Континентальная модель местного самоуправления: описание, основные принципы, примеры. Российская модель местного самоуправления

Основные модели местного самоуправления

На наш взгляд справедливо утверждение, что «…природу местного самоуправления, происхождение и сущность, соотношение с государственным управлением следует рассматривать в прямой зависимости от методологического характера их анализа в социально-политических теориях и в контексте исторических рамок его практической реализации» . С этой позиции мы рассмотрим основные современные модели местного самоуправления. Мы даём определение модели местного самоуправления как системе взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местной и государственной власти, их взаимодействия с демократическими институтами, самостоятельности и ответственности всех этих субъектов в общей системе публичной власти. Учёный В.Е. Чиркин выделяет три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, романо-германскую или континентальную и иберийскую . Другой учёный Н.А. Емельянов выделяет англосаксонскую; континентальную, или французскую; смешанную или гибридную (Германия, Австрия, Япония), и советскую (КНДР, Китай, Куба) модели местного самоуправления . Различия данных моделей зависят от взаимоотношений местных органов между собой и с государственной властью. Рассмотрим с этих позиций основные модели:

Англосаксонскую или англо-aмериканскую; европейскую континентальную или романо-германскую; иберийскую; советскую; смешанную.

При выборе модели местного самоуправления необходимо учитывать условия, в которых осуществляется муниципальная реформа, зависящие от:

• - экономической модели общества и отношений в сфере собственности;
• - наличия демократических институтов на всех уровнях публичной власти;
• - демократических интересов и ценностей в обществе и государстве;
• - уровня полиэтничности и этнизации регионального и муниципального политического пространства;
• - региональных, национальных, местных традиций.

Англосаксонская (англо-aмериканская) модель получила свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах. Англосаксонская модель является одной из распространённых в мире, возникла она на родине классического муниципализма - Великобритании. В рамках англосаксонской модели местного самоуправления представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений. Контроль над деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления. Англосаксонская модель муниципального управления зародилась в Англии и развивалась в совершенно иных условиях, чем континентальная система местного самоуправления. Самоуправляющимся англо-саксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Н.Ю. Козлова отмечала: «Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций» . Муниципальные власти действуют независимо в пределах предоставленных им полномочий:

• - местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной;
• - отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне;
• - предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства;
• - свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной;
• - соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов;
• - фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;
• - государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами.

Мы поддерживаем позицию профессора С.В. Бондарева, что «…в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти» . Такую же позицию занимает и профессор А.А. Акмалова: «…взаимодействие местного самоуправления и государства в РФ было обусловлено выбором англосаксонской муниципальной системы. В соответствии с ней органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов и взаимодействие с ними не предусматривает административной опеки» . Конституция РФ основывалась скорее на англосаксонской модели, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием. Англосаксонская модель местного самоуправления слабо связана с российскими традициями: «…очевидно, что существовавшая веками система российской публичной власти в большей мере сочетаема с романо-германским муниципальным проектом, а также органична некоторым элементам иберийской модели» . Игнорировался российский опыт, а также положительный потенциал французского и германского опыта: «…серьезные препятствия для внедрения англосаксонского типа таились в ментальности общества. Такая ментальность неизбежно должна отражаться в законодательстве, местном правотворчестве, а также в отношениях государственных и муниципальных органов. Она носит функциональный характер, серьезно влияет на жизнь сообщества и его отношение к другим политико-правовым явлениям» . Концепция англосаксонской модели построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также и юридическую теорию. Общественная теория исключает политическую составляющую, в её основе лежит хозяйственная деятельность, а государственная теория развивается с учетом политической составляющей;

Европейская континентальная модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим. Европейская континентальная модель местного самоуправления основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. «Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской» . В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать. Данная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. В этих странах местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Европейская континентальная модель местного самоуправления, сложившаяся в странах с исторически сильной ролью государственного аппарата, отличается сочетанием государственного управления и самоуправления:

• - создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям;
• - выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения грозит санкциями, предусмотренными законом;
• - обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет;
• - финансовое выравнивание серьезно ограничивает автономию муниципалитетов;
• - необходимо согласование муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции;
• - деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

На всех местных территориальных уровнях, за исключением низшего, одновременно работают выборные органы территориальных общин и назначенные представители центральной власти, которые осуществляют административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления, органы местного самоуправления создаются лишь на низшем уровне. Концепция европейской континентальной модели построена на основе государственной теории самоуправления.

Иберийская модель приближена к европейской континентальной, она получила распространение в Испании, Португалии и многих государствах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд - как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице. Эти должностные лица становятся председателями соответствующих советов и одновременно утверждаются центральными органами государственной власти как представители государственной власти в административно-территориальных единицах. В России эту модель исследовал и выделял профессор В.И. Чиркин .

Профессор Л.А. Велихов признавал наличие «…особой советской модели самоуправления» , «…если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует» . Упразднение земской системы местной власти и формирование советской модели следует рассматривать в контексте преодоления российской политико-правовой системой обострившегося в последние годы существования Российской империи противоречия между западно-либеральными и национально-консервативными тенденциями государственного строительства. Советская модель отбросила весь накопленный исторический опыт. Недостатки советской модели: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур. Эта модель предусматривала, что все советы, начиная самого низкого уровня, являются органами государственной власти на своей территории, все другие органы прямо или опосредованно подчинены советам. Система советов характеризуется иерархической подчиненностью всех её элементов и отсутствием любой самостоятельности местных органов: «Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в инструмент командно-административной системы» . Для неё характерны следующие черты:

• - правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными органами;
• - принцип жесткой централизации управления;
• - принцип патернализма;
• - функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;
• - отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов.

