Преобразование – это объединение муниципальных образований, это разделение муниципальных образований, или изменение статуса городского поселения либо в связи с наделением его статусом городского округа, либо в связи с лишением его статуса городского округа.
Процедура выдвижения инициативы аналогична процедуре выдвижения инициативы по изменения границ.
Объединяться могут поселения, муниципальные районы и объединение поселения с городским округом.
Особенности определяются видом муниципального образования:
Для объединения поселения требуется согласие жителей каждого из объединяющихся поселений. Согласие выражено путём голосований.
Объединение муниципальных районов – с учётом мнения населения, выраженного представительными органами этих районов.
Поселение объединяется с городским округом. Для этого требуется согласие жителей поселения и согласие жителей городского округа, но вот здесь уже согласие, выраженное представительными органами этих поселения и округа, а также требуется учёт мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом этого района, при этом поселение утрачивает свой статус муниципального образования. Ограничение: если численность населения увеличится более чем на 25% тогда новая власть выбирается.
Разделение поселения на два и более осуществляется с согласия жителей каждого из вновь образуемых поселений. Чаще всего говорят о разделении сельского поселения.
Для разделения муниципального района необходим учёт мнения населения, выраженного его представительным органом.
В этой процедуре объединения и разделения важен статус муниципального образования: если поселение – то всегда мнение населения, если район – учёт мнения.
Изменение статуса городского поселения.
Что нужно для этого: получить согласие жителей этого городского поселения, а также согласие жителей муниципального района, из состава которого данное поселение выделяется (исключается из него).
Кроме этого, важна возможность (способность) и городского поселения решать вопросы, отнесённых к ведению городских округов (статья 16 ФЗ-131), а также способность оставшейся части муниципального района самостоятельно решать вопросы местного значения, отнесённые статьёй 15 ФЗ-131.
Если производственная инфраструктура на территории распределена достаточно равномерно, если там достаточно имеется коммерческих организаций…
Аналогично решается вопрос, если вдруг городской округ решит отказаться от этого статуса, получить статус городского поселения и войти в состав муниципального района. Нужно получить согласие жителей городского округа и согласие жителей муниципального района, в состав которого он будет включаться.
Когда на практике может возникнуть такая ситуация: ситуация экономического кризиса – все предприятия разорились, закрылись… Те вопросы, что раньше городской округ мог решать, теперь уже не может. Включается для того, чтобы округ помогал городу.
Согласие населения получается путём прямого голосования жителей, и тогда будет принято решение.
Говоря о решении, по всем вопросам преобразования, объединения и т.д. решения принимаются законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Как и выше, в общем-то…
Преобразование муниципальных образований - это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Согласно ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" преобразование муниципальных образований осуществляется региональными законами по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования либо на сходах граждан.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу преобразования муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
1. Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996.
2. Саломаткин А.С. Территориальная основа местного самоуправления. Челябинск, 1996.
3. Муниципальное образование в системе административно-территориального управления Российской Федерации: федеральный уровень: Учеб. пособие. Братск, 1998.
4. Михайлов В.И. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. N 2.
5. Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. N 8.
- 1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
- 2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
- 3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
- 3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
- 4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
- 5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.
- 6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
- 7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
- 8. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 4, 5, 6 настоящей статьи.
По данным Минрегиона России , в 2009-2010 гг. было зафиксировано 439 случаев преобразования муниципальных образований, в том числе 436 случаев объединения, два случая разделения муниципальных образований (Московская и Оренбургская области) и один случай изменения статуса городского поселения на городской округ (Забайкальский край). Причем только два преобразования были инициированы органами местного самоуправления (Алтайский край), один случай инициирован федеральными органами государственной власти (Мурманская область). В остальных случаях с инициативой преобразований выступали органы местного самоуправления.
По данным Минрегиона России, в 2011-2012 гг. появилась тенденция к изменению статуса городского поселения на сельское (Брянская, Смоленская, Магаданская области, Республика Адыгея - по 1 поселению, Приморский край - 2 поселения и Хабаровский край - 4 поселения), 2 муниципальных района были преобразованы в городские округа в Нижегородской области, продолжилось массовое объединение сельских поселений в Костромской (количество сельских поселений сократилось на 12), Тульской (8), Кировской (16), Нижегородской (8) областях, Республике Татарстан (13) и Алтайском крае (36).
