Одной из наиболее крупных отраслей российского права является административное право, называемое еще и управленческим правом, что обусловлено обширностью предмета правового регулирования. Оно регламентирует управленческую деятельность, широкий круг общественных отношений по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Особенностью общественных отношений, регулируемых нормами административного права, является то, что они возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с организацией и функционированием органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Административное право выражает публично-правовые, т.е. государственные интересы в различных сферах общественной жизни (политической, экономической, социально-культурной, межотраслевой) и регулирует правовой статус многочисленных субъектов, как физических, так и юридических лиц в сфере государственного управления. К ним относятся граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, органы публичной власти, предприятия и учреждения различных форм собственности, общественные объединения и религиозные организации.
Административное право - это отрасль российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления по поводу организации и функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, иных государственных органов, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями и участия граждан в управлении делами государства.
Под принципами права в общем смысле понимаются основополагающие начала, идеи, лежащие в основе регулирования общественных отношений и выражающие сущность справедливости в общечеловеческом понимании.
Так, общими принципами права являются:
Юридического равенства субъектов права;
Взаимообусловленности прав и обязанностей;
Неотвратимости ответственности за виновное правонарушение;
Демократизма.
Названные принципы являются исходными началами для межотраслевого и отраслевого правового регулирования. Принципами межотраслевого регулирования являются: принцип состязательности и гласности судопроизводства (действует в процессуальном праве); равенства сторон (например, согласование и взаимодействие двух самостоятельных органов исполнительной власти).
Отраслевыми принципами административного права являются:
5. Принцип федерализма . Согласно данному принципу, административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
6. Принцип гласности . Данный принцип означает, что нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан и имеющие межотраслевое значение применяются при условии, если они официально опубликованы для всеобщего сведения. Если такие нормативные акты официально не опубликованы, то они не применяются и могут быть признаны ничтожными.
7. Принцип гуманизма . Данный принцип означает, что административное право, как и право в целом, должно иметь социальную направленность. Идеи гуманизма определены ст.ст. 38-42 Конституции РФ. В частности, никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.
В общем смысле под функциями административного права понимается его предназначение, способы и средства решения поставленных задач и достижения целей. В функциях права реализуется назначение самого права.
Регулятивная функция выражается в установлении нормами административного права порядка организации и деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Данная функция направлена также на определение правового статуса иных участников управленческих отношений (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, предприятий и учреждений различных организационно-правовых форм, общественных объединений и религиозных организаций).
Охранительная функция обеспечивает соблюдение установленного правового режима в сфере управления и защиту законных прав и интересов участников управленческих отношений, а также порядок применения мер государственного принуждения, привлечения к ответственности виновных лиц, обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Правоприменительная функция представляет собой властную деятельность, заключающуюся в соотнесении какого-либо жизненного обстоятельства с нормами права на основе которых разрешается конкретное управленческое дело или правовой спор и завершающуюся вынесением властного решения в виде акта применения норм права (например, постановление об административном наказании).
Правотворческая функция выражается в наделении субъектов исполнительной власти полномочиями по принятию административно-правовых норм в сфере государственного управления (постановления Правительства РФ, приказы министерств).
Организационная функция состоит в формировании управляющей и управляемой систем, обеспечении упорядочения системы управления. Данная функция также означает образование, реорганизацию, упразднение органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, установление их прав и обязанностей, подбор и расстановку кадров.
Координационная функция выражается в обеспечении нормами административного права эффективного и согласованного взаимодействия всех субъектов, прежде всего органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, иных государственных органов, участвующих в управленческом процессе.
Учебные вопросы:
1. Понятие, принципы и функции административного права.
2. Предмет и метод административного права.
3. Система административного права.
4. Административное право как наука и учебная дисциплина.
5. Источники административного права.
6. Взаимодействие административного права с другими отраслями российского права
Литература
Основная:
Административное право: учебник / Под общ. ред. А.И. Каплунова. - М.: ДГСК МВД России, 2011. - 536 с.
Административное право России. Общая часть: Учебник // Под ред. д-ра юрид. наук, проф. С.А. Старостина. - М.: ИНФА-М, 2010. - 506с. +CD-R - (Высшее образование).
Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Эксмо, 2010. - 608 с.
Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право России. Учебник. - М.: Проспект, 2009. - 752 с.
Дополнительная :
Административное право России: курс лекций // под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М.; ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. - 704с.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Часть 1. Учебник. - М.: Зерцало-М, 2009. - 528 с.
- 1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.
- 2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.
- 3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается» нормами административного права.
