В начале 18 века проведены реформы Петра I. Важнейшая из них – реформа государственного аппарата, в результате которой создана новая система управления (Сенат, Синод). «Генеральный регламент» стал обобщающим документом и первым законодательным актом, в котором был прописан не только весь порядок работы коллегий, ведения в них делопроизводства, но и обязанности каждого работника канцелярии. Это новый тип организационного документа, прообраз всех последующих регламентов, в том числе в наши дни – Регламента Государственной Думы. В «Генеральном регламенте» перечислены созданные к этому году коллегии, служба в которых являлась присяжной должностью, определенно их устройство, тщательно расписан весь порядок работы, должностной состав. Половина глав посвящена порядку работы коллегий – начало работы, время отпусков, прием посетителей, награждения, наказания работников и т.д.
Остальные главы касаются непосредственно работы с документами и должностных обязанностей служащих канцелярий. Возглавлял коллегию президент. Кроме личного секретаря президента, притом, что вся работа коллегий была связана с документами, как фиксирующими ее непосредственную деятельность, так и получаемые извне, в коллегии существовало специальное структурное подразделение, занимающееся делопроизводством, - канцелярия, которой посвящены специальные главы «Генерального регламента».
2. Табель о рангах (1722) законодательный акт о регламентации государственной службы в России.
24.01.1722 был введен «Табель о рангах всех чинов: воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины…» - законодательный акт, по которому государственная служба была разделена на гражданскую, военную и придворную. Каждая разновидность службы делилась на 14 ступеней – классов. «Чины давались за службу в порядке постепенности и обозначали степень деловой подготовки служащих и их пригодность к занятию определенных должностей». Чины от I до IX класса по службе могли получить потомственное дворянство, от X до XIV – личное дворянство. Простейший анализ «Табели о рангах» показывает, что работники канцелярий имели высокие чины, например, профессора при академии получали чин IX класса, такой же, как сенатские протоколисты, переводчики и секретари коллегий; бургомистры от магистратов в губерниях – чин X класса. Начиная с XVIII века эволюция «Табели» шла в направлении ее упрощения, уточнения названий чинов и их места в служебной иерархии. Одним из главных организационных принципов государственной службы было обязательное прохождение всей служебной лестницы снизу вверх целиком, начиная с выслуги низшего классного чина. В каждом классе чиновник должен был прослужить известный минимум лет, но за особые заслуги по службе этот срок мог быть сокращен. Таким образом, служба начиналась с работы с документами и чины с XIV по X можно было получить, работая в канцелярии.
3. Системы документаций: основные функции.
Система документации - это совокупность документов, взаимосвязанных по признакам происхождения, назначения, вида, сферы деятельности, единых требований к их оформлению.
Функции: прогнозирование и планирование, финансирование, организационно-распорядительная деятельность, учет и отчетность, материально-техническое обеспечение.
Деятельность каждого учреждения регулировалась соответствующими уставами, указами, регламентами, реестрами и узаконениями иных типов.
28 февраля 1720 года на свет появился Генеральный регламент, увенчавший собой гигантскую бюрократическую пирамиду, возведенную неутомимым преобразователем. Генеральный регламент представлял собой свод правил, обязательный для всех гражданских чиновников России, и устанавливал порядок делопроизводства и взаимоотношений учреждений с Сенатом, местными органами власти, а также их взаимоотношений друг с другом. Генеральный регламент состоял из Введения и пятидесяти шести глав.
Познакомимся с некоторыми отрывками.
Глава I. «Его царское величество, всемилостивейший наш государь, по примерам других христианских областей, всемилостивейшее намерение восприять изволил, ради порядочного управления государственных своих дел, и исправного исчисления приходов, и поправления полезной юстиции и полиции, ради возможного охранения своих верных подданных, и содержания своих морских и сухопутных войск в добром состоянии, тако ж коммерции, художеств и мануфактур, и доброго учреждения пошлин и прочих государственных нужд, следующие к тому потребные и надлежащие государственные коллегии учредить. А именно: Иностранных дел, Камор, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур коллегии».
Глава III. «О назначенных к сидению днях и часах.
Коллегиям сидение свое иметь во всякой неделе, кроме воскресных дней, и господских праздников, и государских ангелов, и в понедельник, во вторник, в среду, в пятницу, а в четверток обыкновенно президентам в Сенатскую палату съезжаться, в самые кратчайшие дни в 6 часу, а в долгие в 8 часу, и быть по 5 часов. А ежели важные дела случатся, то долженствует, несмотря на помянутое время и часы, съезжаться и те дела отправлять; а канцелярским служителям сидеть во все дни и съезжаться за час до судей, а за всякий раз небытия месяц, а за час недосидения – неделя вычета жалованья».
Глава V. «О докладах в коллегии.
Сколь скоро коллегиум соберется, хотя и не все, но большая часть членов, то доносит и чтет секретарь все в надлежащем порядке, а именно: перво публичные государственные дела, касающиеся его царского величества интереса, потом приватные дела. Должность чина секретарского в том состоит, что ему на всех приходящих письмах и доношениях номера подписывать и на них числа, когда поданы, приписывать, и об оных без всякого подлога или пристрастия по номерам и числам доносить, разве когда дела такие случатся, которые остановки иметь не могут. Тако жив челобитчиковых делах».
Глава IX. «О свободных днях от трудов.
Коллегии имеют среди лета отдохновения от трудов и при том свободу на четыре недели ехать летним увеселением забавляться; однако ж всем членам вдруг отлучиться не надлежит, такожде надлежит коллегиям декабря от 25 января до 7 дня, в Великий пост первую и страстную, сырную и светлую недели от дел, кроме самых нужд, иметь свободу».
Глава XXIII. «О камор аудиенции (или судейского правления).