При характеристике установления и изменения границ муниципального образования в Федеральном законе № 154-ФЗ использовались такие термины, как «образование», «объединение», «преобразование» или «упразднение» муниципальных образований. Остальные термины, используемые в региональных нормативных актах (например, «объединение», «разделение», «выделение»), служили для их детализации, фиксируя конкретные формы образования, преобразования, упразднения муниципальных образований. В Федеральном законе № 131-ФЗ используются такие термины, как «изменение границ муниципального образования» и «преобразование муниципального образования».
В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
На основании ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Похожие формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления, в ст. 5 которой предусматривается, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Обращает на себя внимание одинаковая формулировка «допускается с учетом мнения». В Федеральном законе № 131-ФЗ формулировки иные: «осуществляется с учетом мнения», «осуществляется с согласия населения».
Из решений Конституционного Суда РФ. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.
Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.
Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений. Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования .
В Федеральном законе № 131-ФЗ несколько статей содержат гарантии выявления и учета мнения населения при создании, преобразовании или упразднении муниципальных образований (ст. 12- 13 ). В ст. 12 Федерального закона № 131 -ФЗ имеется четкое указание на формы выявления и учета мнения населения:
- - голосование по вопросам изменения границ муниципального образования;
- - решение представительного органа муниципального образования;
- - решение схода.
Причем в отдельных случаях необходимо получение согласия населения.
Производство об изменении границ муниципального образования
необходимо, например, в таких случаях, когда одно муниципальное образование передает часть своей территории другому муниципальному образованию. Количество муниципальных образований, их наименование не изменяются.
Из определения Конституционного Суда РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
По своему смыслу и целевому назначению данное законоположение распространяется только на случаи изменения границ муниципальных образований, которые не связаны с преобразованием или упразднением этих муниципальных образований и не охватываются нормативным содержанием положений ч. 2, 2 и 3 той же статьи. Вместе с тем рассматриваемое в системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, оно не предполагает передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений.
Такое правовое регулирование, позволяющее оперативно проводить территориальные изменения, непосредственно не затрагивающие интересы населения соответствующих муниципальных образований, призвано обеспечить баланс конституционных ценностей, которые связаны с участием местных сообществ в решении вопросов, касающихся определения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, с одной стороны, и необходимостью рациональной территориальной организации муниципальной власти, позволяющей населению самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения на конкретной территории, - с другой. Данный подход федерального законодателя сам по себе не может рассматриваться как несовместимый с Конституцией РФ .
Производство об изменении границ муниципального образования включает следующие этапы.
Первый этап. Выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования. В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ такая инициатива может исходить от населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
В ч. 5 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Второй этап. Выявление мнения населения. В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ следует разделять изменение границ муниципального образования, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других муниципальных образований и не влекущее таких изменений.
Изменение границ муниципальных образований, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.
Изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.
В ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ содержатся нормы, регулирующие особенности проведения голосования по вопросу изменения границ муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на ее части.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом № 131 -ФЗ. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за указанное изменение проголосовали более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Общий результат определяется консенсусом.
Третий этап. Принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования. Этот вопрос подлежит дополнительному регулированию субъектами РФ. Необходимо определить, например, в какой срок такой закон должен быть принят, есть ли какие-то особенности его принятия. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать
Таблица 3
|
Федеральный |
Количество изменений границ муниципиальных образований в 2009 г. |
Инициатор изменения границ муниципальных образований |
||||
|
население |
органы местного самоуправления |
государственной власти субъекта РФ |
федеральные органы государственной власти |
|||
|
Российская Федерация |
||||||
По материалам Минрегиона России. См.: URL: http://msu.minregion.ru/tables/Izm_granic_2009.htm.
Динамика изменений границ муниципальных образований в 2009 г.*
Глава 5. Территориальные основы местного самоуправления в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Четвертый этап. Внесение изменений в устав, реестр муниципальных образований. Такие изменения необходимы, если в результате принятых изменений границ изменились сведения, подлежащие внесению в реестр (например, по 2009 г. см. табл. 3).
Производство по преобразованию муниципальных образований включает аналогичные этапы. Однако согласно п. 4 ч. 2 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания подлежат обязательному вынесению вопросы о преобразовании муниципального образования. Таким образом, в производстве о преобразовании муниципального образования появляется дополнительный этап, связанный с организацией и проведением публичных слушаний.
В Белгородской области население Губкинского и Старооскольского муниципальных районов инициировало вопрос об объединении поселений, входящих в состав Старооскольского и Губкинского районов, в единые муниципальные образования и о наделении их статусом городского округа. Голосование по данному вопросу прошло 22 июля 2007 г., и большинство жителей высказались за объединение. 7 сентября 2007 г. были приняты законы об объединении поселений соответственно Старооскольского и Губкинского районов и наделении вновь образованных муниципальных образований статусом городских округов. Общее количество муниципальных образований в Белгородской области сократилось на 30 единиц .