«Советская модель государственно-правового строительства не является продуктом субъективного усмотрения, она возникла в результате разрешения противоречия между народной стихией и имперской системой властных отношений, существовавшего на протяжении двух столетий» . Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль. Советская модель самоуправления характеризовалась структурно-функциональным смещением в сторону задач государственного управления, при этом функции общественного самоуправления оказывались ослабленными и идеологизированными.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской континентальной, так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Это и позволяет выделить её в отдельную - смешанную модель местного самоуправления. Характерным признаком смешанной модели стало сочетание автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Сегодня выделяют две основные модели взаимодействия государства и местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную. Общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел. «В государствах англосаксонской системы самостоятельность местного управления традиционно была выше, чем в странах континентальной правовой семьи. Но в настоящее время эти различия сглаживаются. В развитых странах фактическая самостоятельность местных властей всегда больше, чем в развивающихся государствах, в которых становление гражданского общества зависит от политической позиции центра» . Анализ различных моделей местного самоуправления показывает, что средства государственного контроля за деятельностью муниципалитетов и резервы их автономии могут быть весьма разнообразными и изменятся в зависимости от особенностей институционального характера, культурно-исторических факторов, расстановки политических сил, развития регионального политического процесса. Будущее муниципальной реформы в нашей стране «…зависит от того, какая концепция местного самоуправления взята за основу» .

Учёные А.Г. Дугин, С.В. Бондарев отстаивают идею евразийской модели местной власти, которая предусматривает «…отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии, широкое участие местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»), законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности провинциальных представительных структур, возможность создания земских советов и национальных представительств» .

Оригинальную классификацию выдвинули учёные В.Г. Игнатов и В.В. Рудой, которые все мировые модели сводят к двум основным:

• - модель автономного местного самоуправления, которая применяется в США, Канаде, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерной чертой этой модели служит отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующего выборные муниципальные органы. Контроль центра носит периодический характер, осуществляется путем финансовых ревизий, министерских инспекций, судебного контроля;
• - модель наблюдаемого местного самоуправления, где местные органы считаются «инструментом», с помощью которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Такая модель существует в государствах, традиционно использующих давление на местное самоуправление (Дания, Бельгия, Франция, Италия). В этих государствах на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы государственной власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление на местах. Основной задачей данных органов является обеспечение нормального функционирования муниципальных образований, выполнение отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления .

В дореволюционной России Л.А. Велихов определял модель местного самоуправления «…как среднее между германской и французской типами» . После распада СССР местное самоуправление в РФ строилось на основе механического заимствования и смешения англосаксонской и континентальной моделей с отдельными элементами национально-традиционного самоуправления. Не адаптированные друг к другу, они привели к концептуальному конфликту и закреплению фактической зависимости местного самоуправления, прежде всего в финансовой сфере, от государственного управления вопреки конституционным гарантиям. Эти противоречия не снимаются проводимой административной и муниципальной реформами. По мнению Н.В. Постового «…в мире сформировались две основные концепции местного самоуправления, отличающиеся отношением последнего к государству: англосаксонская - по ней местное самоуправление освобождается от государственных функций; европейская континентальная - по ней местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. История местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда участвовало в осуществлении значительной части государственных функций и теоретически обосновывалось государственной теорией самоуправления» . Нам представляется, что современная российская модель эволюционирует в сторону европейской континентальной модели местного самоуправления, допускающей контроль центральной власти над муниципалитетами, определенную подчиненность местных органов вышестоящим государственным органам, а порой и прямое государственное управление на муниципальном уровне. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» опирается на континентальную европейскую модель местного самоуправления, в её «германском» варианте, которая подходила и для реализации российского конституционного принципа муниципальной автономии, и для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью. В результате мы полагаем, что российская модель местного самоуправления, несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права, имеет некоторые элементы и от англосаксонской модели. Таким образом, можно говорить о существовании в России комбинированной модели местного самоуправления с преобладанием континентальной европейской модели. На наш взгляд, в современной российской модели местного самоуправления можно выделить следующие особенности:

• - при высокой степени унификации муниципального законодательства на практике модели самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, имеющими почти в каждом субъекте свои особенности;
• - муниципальная автономия в действительности оказалась очень ограниченной;
• - механизмы реального государственного контроля вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ;
• - компетенция муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации оказалась разграниченной лишь отчасти;
• - развитие осуществляется инициативами сверху, а не наоборот;
• - реализация местных публичных услуг находится на крайне низком уровне;
• - местная фискальная автономия стала сильно ограничена.

Развитие современной модели местного самоуправления в России должно определяться синтезом демократических правовых принципов с многообразием региональных, национальных традиций и обычаев, отражающих историческое, политическое, экономическое и социальное развитие государства и общества. Данная модель должна развивать политические процессы на местном уровне, создавать систему «сдержек и противовесов» в отношениях между политическими акторами, создавать механизм реализации общественного контроля над местными органами власти, формировать профессиональные муниципальные элиты, создавать условия для активной политической деятельности местного сообщества.