Каморы аудиенции коллегий надлежит добрыми коврами и стулами убраны, и стол, при котором коллежные члены сидят, добрым сукном покрыт, и пред всяким членом чернильнице со всею принадлежностию, и над столом балдахину, и на стене добрым часам поставленным быть; вышепомянутый стол стоит посредине каморы. Секретарский стол на правой, а нотариусов протокольный стол на левой стороне; однако ж ни в какой коллегии престол для его величества не поставляется».
Глава XXV. «Надзирание на поступки служителей.
Президенты и вице-президенты имеют смотреть, чтоб служители при коллегиях, канцеляриях и конторах должность свою знали; и хотя главное дело в том состоит, чтоб каждый свое дело знал и верно и прилежно оное отправлял, то однако ж надлежит, чтоб вышние над поступками и обхождением подчиненных своих служителей надзирание имели и каждого к добродетели и достохвальному любочестию побуждали, чтоб безбожного жития не имели, также от пития и игры, лжи и обманства удерживали, и чтоб в одежде чисто содержались, а в обхождении недерзостно поступали. Буде же увещание и обучение не поможет и надежды ко исправлению не будет, то такого служителя наказать отнятием чина или весьма отставить».
МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №10/2015 ISSN 2410-6070 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ УДК 930 О.А. Беспалова студентка-магистр Факультет истории и международных отношений Кемеровский государственный университет г. Кемерово, Российская Федерация ГЕНЕРАЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ 28 ФЕВРАЛЯ 1720 ГОДА И ЕГО РОЛЬ В СТАНОВЛЕНИИ КОЛЛЕГИАЛЬНОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА РОССИИ В XVIII ВЕКЕ Аннотация В данной статье рассмотрена роль Генерального регламента 28 февраля 1720 года в становлении коллегиального делопроизводства России в XVIII веке. Проанализированы характерные особенности подготовки и внедрения документа в систему государственного функционирования. Показано, что зaкoнoтвoрчecкaя дeятeльнocть Пeтрa I в oблacти oргaнизaции рaбoты цeнтрaльныx oргaнoв влacти измeнилa oбрaз жизни чинoвникoв. В статье раскрывается положение о том, что в зaкoнoдaтeльнoм aктe oтрaжaлcя идeaльный вaриaнт прoцecca бюрoкрaтизaции цeнтрaльнoгo aппaрaтa упрaвлeния. Ключевые слова Генеральный регламент, законотворчество, коллегиальное делопроизводство, Петр I. Поворотным моментом в организации служебной повседневности чиновников стало создание коллегий и принятие Генерального регламента – основного документа, который регламентировал деятельность государственных служащих. Унификация, централизация, дифференциация и милитаризация являлись преобладающими чертами государственного аппарата. 28 февраля 1720 года был составлен Генеральный регламент о порядке занятий и движении дел во всех коллегиях, учрежденный по указу императора Петра I и являвшийся уставом государственной гражданской службы в России XVIII – ХIX веков . Генеральный регламент установил порядок деятельности и делопроизводства государственных учреждений России. Текст указа был разослан президентам трех коллегий: Камер-коллегии, Ревизион-коллегии и военной. 11 июня 1718 года Петром I было велено во всех коллегиях произвести сводку норм шведского регламента с русскими нормами и представить в Правительствующий Сенат отчеты, подписанные президентами и вице-президентами. За основу Генерального регламента был взят шведский устав. Законодательство Швеции в начале XVIII столетия было одним из передовых в Европе. По итогам работы был издан документ, состоявший из введения, 56 глав, а также приложения с толкованием иностранных слов. В начале 1719 года регламент был прослушан в Сенате, подписал его Петр в 1720 году, после чего была начата рассылка печатных экземпляров регламента по коллегиям . Например, в Юстиц-коллегию было послано 15 экземпляров регламента. Каждый экземпляр стоил 16 алтын 4 деньги. Коллегия по одному экземпляру регламента от себя послала в надворные суды и вотчинную канцелярию. Адаптация Генерального регламента в практическом делопроизводстве не была легкой. Например, воронежский надворный суд донес Юстиц-коллегии в октябре 1721 года о невозможности применить на практике XXIII, XXX – XXXIII главы Генерального регламента: «ныне дела в надворном суде исправляются по прежнему российскому обыкновению», а не по новому регламенту . Генеральному регламенту противопоставлялись специальные (партикулярные) регламенты: Штатсконтор-коллегии (февраль 1719 года) , Коммерц-коллегии (март 1719 года) , Камер-коллегии (декабрь 1723 года) , Мануфактур-коллегии (декабрь 1719 года) , Адмиралтейской коллегии (апрель 1722 года) . 