На территории Краснодарского края 27 мая 2007 г. состоялось голосование по вопросу преобразования городского округа «Город Ейск». В голосовании в Ейске приняли участие 71% жителей, из них за включение в состав района проголосовали 80,82%; в Ейском районе в голосовании приняли участие 77% жителей, из них положительно проголосовали 84,71%. Таким образом, согласно Закону Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1254-КЗ «О преобразовании муниципального образования «Город Ейск»
Ейск лишен статуса городского округа и наделен статусом городского поселения с включением в состав муниципального образования «Ейский район» .
Производство по упразднению сельских поселений. Исходя из установленных ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ количественных критериев, на основе которых определяются территории с низкой плотностью населения и территории с высокой плотностью населения, Правительством РФ издано распоряжение от 25 мая 2004 г. № 707-р , которым утверждены соответствующие перечни субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения.
На основании ст. 13" Федерального закона № 131-ФЗ упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти в соответствии с названным Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Производство по созданию поселений на межселенных территориях. В ст. 13 2 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. С инициативой могут выступить:
- - население (инициатива выдвигается на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях);
- - органы местного самоуправления;
- - органы государственной власти субъектов РФ;
- - федеральные органы государственной власти.
В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что выводы о соблюдении или несоблюдении требований ч. 2 ст. 131 Конституции РФ при определении территории муниципального образования в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд РФ обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон (Определения от 13 июля 2000 г. № 195-0, от 17 июля 2006 г. № 137-0, от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П, от 15 мая 2007 г. № 406-О-П и от 15 ноября 2007 г. № 830-О-О) .
Преобразование (объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа или лишением его этого статуса) муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ но инициативе:
- а) населения. Инициатива населения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума - сбора подписей, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% числа участников референдума;
- б) органов местного самоуправления. Инициатива оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;
- в) органов государственной власти субъекта РФ. Инициатива оформляется решением соответствующих органов государственной власти;
- г) федеральных органов государственной власти. Инициатива оформляется решением соответствующих органов государственной власти.
Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.
Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
Объединение двух и более муниципальных районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения , влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Учет мнения населения при территориальных изменениях муниципальных образований - один из основных институтов муниципальной демократии. На практике, однако, в процессе его реализации, в особенности при создании городских округов, проявились серьезные коллизии и нарушения. Проблема согласования нормативных принципов территориальной организации местного самоуправления с интересами членов местных сообществ, сложившихся в определенных границах муниципальных образований, стала одной из основных и наиболее острых .
Конституционный Суд РФ в своих решениях (Постановления от 24 января 1997 г. № 1-П, от 16 октября 1997 г. № 14-11, от 3 ноября 1997 г. № 15-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П, Определения от 13 июля 2000 г. № 195-0, от 10 июля 2003 г. № 289-0 и др.) сформулировал следующие правовые позиции относительно территориальной основы местного самоуправления.
- 1. Определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта РФ; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления.
- 2. Наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления.
- 3. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.
- 4. На случай, когда законом субъекта РФ не установлен порядок образования, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в и. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», а именно в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ.
Необходимо также учитывать, что согласно Федеральному закону от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ преобразование обычных городских округов в городские округа с внутригородским делением будет осуществляться законами соответствующих субъектов РФ только в тех случаях, когда по усмотрению соответствующих субъектов РФ для этого возникнет объективная необходимость.
В связи с предусмотренными изменениями в системе организации местного самоуправления законом предлагается установить порядок и расширить перечень случаев преобразования муниципальных образований: изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения.
Следует отметить, что изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения имеет существенное значение для населения соответствующих муниципальных образований, поскольку от данного статуса зависит не только установление того ли иного перечня вопросов местного значения поселения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность населения данного муниципального образования, особенностей формирования (избрания) органов местного самоуправления поселений, но и действие ряда льгот и преференций, установленных законодательством РФ для отдельных категорий граждан. В связи с этим, согласно Федеральному закону, такое изменение статуса поселения отнесено к одному из видов преобразования муниципальных образований, которое должно осуществляться с согласия населения соответствующего муниципального образования, выраженного путем голосования, и по установленной федеральным законом для преобразований муниципалитетов процедуре.
- См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудияРоссии. Т. 1 / под ред. Т. Г. Морщаковой. М. : ООО «Городец-издат», 2003.
- См.: Бондарь II. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.