- 4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления.
- 5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.
Административное право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.
Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и частноправовое (фискальное) управление. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о фискальном, или частноправовом управлении.
Суверенное управление - это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т.е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, взыскательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжаться объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.
Государственное управление как вид социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова (буквально как управление делами государства), то его осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательная деятельность, осуществляемая представительными органами государственной власти; исполнительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти; правосудие, осуществляемое системой судебной власти. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства. Ст. 10 Конституции Российской Федерации устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Ст. 11 Конституции Российской Федерации гласит, что:
- 1) государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации;
- 2) государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
В узком смысле слова государственное управление - это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Такое понимание государственного управления принято в административном праве и основано на ст. 10, 77, 78, 110-117 Конституции Российской Федерации и других законодательных актах.
Из вышесказанного видно, что государственное управление, исполнительная деятельность в узком смысле слова является одной из форм деятельности государства. Это управление характеризуется рядом признаков.
В процессе осуществления государственного управления реализуются функции государства в межотраслевых сферах (финансы, налоги, статистика и др.), в социально-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, иностранные дела и др.), в социально-культурной сфере (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) и в сфере хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).
Государственное управление носит государственно-властный характер. Государственное управление осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления. Государственное управление является организующей деятельностью.
Управленческая деятельность реализуется посредством применения различных организационных форм, совокупность которых и обеспечивает целенаправленное функционирование всего управленческого механизма. В зависимости от того, насколько совершенно государственное управление, настолько и деятельность государственного аппарата соответствует условиям функционирования государства на том или ином этапе исторического развития. Государственное управление практически реализуется через такие формы организационной деятельности, как подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, работа с информацией, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.
Сегодняшний этап исторического развития Российской Федерации - это провозглашение в нашей стране наличия правового государства и создание зрелого гражданского общества. Одной из главных целей, которая должна быть поставлена перед нынешним этапом административной реформы в России, является определение подобающей роли и места гражданина в обществе и государстве. Гражданину должны быть предоставлены возможности реализовывать свои права и отстаивать нарушенные права в сфере государственного управления при условии соблюдения со стороны всех участников административных правоотношений принципа законности.
Государственное управление становится правомерным или, что тождественно, подзаконным по мере того, как в государстве реально используется механизм разделения властей, и в первую очередь, от органов управления должны быть обособлены органы законодательства. Определение целей и основных задач, решаемых в процессе управления, обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап развития нашего государства, как правило, сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества. Государственное управление призвано служить в первую очередь интересам личности, общества и государства (именно в такой последовательности, если государство вправе называться демократическим). Оно осуществляется на основе и во исполнение федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных актов представительной власти России, т.е. государственное управление носит подзаконный характер.
Субъектами государственного управления являются государственные органы, органы местного самоуправления (муниципальные органы), а также общественные и иные негосударственные формирования, наделенные соответствующими полномочиями. Исходя из вышеизложенного, государственное управление (исполнительная деятельность) может быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов.
Современный этап развития нашего общества требует совершенствования и повышения уровня государственного управления. В законах и иных актах государственных органов представительной и исполнительной власти определены конкретные пути улучшения государственного управления. К ним относятся:
совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти;
четкое распределение компетенции между представительной и исполнительной властью;
упрочение правовой основы управления общественными процессами;
внедрение в управление новейших достижений науки и техники, повышение роли науки в управлении;
улучшение дела подбора, расстановки и воспитания кадров управленческого аппарата;
повышение профессионального уровня государственных служащих;
совершенствование форм и методов работы аппарата управления;
повышение уровня дисциплинированности и организованности в аппарате управления;
всемерное укрепление законности, борьба с коррупцией и взяточничеством в сфере управления;
оптимальное распределение полномочий между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, между последними и органами местного самоуправления, администрацией муниципальных органов.
Цель государственного управления является одним из ключевых понятий. В зависимости от того, какая цель реализуется, будут находиться функции государственного управления, определяться структура государственных органов, их компетенция. В теории управления, включая теорию государственного управления, целеполагание принято рассматривать «как важнейший системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего воздействия». При этом в механизме государственного управления целеполагание рассматривается как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения.
Как справедливо отмечает Н.И. Глазунова, политика переходного периода России, курс реформ могут потерпеть крах, если цели, национальные приоритеты так и останутся невыясненными, не понятыми и не принятыми обществом.