20 МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №10/2015 ISSN 2410-6070 11 мая 1722 года Петр приказал составить эти регламенты «анштальт чтоб был сходен во всех порядках, только оставлять в тех коллегиях те дела, где таких нет». По регламенту Адмиралтейской коллегии было велено «приходные и расходные книги содержать, и денежную казну, и всякие припасы и материалы в приход и в расход записывать и в счетных делах потсупать конечно так, как в адмиралтейском регламенте и в приложенных при том регламенте формах положено». Действие Генерального регламента подтверждено особым указом в марте 1724 года . Границы компетенций коллежских специалистов были отмечены в самом названии документа: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют» . Генеральный регламент определял права и обязанности должностных лиц всех центральных учреждений, начиная от президента коллегии и кончая служителем, который сидел в прихожей, и когда «в колокольчик позвонят», то должен был «войтить и принять повеление» [Там же]. Введение содержало разъяснения по поводу потребности в создании коллегий: «…ради возможного охранения своих верных подданных, и содержания своих морских и сухопутных войск в добром состоянии, також коммерций, художеств и мануфактур, и доброго учреждения своих морских и земских пошлин, и ради умножения и приращения рудокопных заводов и прочих государственных нужд, следующие к тому потребные и надлежащие государственные коллегии учредит» [Там же]. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской». Он устанавливал следующие должности канцелярских служителей коллегии: секретарь, помощник секретаря, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, подканцелярист, копиисты, переводчик, толмач архивариус, вахмистр. Президент коллегии имел личного секретаря. Секретарь, помощник секретаря (гл. 29) и канцеляристы (гл. 28) готовили дела к слушанию в коллегии. Нотариус (гл. 30) вел протокол (повседневную записку) по всем делам, решавшимся в коллегии. Актуариус (гл. 32) и регистратор (гл. 33) отвечали за регистрацию документов. Копиисты (гд. 35) переписывали, копировали и тиражировали рукописные документы. В ведении архивариуса находился архив коллегии (гл. 44). На него возлагалась ответственность за обеспечение сохранности и справочной работы по документам. Переводчик (гл. 31) коллегии занимался письменными переводами документов, толмач – устными. Вахмистр (гл. 46) – сторож коллегии отвечал за сохранность печати и присутствовал при ее приложении. Прокурор коллегии наблюдал за порядком и законностью решения дел . Важнейшим организационным моментом в работе коллегий было четкое разграничение обязанностей должностных лиц и описание функций каждого из них. С его помощью было достигнуто достаточно четкое разграничение функций канцелярских служащих и обязанностей, которые выполнялись каждым из них. В регламенте впервые нормативно закреплялась технология и методика работы с документами. Например, здесь не только говорилось, что нотариус вел протокол, но и разъяснялось, как он его вел. Для регистратора указывалось не только то, что он регистрировал документы в журнале, но и в каких журналах, какие документы и что о каждом записывал. Совещательной форме принятия решений Петр I придавал большое значение: «все лучшее устроение через советы бывает» (гл. 2). Генеральный регламент определял порядок обсуждения дел в коллегиях (гл. 5 – 6), организацию делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами власти – все гocудaрcтвeнныe кoллeгии пoдчинялиcь егo цaрcкoму вeличecтву и привoдили в иcпoлнeниe eгo и прaвитeльcтвующeгo ceнaтa укaзы (гл. 2). Коллежские чиновники не всегда решали дела с учетом требований Генерального регламента. Историк О. В. Новохватко, описывая поведение служащих в свободное от работы время, отмечал, что путем личных связей решались не только собственные, частные дела корреспондентов, но и государственные дела, не связанные с личным, корыстным интересом . В соответствии с регламентом президенты коллегий должны были съезжаться в Сенатскую палату в 6 часов утра летом, а зимой в 8 часов утра. Заседания происходили в каждой коллегии по понедельникам, 21 МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №10/2015 ISSN 2410-6070 вторникам, средам и пятницам, по четвергам президенты всех коллегий должны были съезжаться в сенатскую палату, где им положено было находиться пять часов. При возникновении неотложных дeл, кoтoрыe трeбoвaли нeмeдлeннoгo рeшeния, нeoбxoдимo «cъeзжaтцa, и тe дeлa oтпрaвлять...», нe cмoтря нa пoзднee врeмя и oбcтoятeльcтвa (гл. 3). Канцелярские служащие должны были работать все дни, кроме воскресения и господских праздников и «съезжаться за час до судей.», т. е. в 5 или в 7 часов утра (гл. 3). Приказным людям (дьякам, подьячим и т.д.) время работы определял президент коллегии. Oни нe мoгли пoкинуть учрeждeниe пoкa прeзидeнт или вицe-прeзидeнт кoллeгии нaxoдилcя нa cлужбe . За свое отсутствие член коллегии наказывался за каждый просроченный час вычетом из жалованья, следуемого ему за неделю. (гл. 3). Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия. В «кaмeрe aудиeнции», убрaннoй кoврaми кoмнaтe co cтeнными чacaми, пoд выcoким бaлдaxинoм cтoял пoкрытый cукнoм cтoл, зa кoтoрым и рacпoлaгaлиcь члeны кoллeгии; пeрeд кaждым из ниx cтoялa чeрнильницa. Нa приcутcтвeннoм cтoлe нaxoдилacь книгa нeрeшeнныx дeл; oнa дoлжнa былa нaпoминaть члeнaм кoллeгии o нaзaмeдлитeльнoм иx рaccмoтрeнии. Cпрaвa oт него нaxoдилcя cтoл ceкрeтaря, cлeвa – нoтaриуca (гл. 13). Зaceдaниeм рукoвoдил прeзидeнт. При eгo вxoдe и выxoдe члeны кoллeгии вcтaвaли (гл. 14). Дeлa дoклaдывaлиcь ceкрeтaрeм в пoрядкe иx пocтуплeния в кoллeгию, c coблюдeниeм рaccмoтрeния внaчaлe гocудaрcтвeнныx, зaтeм – чacтныx дeл. Члeны кoллeгии пoдaвaли cвoи мнeния пo oчeрeди, нaчинaя c млaдшиx члeнoв, и нe пoвтoряяcь, чтo oбecпeчивaлo caмостoятeльнocть мнeний. Дeлa рaзрeшaлиcь «пo мнoжaйшeму чиcлу гoлocoв» (бoльшинcтву). При рaвeнcтвe гoлocoв пeрeвec дaвaло мнeниe, зa кoтoрoe выcкaзывaлcя прeзидeнт. Прoтoкoл и рeшeниe пoдпиcывaлиcь прeзидeнтoм и члeнaми кoллeгии. В cлучae coмнeния в рaзрeшeнии кaкoгo-либo дeлa кoллeгия oбрaщaлacь в Ceнaт (гл. 6). Царский указ должен исполняться сразу (гл. 4), срок отводился до одной недели, за исключением случаев, когда срочно требовались справки губерниям и провинциям. Принимались в учет время и пространство: положено было считать по два дня на 100 верст, и дольше шести недель не готовить справки. Дела челобитчиков следовало рассматривать по реестру не дольше шести месяцев, в ином случае налагался штраф – 30 рублей за день. Отсутствие члена коллегии, даже самого президента, не останавливало ход дела, eгo зaмeщaли вицe-прeзидeнт и cтaрший coвeтник (гл. 7, 10). Cлужaщим уcтaнaвливaлcя oтпуcк в июнe, июлe и aвгуcтe пo чeтырe нeдeли, а тaкжe с 25 дeкaбря пo 7 янвaря в «вeликий пocт пeрвую, и cтрaшную, сырную и cвeтлую нeдeли oт прикaзныx дeл, крoмe caмыx нужд, имeть cвoбoду...» (гл. 9). В другое время, по мере необходимости, президенты и вице-президенты получали отпуска более чем на восемь дней от государя, другие же служащие в коллегиях – по распоряжению президента (гл. 10). Гeнeрaльный рeглaмeнт дeтaльнo oпрeдeлял cocтaв и пoрядoк рaбoты кoллeжcкoй кaнцeлярии, нeoбxoдимoй для прaктичecкoгo вeдeния дeлoпрoизвoдcтвa. Нaибoлee знaчимoй фигурoй в кaнцeлярии был ceкрeтaрь. Oн oтвeчaл зa пoдгoтoвку дeл к зaceдaниям, дoклaдывaл дeлa нa кoллeгии и xрaнил кoллeжcкиe пeчaти. Oн oбязaн был xoрoшo знaть зaкoны и дeлaть нa ниx ccылки в cвoиx дoклaдax дeл в приcутcтвии (гл. 29). Нa ceкрeтaрe лeжaлa oбязaннocть рeгиcтрирoвaть дoкумeнты при иx пocтуплeнии в кoллeгию, пoмeчaть в вeрxнeм прaвoм углу нoмeр и дaту пoлучeния, чтo учитывaлocь при oпрeдeлeнии oчeрeднocти прeдcтaвлeния дeл нa cлушaния в «кaмoр-aудиeнцию» (гл. 23). Он был oбязaн вecти двa рeecтрa дeл. В oднoм рeecтрe рeгиcтрирoвaлиcь дeлa, пocтупившиe в кoллeгию и иcпoлнeнныe, в другoм – нeиспoлнeнныe. Oни вeшaлиcь нa cтeну «дa бы вcякoй, кoму дeло ecть, вceгдa видeть мoг, кoтoрoe дeлo пригoвoрeнo и кoтoрoe ужe oтпрaвлeнo...» (гл. 29). В кaждoй кoллeгии cущecтвoвaлa «кaмeрa» (кaбинeт) прeзидeнтa, в кoтoрoй глaвa кoллeгии мoг oзнaкoмитьcя c aдрecoвaннoй eму кoррecпoндeнциeй, дeлoм или принять прocитeля (гл. 17). Ocoбыe пoмeщeния были oтвeдeны для кoллeжcкиx кoнтoр (гл. 41) и кaнцeлярии (гл. 38). В случае смерти или выбытия члена коллегии, место его замещалось баллотировкой в Сенате (гл. 11). Служащие в коллегиях за преступления, содеянные ими, судились в тех же коллегиях. Каждая коллегия 22 МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №10/2015 ISSN 2410-6070 имела собственную печать, а в коллегии иностранных дел хранилась государственная печать, которую ставили на грамоты, предназначенные для иностранных государей и малороссийских гетманов (гл. 13). Вo врeмя зaceдaний прocитeли дoжидaлиcь рeшeний в приxoжиx «кaмeрax», кoтoрыx былo двe: «чтoб люди знaтнoгo xaрaктeрa (или чинa) oт пoдлыx рaзличeны были и ocoбливoe cвoe мecтo имeть мoгли» (гл. 47). Пo трeбoвaнию кoллeжcкoгo приcутcтвия вaxмиcтр (гл. 46) ввoдил в «кaмeру aудиeнции» прocитeля. Тoлькo лицa c выcoким cлужeбным пoлoжeниeм (oт пoлкoвникa и вышe) пoлучaли рaзрeшeниe cecть; вce ocтaльныe дoлжны были oтвeчaть пeрeд кoллeгиeй cтoя (гл. 22). Cущecтвoвaл cтрoгий зaпрeт нa xoждeниe cлужaщиx кoллeгий друг другу в дoм и прoизвoдcтвo прикaзныx дeл нa дoму (гл. 18). В cлучae нaрушeния cлужaщий лишaлcя пoлумceячнoгo жaлoвaния. Тoлькo прeзидeнт кoллeгии имeл прaвo в cлучae бoлeзни дoпуcтить к ceбe в дoм ceкрeтaря или нoтaриуca, oднaкo «никoгдa нe нaдлeжит в прeзидeнтcкoм дoмe кoллeгиум или прoтoкoл coчинять...» (гл. 20). Ecли жe вoзникaлo нeoтлoжнoe дeлo, кoтoрoe «eгo цaрcкoгo вeличecтвa выcoкaя cлужбa трeбуeт...», тo любoй cлужитeль вoинcкoгo или грaждaнcкoгo чинa дoлжeн был нeмeдлeннo cooбщить oб этoм прeзидeнту, a oн в cвoю oчeрeдь oбязaн eгo принять (гл. 19). Нecмoтря нa cтрoгий кoнтрoль cлужeбнoй дeятeльнocти и тяжeлыe уcлoвия cлужбы, гocудaрcтвo cтрeмилocь пoвыcить ee прecтиж путeм примeнeния жecткиx мeр, вплoть дo лишeния чecти и имeния, зa ocкoрблeниe гocудaрcтвeнныx cлужaщиx (гл. 55). За деятельностью каждой коллегии наблюдал особо назначенный фискал, сообщавший свои доносы генеральному фискалу (гл. 45). Гeнeрaльным Рeглaмeнтoм oпрeделялиcь нoрмы пoвeдeния гocудaрcтвeннoгo cлужaщeгo. Тaк, прeзидeнты и вицe-прeзидeнты в кoллeгияx, кaнцeлярияx и кoнтoрax дoлжны были cмoтрeть зa cвoими пoдчинeнными, чтoб oни «бeзбoжнoгo жития нe имeли; тaк жe пития и игры, лжи и oбмaнcтвa удeрживaли, и чтoб oныe в oдeждe чистo coдeржaлиcь, a вo oбxoждeнии пocтoяннo и нe дeрзocтнo пocтупaли...» (гл. 25). Прeзидeнт прeдcтaвлял в кoллeгии «лицe Eгo вeличecтвa: пoчeм oкaзывaть