Европейская Хартия о местном самоуправлении, принятая большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. Исследование муниципальной реформы в России и за рубежом свидетельствует о сложности адаптации европейских принципов и форм к российскому политическому пространству. Мы полагаем, что в процессе демонтажа политических и правовых институтов социалистической государственности, незавершенности процессов национально-государственного строительства, утраты легитимности муниципальной власти недопустимо обычное копирование западных или советских образцов самоуправления, поиск собственной модели должен иметь постепенный и системный характер и опираться на национальные политико-правовые традиции. Западные модели самоуправления развиваются в условиях стабильного демократического процесса, применение данных моделей в России сталкиваются с нестабильным процессом трансформации политической системы. Мы полагаем, что на формирование муниципальной системы в конкретном государстве существенное влияние оказывают не только особенности его правовой системы, но и государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления. Мы полагаем, что федеративное устройство государства обусловливает разнообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соответствие их историческим и национальным традициям местного управления в многонациональных государствах, а также позволяет распределить полномочия между государственными органами субъектов федерации и муниципальными органами в соответствии с имеющимся уровнем финансово-экономической обеспеченности.

Федеративное устройство и применение положений Европейской хартии во внутреннем законодательстве является благодатной почвой к постепенной унификации законодательства о местном самоуправлении и возникновению общей европейской модели местного самоуправления.

Конституционная модель местного самоуправления в РФ заявлена, но не получила своего завершения, для этого необходимо совершенствовать политико-правовые условия, основанные на этнокультурных, исторических, национально-территориальных особенностях и учитывать менталитет российского народа. Любая модель местного самоуправления всегда следует за государственным развитием, всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима.

Современная российская модель организации местного самоуправления имеет смешанный характер и включает в себя отдельные черты англосаксонской, континентальной и советской моделей, она наиболее приближена к германской практике, которая учитывает конституционный принцип выраженной муниципальной автономии, и в то же время характерна для российской политической традиции, характеризующейся сильной государственной властью.

самоуправление государство взаимодействие местный

1. Англосаксонская МСУ, принятая в Великобритании, США, Канаде, Австралии. В ATE любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции - советы, а в мелких общинах, приходах для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с предст. органами населением может избираться и ряд должностных лиц.

Основные харак-ки модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти.

2 большое разнообразие форм.

3. Нет прямого подчинения нижестоящих органов местной власти вышестоящим.

4. Контроль за деятельностью местных органов

Отличия.

Достоинства.

Недостатки.

2. Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти - орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.

Основные характеристики:

1. Используется принцип негативного регулирования полномочий,

3. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим,

4. Представительные органы создаются не на всех уровнях,

5. Контроль представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов.

Отличия.

Достоинства.

Недостатки.

3. Иберийская (испанская) Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третей - «иберийской» модели местного самоуправления. Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются.

Отличия. На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Представителем государства в административно-территориальной единице утверждается руководитель местной администрации, избранный населением или местным представительным органом.

Достоинства. Самостоятельность. В административно-территориальных единицах нет назначаемых центром чиновников «общей компетенции»

Недостатки. Авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.

4. Советская модель . Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.

Отличия. В основе - Отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система СУ по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям СУ. Но на практике, этот потенциал в СССР остался не реализованным. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.

Достоинства.

Недостатки.

33. Англосаксонская модель.

Англосаксонская модель МСУ (Великобритания, США, Канада, Австралия) предполагает, что в административно-территориальных единицах любого уровня существуют только выборные органы общей компетенции – советы, а в мелких общинах, приходах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Наряду с представительными органами населением может избираться и ряд должностных лиц.

С точки зрения законодателя, местные органы функционируют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения не способно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах.

Основные характеристики модели:

1. Принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов власти . Объем их полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом, в противном случае меры местных властей могут быть признанными совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными.

2. Система местных органов власти состоит из организационных ячеек различных типов , поскольку законодательно установлены более или менее четкие критерии разграничения компетенции для городской и сельской местности. Муниципалитеты создаются, как правило, только в городах. Городскому уровню уделяется особое внимание, и законодатель стремится четко определить само понятие «город».

В Японии (которая относится к смешанному типу устройства самоуправления) для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тысяч человек; более 60% жилых строений располагаться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения работать в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города; наконец, должны функционировать городские сооружения и службы, перечень которых определяется актами органов префектуры.

3. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местной власти вышестоящим . Представительные органы в пределах предоставленных им полномочий действуют автономно. Комиссии (комитеты), действующие в структуре представительных органов местной власти, наделены широкими полномочиями и правами в сфере принятия решений.

Это проявляется в отсутствии уполномоченных центрального правительства на местах, т.е. должностных лиц, которые опекают представительные органы местного самоуправления, избираемые населением отдельных административно-территориальных единиц.

4. Наряду с представительными органами местного самоуправления непосредственно населением могут избираться и некоторые должностные лица (шериф, казначей, налоговый инспектор и т.д.).

5. Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем через центральные министерства, а также через суд.

Главное достоинства англосаксонской модели – она обеспечивает высокую самостоятельность местных органов. Недостаток – индивидуализм, взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.

Отличия. Высокая степень автономии местных органов самоуправления и отсутствие выраженного подчинения их центру.

Достоинства. Самостоятельность. В административно-территориальных единицах нет назначаемых центром чиновников «общей компетенции»

Недостатки. Индивидуализм. Взаимная обособленность местных сообществ и значительная их обособленность от центрального правительства.

34. Континентальная модель.