Главная цель государственного управления определяется его сущностью, понятием, а именно - совершенствование системы управления, изменение ее качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессов, происходящих в отношениях субъекта и объекта управления. Цели - это то, на что направлена деятельность органов государственного управления. Следует полностью согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, утверждающего, что «смысл и цели нормального государства состоят в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа». Примерно такой же точки зрения придерживается и большинство других исследователей в области государственного управления. К примеру, Н.И. Глазунова формулирует масштабной целью государственного управления в контексте повышения качества жизни, называя его «показателем интеллекта власти», выраженную через упрочение правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование.
Цели государственного управления конкретизируются в зависимости от предлагаемых исследователями критериев классификации. Профессор Ю.Н. Старилов, выбрав главным критерием общее и специфическое содержание управленческой деятельности, предлагает выделять следующие цели государственного управления:
«социально-экономические цели, т.е. упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
политические цели, т.е. вовлечение в управление всех политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности, необходимого уровня благосостояния;
организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований».
При таком подходе перечисленные цели государственного управления фактически соответствуют устоявшейся в теории права и государства классификации функций государства по отраслевому принципу, что вполне допустимо, поскольку именно в функциях проявляются цели управления.
При таком подходе, как правило, выделяют пять функций государства.
- 1. Экономическая функция - обеспечение нормального функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны существующих форм собственности, организация общественных работ, планирование производства, осуществление внешнеэкономических связей и др.
- 2. Политическая функция - обеспечение государственной и общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета государства от внешних посягательств и т.п.
- 3. Социальная функция - охрана прав и свобод населения, осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его оплаты, быта и т.д.
- 4. Идеологическая функция - поддержка определенной, в том числе религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и др.
- 5. Экологическая функция (появившаяся сравнительно недавно) - охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности.
Таким образом, функции государства являются не постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Их классификация весьма обширна. Некоторые функции отпадают вообще, другие существенно меняют объем и содержание, а следовательно, и значимость. Кроме того, появляются новые, неизвестные ранее функции государства. Изменяется также их соотношение в единой системе, которую они образуют.
Функции государства не следует отождествлять с функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни общества и государства, но, тем не менее, обладают по сравнению с функциями всего государства относительно узким, локальным характером. Если функции государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь отдельных его частей.
При этом важно учитывать, что государство в целом выступает субъектом государственного управления, а основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Следовательно, функции государственного управления определяются целями и функциями государства, в свою очередь, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления.
Возвращаясь непосредственно к понятию «функции управления», необходимо подчеркнуть, что в науке управления нет единого понятия функций, т.е. направлений деятельности. Функция - широко распространенное слово, имеющее множество значений. Функция (лат. functio) - это исполнение, обязанность, круг деятельности, назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Данное понятие используется во всех областях знаний и во всех сферах деятельности. В социально-экономических системах понятие «функция» также широко применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления, отдельным подсистемам и видам деятельности. Функции занимают особое место в системе управления и играют ключевую роль в ее формировании.
Функция управления как возможная область формирования управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных между собой действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы. Поэтому функция рассматривается как объективно необходимая область процесса управления, имеющего временную и пространственную определенность и конечную результативность. Применительно к государственному управлению, под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. К общим функциям управления, как правило, относятся:
- 1) сбор и обработка (анализ) социальной информации;
- 2) прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и достижений науки;
- 3) планирование, т.е. определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;
- 4) организация, т.е. формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций, подбор и расстановка кадров и т.д.;
- 5) регулирование или распорядительство, т.е. установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;
- 6) координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления;
- 7) контроль и учет, состоящие в том, чтобы установить, соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта управления заданному состоянию.
Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.
Сложность и многогранность процессов управления обусловливают существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется способом реализации целей управления. Существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного управления. Вместе с тем, в управленческой деятельности убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов управления.
Наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления: прямой или косвенный. Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Субъект управления принимает решение (приказ), исполнение которого носит обязательный характер. Невыполнение решения влечет для объекта управления отрицательные последствия (ответственность).
Совершенно очевидно, что в силу самой природы государственного управления методы прямого воздействия необходимы для нормального процесса управления. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления. Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.
Управляемый становится в такие условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом не по прямому предписанию субъекта управления, а в силу того, что такое поведение стимулируется соответствующими средствами.
Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления. Вместе с тем в государственном управлении широко используются, наряду с административными и экономическими, методы морального, психологического воздействия на человека. В связи с этим выделяются в качестве самостоятельной группы социально-психологические методы управляющего воздействия
Исполнительная власть - один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти в России - организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Понятие принципов административного права
Определение 1
Принципы административного права понимаются как основные идеи, требования, положения, выражающие его сущность и определяющие содержание административно-правовых норм.