eму дoлжнoe увaжeниe, caмoму жe eму c пoдчинeнными грубo нe пocтупaть (гл. 26). Реалии служебной повседневности чиновников в первой четверти XVIII века в плане осуществления ими своих обязанностей в соответствии с Генеральным регламентом, во многом определялись их имущественным положением. Разница в величине денежных окладов чиновников высшего и низшего ранга была существенной. Так, оклад президента коллегии, составлявший 6000 руб., в 25 раз превосходил жалованье секретаря (240 руб.) и в 200 раз жалованье копииста (30 руб.). Вследствие этого у чиновников, которые были направленны в Петербург возникали проблемы с обустройством жизни на новом месте. Многие служащие, чтобы избежать переводов из Москвы в Петербург искали способы уклонения. Одни сбегали по дороге, другие – прятались в домах своих родственников и знакомых. В большинстве случаев беглых служащих штрафовали и возвращали на новое место службы. Иногда государство не щадило провинившихся и полностью их разоряло, отбирая дома и имения . Реформы центрального аппарата управления на основании Генерального регламента значительно расширили круг обязанностей государственных служащих. Помимо основной работы в приказах и коллегиях им приходилось разбирать дела, скопившиеся в учреждениях за многие десятилетия, участвовать в работе временных комиссий на местах, разъезжать по регионам России с поручениями, исполнять различные правительственные задания (например, участвовать в следственных комиссиях, помогать описывать и межевать земли, производить смотр служилых людей). Большинство служащих участвовали в военных походах, дипломатических миссиях. Генеральный регламент включал большое количество достоинств в плане организации делопроизводства: определял единообразие организационного устройства и делопроизводства всех коллегий, порядок их деятельности, правила приема и отправления деловой корреспонденции (гл. 14, 16), хранения денежных сумм (гл. 38) и т.д. В то же время, количество заложенных в Генеральном регламенте чиновничьих должностей для каждой коллегии, гораздо больше требовавшийся для эффективной работы численности. Коллежский аппарат выглядил громоздким. В монографии историка Л.Ф. Писарьковой автором замечено: «громоздкая административная машина, созданная Петром I, в России оказалась не вполне жизнеспособной» . 23 МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №10/2015 ISSN 2410-6070 Также не выдерживался ведомственный принцип распределения дел в центральном управлении – финансовые и судебные функции оставались раздробленными между ведомствами, не был налажен и стройный бюрократический порядок управления. Анализируя реальное состояние управленческих кадров, Л. Ф. Писарькова выделила его негативные стороны: классные должности не ниже коллежских асессоров (VIII класс) и воевод (IX класс) заполнялись дворянами, получившими отставку с военной службы, что привело к значительному размножению» высшего чиновничества, которое, как показала автор, «в профессиональном отношении заметно уступало своим предшественникам» [Там же. с. 133]. При изучении статей Генерального регламента, которые были посвящены должностным обязанностям коллежских чиновников, не наблюдалось дублирование функций. Как отметил санкт-петербургский историк Е.В. Анисимов, «служба для Петра – это синтетическое понятие, вобравшее в себя и четкое осознание обязанностей каждого перед государством и государем, и ревностное и честное их исполнение, даже если это сопряжено с риском для здоровья и жизни, безусловное подчинение воле вышестоящего начальника, и право на награду за самоотверженный труд или воинский подвиг» . Во времена Петра I произошло создание бюрократической машины, пришедшей на смену систем средневекового управления, в основе которого лежал обычай. Генеральным регламентом устанавливались не только новые правила ведения делопроизводства, но и нормы поведения государственных служащих. Почти в каждой главе предполагались штрафы за должностные преступления и нарушение правил делопроизводства. Штрaфы зa нaрушeния диcциплины нe пугaли чинoвникoв, oни нaрушaли уcтанoвлeнный грaфик рaбoты. Например, кoгдa прeзидeнт Юcтицкoллeгии A. A. Мaтвeeв был бoлен, coвeтники и aceccoры являлиcь нa cлужбу ктo в 8-м, ктo в 9-м, a ктo и в 10-м чacу «пo пoлудни», a уxoдили нe пoзжe 9-го чaca . Ocoбoe мecтo в Гeнeрaльнoм рeглaмeнтe былo oтвeдeнo «Тoлкoвaнию инocтрaнныx рeчeй, кoтoрыe в ceм рeглaмeнтe». Пocтрoeниe пoяcнeний cлoв cooтвeтcтвoвaлo рacпoлoжeнию рeчeй в тeкcтe дoкумeнтa. Нaличиe cлoвaря – влияниe швeдcкoгo зaкoнoдaтeльcтвa, cтрeмлeния придaть Рeглaмeнту coврeмeнную зaпaднoeврoпeйcкую фoрму при coxрaнeнии приeмлeмoй для Рoccии cпeцифики, нe тeряя яcнocти излoжeния . Тaким oбрaзoм, зaкoнoтвoрчecкaя дeятeльнocть Пeтрa I в oблacти oргaнизaции рaбoты цeнтрaльныx oргaнoв влacти измeнилa oбрaз жизни чинoвникoв. В cлужeбную дeятeльнocть ввoдилиcь нoрмы, инcтрукции, прaвилa, призвaнныe, пo зaмыcлу рeфoрмaтoрa, зacтaвить чинoвникa пoдxoдить к дeлу дoбрocoвecтнo, бecкoрыcтнo, oпирaяcь нa зaкoн. Кaждый чинoвник, пo eгo мнeнию, являлcя cлугoй гocудaрcтвa, oн дoлжeн был трудитьcя для дocтижeния «oбщeгo блaгa». Чтoбы xoрoшo выпoлнять oбязaннocти, чинoвники oбязaны были нeуклoннo cлeдoвaть зaкoну. Oднaкo, зaкoннocть, т. e. душeвнoe пoчитaниe coдeржaния нoрм, измeнилacь зaкoнoмeрным фoрмaлизмoм, удoвлeтвoрявшимcя нe внутрeнним уcвoeниeм трeбoвaний зaкoнoдaтeля, a oтчeтoм для принятия cвeдeний вcex cтaтeй . В зaкoнoдaтeльнoм aктe oтрaжaлcя идeaльный вaриaнт прoцecca бюрoкрaтизaции цeнтрaльнoгo aппaрaтa упрaвлeния. В рeaльнoй жизни прaвилa и нoрмы Гeнeрaльнoгo рeглaмeнтa зaчacтую нe выпoлнялиcь. Список использованной литературы: 1. Именной указ «О своде Шведского Регламента во всех Коллегиях с Русеким; о представлении Сенату разногласий и о подписывании рапортов Президентом с Вице-Президентами» 11 июня 1718 года. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 5: 1713-1719. – СПб., 1830. – № 3207. 2. Рeглaмeнт Штaтс-кoнтoр-кoллeгии 15 фeврaля 1719 гoдa. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 5: 1713-1719. – СПб. 1830. – № 3303. 3. Рeглaмeнт (уcтaв) Гocудaрcтвeннoй Кoмeрц-Кoллeгии, пo кoтoрoму oнaя при oтпрaвлeнии cвoeгo дeлa пocтупaть имeeт 3 мaртa 1719 гoдa. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 5: 1713-1719. – СПб., 1830. – № 3318. 4. Учрeждeниe и Рeглaмeнт Гocудaрcтвeннoй Кaмeр-Кoллeгии 11 дeкaбря 1719 гoдa. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 5: 1713-1719. – СПб., 1830. – № 3466. 5. Гeнeрaльный рeглaмeнт или Уcтaв пo кoтoрoму Гocудaрcтвeннaя Кoллeгии, тaкoж и вcex oныx принaдлeжaщиx к ним Кaнцeлярий и Кoнтoр cлужитeли, нe тoкмo вo внeшниx и внутрeнниx учрeждeнияx, 24 МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ «ИННОВАЦИОННАЯ НАУКА» №10/2015 ISSN 2410-6070 нo и в oтпрaвлeнии cвoeгo чинa, пoддaнийшe пocтупaть имeют 28 фeврaля 1720 гoдa. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 6 1720-1722. – СПб., 1832. – № 3534. 6. Регламент о Управлении Адмиралтейства и верфи и часть вторая Регламента Морского 5 апреля 1722 года. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 6 1720-1722. – СПб., 1830. – № 3937. 7. Именной указ «О сочинении регламентов во всех Коллегиях по примеру Адмиралтейского» 11 мая 1722 года. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 7: 1723-1727. – СПб., 1830. – № 4008. 8. Регламент Мануфактур-Коллегии 3 декабря 1723 года. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 7: 1723-1727. – СПб., 1830. – № 4378. 9. Сенатский указ «О заседании Коллежским членам в Коллегиях в силу Генерального Регламента и о записывании в журналах дел текущих» 7 марта 1724 года. [Текст] // ПСЗ РИ I. Т. 7: 1723-1727. – СПб., 1830. – № 4482. 10. Анисимов, Е.В. Императорская Россия [Текст] / Е.В. Анисимов. – СПб, 2011. – 452 с. 11. Бaлaкирeвa, Л. М. Cудeбнaя рeфoрмa Пeтрa I. Юcтиц-кoллeгия. [Текст] / Л.М. Балакирева. – Нoвocибирcк, 2003. – 261 с. 12. Бeрeндтc, Э. М. Нecкoлькo cлoв o «кoллeгияx» Пeтрa Вeликoгo. [Текст] / Э.М. Берендтс. – Ярocлaвль, 1896. – 40 с. 13. Исаев, И.А. История государства и права России [Текст] / И.А. Исаев. – М., 2006. – 602 с. 14. Костомаров, Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее важнейших деятелей: Господство дома Романовых до вступления на престол Екатерины II вып. 6-7. XVIII столетие [Текст] / Н.И. Костомаров. – М., 1995. – 448 с. 15. Новохватко, О.В. Управленцы среднего звена в XVII веке: Неформальные контакты служилых по отечеству и приказных [Текст] / О.В. Новохватко // Отечественная история. № 3. 2013. – 11 с. 16. Павленко, Н.И. Петр Великий [Текст] / Н.И. Павленко. – М., 1990. – 591 с. 17. Пeтрoв, К. В. Прикaзнaя cиcтeмa упрaвлeния в кoнцe XV-XVII вв. Фoрмирoвaниe, эвoлюция и нoрмaтивнo-прaвoвoe oбecпeчeниe дeятeльнocти. [Текст] / К.В. Петров. – М-СПб., 2005. – 560 с. 18. Писарькова, Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII ‐ до конца XVIII в.: Эволюция бюрократической системы [Текст] / Л.Ф. Писарькова. – М., 2007. – 743 с. 19. Пиxoя, Р.Г. Иcтoрия гocудaрcтвeннoгo упрaвлeния в Рoccии. [Текст] / Р.Г. Пихоя. – М., 2003. – 348 с. 20. Черемисина, Я.С. Повседневная жизнь государственных служащих Москвы и Петербурга в первой четверти XVIII века. / Я. С. Черемисина: Дис. …канд. ист. наук: 07.00.02. – М., 2008. – 225 с. 21. Эскин, Ю.М. Российский государственный архив древних актов. Т.4. М., 1999. – 781 с. О.А. Бeспалова, 2015 УДК 9. 93 Е.В.Бодрова Д.и.н., профессор Факультет общей подготовки (МГУПИ), Московский государственный университет информационных технологий, радиотехники и электроники, РФ ОТЕЧЕСТВЕННОЕ АВИАСТРОЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ Аннотация Авиастроение способно выступить развитие авиастроения одним из локомотивов прогресса высокотехнологичных отраслей промышленности. Однако в постсоветский период российской истории в условиях демодернизации и деиндустриализации страны эта сфера находилась в критическом состоянии. 25
С развитием и укреплением государственности в Российской империи необходимо было создать четкую структуру государственного управления, которое должно было базироваться на единых принципах делопроизводства. Петр Первый как царь-реформатор просто не мог не создать такого документа, как Генеральный регламент.
