Конспект лекций.-Таганрог, 2010.- 102с.Конспект лекций написан в соответствии с программой курса муниципального права, на базе действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего местное самоуправление с учетом всех изменений и дополнений, внесенных в законодательство по состоянию на 1 декабря 2010 года.
Конспект лекций содержит основные положения муниципального законодательства. В нем раскрывается определение понятия муниципального правоотношения, его структура и виды, рассматриваются субъекты муниципальных правоотношений, понятие службы в органах местного самоуправления и муниципального служащего. Дается характеристика способов реализации местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и др.
Материал изложен в понятной общедоступной форме и предназначен для изучения муниципального права слушателями и студентами юридических вузов и факультетов.
The file will be sent to selected email address. It may takes up to 1-5 minutes before you received it.
The file will be sent to your Kindle account. It may takes up to 1-5 minutes before you received it.
Please note you"ve to add our email [email protected]
to approved e-mail addresses. Read more .
You can write a book review and share your experiences. Other readers will always be interested in your opinion of the books you"ve read. Whether you"ve loved the book or not, if you give your honest and detailed thoughts then people will find new books that are right for them.
99 МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ____________________________________________________________________________________________ МЕЖОТРАСЛЕВОЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ И ПЕРЕПОДГОТОВКИ КАДРОВ Батычко Вл.Т. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Конспект лекций 2010 г. Батычко Вл.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. 2010 г. Конспект лекций написан в соответствии с программой курса муниципального права, на базе действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего местное самоуправление с учетом всех изменений и дополнений, внесенных в законодательство по состоянию на 1 декабря 2010 года. Конспект лекций содержит основные положения муниципального законодательства. В нем раскрывается определение понятия муниципального правоотношения, его структура и виды, рассматриваются субъекты муниципальных правоотношений, понятие службы в органах местного самоуправления и муниципального служащего. Дается характеристика способов реализации местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и др. Материал изложен в понятной общедоступной форме и предназначен для изучения муниципального права слушателями и студентами юридических вузов и факультетов. ВВЕДЕНИЕ Современное российское муниципальное право призвано юридически регулировать повседневную деятельность органов местного самоуправления, разрешать проблемы, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Конспект лекций написан в соответствии с программой курса «Муниципальное право» и предназначен для изучения слушателями в системе профессиональной переподготовки. Конспект лекций призван не заменить собой учебную литературу по муниципальному праву, а служит дополнением к ней. Вопросы, раскрываемые в темах конспекта лекций, в полной мере позволяют усвоить основы муниципального законодательства слушателями не имеющих специальных познаний в этой области. Для углубленного изучения этих вопросов необходимо использовать более обширный материал, содержащийся в учебной и научной литературе с учетом изменений, которые вносятся в муниципальное законодательство. Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права» Вопросы: 1. Понятие, предмет и метод муниципального права 2. Принципы муниципального права 3. Система муниципального права 4. Источники муниципального права 5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации 1. Понятие, предмет и метод муниципального права Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений. Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением. Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты. Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как: 1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9); 2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти; 3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов; 4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Предмет муниципального права - отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая: а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации; б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность; в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения; г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп: отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия; отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление; отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления; отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих; отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления; отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества. На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие. Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления. Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права. Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их. В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный. Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других. В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством. Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц. Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений. Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью. При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д. Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права. Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения. Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п. Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления. В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37). Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления. Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования. 2. Принципы муниципального права Под принципами муниципального права понимаются конституционно-правовые нормы, имеющие общеобязательный характер и составляющие основу всей системы нормативных актов о местной публичной власти. Принципы муниципального права имеют двоякое значение. Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя и особенности правового регулирования муниципальных отношений. Во-вторых, они могут быть использованы в правоприменительной практике в случае обнаружения пробелов в законодательстве либо при возникновении противоречий законодательства этим принципам. Если, допустим, нормы принятого федерального закона вступают в противоречие с нормами Конституции РФ, то для восстановления справедливости при рассмотрении спора суд обязан применить норму Конституции РФ, в силу того, что Конституция обладает высшей юридической силой, чем закон. Если же в законах о местной публичной власти отсутствуют нормы, регулирующие те или иные отношения, то применяются нормы-принципы, содержащиеся в Конституции РФ. При отсутствии таких норм в законах субъектов РФ, применяются нормы федерального закона либо Конституции РФ. Принципы муниципального права заложены в его нормах. К ним можно отнести: 1) принцип народовластия; 2) принцип демократизма в формировании местной публичной власти; 3) принцип относительной самостоятельности местной публичной власти и взаимодействия ее с государственной властью; 4) принцип внутренней соподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления; 5) принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью; 6) принцип ответственности субъектов муниципально-правовых отношений: а) имущественная; б) административная; в) уголовная; 7) принцип повсеместности развития местного самоуправления. Принципы муниципального права, равно как и понятие муниципального права, не совпадают с принципами местного самоуправления в силу того, что между муниципальным правом и местным самоуправлением нельзя ставить знак равенства. Право - это совокупность норм, самоуправление -это публичная власть, которая сама является творцом права. 3. Система муниципального права Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает. Система муниципального права представляет собой совокупность комплексов однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. Систему муниципального права составляют общая и особенная части. Нормы общей части закрепляют принципиальные, общие положения о муниципальном праве, о местной публичной власти, о ее особенностях и правовом положении в системе органов власти и обществе. Общая часть содержит также исторический материал о развитии муниципального права и его теории, с учетом развития местной публичной власти. Здесь же даны отличия от других отраслей права через предмет, метод, принципы. Особенная часть включает более обширные группы норм публичного и частного права, регулирующих отношения в системе местной публичной власти в целом, и отношения, составляющие каждую их основ местного самоуправления в отдельности. При этом следует обратить внимание на тот факт, что эти отношения регулируются нормами конституционного, административного, финансового, налогового, коммерческого, гражданского права и т.д. Поэтому нормы и отношения иногда сложно сгруппировать в институты права, как это сделано, например, в гражданском, уголовном или административном праве, которые являются самостоятельными отраслями. Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы: 1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления. 2. Понятие, основные принципы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления. 3. Основы местного самоуправления, включающие правовые, территориальные и финансово-экономическую основы. 4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, включающие: понятие и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения. 5. Гарантии местного самоуправления, включающие: систему гарантий; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и иные правовые формы защиты местного самоуправления. 6. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. 7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются: виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. 4. Источники муниципального права Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный. На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав. Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности: 1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.; 2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств. К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти. К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации. К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей. На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации. На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления. Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. 5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права. При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права. Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права. Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление. Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы. Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д. Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества» Вопросы: 1. Понятие местного самоуправления 2. Основные теории местного самоуправления 3. Местное самоуправление в зарубежных странах 4. История развития местного самоуправления в России 5. Принципы местного самоуправления 1. Понятие местного самоуправления Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти. Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления. В научной и учебной литературе обосновываются различные точки зрения относительно концепций местного самоуправления. При этом авторы нередко используют такие термины как «концепция», «модель», «система» и т. п. Если рассматривать эти точки зрения с позиций взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также участия местного самоуправления в осуществлении государственных функций, то представляется возможным, действительно, выделить две основные концепции (модели, системы) местного самоуправления: - англосаксонскую - местное самоуправление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций; - европейскую континентальную - местное самоуправление ориентировано на реализацию государственных функций. Местное самоуправление действует сотни лет на основе и англосаксонской, и европейской континентальной концепций. Каждое общество, каждое государство разрабатывает и применяет, как правило, концепцию местного самоуправления, соответствующую исторически сложившимся традициям. Концепции местного самоуправления отличаются отношением местной власти к государству. Это отличие, естественно, накладывает отпечаток и на определение понятия местного самоуправления. Одно дело, когда местное самоуправление обладает автономией и не выполняет государственных функций, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции общественного и местного значения. Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Применительно к англосаксонской концепции местное самоуправление целесообразно определить следующим образом. Местное самоуправление - это местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения. Вторая концепция (европейская континентальная) построена на основе государственной теории самоуправления. Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.В. Васильчиковым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции можно определить, на наш взгляд, следующим образом. Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения. Данное определение носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи. Местное самоуправление осуществляется путем управления. Значит, налицо совокупность управленческих отношений. Управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы. 2. Основные теории местного самоуправления Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII - XIX веков. Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др. Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические. Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть. Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной. Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами. Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела. Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов. Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов. Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления. Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий. 3. Местное самоуправление в зарубежных странах В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п. Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие: органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления - приход; в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др. В США сложились три основные формы организации городского управления. «Система мэр-совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра - мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др. «Система совет-менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию. Третья форма городского самоуправления в США - «комиссия» - встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления. Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому: основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра; решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы; муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет. Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу. Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства. Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии. В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др. Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого «прямого государственного управления на местах». Так, в Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы. Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Данный документ помимо общих принципов и общих положений относительно осуществления местного самоуправления в Европе устанавливает обязательную силу отдельных положений Хартии для подписавших ее государств. Это такие положения, как гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, Хартия включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий. 4. История развития местного самоуправления в России В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти. Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России. Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов. В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы. Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.). Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени: 1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. 2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей. 3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления. Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны. Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены: 1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными; 2) заведование капиталами и другим имуществом земства; 3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; 5) устройство и содержание земской почты; 6) заведование взаимным земским страхованием имущества; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных; 8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении; 9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями; 11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.). Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям. Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу. За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет. 5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления. 15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство. В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время. С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.). В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения. Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года. Согласно данному Положению: 1) органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий; 2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления. В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением; 3) выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления. В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления; 4) в компетенцию главы местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы; 6) органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местного самоуправления. Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю. После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Данным Указом было: установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке; установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления; установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливалась решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти. При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления. Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В настоящее время идет процесс совершенствования законодательства о местных органах самоуправления. 5. Принципы местного самоуправления Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами. Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований. Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные. К принципам местного самоуправления относятся: 1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции). - Самостоятельность в осуществлении гражданами местного самоуправления реализуется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. - Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. - Население самостоятельно определяет организационную форму, структуру и наименование органов местного самоуправления. - Законодательно закрепленная финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования. 2. Организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (ст. 12 Конституции). - Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. - Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются. - Являясь властью публичной, местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, участвует в гражданском обороте в своем интересе и от своего имени. - Между муниципальными образованиями исключается взаимоподчиненность. - Должностные лица местного самоуправления не состоят на государственной службе. 3. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (ст. 132 Конституции). - Самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета. Признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности. - Гарантирование минимальных бюджетов на уровне не ниже минимальной бюджетной обеспеченности, установленной уполномоченным органам уровня субъекта Федерации. - Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. - Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. 4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131 Конституции) (организационные формы осуществления местного самоуправления будут рассматриваться в отдельной теме лекции) . 5. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции). - Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений. 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. - Ответственность наступает не только за принимаемые решения, но и за действия. - Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. - Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия определяются уставами муниципальных образований. Один из видов данной ответственности - возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. - Ответственность перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. - Ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. 7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. - Местное самоуправление как деятельность в интересах населения. - Осуществление деятельности местного самоуправления исходя из гарантированных Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина (избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, знакомиться с документами и-материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, получать образование, медицинскую помощь и т.д.). 8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. - Прокурорский надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. - Обжалование в судебном порядке решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющих права юридических и физических лиц. - Многообразие форм общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчетов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления. 9. Гласность деятельности местного самоуправления. - Обязательность опубликования законов и любых нормативных актов. - Обеспечение возможности контроля населения за деятельностью органов власти и управления всех уровней, возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. - Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно касающимися прав и свобод человека, а также получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления. - Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обязаны давать ответ по существу обращений граждан в течение месяца. 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. - Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Коллегиальный порядок деятельности выборного органа. Гарантия коллегиальности - требование кворума. - Свобода определения в уставе организации и деятельности иных органов местного самоуправления. 11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления. - Обращение к местным обычаям и традициям, учет местных особенностей народностей, проживающих на территории муниципального образования, при выборе моделей местного самоуправления. - Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. - Обусловленность организации и деятельности местного самоуправления историческими традициями, которые привели к образованию на данной территории специфических институтов самоуправления; составом населения (национальностей, общностей, коренных жителей и т.д.); социально-экономическим развитием особых социальных групп со своими интересами и потребностями; культурными традициями, отраженными в наименовании муниципального образования (например, муниципальное образование может иметь свою символику); иными местными традициями (например, проживание в закрытых административно-территориальных образованиях). Лекция 3: «Основы местного самоуправления» Вопросы: 1. Структурные элементы основ местного самоуправления 2. Правовая основа местного самоуправления 3. Территориальные основы местного самоуправления 4. Организационные и социальные основы местного самоуправления 5. Финансово-экономические основы местного самоуправления 1. Структурные элементы основ местного самоуправления Основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути дела это основы (отношения), присущие местной публичной власти, т.е. властеотношения. Среди них можно выделить следующие группы отношений: - возникающие в результате деятельности жителей, как социальной общности - социальная основа; - возникающие по поводу статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то есть организационные - организационная основа; - возникающие в связи с установлением территориального устройства, как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти - территориальная основа; - возникающие в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления; - возникающие в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельности органов местного самоуправления; - возникающие по поводу формирования нормативной базы местного самоуправления - правовая основа; - возникающие по поводу формирования теории о местном самоуправлении - теоретические основы и т.д. Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости. При этом следует заметить, что первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Социальная общность состоит из индивидов, из конкретных людей, являющихся субъектами отношений в системе местного самоуправления. Следовательно, социальная основа местного самоуправления является первичной по отношению к другим основам местного самоуправления. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, союза общин была своя территория, в пределах которой люди жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность населения диктовала необходимость расширения территории. Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять. Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления. Развитие социальной, организационной и территориальной основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало также людям рабочие места. Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека. Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого, следует заметить, что они имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией. С одной стороны, основы местного самоуправления выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой, они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Да это и понятно. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления. Само понятие основ местного самоуправления - новое в юридической литературе. Оно включает в себя несколько взаимосвязанных структурных элементов. В Европейской Хартии местного самоуправления закрепляются конституционные и законодательные основы местного самоуправления, территориальные границы и финансовые ресурсы органов местного самоуправления. В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества говорится об экономических основах местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления. Можно выделить следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют понятие основ местного самоуправления, конституционно-правовые основы, территориальные основы; организационные основы; финансово-экономические основы. 2. Правовая основа местного самоуправления Правовую основу местного самоуправления составляют: - Европейская хартия о местном самоуправлении, - Конституция Российской Федерации, - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - другие федеральные законы; - конституции, уставы субъектов Российской Федерации, - законы субъектов Российской Федерации, - уставы муниципальных образований, - другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Одной из наиболее глубоких и стабильных основ местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Именно в Конституции впервые закреплены исходные начала организации и деятельности местного самоуправления, определены его место и роль в государственно-правовой структуре российского общества. Конституцией РФ утверждены местное самоуправление как одна из форм осуществления народовластия, признание и гарантированность местного самоуправления, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, определение форм местного самоуправления, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственная гарантия и судебная защита местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления и т.д. Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления: принимают, например, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе. Устав муниципального образования: 1) обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Единственное требование - обязательное наличие выборного органа; 2) принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава); 3) по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов; 4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Действующим законодательством предусмотрены различные случаи принятия уставов как одной из форм нормативно-правовых актов, призванных: урегулировать организацию и порядок деятельности в определенной сфере государственного управления (Устав железных дорог, например). Устав как особый вид нормативно-правовых актов характеризуется тем, что призван закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы ее функционирования, т.е. закрепить правовой статус. Характеристика устава как акта местного нормотворчества: 1) устав муниципального образования обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Причем это решается на основе полной самостоятельности, независимости от государственных органов. Единственное требование, предъявляемое законодательством, - обязательное наличие выборного органа; 2) устав муниципального образования принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава); 3) по предмету своего регулирования устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов; 4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. В этом плане можно рассматривать и системообразующие функции устава. Устав муниципального образования как раз и призван закрепить, установить организацию, устройство этих системных компонентов в их единстве и взаимосвязи. К системным компонентам относятся: население муниципального образования, территория со всеми ее природно-географическими, хозяйственно-экономическими и другими характеристиками, структура и организация власти и управления. Такой подход вытекает и из требований действующего законодательства о местном самоуправлении, в том числе из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». В нем определяется перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе: границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления; основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий; гарантии прав должностных лиц местного самоуправления; условия и порядок организации муниципальной службы; экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций. Между тем указанный перечень, являясь обязательным, не является закрытым. В уставе муниципального образования могут быть прописаны другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации. Принятый устав подлежит официальному опубликованию, только после этого он вступает в силу. Но условием вступления в силу является, кроме того, его государственная регистрация в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав законодательству России и субъекта Федерации, а также соблюдена ли процедура его принятия. Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации (в Самарской, Томской областях и др.). Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами в судебном порядке. 3. Территориальные основы местного самоуправления Территориальные основы местного самоуправления - институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. В Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» детализируется это конституционное положение и уточняется, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации (ст. 10). Муниципальное образование - это территориальная единица, на которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и сформированные населением муниципального образования органы местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено три типа муниципальных образований (с закреплением за каждым из них присущих ему полномочий). Первый тип - городские и сельские поселения. Поселения наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения этих населенных пунктов. Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Второй тип - муниципальные районы, объединяющие территории нескольких поселений. Муниципальные районы осуществляют на всей своей территории полномочия по вопросам местного значения, которые эффективнее реализуются на больших территориях, чем территория поселения, и в основном имеют межмуниципальный характер. При этом поселения, как отмечено выше, наделены собственным кругом полномочий, которые указываются в самостоятельно принимаемых ими уставах. Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. Третий тип - городские округа. Городские округа создаются, как правило, на базе городов республиканского, краевого, областного значения. Городские округа осуществляют полномочия как поселений, так и муниципальных районов. Городской округ - это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами. Муниципальным образованием является также внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В 2005 г. в субъектах Российской Федерации были определены границы 24274 муниципальных образований, из них 20112 сельских поселений, 1823 городских поселений, 1819 муниципальных районов и 520 городских округов. В статье 11 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» указаны требования к установлению и изменению границ муниципальных образований. Это следующие требования: 1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за исключением исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселения) могут не включаться в состав территорий поселений; 2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; 3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); 6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый); 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения; 8) в соответствии с законами субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения региона и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; 9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте; 10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района; 11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях; 12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; 13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; 14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района; 15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами; 16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающих муниципальных районов вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными и региональными законами. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в России. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в России. Перечень субъектов Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой или же высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации. Эти перечни могут изменяться не чаще одного раза в пять лет. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. № 707-р утверждены Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, а также Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения. Согласно ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципального образования осуществляется региональным законом по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Региональный закон об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена гарантия недопущения инициирования процедуры изменения границ поселений по инициативе органов публичной власти в случае снижения числа жителей таких поселений. В части 5 ст. 12 этого Федерального закона установлено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% минимальной численности населения (т.е. сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый) после установления законами субъектов Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, федеральными и региональными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений. Преобразование муниципальных образований - это объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Согласно ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований осуществляется региональными законами по инициативе населения, органов местного самоуправления, федеральных и региональных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним региональным законом для выдвижения инициат
ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
____________________________________________________________________________________________
МЕЖОТРАСЛЕВОЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ И ПЕРЕПОДГОТОВКИ КАДРОВ
Батычко Вл.Т.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Конспект лекций
2010 г.
Батычко Вл.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. 2010 г.
Конспект лекций написан в соответствии с программой курса муниципального права, на базе действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего местное самоуправление с учетом всех изменений и дополнений, внесенных в законодательство по состоянию на 1 декабря 2010 года.
Конспект лекций содержит основные положения муниципального законодательства. В нем раскрывается определение понятия муниципального правоотношения, его структура и виды, рассматриваются субъекты муниципальных правоотношений, понятие службы в органах местного самоуправления и муниципального служащего. Дается характеристика способов реализации местного самоуправления, управления муниципальной собственностью и др.
Материал изложен в понятной общедоступной форме и предназначен для изучения муниципального права слушателями и студентами юридических вузов и факультетов.
Введение
Современное российское муниципальное право призвано юридически регулировать повседневную деятельность органов местного самоуправления, разрешать проблемы, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Конспект лекций написан в соответствии с программой курса «Муниципальное право» и предназначен для изучения слушателями в системе профессиональной переподготовки. Конспект лекций призван не заменить собой учебную литературу по муниципальному праву, а служит дополнением к ней. Вопросы, раскрываемые в темах конспекта лекций, в полной мере позволяют усвоить основы муниципального законодательства слушателями не имеющих специальных познаний в этой области. Для углубленного изучения этих вопросов необходимо использовать более обширный материал, содержащийся в учебной и научной литературе с учетом изменений, которые вносятся в муниципальное законодательство.
Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»
Вопросы:
2. Принципы муниципального права
3. Система муниципального права
4. Источники муниципального права
5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации
1. Понятие, предмет и метод муниципального права
Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.
Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само словомуниципалитет (от лат.municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значениямуниципальный иместный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.
Муниципальное право - комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что этовторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.
Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как:
1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);
2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;
3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;
4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Предмет муниципального права -отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая:
а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.
На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.
Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.
Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.
Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.
В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный идиспозитивный.
Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.
В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.
Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.
Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.
При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.
Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.
Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание , дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.
Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.
Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтовгражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п.
Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.
В муниципальном праве используется также метод гарантий , который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).
Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.
Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.
Анастасия Андреевна Потапова
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Конспект лекций
1. Понятие и предмет муниципального права
Муниципальное право – отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в процессе осуществления местного самоуправления.
Предметом муниципального права являются муниципальные правоотношения. Муниципальные правоотношения – это общественные отношения, возникающие в связи с реализацией субъектами муниципального права своих прав и обязанностей в процессе осуществления местного самоуправления.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
Субъектами муниципальных правоотношений являются:
Население муниципального образования;
Муниципальное образование;
Граждане;
Органы местного самоуправления;
Должностные лица местного самоуправления;
Органы государственной власти и др.
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Муниципальное право состоит из следующих правовых институтов:
Общие правовые принципы местного самоуправления;
Территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления;
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
Государственные гарантии осуществления местного самоуправления;
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.
Муниципальное право тесно взаимосвязано с другими отраслями российского права, такими как конституционное право, административное право, гражданское право.
2. Источники муниципального права
Источники муниципального права – это нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права.
Источниками муниципального права являются:
Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ;
Конституция РФ;
Федеральные конституционные законы;
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законы;
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1998 (Страсбург) была ратифицирована Федеральным Собранием РФ Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ и вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.
Европейская хартия закрепляет конституционные и законодательные основы местного самоуправления; устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в конституции государства.
Европейская хартия устанавливает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя; право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам, разделяемым всеми государствами – членами Совета Европы; существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.
Европейская хартия под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
Европейская хартия устанавливает сферу компетенции местного самоуправления, гарантии защиты границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
В Европейской хартии закреплены основополагающие права органов местного самоуправления:
Право на самостоятельность в определении своих внутренних административных структур;
Право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
Право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес;
Право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.
Конституция РФ в ряде своих статей закрепляет основополагающие положения и принципы муниципального права.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
Конституция РФ провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Глава 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ закрепляет основные принципы осуществления местного самоуправления:
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления;
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству;
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, определяет государственные гарантии его осуществления.
Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступил в силу с 1 января 2009 года. Со дня вступления в силу Федерального закона утратил силу Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Со дня официального опубликования Федерального закона до 1 января 2009 года был установлен переходный период. В переходный период законом субъекта РФ определялся порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с Федеральным законом поселений. Принятие указанных законов субъектов РФ осуществлялось до 1 января 2006 года. С 1 января 2006 года до окончания переходного периода указанные законы субъектов РФ принимались не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могли быть изменены в течение финансового года.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состоит из 12 глав:
Общие положения;
Принципы территориальной организации местного самоуправления;
Вопросы местного значения;
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления;
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;
Муниципальные правовые акты;
Экономическая основа местного самоуправления;
Межмуниципальное сотрудничество;
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью;
Особенности организации местного самоуправления;
Переходные положения.
Правовую основу местного самоуправления составляют также издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты РФ, например Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления», постановление Правительства РФ от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».
Закон города Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» в главе 9 устанавливает общие положения организации местного самоуправления в городе Москве:
Местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города Москвы (включая районы города Зеленограда) в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы;
Границы территорий и наименования муниципальных образований в городе Москве, наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, перечень вопросов местного значения муниципальных образований, состав муниципального имущества муниципальных образований, источники доходов бюджетов муниципальных образований определяются законами города Москвы;
Правовые акты органов местного самоуправления, принятые на основе законодательства в пределах их полномочий, обязательны для исполнения должностными лицами и служащими органов местного самоуправления, а также находящимися на территории муниципального образования организациями, их должностными лицами, гражданами и органами территориального общественного самоуправления. Разногласия и споры между органами местного самоуправления и расположенными на территории муниципального образования подразделениями органов исполнительной власти города Москвы, другими организациями рассматриваются согласительной комиссией, а в случаях, установленных законом, – в суде или в арбитражном суде;
Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти города Москвы, должностными лицами органов исполнительной власти города Москвы, к которым эти обращения направлены. Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда;
Органы государственной власти города Москвы оказывают органам местного самоуправления содействие в осуществлении их полномочий. Взаимоотношения органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления регулируются посредством принятия законов города Москвы и иных правовых актов города Москвы, а также заключения соглашений и договоров между органами исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления. В целях обеспечения взаимодействия могут создаваться совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, действующие на постоянной или временной основе.
Закон города Москвы от 6.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами и Уставом города Москвы устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления в городе Москве, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации.
Закон устанавливает, что местное самоуправление в субъекте РФ – городе федерального значения Москве – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества (жителей внутригородского муниципального образования) по решению вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве, создаваемых на территории районов города Москвы (включая районы города Зеленограда). Внутригородское муниципальное образование в городе Москве – часть территории города Москвы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
В Законе закреплено, что образование муниципальных образований, установление границ их территорий и наименований осуществляются законом города Москвы по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий. Установление и изменение границ территорий муниципальных образований, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований осуществляются законами города Москвы по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города Москвы в соответствии с Уставом города Москвы и с учетом мнения населения соответствующей территории.
К вопросам местного значения Закон относит вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Перечень вопросов местного значения устанавливается Законом в соответствии с особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, сочетания интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования.
3. Понятие и сущность местного самоуправления
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Европейская хартия под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Установленные Конституцией РФ права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
4. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления
К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
Определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
Правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральный органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другими федеральными законами.
В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применяются Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:
Правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.
В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другим федеральным законам применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другие федеральные законы.
© Мурманскаяакадемия экономики и управления, 2014
ВВЕДЕНИЕ Современное российское муниципальное право призвано юридически регулировать повседневную деятельность органов местного самоуправления, разрешать проблемы, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Конспект лекций написан в соответствии с программой курса «Муниципальное право» и предназначен для изучения слушателями в системе профессиональной переподготовки. Конспект лекций призван не заменить собой учебную литературу по муниципальному праву, а служит дополнением к ней. Вопросы, раскрываемые в темах конспекта лекций, в полной мере позволяют усвоить основы муниципального законодательства слушателями не имеющих специальных познаний в этой области. Для углубленного изучения этих вопросов необходимо использовать более обширный материал, содержащийся в учебной и научной литературе с учетом изменений, которые вносятся в муниципальное законодательство.