Административное право, как и прочие отрасли права, обладает как набором общих принципов, характерных для права в целом, так и собственными особыми принципами, придающими уникальность административному праву.
Определение 2
Принципы - это основополагающие начала отрасли, своеобразная квинтэссенция ее норм.
Ранее указанное положение подтверждается тем фактом, что в тех основных отраслях права, которые под собой имеют законодательную основу в виде кодексов, законодатель вынес основополагающие принципы в самое начало данных актов, как бы подчеркивая, что именно эти положения являются отличительной чертой конкретной отрасли.
Принципы административного права
Административное право, в отличие от иных отраслей, например налогового права или семейного, не имеет особого единого перечня принципов данной отрасли. Основные принципы административного права содержит в себе Кодекс об административных правонарушениях. Он особо выделяет такие принципы как равенство перед законом, презумпция невиновности, обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с совершением административного правонарушения.
Многочисленные акты, которые регламентируют вопросы административного права, содержат в себе множество различных принципов, в том числе общеправовые, свойственные всем отраслям права, межотраслевые, которые характерны для группы отраслей, которые имеют направленность публично – правового характера, а также принципы, которые подчеркивают индивидуальность административного права как отрасли.
Изначально следует обратить внимание на общеотраслевые принципы, которые можно применять к отрасли административного права. К таким в частности можно отнести:
- Принцип равенства перед законом. Частный случай реализации данного принципа мы можем наблюдать при анализе норм КоАП РФ, согласно ч. 1 ст. 1.4 которого лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом.
Принцип законности. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и ее законы.
Данный принцип требует от участников административно-правовых отношений реализации закрепленных соответствующими нормами возможностей сообразно требованиям законодательства. Особое значение данный принцип имеет в деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Принцип приоритетности интересов личности в жизни общества. Основа данного принципа - положения ст. 2 Конституции РФ, закрепляющей положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Данное конституционное положение транслируется в законы и иные нормативные правовые акты - источники административного права.
Принцип гласности. Содержание данного принципа включает несколько уровней. Прежде всего это требование к гласности источников административного права. Частью 3 ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данное конституционное положение развивается в иных нормативных правовых актах административного характера, о чем будет сказано, когда будем рассматривать источники административного права.
К числу принципов, относящихся к межотраслевым, которые также применимы к административному праву можно отнести:
- принцип федерализма;
- принцип разделения властей;
- принцип признания местного самоуправления;
- принцип разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Замечание 1
Большую часть принципов административного права составляют принципы, которые можно назвать отличительными особенностями собственно административного права. Как правило, эти принципы, которые будут указаны позднее, определяют содержание какой-либо из определенных сфер административно-правового регулирования. К таким, например, можно отнести принципы организации деятельности государственной гражданской службы: стабильность гражданской службы; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность.
Выводы
Рассмотрев некоторые принципы, на которых базируется административное право, можно сделать следующие выводы:
- перечень принципов не является закрытым. Приведенные принципы относятся к числу наиболее распространенных в административном праве, однако это не означает, что оно ограничивается только ими. Ряд авторов к числу принципов, влияющих на содержание административно-правовых норм, относят такие принципы, как светский характер государства, социальный характер государства, считают целесообразным особо выделять принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения и т.д.;
- формулировка и содержание принципов не должны рассматриваться в качестве некоей догмы. Их большинство имеет исключения, которые тем не менее лишь подчеркивают общее правило, содержащееся в природе принципа. Например, исключениями из принципа гласности являются режим государственной тайны, использование органами исполнительной власти, наделенными соответствующими полномочиями (органами федеральной службы безопасности, федеральной службы охраны), сочетания гласных и негласных методов работы.
- Важно, что любое отступление от общего правила, сформулированного принципом, имело под собой не только правовое, но и в не меньшей степени моральное обоснование. Иными словами, исключений не может быть слишком много, в противном случае существует риск утраты самого принципа.
Функция, т. е., направление деятельности - категория, непосредственно относящаяся к общей характеристике административного права как отрасли права, дающая возможность определить его внешние свойства в данной правовой системе.