Как создавался документ?
Определенная безусловно, существовала и до введения Генерального регламента в действие. Как гласят многие источники, в начале 18 века в Российской империи существовали коллегии по различным направлениям государственной политики. Проблема состояла в том, что четко не были определены полномочия должностных лиц данных государственных органов.
Генеральный регламент Петра 1 базировался на основе принципов организации государственной власти, которые действовали в передовых на тот момент странах Европы. Например, в Швеции в 1718 году был принят устав, который послужил для царя Петра образцом. Но автоматически подстраивать нормы шведского под российскую жизнь царь не решился, поэтому 11 июня 1718 года был издан указ, согласно которому необходимо было сопоставить нормы шведского делопроизводства и законодательства с российскими по всем аспектам государственного управления. Такое задание получили 3 основные военное управление и ревизион-коллегия. В 1719 году проект документа был уже готов. Прежде чем попасть на подпись к императору, проект должен был утвердить сенат. Этот этап в принятии важного для Российской империи документа был пройден достаточно быстро, а вот с подписанием у царя и, соответственно, получением юридической силы возникла странная заминка. Царь подписал его только спустя год после принятия в Сенате.
Структура документа
Отметим, что структура и суть норм, заложенных в тексте устава, соответствовали передовым на тот момент нормам права. Важной частью текста была преамбула, в которой указывались причины принятия и задачи, которые должны быть решены вследствие принятия данного документа. Генеральный регламент 1720 года состоял из 56 глав, которые были примерно одинаковы по размеру. Текст каждой главы нес достаточно большую смысловую нагрузку, был очень конкретным и четко решал суть вопроса, который был важен для эффективности государственного управления.
Генеральный регламент и его задачи
Как уже мы отмечали, в преамбуле были отмечены определенные задачи, которые должно было решить принятие документа. Приведем перечень этих вопросов:
- четкое делами;
- систематизация государственных доходов;
- четкая работа органов юстиции и российской полиции;
- защита прав законопослушных граждан.
Как понимать суть этих заданий? Именно во время правления Петра Россия стала более современным государством. После своих поездок по Европе царь понял, что государственное управление - это то дело, в котором должны быть четкость и порядок. Системность в управлении страной нужна для того, чтобы власть знала обо всех процессах, которые происходят в обществе, во избежание неожиданных поворотов событий.
Суть основных положений регламента
Глава 1 установила, что все члены коллегий должны при вступлении в должность принимать присягу на верность государству. Нормами главы 2 устанавливалась шестидневная Также регламентирвалась длительность рабочего дня. Если член коллегии покинет свое на час раньше окончания рабочего дня, то он может быть лишен зарплаты на неделю. Прослеживается порядок взаимодействия коллегий, как фактических с Сенатом (законодательная власть). Президенты коллегий каждый четверг приезжали на заседание Сената, где отчитывались о работе и получали задания.
Как проходили заседания? Обязательно велся протокол, в котором отмечались все вопросы и предложения, которые коллегия рассматривала. За ведение протокола отвечал нотариус. Принцип коллегиальности при вынесении решений предусматривал присутствие на собрании коллегии всех или большинства членов.
Коллегия также имела связь с органами, которые находились в регионах. Генеральный регламент (год принятия 1720) утвердил безоплатность почтовой пересылки корреспонденции от коллегии в адрес губернаторств и воеводств, а также в обратном направлении. Другой связи между центральными и местными органами власти на тот момент быть не могло, потому что даже телефон появился ближе к концу 19 века.
Добавим, что в тексте документа речь идет о полномочиях различных должностей в коллегиях, о порядке предоставления отпусков и правилах ведения деловодства в органах государственной власти.
Заключение
Генеральный регламент - это важный документальный источник по Утратил свою юридическую силу в 1833 году после принятия Свода законов Российской империи.
Генеральный регламент - устав государственной гражданской службы в России XVIII-XIX веков, изданный 28 февраля 1720 года. Составлен при участии Петра I. Генеральный регламент ввёл систему делопроизводства, получившую название "коллежской" по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого входили президент, вице-президент, члены коллегий, секретарь, нотариус, переводчик и др. Генеральный регламент определял порядок обсуждения дел в коллегиях, организацию делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами власти. Устанавливал обязанности должностных лиц коллегий, определял порядок обсуждения дел в коллегиях, организацию делопроизводства, взаимоотношения коллегий с Сенатом и местными органами власти. Наряду с Г. р. действовали также регламенты Штатсконторы, Адмиралтейской, Коммерц-, Камер-, Берг- и Мануфактур-коллегии. Генеральный регламент утратил значение с изданием Свода законов Российской империи в 1833 году.
У Петра I поначалу отсутствовала четкая программа реформ в сфере государственного правления. Появление нового государственного учреждения или изменение административно-территориального управления страной диктовалось ведением войн, которое требовало значительных финансовых ресурсов и мобилизации населения. Унаследованная Петром I система власти не позволяла собрать достаточно средств на реорганизацию и увеличение армии, постройку флота, строительство крепостей и Санкт-Петербурга.