Континентальная модель местного самоуправления получила распространение в странах континентальной Европы, франкоязычной Африки, Ближнего Востока. В рамках этой модели в административно-территориальных единицах параллельно действуют два органа власти – орган местного самоуправления и назначенный из центра представитель государства, который имеет право осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов местного самоуправления. Континентальная модель допускает, что в некоторых областях может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления.

При определении компетенции и условий функционирования местного самоуправления обычно исходят из наличия «искусственных» (например, районы, округа, области) и «естественных» (например, города, поселки, села) населенных мест и существующих различий между ними. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами, что и закрепляется в их компетенции.

Основные характеристики континентальной модели:

1. Используется принцип негативного регулирования полномочий : местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов обусловливается остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.

2. Типично единообразное построение системы органов власти местного самоуправления на низовом уровне : правами муниципалитетов пользуются как городские, так и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения).

Во Франции, например, низовым территориальным коллективом является коммуна, статус каковой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. Городские и сельские коммуны имеют одинаковую систему управления и одинаковые права. Жители каждой коммуны избирают на 6 лет муниципальный совет.

3. Преобладает сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления . Это проявляется двух особенностях:

3.1. Соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим (в т.ч. может быть предусмотрено право осуществлять общий и специальный контроль за законностью актов местных органов власти).

3.2. На местах действуют уполномоченные центрального правительства .

4. Представительные органы создаются не на всех уровнях системы разделения властей (их нет в округах и кантонах Франции).

5. Контроль за деятельностью органов власти местного самоуправления представлен разнообразными формами и осуществляется по значительному кругу вопросов .

Примечание: В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального значения. Обе модели базируются на сходных принципах, и основой системы органов местной власти являются представительные органы, формируемые населением.

Отличия. Сочетание местного самоуправления, осуществляемого местным сообществом или избранным им органом и прямого государственного управления, осуществляемого назначаемым из центра представителем государства.

Достоинства. Единство действий государственной власти и местного самоуправления, сочетание централизма и самодеятельности местных сообществ при решении вопросов на территориальных уровнях.

Недостатки. Конфликтность. Руководитель государственной администрации назначается «сверху» независимо от воли местного населения и органа местного самоуправления, что порождает элементы противостояния.

35. Иберийская модель.

Иберийская модель

Латинская Америка, некоторые арабские государства пошли по третей – «иберийской» модели местного самоуправления. Хорошо в ней то, что все органы местной власти избираются.

Отличия - На местах нет чиновников, назначаемых «сверху». Но, избранный населением или представительным органом глава администрации утверждается затем парламентом или правительством как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета.

Среди немногочисленных достоинств этой модели можно отметить единство системы представительной и исполнительной власти, которое обеспечивается тем, что руководитель административно-территориальной единицы одновременно является и главой администрации и председателем местного представительного органа.

Главный недостаток – авторитарность. Руководитель административно-территориальной единицы концентрирует большую власть. Будучи избранным местным сообществом, он легитимен в глазах населения и обладает властью как председатель местного совета, в тоже время, он наделен дополнительными полномочиями как представитель государственной власти.

36. Советская модель.

От рассмотренных выше принципиально отличается советская модель местного самоуправления, которая, по мнению ряда исследователей, «является крайней формой континентальной мо дели» . Она была характерна для Советского Союза, стран социалистической системы и некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она сохранилась в той или иной форме в странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба). Отдельные черты советской модели продолжают прослеживаться и в некоторых странах СНГ.

Отличия. В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (советов) на соответствующей территории. В рамках советской модели местные советы народных депутатов рассматриваются как органы единой государственной власти на местах (а не противостоящие центру органы местного самоуправления) и единственные органы государственной власти на соответствующих территориях. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными. Теоретически такая система самоуправления по своим «демократическим параметрам» ни в чем не уступает западным моделям самоуправления. Но на практике, хотя советы и считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит партийно-государственному аппарату. Местные советы зачастую подменяются своими исполнительными комитетами, которые выполняют решения партийного руководства. Аппарат исполкома видит в депутатах своих общественных, слабо подготовленных помощников, а не полновластных представителей населения в совете. Главная задача местных советов сводится к проведению в жизнь на своей территории актов центральной власти.

Достоинства. Избираемые народом советы депутатов являются высшими органами государственной власти в каждой административно-территориальной единице. Все другие органы государства считаются производными от советов и им подотчетными.

Недостатки. Декларативность принципа народовластия. Реальная власть сконцентрирована в партийных и государственных аппаратах.

37. Место местного самоуправления в системе государственного управления

Принципы и формы местного самоуправления формировались в результате длительного, многовекового диалектического противостояния общества и государства, в процессе согласования интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства.

Отечественные и зарубежные специалисты считают, что становление местного самоуправления – задача не только самого этого института, но и государственной власти всех уровней, которая не может быть стабильной, эффективной, если постоянно не подпитывается жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления.

Местное управление обычно представляется сложным и гибким механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственных начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Понятие «местное самоуправление» формально предполагает, что население административно-территориальных единиц само управляет своими делами через соответствующие органы, формируемые населением путем голосования. Американский профессор В.Остом справедливо заметил, что «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей». Поэтому не следует абсолютизировать и фетишизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми «общественными» свойствами и противопоставлять государственному управлению.

Большинство исследователей считает, что в чистом виде самоуправляющихся сообществ не существует. «Между государством и организациями общества всегда устанавливаются
определенные взаимоотношения, в которых государство ограничивает власть и влияние общественных звеньев. Вопрос только, - в какой форме устанавливаются эти взаимоотношения» 1 .

