в исковом порядке. Представляется, что в случае принятия решения о подаче заявления о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия и их должностных лиц, обязанность доказывания правомерности действий ответчика полностью возлагалась бы на последнего. Положение истца в судебном разбирательстве было бы более удобным и менее трудоемким в несении бремени доказывания .
4) Ситуация, при которой публичное образование не может предоставить полную и достоверную информацию относительно имущества, в отношении которого оно осуществляет права собственника, не нова. При закреплении имущества одного публичного образования за другим либо при создании новых органов, осуществляющих полномочия собственника в отношении имущества публичного образования возможны как потеря документации, вследствие ненадлежащего контроля за ее наличием, так и отсутствие должного контроля за актуальностью содержащихся в ней сведений.
Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» («Закон о концессиях ») предусматривает специальный порядок подготовки к заключению концессионных соглашений в отношении объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения. Возможность и успешность реализации концессионного соглашения напрямую зависит от качества такой подготовки. Поэтому в нашей статье мы коротко расскажем об основных этапах подготовки коммунального концессионного проекта.
В случае если услуги в рамках такого проекта планируется оказывать по регулируемым ценам (тарифам), а концессионное соглашение планируется заключить по итогам конкурса, то процесс подготовки состоит из следующих стадий:
- Определение состава сторон концессионного соглашения
По общему правилу, полномочиями на заключение концессионного соглашения обладает муниципалитет, именно он отвечает за организацию тепло-, водоснабжения, водоотведения. Установление тарифа, утверждение инвестиционных программ и возмещение недополученных доходов - прерогатива региона. При таком распределении полномочий муниципалитет будет выступать концедентом, а регион - третьей стороной концессии, гарантирующей выполнение «тарифных» условий .
Подробнее об отдельных аспектах участия региона в муниципальной концессии можно прочесть .
- Подготовка/актуализация схем теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения
Схема теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения является основополагающим документом - в случае ее отсутствия реализация проекта будет невозможна. На основании схемы разрабатывается задание концедента и, соответственно, инвестиционные мероприятия концессионера (см. ниже). Закон устанавливает сроки и основания для внесения изменений в такую схему. С учетом того, что проведение концессионного конкурса не является специальным основанием для актуализации, проверке соответствия схемы существующим нормативным требованиям должно быть уделено отдельное внимание.
- Техническое обследование имущества
Техническое обследование объекта концессионного соглашения является обязательным условием подготовки проекта, отчет о его проведении включается в конкурсную документацию . Цель обследования - выявление реального состояния коммунальной системы. Некорректное проведение технического обследования или его непроведение могут привести к невозможности исполнения концессионером своих обязательств либо к неверной постановке задач концедентом.
- Оценка правового статуса имущества
По общему правилу, в периметр концессии может вовлекаться имущество, в отношении которого зарегистрированы права собственности концедента. Однако с 1 января 2017 г. для коммунальных концессий предусмотрена возможность передачи концессионеру незарегистрированного за концедентом имущества (с определенными ограничениями по виду и объему такого имущества). Наличие незарегистрированного имущества необходимо выявить на стадии подготовки - к нему применяются особые правила включения в состав объекта.
- Подготовка задания
Задание концедента - основа основ для определения инвестиционных обязательств в коммунальных концессиях. От того, насколько правильно и качественно будет подготовлено задание, зависит перечень реализуемых концессионером инвестиционных мероприятий.
Об аспектах подготовки задания см. .
- Принятие решения о судьбе текущего оператора
Законодательство допускает передачу в концессию имущества, обремененного правами текущего оператора (как правило, унитарного предприятия). После исполнения обязательства по передаче имущества концессионеру оператор потеряет возможность его эксплуатации, поэтому потребуется принятие решения о его дальнейшей судьбе (например, переориентация деятельности или ликвидация).
Также на стадии подготовки необходима оценка финансового состояния текущего оператора - Закон о концессиях позволяет включать его долги в концессионную плату .
- Получение тарифной и иной информации
Для проведения конкурса и заключения концессионного соглашения потребуется согласование/получение дополнительной информации, необходимой для:
- расчета тарифа (метод тарифного регулирования, долгосрочные параметры регулирования, иные сведения);
- оценки качества реализации концессионером мероприятий (плановые значения показателей деятельности концессионера);
- анализа деятельности текущего оператора (бухгалтерская отчетность, информация о тарифах).
Такая информация включается в конкурсную документацию .
- Подготовка проекта концессионного соглашения
При проведении конкурса в сфере ЖКХ проект концессионного соглашения включается в состав конкурсной документации в том варианте, в котором оно будет подписываться с концессионером (за исключением данных конкурсного предложения) , так как переговоры с победителем и доработка соглашения по их результатам не проводятся