Для того чтобы раскрыть функции административного права, необходимо выделить основные направления государственно-управленческой деятельности:
- а) разработка и реализация государственной политики, находящей свое выражение в программах общефедерального и регионального масштабов;
- б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ всестороннего развития личности, удовлетворения ее запросов, охраны жизни и здоровья, должных условий для развития ее творческой инициативы и активности (например, в области малого и среднего бизнеса);
- в) создание прочной правовой базы хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности в условиях оперативной самостоятельности объектов (например, государственное стимулирование коллективного предпринимательства, обеспечение равноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции);
- г) укрепление управленческих связей на базе эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, стимулирование межрегиональных управленческих отношений и т. д.;
- д) координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного строительства;
- е) обеспечение реализации прав и обязанностей, а также защиты законных интересов юридических лиц в сфере государственного управления и т. п.;
- ж) определение основ организации управления организациями государственного сектора;
- з) формирование общих начал функционирования различных объектов негосударственного сектора;
- и) установление системы государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер деятельности.
Соответственно этим ведущим направлениям проявляются основные функции административного права. Главной функцией административного права следует назвать регулятивную функцию. Следует детализировать формы проявления регулятивной функции с тем, чтобы достоверно понять содержание административного права.
- 1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти;
- 2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;
- 3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно "поддерживается" нормами административного права;
- 4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;
- 5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.
Административное право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.
Важнейшее значение в указанном смысле имеет ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».
Административное право базируется на принципе приоритета личности и ее интересов в жизни общества. Данный принцип весьма показателен для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита. Административно-правовое регулирование осуществляется с учетом принципа разделения властей. Соответственно процесс административного нормотворчества тесно увязывается с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное Правительству РФ право законодательной инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т. п.
Главное заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что исключает полную независимость каждой из них и предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.
Принцип федерализма непосредственно влияет на процесс и механизм административно-правового регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Нередко в этой области наблюдаются факты принятия исполнительными органами субъектов Федерации правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными, нарушающими единое правовое пространство. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения правотворческих возможностей между федеральным центром и исполнительными органами республик, краев, областей и т. п.
Принцип законности предполагает, что исполнительные органы и должностные лица при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции РФ и ее законодательству.
Принцип гласности означает, что применяемые в процессе административно-правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. Гласность означает также, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-правового регулирования тех или иных управленческих отношений.
Принцип ответственности применительно к административно-правовому регулированию означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушения требований общеобязательных административно-правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих функций и иные нарушения процедуры подготовки и вступления в законную силу и реализации административно-правовых норм.
Место административного права в российской правовой системе.
Административное право, будучи самостоятельной отраслью, является по своему характеру фундаментальным правом, тесно взаимосвязанным с другими отраслями права, и во многих случаях наряду с другими юридическими науками служит основой возникновения и функционирования многих уже сложившихся или сравнительно новых отраслей права, в первую очередь, таких как финансовое, налоговое, трудовое право и ряд других отраслей. Административное право с учетом особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамками его предмета общественные отношения в сфере финансовой деятельности. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы называть чисто административно-правовым, т. е., не затрагивающим интересы иных правовых отраслей. Фактически нас «окружают» со всех сторон нормы, прежде всего административного права.
Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. ст. 10, 11, 71 - 72, 77, 83 - 88, 102 - 103, 110 - 117, 125 Конституции РФ), права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. ст. 85, 103, 111, 117 Конституции РФ) и т. д.
Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право исходные начала берет в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти, административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты, формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т. д.
Гражданское и административное право нередко с внешней стороны регулируют сходные общественные отношения имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода правового регулирования (на началах договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и административного права. Трудовые отношения - основной предмет трудового права - возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения, в том числе и об условиях будущей работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для прекращения трудовых отношений, для юридического оформления субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью (отпуск, выход на пенсию и т. п.). Особенно тесно взаимодействие норм административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений.
Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами. Так, например, финансовое право широко применяет метод запретов, характерный для административно-правого регулирования. Нормы, регулирующие статус финансовых органов, являются одновременно нормами административного и финансового права.
Организация деятельности финансовых органов определяется административным правом, которое преимущественно регулирует управленческие отношения в области финансов, в то время, как финансовое право - сами финансовые отношения, являющиеся особой разновидностью экономических отношений.
Весьма глубока связь административного права с новой правовой отраслью - таможенным правом. Организация управления таможенным делом, статус и система таможенных органов, ответственность за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов, - эти и другие аспекты, связанные с таможенной деятельностью, регулируются нормами административно-правового характера.
Многогранна связь также между административным и налоговым правом. Установление основ налоговой системы РФ, статус, организация налоговой службы и ряд других вопросов налогового дела и налогового права регулируются нормами административного права.
Таким образом, отчетливо проявляются глубокая и многогранная связь и взаимодействие административного права со многими отраслями российского права.