^ Лекция 1: « Муниципальное право и его место в системе российского права»
Вопросы: 1. Понятие, предмет и метод муниципального права ^ 4. Источники муниципального права 5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации 1. Понятие, предмет и метод муниципального права Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений. Понятиемуниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само словомуниципалитет (от лат.municipium - самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значениямуниципальный иместный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением. Муниципальное право -комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что этовторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.^ Муниципальное право - самостоятельная отрасль права, так как: 1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9); 2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти; 3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов; 4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.^ Предмет муниципального права -отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления - деятельность населения, которая: а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации; б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность; в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения; г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп: отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия; отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление; отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления; отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих; отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления; отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества. На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.Муниципальное право представляет собойсовокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления. Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.^ Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их. В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления:императивный идиспозитивный. ^ Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других. В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством. Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.^ Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений. Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью. При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д. Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права. Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), какпредписание , дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования. Преобладаниепредписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтовгражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п. Используются в муниципальном праве изапреты - способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления. В муниципальном праве используется такжеметод гарантий , который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37). Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования. 2. Принципы муниципального права Подпринципами муниципального права понимаются конституционно-правовые нормы, имеющие общеобязательный характер и составляющие основу всей системы нормативных актов о местной публичной власти. Принципы муниципального права имеют двоякое значение. Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя и особенности правового регулирования муниципальных отношений. Во-вторых, они могут быть использованы в правоприменительной практике в случае обнаружения пробелов в законодательстве либо при возникновении противоречий законодательства этим принципам. Если, допустим, нормы принятого федерального закона вступают в противоречие с нормами Конституции РФ, то для восстановления справедливости при рассмотрении спора суд обязан применить норму Конституции РФ, в силу того, что Конституция обладает высшей юридической силой, чем закон. Если же в законах о местной публичной власти отсутствуют нормы, регулирующие те или иные отношения, то применяются нормы-принципы, содержащиеся в Конституции РФ. При отсутствии таких норм в законах субъектов РФ, применяются нормы федерального закона либо Конституции РФ. Принципы муниципального права заложены в его нормах. К ним можно отнести: 1) принцип народовластия; 2) принцип демократизма в формировании местной публичной власти; 3) принцип относительной самостоятельности местной публичной власти и взаимодействия ее с государственной властью; 4) принцип внутренней соподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления; 5) принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью; 6) принцип ответственности субъектов муниципально-правовых отношений: а) имущественная; б) административная; в) уголовная; 7) принцип повсеместности развития местного самоуправления. Принципы муниципального права, равно как и понятие муниципального права, не совпадают с принципами местного самоуправления в силу того, что между муниципальным правом и местным самоуправлением нельзя ставить знак равенства. Право - это совокупность норм, самоуправление -это публичная власть, которая сама является творцом права.3. Система муниципального права Муниципальное право как отрасль права, как научная дисциплина имеет свою систему, основой которой является структура отрасли права, которую она изучает.Система муниципального права представляет собой совокупность комплексов однородных норм муниципального права, регулирующих определенные группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального права. Систему муниципального права составляютобщая иособенная части. Нормыобщей части закрепляют принципиальные, общие положения о муниципальном праве, о местной публичной власти, о ее особенностях и правовом положении в системе органов власти и обществе.^ Общая часть содержит также исторический материал о развитии муниципального права и его теории, с учетом развития местной публичной власти. Здесь же даны отличия от других отраслей права через предмет, метод, принципы.^ Особенная часть включает более обширные группы норм публичного и частного права, регулирующих отношения в системе местной публичной власти в целом, и отношения, составляющие каждую их основ местного самоуправления в отдельности. При этом следует обратить внимание на тот факт, что эти отношения регулируются нормами конституционного, административного, финансового, налогового, коммерческого, гражданского права и т.д. Поэтому нормы и отношения иногда сложно сгруппировать в институты права, как это сделано, например, в гражданском, уголовном или административном праве, которые являются самостоятельными отраслями.Система научной дисциплины муниципального права включает в себя следующие разделы: 1. Введение в муниципальное право, раскрывающее понятие муниципального права как отрасли права и научной дисциплины, его предмет и источники, историко-теоретические основы местного самоуправления. 2. Понятие, основные принципы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, органы местного самоуправления. 3. Основы местного самоуправления, включающие правовые, территориальные и финансово-экономическую основы. 4. Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, включающие: понятие и формы реализации полномочий органов местного самоуправления, а также конкретные полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности населения. 5. Гарантии местного самоуправления, включающие: систему гарантий; гарантии, обеспечивающие организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления; судебную и иные правовые формы защиты местного самоуправления. 6. Контроль деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. 7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. В этом разделе изучаются: виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.4. Источники муниципального права Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы. Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный. Нафедеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав. Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности: 1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.; 2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств. К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти. К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации. К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.^ На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.^ На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления. Кроме того, к источникам муниципального права относятсяобщепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права. При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права. Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права. Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление. Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы. Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д.Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества » Вопросы: ^ 1. Понятие местного самоуправления 2. Основные теории местного самоуправления 3. Местное самоуправление в зарубежных странах 5. Принципы местного самоуправления 1. Понятие местного самоуправления Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти. Сама же теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления. В научной и учебной литературе обосновываются различные точки зрения относительно концепций местного самоуправления. При этом авторы нередко используют такие термины как «концепция», «модель», «система» и т. п. Если рассматривать эти точки зрения с позиций взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также участия местного самоуправления в осуществлении государственных функций, то представляется возможным, действительно, выделить две основные концепции (модели, системы) местного самоуправления: -англосаксонскую - местное самоуправление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций; -европейскую континентальную - местное самоуправление ориентировано на реализацию государственных функций. Местное самоуправление действует сотни лет на основе и англосаксонской, и европейской континентальной концепций. Каждое общество, каждое государство разрабатывает и применяет, как правило, концепцию местного самоуправления, соответствующую исторически сложившимся традициям. Концепции местного самоуправления отличаются отношением местной власти к государству. Это отличие, естественно, накладывает отпечаток и на определение понятия местного самоуправления. Одно дело, когда местное самоуправление обладает автономией и не выполняет государственных функций, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции общественного и местного значения.^ Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию. Применительно к англосаксонской концепции местное самоуправление целесообразно определить следующим образом. Местное самоуправление - это местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно, а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления без вмешательства центральных органов власти на основе реальной материально-финансовой базы в целях решения задач местного значения.^ Вторая концепция (европейская континентальная) построена на основе государственной теории самоуправления. Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.В. Васильчиковым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции можно определить, на наш взгляд, следующим образом.Местное самоуправление -это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения. Данное определение носит комплексный характер. Оно построено на сочетании элементов надстроечных и базисных отношений, которые находятся в неразрывной связи. Местное самоуправление осуществляется путем управления. Значит, налицо совокупность управленческих отношений. Управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, управляемой и управляющей системы.2. Основные теории местного самоуправления Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII - XIX веков. Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др. Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические. Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.^ Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права ибыла разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть. Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.^ Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами. Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.^ Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов. Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов. Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.^ Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.3. Местное самоуправление в зарубежных странах В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п. Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называютпервой муниципальной системой . Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие: органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий; органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти; основная единица местного самоуправления - приход; в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др. В США сложились три основные формы организации городского управления. «Система мэр-совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра - мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др. «Система совет-менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию. Третья форма городского самоуправления в США - «комиссия» - встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.^ Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому: основной единицей местного самоуправления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет; избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет; в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра; решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы; муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет. Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу. Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства. Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии. В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В праве субъектов Германии - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления, при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др. Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого «прямого государственного управления на местах». Так, в Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультации с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем, в частности, лежит ответственность за полицию и пожарные службы. Важнейшим источником муниципального права стран Европы является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Данный документ помимо общих принципов и общих положений относительно осуществления местного самоуправления в Европе устанавливает обязательную силу отдельных положений Хартии для подписавших ее государств. Это такие положения, как гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры. Кроме того, Хартия включает положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.4. История развития местного самоуправления в России В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя. Наиболее полно идея вечевого правления была реализована в двух русских феодальных республиках - Новгороде и Пскове, ликвидированных уже во времена Ивана Грозного, где считали вече органом народной власти. Из Новгородской республики идут первые идеи об общественной самостоятельности как основе власти. Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России. Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с деятельностью Александра II. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало наличие как распорядительных, так и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные и губернские земские управы. Уездные и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались три курии (землевладельческая, городская и сельских сообществ), и вся система выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе был заложен сословный ценз. В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относилось: устройство и содержание местных путей сообщения, земская почта, земские школы, больницы, приюты и богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов. В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы. Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.). Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени: 1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. 2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей. 3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления. Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны. Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены: 1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными; 2) заведование капиталами и другим имуществом земства; 3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения; 5) устройство и содержание земской почты; 6) заведование взаимным земским страхованием имущества; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных; 8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении; 9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями; 11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.). Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям. Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу. За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет. 5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления. 15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство. В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время. С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.). В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения. Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года. Согласно данному Положению: 1) органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления. На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий; 2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления. В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением; 3) выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления. В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления; 4) в компетенцию главы местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы; 6) органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местного самоуправления. Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю. После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Данным Указом было: установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке; установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления; установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливалась решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти. При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления. Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. В настоящее время идет процесс совершенствования законодательства о местных органах самоуправления.5. Принципы местного самоуправления Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами. Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований. Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные. К принципам местного самоуправления относятся:^ 1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции). - Самостоятельность в осуществлении гражданами местного самоуправления реализуется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. - Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. - Население самостоятельно определяет организационную форму, структуру и наименование органов местного самоуправления. - Законодательно закрепленная финансово-экономическая самостоятельность муниципального образования.2. Организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (ст. 12 Конституции). - Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. - Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются. - Являясь властью публичной, местное самоуправление через свои органы взаимодействует с органами государственной власти, другими муниципальными образованиями, участвует в гражданском обороте в своем интересе и от своего имени. - Между муниципальными образованиями исключается взаимоподчиненность. - Должностные лица местного самоуправления не состоят на государственной службе.^ 3. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (ст. 132 Конституции). - Самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета. Признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности. - Гарантирование минимальных бюджетов на уровне не ниже минимальной бюджетной обеспеченности, установленной уполномоченным органам уровня субъекта Федерации. - Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. - Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.^ 4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131 Конституции) (организационные формы осуществления местного самоуправления будут рассматриваться в отдельной теме лекции) .^ 5. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции). - Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.^ 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. - Ответственность наступает не только за принимаемые решения, но и за действия. - Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. - Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия определяются уставами муниципальных образований. Один из видов данной ответственности - возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. - Ответственность перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. - Ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.^ 7. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. - Местное самоуправление как деятельность в интересах населения. - Осуществление деятельности местного самоуправления исходя из гарантированных Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина (избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, знакомиться с документами и-материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, получать образование, медицинскую помощь и т.д.).^ 8. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. - Прокурорский надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. - Обжалование в судебном порядке решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющих права юридических и физических лиц. - Многообразие форм общественного контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отчетов депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления.^ 9. Гласность деятельности местного самоуправления. - Обязательность опубликования законов и любых нормативных актов. - Обеспечение возможности контроля населения за деятельностью органов власти и управления всех уровней, возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. - Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно касающимися прав и свобод человека, а также получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления. - Обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления обязаны давать ответ по существу обращений граждан в течение месяца.^ 10. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. - Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Коллегиальный порядок деятельности выборного органа. Гарантия коллегиальности - требование кворума. - Свобода определения в уставе организации и деятельности иных органов местного самоуправления.^ 11. Использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления. - Обращение к местным обычаям и традициям, учет местных особенностей народностей, проживающих на территории муниципального образования, при выборе моделей местного самоуправления. - Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации. - Обусловленность организации и деятельности местного самоуправления историческими традициями, которые привели к образованию на данной территории специфических институтов самоуправления; составом населения (национальностей, общностей, коренных жителей и т.д.); социально-экономическим развитием особых социальных групп со своими интересами и потребностями; культурными традициями, отраженными в наименовании муниципального образования (например, муниципальное образование может иметь свою символику); иными местными традициями (например, проживание в закрытых административно-территориальных образованиях).