На практике невозможно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного самоуправления, поскольку местные органы осуществляют не
только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, поставленные центральной властью.

Большинство решаемых ими проблем имеют как местное, так и
общенациональное звучание, и ограничение компетенции местных органов сугубо локальными, второстепенными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли.
Один из исследователей этой проблемы Б.Кичкин так сформулировал критерий разграничения вопросов государственного и местного значения: «государство имеет дело с гражданами, а местная власть - с жителями» .

38. Взаимоотношения государства и местного самоуправления.

МУ представляется сложным и гибким механизмом, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственных начал.

На практике невозможно провести четкую границу между функциями ГУ и МСУ, поскольку местные органы осуществляют не только сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, поставленные центральной властью.

Во взаимоотношениях государства и местного самоуправления определяющая роль принадлежит государству. Государство законодательно устанавливает:

· право местных сообществ граждан на местное самоуправление;

· компетенцию, права и обязанности органов местного самоуправления;

· гарантии политической, экономической и организационной самостоятельности МУ,

· формы контроля за МУ;

· минимальные стандарты услуг, оказываемых органами СУ населению, следит за их выполнением, гарантируя защиту населения в случае неэфф-х действий местных властей.

Модель партнерства отношения партнеров самовыражения прямые налоги .

В рамках агентской модели , т.е. акцент делается на главенствующей роли центра Центральные власти местное самоуправление государство внешних источников .

Следует учитывать, что выделение вышеназванных моделей взаимоотношений центральных и местных властей достаточно абстрактно. Ни в одном современном государстве взаимоотношения центральных и местных властей не могут быть адекватно описаны лишь с точки зрения какой-либо одной модели.

«концепция взаимозависимости ».

39. Модели взаимоотношений государства и местного самоуправления

Существуют две модели взаимоотношений центральных и местных властей:

Модель партнерства (США, Швейцария, Голландия) рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается как элемент самовыражения соответствующего местного сообщества, благодаря которому его жители имеют возможность организовать в своих интересах необходимые им службы. Что предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов. Как правило, главным источником доходов местных бюджетов - прямые налоги .

В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала , т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Центральные власти , выражая общенациональные интересы, обладают более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. При этом, местное самоуправление рассматривается как административное средство осуществления управленческих функций на местах, нацеленное не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг населению. А государство – как гарант эффективности социально-экономической жизни, имеющий право руководить и управлять деятельностью местного самоуправления. Значительная часть расходов местных властей при такой модели покрывается за счет финансирования из внешних источников .

В последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости ». Сторонники этой концепции английские ученые Р.А.В.Родс и Т.Бирн считают, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон , имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления.

40. Контроль за самоуправлением.

Компетенция и права самоуправления определяют характер его деятельности и меру самостоятельности местных властей. Чтобы органы власти МСУ не превысили этой меры и соблюдали в своей деятельности интересы как государства, так и местного сообщества, необходим контроль за текущей деятельностью самоуправления.

Контроль за самоуправлением осуществляется в трех видах :

1) контроль населения;

2) государственный надзор;

3) самоконтроль органов власти самоуправления.

Осуществляется в виде внутреннего и внешнего контроля.

Внутренний контроль «встроен» в механизм подготовки законопроектов и включает два звена – работу в комиссиях (подкомиссиях) и лоббирование. В каждом законодательном органе есть система комиссий и подкомиссий, где вырабатываются и обсуждаются законопроекты до того, как они выдвигаются на общее рассмотрение. На уровне комиссий существенную роль играют заинтересованные организации (лобби). Лоббисты работают с законодателями и служебным персоналом над выработкой законопроектов удовлетворяющих нужды как заинтересованных организаций, так и избирателей этих законодателей.

Внешний осуществляется в нескольких формах: контроля избирателей на основе открытости доступа на заседания муниципалитета или законодательного собрания штата; правительственного контроля, ограниченного, в основном, финансовыми вопросами (установление норм налога на собственность; ограничение размеров задолженности и расхода средств при дефиците бюджета).

41. Контроль населения.

Деятельность местного самоуправления подконтрольна населению, поскольку оно формирует органы местной власти в ходе выборов. Население контролирует деятельность властей двояким образом. Как избиратель, каждый член местного сообщества регулярно формирует состав органов власти и в некоторых государствах имеет право досрочного отзыва депутатов .

В промежутке между выборами население обладает правом местного (общенационального) референдума или опроса . Население может воспользоваться правом «народной инициативы» – специальной процедурой, позволяющей предлагать местным органам власти осуществление каких-либо мероприятий или принятие дополнительных норм и правил. Кроме того, население контролирует деятельность местных властей естественным образом, как потребитель услуг, которые предоставляют муниципальные органы власти. Оно оказывает постоянное давление на власти в случае их неудовлетворительного качества или недостаточного объема.

42. Внутренний контроль.

Нормальное функционирование органа самоуправления предполагает внутренний контроль (самоконтроль) за выполнением собственных решений соответствующими службами и подразделениями.

Внутренний контроль осуществляется по нескольким направлениям.

Выполнение решений соответствующими службами подлежит внутреннему контролю со стороны исполнительного органа самоуправления. Он реализуется специально создаваемым органом в рамках управления делами.

Общее руководство и контроль по отношению к исполнительному органу осуществляет представительный орган самоуправления. Его контроль реализуется в форме права представительного органа власти планировать бюджет и развитие территории местного сообщества. Оба плана составляют «рамки», которые исполнительные органы не могут перешагнуть.