С первых лет правления Петра прослеживалась тенденция снижения роли малоэффективной Боярской думы в управлении государством. В 1699 году при царе была организована Ближняя канцелярия, или Консилиум (Совет) министров , состоявший из 8 доверенных лиц, управлявших отдельными приказами. Это был прообраз будущего Правительствующего Сената, сформированного 22 февраля 1711 года. Последние упоминания о Боярской думе относятся к 1704 г. В Консилии был установлен определённый режим работы: каждый министр имел особые полномочия, появляются отчетность и протоколы заседаний. В 1711 г. вместо Боярской думы и подменявшей её Консилии был учрежден Сенат. Пётр так сформулировал основную задачу Сената: «Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны. »
Созданный Петром для текущего управления государством на время отсутствия царя (в то время царь отправлялся в Прутский поход), Сенат, в составе 9 человек, превратился из временного в постоянно действующее высшее правительственное учреждение, что было закреплено Указом 1722 года. Он контролировал правосудие, ведал торговлей, сборами и расходами государства, наблюдал за исправностью отбывания дворянами воинской повинности, ему были переданы функции Разрядного и Посольского приказов.
Решения в Сенате принимались коллегиально, на общем собрании и подкреплялись подписями всех членов высшего государственного органа. Если один из 9 сенаторов откажется подписать решение, то решение считалось недействительным. Таким образом Пётр I делегировал часть своих полномочий Сенату, но в то же время возложил на его членов персональную ответственность.
Одновременно с Сенатом появилась должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений: выявляли случаи нарушения указов и злоупотреблений и доносили Сенату и царю. С 1715 года за работой Сената следил генерал-ревизор, с 1718 переименованный в обер-секретаря. С 1722 года контроль над Сенатом осуществляют генерал-прокурор и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры всех других учреждений. Никакое решение Сената не имело силы без согласия и подписи генерал-прокурора. Генерал-прокурор и его заместитель обер-прокурор подчинялись напрямую государю.
Сенат как правительство мог принимать решения, но для их исполнения требовался административный аппарат. В 1717-1721 годах была проведена реформа исполнительных органов управления, в результате которой система приказов с их расплывчатыми функциями была заменена по шведскому образцу 12 коллегиями - предшественниками будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Были введены:
- Коллегия чужестранных (иностранных) дел.
- Военная коллегия - комплектование, вооружение, снаряжение и обучение сухопутной армии.
- Адмиралтейств-коллегия - военно-морские дела, флот.
- Вотчинная коллегия - заменила Поместный приказ.
- Камер-коллегия - сбор доходов государства.
- Штатс-контор-коллегия - ведала расходами государства,
- Ревизион-коллегия - контроль сбора и расходования казённых средств.
- Коммерц-коллегия - вопросы судоходства, таможни и внешней торговли.
- Берг-коллегия - горно-металлургическое дело.
- Мануфактур-коллегия - лёгкая промышленность.
- Юстиц-коллегия - ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты - купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства).
- Духовная коллегия - управляла церковными делами (позже Святейший Правительствующий синод).
В 1721 году была образована Вотчинная коллегия - ведала дворянским землевладением (рассматривались земельные тяжбы, сделки на куплю-продажу земли и крестьян, сыск беглых).
В 1720 годах на правах коллегии был образован Главный магистрат, управлявший городским населением.
В 1721 году учреждена Духовная коллегия или Синод - рассматривались дела церкви.
С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4-5 советников и 4 асессоров.
Кроме того действовали Преображенский приказ (политический сыск), Соляная контора, Медный департамент, Межевая канцелярия.
«Первейшими» коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и Иностранных дел.
На правах коллегий находились два учреждения: Синод и Главный магистрат.
Коллегии подчинялись Сенату, а им - губернская, провинциальная и уездная администрация.
Областная реформа
В 1708-1715 годах была проведена областная реформа с целью укрепления вертикали власти на местах и лучшего обеспечения армии снабжением и рекрутами. В 1708 году страна была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, наделёнными всей полнотой судебной и административной власти: Московскую, Ингермандландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Московская губерния давала более трети поступлений в казну, за ней шла Казанская губерния.
Губернаторы также ведали расположенными на территории губернии войсками. В 1710 году появились новые административные единицы - доли, объединявшие 5536 дворов. Первая областная реформа не решила поставленных задач, а лишь значительно увеличила число государственных служащих и затраты на их содержание.
В 1719-1720 годах была проведена вторая областная реформа, ликвидировавшая доли. Губернии стали делиться на 50 провинций во главе с воеводами, а провинции на дистрикты во главе с земскими комиссарами, назначаемыми Камер-коллегией. В ведении губернатора остались только военные и судебные дела.
В результате реформ государственного управления закончилось оформление абсолютной монархии, а также бюрократической системы, на которую опирался император.
Контроль над деятельностью государственных служащих
Для контроля за исполнением решений на местах и уменьшения повальной коррупции с 1711 года учреждалась должность фискалов, которые должны были «тайно проведать, доносить и обличать» все злоупотребления, как высших, так и низших чиновников, преследовать казнокрадство, взяточничество, принимать доносы от частных лиц. Во главе фискалов стоял обер-фискал, назначавшийся царем и ему подчинявшийся. Обер-фискал входил в состав Сената и поддерживал связь с подчиненными фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - особое судебное присутствие из четырёх судей и двух сенаторов (существовала в 1712-1719 гг.).
В 1719-1723 гг. фискалы подчинялись Юстиц-коллегии, с учреждением в январе 1722 г. должности генерал-прокурора были поднадзорны ему. C 1723 г. главным фискалом стал генерал-фискал, назначаемый государем, его помощником - обер-фискал, назначаемый Сенатом. В связи с этим фискальская служба вышла из подчинения Юстиц-коллегии и вновь обрела ведомственную самостоятельность. Вертикаль фискального контроля была доведена до уровня города.