Главная > Конспект
Уральский институт экономики, управления и права
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ
по курсу «Муниципальное право России»
Составитель:
к.ю.н., доцент,
зав. кафедрой юридических дисциплин
Каменск-Уральского филиала
А.Н. Мочалов
Екатеринбург, 2011
РАЗДЕЛ 1. Местное самоуправление и муниципальное право
Тема 1. Понятие и принципы местного самоуправления
Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением (непосредственно или через органы местного самоуправления) вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В обществе существует большое многообразие публичных дел, т.е. дел которые реализуются в интересах не отдельных лиц, а всего общества (например, обеспечение общественного порядка, школьное образование, здравоохранение и т.д.). Большую часть этих дел реализует государство . Так, государство обеспечивает оборону и безопасность страны, создаёт условия для получения образования, выплачивает пенсии и пособия и т.д. Вместе с тем, есть целый ряд публичных вопросов, которые не представляют интерес для государства ввиду их местного , локального характера. К примеру, организация уличного освещения в отдельно взятом городе или посёлке, организация работы общественного транспорта, культурно-досуговое обеспечение населения и т.д. Всё это – тоже общественно значимые проблемы, но это проблемы не общегосударственного, а местного характера . Другими словами, это – вопросы местного значения, вопросы, затрагивающие интересы отдельного местного сообщества . Их решением государство не занимается. Такие вопросы составляют компетенцию местного самоуправления . Вопросы местного значения – это совокупность дел, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности локальных территориальных коллективов жителей (поселений, районов и т.д.) и решаемых самими этими коллективами самостоятельно. Для решения вопросов местного значения существует местное самоуправление. Оно призвано решать вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности местных сообществ (городских и сельских поселений, районов и т.д.) . Местное сообщество – это объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными и неформальными связями между ними.Местное самоуправление отделено от государства. Это НЕ государственное управление. Органы местного самоуправления НЕ являются органами государственной власти. В то же время, поскольку местное самоуправление также является одной из форм народовластия , они также осуществляют властные функции, т.е. вправе принимать решения, обязательные для исполнения всеми членами данного местного сообщества. Местное самоуправление осуществляется на уровне территориальных единиц, являющихся составными частями субъектов Российской Федерации и именуемых муниципальными образованиями . Примерами муниципальных образований являются городские и сельские поселения, муниципальные районы. Таким образом, если вся территория России состоит из субъектов Федерации, то каждый субъект Федерации состоит из муниципальных образований . Следовательно, местное самоуправление в целом охватывает всю территорию РФ, однако в каждом муниципальном образовании оно осуществляется по-особому , с учётом исторических и иных местных традиций, исходя из потребностей конкретного местного сообщества . Местное самоуправление признаётся одной из основ конституционного строя России (ст. 12 Конституции РФ – гарантия местного самоуправления).Теории местного самоуправления
Исторически возникло несколько теорий, объясняющих возникновение и сущность местного самоуправления. Наиболее известными из них являются:- теория свободной общины (местное самоуправление – это самоуправление в общине; дела в общине кардинально отличаются от государственных дел, в связи с чем местное самоуправление не является частью гос. управления);- общественная теория (местное самоуправление предназначено для решения вопросов хозяйственно-бытового обеспечения местных сообществ);- государственная теория (местное самоуправление – это продолжение государственного управления на местном уровне).Принципы местного самоуправления
Это базовые, ключевые идеи, лежащие в основе местного самоуправления. 1. Обязательность осуществления местного самоуправления . Местное самоуправление должно осуществляться во всех муниципальных образованиях. Никакое местное сообщество на территории РФ не может отказаться от осуществления местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление – это не только право, но и обязанность населения. 2. Самостоятельность . Местное самоуправление в России не является частью государственного управления, самостоятельно по отношению к государству. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Муниципальные образования самостоятельно определяют свой статус, структуру и статус своих органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления не могут быть образованы органами государственной власти. Самостоятельность местного самоуправления проявляется также в экономической самостоятельности : муниципальные образования имеют свои бюджеты, вправе иметь в собственности имущество, вступать в гражданские правоотношения, учреждать коммерческие и некоммерческие организации. 3. Обязательность решений , принятых населением путём прямого волеизъявления, а также органами местного самоуправления в пределах их полномочий. 4. Запрет осуществления местного самоуправления органами государственной власти , недопустимость вмешательства органов государственной власти в дела муниципального образования, назначения ими должностных лиц местного самоуправления. 5. Судебная защита местного самоуправления . Исторические этапы развития местного самоуправления в России 1. Местное управление в Древней Руси. Одной из наиболее ранних проявлений самоуправленческих начал на Руси явилась вечевая демократия. Наиболее известно новгородское вече, которое было основой управления Новгородской республикой. Как правило, деятельность вече сводилась к призванию князя и к законодательству. В вече принимали участие представители пяти концов (частей) Новгорода. В свою очередь, в каждом из этих новгородских «концов» действовала своя система самоуправления, имевшая свою структуру и решающая свои вопросы. 2. Земская реформа Ивана IV. Земская реформа отменила сложившуюся к 16 в. систему кормлений и учредила земские власти. Земская власть осуществлялась, как правило, в границах волостей. Самоуправление осуществлялось как путём проведения сходов, так и через орган местного самоуправления – земскую избу. Земские избы содержались за счёт средств местного населения; в их ведении находилось управление населением, сбор податей, суд и полиция. 3. Реформы Петра I. В период правления Петра I происходит централизация местного управления. Указом от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы городского управления, самостоятельность которых была ограничена. Формировались городовые магистраты – сословные выборные органы, избиравшиеся на посадских сходах. В их компетенции находились отдельные вопросы в хозяйственной, полицейской и судебной сферах. 4. Реформы Екатерины II. Основой реформ послужили такие акты, как Учреждение для управления губерний (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.) и Жалованная грамота городам (1785 г.). Территория Российской Империи делилась на губернии (население – до 400 тыс. человек), а губернии делились на уезды (население – 20-30 тыс. чел.). Жалованная грамота дворянству гарантировала дворянам непосредственное участие в местном хозяйстве; органы дворянского самоуправления могли оказывать влияние на органы местного управления. Впервые самостоятельной территориальной единицей со своей системой управления и самоуправления становится город. Жалованная грамота городам учреждала органы сословного городского самоуправления. Впоследствии, во время правления императора Павла I, система местного управления становится более централизованной, затем, при Александре I, она вновь приобретает черты самоуправления. 5. Реформы Александра II. Отмена в 1861 году крепостного права привела к включению сельского общества в процессы самоуправления и образованию сельских обществ – территориальных единиц, управлявшихся сельским сходом и старостой. Сельские общества объединялись в волости. Волостное управление включало в себя волостной сход (один выборный «делегат» от 10 дворов), волостное правление (возглавляемое волостным старостой) и волостной крестьянский суд. 1 января 1864 г. было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Согласно данному документу, земские учреждения не входили в систему государственных органов. Земское самоуправление осуществлялось в губерниях и уездах. Система земского самоуправления включала земские избирательные съезды (своего рода избирательные коллегии, которые один раз в три года избирали гласных – выборных членов земских собраний), земские собрания (представительный орган) и земские управы (исполнительный орган, формируемый земским собранием). Городское самоуправление осуществлялось в соответствии с «Городовым положением» от 16 июня 1870 г. Система городского самоуправления включала в себя городские избирательные собрания, городские думы (распорядительные органы) и городские управы (исполнительные органы). В числе функций городского самоуправления – благоустройство города, содействие в обеспечении населения продовольствием, принятие мер против пожаров, «забота об охранении народного здравия» и т.д. 11 июня 1892 г. было принято новое Городовое положение. 6. Реформы после Октябрьской революции; советское время. После Революции, а затем - с принятием первой российской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. – местное управление существенным образом изменилось. Органами власти на местах стали областные, губернские, окружные, уездные, волостные съезды Советов; городские и сельские Советы. При этом система Советов строилась на началах централизации и субординации: вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих. Тем самым местное самоуправление заменялось местным государственным управлением. Согласно Конституции РСФСР 1937 г., все звенья системы местных Советов стали избираться на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Решения, принимаемые местными Советами (с 1977 г. – Советами народных депутатов), претворялись в жизнь исполнительными комитетами, образовываемыми советами. В понятие «местные» советы входят как советы городов, районов, посёлков и т.