Дополнительным рычагом выступает контроль финансовой деятельности. Он организуется бюджетной комиссией представительного органа, которая готовит для депутатов рекомендации по принятию бюджета, а также по ежегодному отчету исполнительной власти. Во всех странах мира именно бюджетная комиссия состоит исключительно из депутатов, в то время как остальные комиссии могут быть смешанными, т.е. включать и представителей исполнительной ветви власти. Наконец, контроль проявляется еще и в том, что представительная власть может вернуть себе право решения тех вопросов, которые она делегировала другим органам.

43. Государственный контроль.

Необходимость ГК обусловлена необходимостью «гарантирования интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун» и чтобы местное самоуправление «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов».

В странах континентального права важную роль в осуществлении контроля за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. В Литве полномочный представитель правительства имеет право не только опротестовать, но и приостановить выполнение решений органа самоуправления в случае, если они нарушают права граждан. В Японии этими органами ведает министерство по делам местного самоуправления, в Норвегии – министерство местного управления, во Франции, Италии, Новой Зеландии, Дании – министерство внутренних дел.

Законодательство обычно устанавливает определенные санкции за ненадлежащее выполнение местными органами своих функций: отстранение от должностей должностных лиц и муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача отдельных полномочий агентам правительства на местах. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусмотренный, в частности, законодательством Франции, Италии, Ирландии, Португалии, Польши, Мексики, Индии. В демократических государствах такой роспуск бывает возможным лишь при определенных законодательством обстоятельствах.

Государственный надзор осуществляется особыми органами, которые создаются на всех уровнях государственного устройства помимо органов суда и прокуратуры. Задача органов государственного надзора за текущей деятельностью местного самоуправления заключается в том, чтобы обеспечить выполнение местными сообществами возложенных на них задач в интересах общего блага. При этом орган надзора обязан благожелательно относиться к местному самоуправлению и защищать его права.

Государственный надзор за местным самоуправлением делится на:

· общий надзор;

· специальный надзор по государственным делам.

1.Общий надзор осуществляется в отношении тех задач, решение которых отнесено законом к компетенции местного сообщества, либо добровольно взятых обязательств. Общий надзор ограничивается лишь правовым контролем, т.е. проверкой правомерности (законности) принимаемых решений. Общий надзор осуществляется превентивными и последующими методами контроля.

Превентивные методы контроля , как правило, предполагают получение санкции на осуществление каких-либо мероприятий, консультации с вышестоящими органами управления и власти, право органов надзора на получение в любое время нужной информации. В ФРГ, например, законодательство земель предписывает местному самоуправлению согласовывать все решения, если ими затрагиваются интересы будущих поколений горожан, либо интересы других местных сообществ. К таковым относят решения, связанные с арендой или продажей крупных участков земли, предоставлением концессий и займов в особо крупных размерах (законодатель определяет эти размеры).

К последующим методам контроля относятся:

· право опротестовывать и отменять решения органов местного самоуправления;

· право бюджетных органов вносить в бюджет самоуправления «забытые» им статьи расходов и выделять ассигнования на них;

· право отдавать распоряжения по оговоренному в законах кругу вопросов, а в случае отказа или уклонения от его выполнения – непосредственно их исполнять;

· право в случае бездействия власти и запущенности делопроизводства назначать в орган местного самоуправления правительственного чиновника для наведения порядка (комиссара), либо досрочно прекращать полномочия местного органа власти.

Особенность общего надзора: он осуществляется лишь в интересах общественного блага, но не для проведения интересов отдельного гражданина. Критерием для него не могут служить и соображения политического характера.

2. Специальный надзор по государственным делам осуществляется в отношении государственных обязанностей, которые переданы самоуправлению соответствующими законами. Он реализуется в формах неограниченного контроля за законностью и целесообразностью предпринимаемых местными властями действий.

Контроль, равно как и хорошо отлаженное законодательство, действуют подобно закону всемирного тяготения: они создают «поле притяжения», которое не дает самостоятельному местному самоуправлению «выкатываться» за пределы системы разделения властей в государстве.

44. Избирательное право и избирательные системы.

Избирательное право можно рассматривать в двух аспектах:

1. Совокупность законодательных норм , регулирующих порядок избрания представительных органов, должностных лиц в государстве. В систему закон-ва, регламентирующего выборы входят:

· международные договоры, содержащие основные принципы избирательного права (например, всеобщая декларация прав человека);

· Конституция страны (конституции большинства стран содержат положения, регулирующие важнейшие наиболее общие вопросы избирательного права);

· Избирательные кодексы и законы;

· другие нормативно-правовые акты (регламенты парламентов, указы президентов, постановления правительств, решения судов, постановления избирательных комиссий и т.д.).

2. Субъективное право граждан участвовать в образовании представительных органов, т.е.:

· право избирать (активное избирательное право);

· право быть избранным (пассивное избирательное право).