Эта взаимосвязь, переплетение норм различных правовых отраслей - закономерные явления, отражающие сложный процесс формирования и функционирования российской правовой системы юридических отраслей знаний, в том числе и административного права, в новых социально-экономических и политических условиях.
административный законодательный правоотношение
Заключение
Определив предмет и метод административного права, можно придти к выводу о том, что данная проблема связана, прежде всего, с глубокими политическими и социально-экономическими реформами, происходящими в России. Прежде всего, изменения сущности административного права в современных условиях связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства.
Так, изменение политической системы повлекло за собой изменение положения в обществе и государстве личности, гражданина - он, его права и свободы стали высшей ценностью. Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.
Переход к рыночным отношениям в экономике повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех ее видов, государственного регулирования новых экономических процессов.
Стало ясно, что без государственного регулирования, и, прежде всего административно-правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы - цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т. д. - в административно-правовую форму, т. е., пошло по пути, по которому идут все развитые страны. Таким образом, в регулируемых административным правом отношениях главным является позитивное воздействие на регулируемые общественные связи, причем на первый план, как было отмечено ранее, выдвигаются отношения аппарата государственного управления с гражданами. Следовательно, практическая реализация провозглашенных Конституцией РФ демократических прав и свобод личности осуществляется органами и должностными лицами, представляющими исполнительную власть, и при наличии механизма административно-правового регулирования. Исходя из всего ранее сказанного, можно сделать вывод о том, что понимание предмета и метода административного права дает нам представление о сущности и месте административного права в системе юридических отраслей знаний, отражая тенденции его развития в современных российских условиях.
Под функциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти.
С учетом структуры общей части административного права (включающей организацию и функционирование государственного управления, управленческий процесс, различные формы управленческих действий, административно-правовые акты, судебную защиту прав и ϲʙᴏбод человека, административно-юрисдикционный процесс) традиционно выделяют две основные функции административного права: регулятивную и охранительную. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что в данных функциях административного права пробудет сущность административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, кᴏᴛᴏᴩое осуществляется для решения задач исполнительной власти.
Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. К примеру, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды должностей государственной службы, права и основные обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных служащих, необходимость заключения служебного контракта.
Потенциал регулятивной функции административного права наиболее полно реализуется посредством таких ее подвидов, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правоустановительная), контрольно-надзорная.
Организационный вид ϶ᴛᴏй функции административного права обеспечивает должный уровень и пределы нормативного правового регулирования организации и функционирования как исполнительной власти, так и всех видов, форм и методов государственного управления.
Исполнительный вид ϶ᴛᴏй функции способствует реализации субъектами административно-правовых отношений их правового статуса. Административное право в ϶ᴛᴏм смысле обеспечивает исполнение российского административного законодательства, регламентирующего отношения в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительной власти.
Разрешительный вид ϶ᴛᴏй функции административного права реализуется в установлении им разрешительных административно-правовых режимов, т. е. в определении системы разрешительных производств, применяемых во многих институтах административного права. В ϶ᴛᴏм случае административно-правовое регулирование позволяет осуществлять в должном объеме такую функцию государственного управления, как разрешение какой-либо деятельности, определение ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего правового статуса участников административно-правовых отношений.
Нормотворческий вид ϶ᴛᴏй функции административного права произволен от функции правотворчества, осуществляемого органами государственной исполнительной власти. Вместе с данным порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти устанавливается ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими нормативными административно-правовыми актами. Административное нормотворчество основано на законе, по϶ᴛᴏму оно будет правомерным, т. е. ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим принципу законности.
Контрольно-надзорный вид ϶ᴛᴏй функции административного права пробудет в необходимости осуществления функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности специально создаваемыми органами федеральной исполнительной власти, их территориальными органами в субъектах РФ, а также ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими региональными органами государственной исполнительной власти.
Охранительная функция пробудет в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции. Охранительная функция административного права реализуется посредством ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в т.ч. по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения со службы.
С учетом последних тенденций развития административного права выделяют также его обеспечивающую функцию, кᴏᴛᴏᴩая выражается в деятельности административных органов и судов по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной исполнительной власти, действия (бездействия) государственных или муниципальных служащих, а также должностных лиц (административное судопроизводство) Реализация ϶ᴛᴏй функции базируется на содержащихся в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных механизмах и производствах, а также на определенных правовыми актами административных процедурах осуществления государственных функций, взаимодействия государственных органов, урегулирования административно-правовых споров.