д., так и областные и краевые советы. 7. Реформы начала 90-х годов. После 1985 г. система местного управления стала видоизменяться. В местных Советах стали появляться постоянно действующие органы – Президиумы (сами Советы продолжали осуществлять свою деятельность на общественных началах). Всё в большей степени разграничиваются функции собственно советов (как представительных органов) и исполнительных комитетов (как исполнительных органов). 6 июля 1991 г. принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Законом определялось, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в городах, районах в городах, поселках, сельсоветах, т.е. в низовых административно-территориальных единицах. Что касается краевых и областных советов и администраций, то за ними был закреплён статус органов власти субъектов РФ; они перестали характеризоваться как «местные». Осенью 1993 г. местные советы прекращают своё существование, а их функции на некоторое время передаются местным администрациям. 8. Современный этап. Начинается с принятия Конституции РФ 1993 года. Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление отделено от государственного управления. В соответствии с Конституцией, 28 августа 1995 г. принимается Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 6 октября 2003 г. принимается новый федеральный закон с аналогичным названием. Он окончательно вступил в силу 1 января 2009 г., а закон 1995 г. с этого времени полностью утратил силу.Тема 2. Муниципальное право как отрасль российского права
Муниципальное право – это отрасль российского права, представляющая собой систему конституционных и иных правовых норм, регулирующих отношения местного самоуправления. municipium (лат.) – самоуправляющаяся община. Как правило, термины «муниципальный» и «местный» употребляются как равнозначные. Таким образом, предметом МП (сферой его регулирования) является местное самоуправление. 2 основных метода МП: - законодательное закрепление основополагающих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов и гарантий местного самоуправления; - подробное установление содержания, способов осуществления отношений местного самоуправления. В регулировании отношений местного самоуправления используются императивный метод (властное установление правил поведения, от которых участники правоотношений не должны отходить) и диспозитивный метод (предполагающий возможность выбора участниками правоотношений разных вариантов поведения). Источники муниципального права: 1. Конституция РФ (прежде всего ст. 12, ст. 130-133) 2. Международные договоры РФ, в первую очередь – Европейская хартия местного самоуправления . Хартия действует в России с 1 сентября 1998 года. Она устанавливает ряд важнейших принципов, определяет местное самоуправление как одну из главных основ любого демократического строя. 3. Федеральные законы. Прежде всего, муниципально-правовые отношения регулирует Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131. Также нормы муниципального права содержатся в ряде других законов, относящихся к другим отраслям права (Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и т.д.). С учётом этого муниципальное право принято считать комплексной отраслью права. 4. Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регулирующие вопросы, связанные с осуществлением местного самоуправления. 5. Законодательство субъектов РФ по вопросам местного самоуправления (например, законодательные акты об установлении границ муниципальных образований). 6. Муниципальные правовые акты – нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления (главой муниципального образования, представительным органом муниципального образования, местной администрацией, а также непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме) в каждом муниципальном образовании для регулирования вопросов местного значения и иных вопросов, отнесённых к компетенции местного самоуправления (В каждом муниципальном образовании имеется свой устав – муниципальный правовой акт, имеющий высшую юридическую силу в системе других актов данного муниципального образования). Система муниципального права – это совокупность правовых институтов (т.е. сгруппированных норм права, регулирующих однородные общественные отношения), из которых состоит отрасль муниципального права. В системе муниципального права можно выделить 3 крупных блока: - территориальная основа местного самоуправления (виды и статус муниципальных образований; образование, упразднение и преобразование МО; компетенция МО); - организационная основа местного самоуправления (формы непосредственного осуществления местного самоуправления; органы местного самоуправления; участие населения МО в осуществлении местного самоуправления); - экономическая основа местного самоуправления (муниципальная собственность, муниципальные финансы).РАЗДЕЛ 2. Территориальная основа местного самоуправления
Тема 3. Муниципальное образование.
Местное самоуправление осуществляется в границах отдельных территориальных единиц – муниципальных образований. Территория каждого субъекта Российской Федерации (области, края, республики и пр.) полностью состоит из муниципальных образований. Муниципальное образование (МО) – это публично-территориальная единица, занимающая часть территории субъекта Российской Федерации и обладающая в совокупности следующими признаками: - единая населённая территория; - осуществление на данной территории местного самоуправления населением непосредственно или через органы местного самоуправления; - наличие местного бюджета и муниципальной собственности; - наличие устава муниципального образования. Виды муниципальных образований Федеральный закон № 131 называет пять видов муниципальных образований : сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы, городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения. Сельское поселение – сельский населённый пункт с численностью населения более 1000 человек (на территориях с высокой плотностью населения – более 3000 человек), либо объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с населением менее 1000 человек каждый (на территориях с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Городское поселение – город или посёлок, а в соответствии с генеральным планом городского поселения – также прилегающие к нему территории, предназначенные для развития его инфраструктуры (включая территории населённых пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями). Муниципальный район – несколько поселений, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов межпоселенческого характера (т.е. вопросов, общих для всех поселений, входящих в состав муниципального района). Таким образом, по общему правилу, местное самоуправление в России имеет два уровня : уровень поселений и уровень муниципальных районов. При этом эти уровни не подчинены друг другу . Территория муниципального района между поселениями называется межселенной территорией . Городской округ – муниципальное образование, объединяющее в себе функции как городского поселения, так и муниципального района. Городскими округами могут стать городские поселения при наличии в них сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. Городское поселение наделяется статусом городского округа законом субъекта РФ. Городские округа НЕ ВХОДЯТ в состав муниципальных районов. В них действует только один уровень местного самоуправления. В Российской Федерации ведётся Государственный реестр муниципальных образований РФ. Правила ведения Реестра утверждены Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005г. № 350. Реестр ведёт Министерство юстиции РФ . В Реестр вносятся все муниципальные образования, расположенные на территории РФ. Каждое муниципальное образование имеет свой устав – учредительный нормативно-правовой акт, занимающий высшее положение в системе других правовых актов данного МО. Устав принимается каждым муниципальным образованием самостоятельно. В нём закрепляются: - наименование муниципального образования, - его статус (вид), - перечень вопросов местного значения, решаемых в данном муниципальном образовании, - формы и порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, - структура и порядок формирования органов местного самоуправления, - наименования и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, - ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления,а также иные вопросы осуществления местного самоуправления в данном муниципальном образовании. Устав муниципального образования принимается представительным органом соответствующего МО большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа. До принятия устава или изменений в устав в обязательном порядке проводятся публичные слушания . Уставы всех муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации. Порядок регистрации регулируется Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21.07.2005г. № 97-ФЗ . Функцию государственной регистрации уставов осуществляют органы Министерства юстиции РФ. Государственная регистрация включает проверку устава на предмет его соответствия Конституции РФ и законодательству, проверку соблюдения установленного порядка принятия устава (или изменений в устав), присвоение уставу (или акту о внесении изменений в устав) регистрационного номера, включение соответствующих сведений в Государственный реестр уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования (или муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав) направляется на государственную регистрацию главой муниципального образования в течение 15 дней со дня его принятия. Срок для принятия решения о регистрации устава составляет 30 дней. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования являются : - противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, на территории которого расположено муниципальное образование;- нарушение установленного порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Отказ в государственной регистрации устава может быть обжалован в судебном порядке. После государственной регистрации устав муниципального образования (либо муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав) подлежит обязательному официальному опубликованию и вступает в силу, по общему правилу, после такого опубликования.