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Скомкина Татьяна Александровна

студентка 2 курса, факультет международных экономических отношений, ХГУЭП, г. Хабаровск

Носова Светлана Федоровна

научный руководитель, кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права, ХГУЭП, г. Хабаровск

Местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти; публичная власть населения административно-территориальной единицы, которая основана на его самоорганизации и самодеятельности, обладает большей или меньшей административной самостоятельностью и не входит в систему государственной власти.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении были разработаны еще в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом, Лоренцом Штейном, Паулем Лабандом и другими.
Сущность местного самоуправления заключается в том, что в рамках демократической системы управления местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем самодеятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов. Местное самоуправление обеспечивает возможность на основе закона самостоятельно решать населению вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью, учитывая интересы всех жителей данной территории.
Разнообразие подходов государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор той или иной модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, исторические, географические, демографические особенности, политический режим, реализуемая правовая система и местный муниципальный опыт.
С учетом перечисленных выше критериев, в политико-социологической литературе оформилось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти. Более правомерной представляется позиция тех авторов, которые акцентируют внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.
Англо-саксонская модель муниципального управления в научной литературе еще называется первой муниципальной системой. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Таким образом, управление местными общинами, приходами и городами постепенно выстроилось в государственную вертикаль управления страной. Территориальным органам на местах вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.
Основными признаками англосаксонской системы являются:
высокая степень автономности;
отсутствие уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы на местах;
избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;
органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.
Данная в настоящее время в Великобритании, США, Зеландии, Канаде, Индии и других из числа британских колоний доминионов.
Так, в Великобритании, где сохранять позиции модель местного отсутствуют полномочные правительства, опекающие органы на Однако государственный за муниципальной осуществляют министерства делам окружающей образования, здравоохранения и Британское законодательство пределы полномочий органов, нередко финансовые рычаги на них.
Континентальная модель (французская система) основывается на сочетании прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Одной из таких форм взаимодействия может быть административная опека, широко применявшаяся до 50-х гг. XX в. в Западной Европе. В этом случае решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения назначенного государством местного администратора. Другой формой является административный надзор за проверкой законности решений муниципальных органов. Окончательные контуры континентальной системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона «О правах и свободах местных коллективов», где такой надзор был смягчен. Однако суть системы осталась прежней: представитель государства наблюдает за правильным осуществлением полномочий местными органами самоуправления. Через административный суд он может аннулировать акты коммунального, департаментского и регионального уровней.
Таким образом, главной особенностью данной модели является сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости.
Также можно выделить следующие черты:
строгая иерархией в системе управления, где местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с государственной властью;
чёткое регламентирование функций органов местного самоуправления и местных администраций;
Континентальная модель в настоящее время распространена в странах Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Нидерланды, Португалия), в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока и франкоязычной Африки.
В смешанной модели местного самоуправления присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Местное самоуправление автономно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления возложено исполнение как собственных, так и переданных государственных полномочий.
Данная модель характеризуется следующими особенностями:
значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
широкая социальная база процессов принятия решений и управления;
широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности;
мощная социальная поддержка местного населения.
Смешанная модель получила своё распространение в Германии, Австрии, Японии, России, Казахстане, Белоруссии.
Советская система местного самоуправления в отличается от Прежде всего, отрицает местное а управление местными возлагает на государственной власти местах, хотя также могут местным населением, и органы местного Такая система в России в период власти и существует сих пор, в КНР, где население избирает представительный государственный - собрание народных которое в свою избирает свой орган - местное правительство. И собрание представителей, и местные правительства выступают как орган самоуправления, а как государства, хотя и избираются, и назначения чиновников из на места производится. Они в иерархическую систему органов со подчинением нижестоящих вышестоящим. Безоговорочное и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для развития системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогичные системы местного управления существуют сегодня в КНДР, Вьетнаме и на Кубе.
Вообще, важнейшим этапом развития местного самоуправления в России считается земская (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.) и городская (Городовое положение 1870 г.) реформы Александра II, которые были проведены еще в дореволюционное время. Тогда были созданы выборные губернские и уездные земские собрания и губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами и являлись исполнительными органами.
Местное самоуправление в современной Российской Федерации – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление признается и гарантируется статьей 12 Конституции России (глава 1), что на практике означает отнесение местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. Также в тексте Конституции заложены основные принципы устройства и функционирования органов местного самоуправления (глава 8).
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Обычно, их перечень приводится в Уставе муниципального образования. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на главу субъекта РФ.
Органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а их самостоятельность имеет под собой экономическую основу - местный бюджет, местные налоги (сборы) и муниципальную собственность.
Правовую основу современного местного самоуправления РФ составляют :
Европейская хартия местного самоуправления
Конституция Российской Федерации
общепринятые принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации
федеральные конституционные законы
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
уставы муниципальных образований
решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан
иные муниципальные правовые акты
Особенно важным источником является Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Согласно документу, местное самоуправление означает право и действенную способность местных органов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.
Данный документ также устанавливает обязательную силу отдельных положений, таких как: гарантии защиты территории местным самоуправлением, право местного самоуправления определять свои внутренние административные структуры и др. Кроме того, включены положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов местного самоуправления, об административном контроле деятельности органов местного самоуправления. Хартия также закрепляет право органов местного самоуправления на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий.
Местное самоуправление во всех странах мира переживало периоды то расцвета, то упадка. Но самое интересное то, что органы самоуправления того времени волновали примерно те же вопросы, что и сейчас. Все модели местного самоуправления создаются для одной цели - для обеспечения достойной жизни населения и решения проблем местного значения. Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
Знание и обобщение зарубежного и национального опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в нашей стране. Местное самоуправление ни в коем случае не должно быть недооценено, поскольку оно призвано приблизить власть к нуждам народа, стабилизировать политическую ситуацию в стране, реализовать повседневные потребности отдельных людей, искать компромисс между государственной властью и народом.

Список литературы :
1. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. - Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г [электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.aup.ru/books/m234/ (дата обращения 09.12.2015)
2. Европейская хартия местного самоуправления: ЕТS № 122 от 15.10.1985 г., Страсбург //СЗ РФ. – 1998. - № 36.
3. Игнатов В. Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов, В.В. Рудой. - М.: Феникс, 2005. - 480 c.
4. Конституция Российской Федерации. –М., 2015. М.:
5. Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации - М.: Наука, 2010. - 352 c.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федрации» // СЗ РФ – 2003. - №40

Изучение моделей муниципального управления, реализованных в зарубежных федеративных государствах, показывает, что на формирование муниципальной системы конкретного государства оказывают влияние его правовая система, государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий, а также специфика исторического развития местного самоуправления и государства в целом.

Наибольшее распространение в западных странах получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. местное самоуправление муниципальное

Англосаксонская модель (Великобритания, США, Дания, Нидерланды, Португалия, Норвегия, Ирландия, Швейцария, Индия (панчаяты), Канада, Австралия). Основной характеристикой данной модели является высокая степень независимости местного управления от центральных органов власти и наличие целого ряда специфических демократических институтов (например, комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.).

Французская модель (Франция, Новая Каледония, Гвинея, Мартиника, Испания автономия, Италия, Китай (автономия), Бельгия). Встречается название - континентальная модель или романская модель. Данная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления.

Коммунальная (германская) модель (Германия, Австрия, Япония). Ее еще называют смешанной. В основе данной модели заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием. Коммунальная модель представляет собой модель местного самоуправления, находящуюся между обозначенными «полюсами» - англосаксонской и французской моделями. Идеологически она тяготеет к последней, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше.

Модель муниципального управления России достаточно сложно привязать к какой-либо из перечисленных выше моделей муниципального управления, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного. Действительно, развитие политической системы России практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне.

Во время господства командно-административной системы традиции самоуправления в значительной мере были замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Как указывалось выше, началом развития местного самоуправления в постсоветской России стало принятие Конституции 1993 года, которая в муниципальных вопросах основывалась скорее на «англосаксонской» идеологии, несмотря на закрепление возможности передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий с финансированием (что скорее в логике французской модели).

Муниципальная реформа 2003-2008 гг. в целом соответствовала той же задачей предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления и внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта).

Концептуальные основы реформы местного самоуправления были определены в Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, который предполагал развитие местного самоуправления по европейской модели.

Перечислим основные черты единой для страны модели местного самоуправления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:

Отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

Урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Притом, что органы местного самоуправления не имели право определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления стал институт отдельных государственных полномочий, а муниципального - институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

Формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

Значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;

Возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях). 14

Таким образом, прослеживается тяготение к «германской» модели, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране. Однако специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике, не позволила модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Так, реальная модель местного самоуправления имела следующие особенности:

1) наличие в каждом субъекте федерации своей модели, формирование которой зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. В результате в отличие от прописанной Законом единой модели их стало много, причем далеко не каждая из них точно соответствует действующему законодательству.

2) ограниченность или условность муниципальной автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая зависимость, совместное решение задач, выполнение переданных полномочий произошло. В большинстве регионов это привело к огосударствлению муниципальных районов и превращению районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.

3) недостаточное разграничение компетенции муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации, когда абсолютное большинство вопросов решается муниципалитетами под началом и совместно с вышестоящим уровнем публично-властной системы.

4) низкий уровень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг.

5) ограниченность местной фискальной автономии, в результате чего основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы, да еще и имеющей преимущественно целевое назначение.

6) чрезмерный реальный государственный контроль, механизмы которого вышли за рамки, установленные Федеральным законом №131-ФЗ. 11

Среди современных экономистов также встречается мнение, что становление местного самоуправления в России осуществляется на основе континентальной (французской модели), принципы которой определены в Европейской хартии местного самоуправления. Основанием для этого служит то, что одним из положений программы реформы власти, предложенной Президентом РФ в октябре 2004 года, стало образование Общественной палаты, осуществляющей гражданский контроль над работой государственного аппарата. В свете этого для некоторых исследователей вполне логично сравнение российской системы организации власти на местах с опытом французской системы самоуправления. Однако такая точка зрения является спорной. И не только потому, что данная система обнаруживает в себе ряд проблем, таких как: нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность их территориальной организации, удаленность муниципальной власти от основных проблем населения и пр. Причина состоит в том, что в России при исследовании характера отношений на уровне «государство-регионы» отмечается попытка построения новой политической системы, имеющей сильный децентрализационный компонент, означающий попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти и построить систему местного самоуправления в духе англосаксонской модели, формируемой управление муниципальной организации снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Хотя следует напомнить, что различия между моделями в настоящее время не носят принципиального характера.

Тем не менее, следует констатировать наличие усиления федеральной власти в конце ХХ века, что обусловлено следующими мотивами:

Стремлением преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока с целью восстановления государственного суверенитета и создать условия для модернизации;

Стремлением правящих групп добиться лояльности региональных элит и усиление влияние на региональный уровень власти.

Однако усиление федеральной власти не должно быть в ущерб местному самоуправлению. В противном случае возможно избыточное сосредоточение властных ресурсов у региональных администраций, которые подавляют экономические субъекты муниципального образования; перераспределение собственности, вывод имущества с муниципального уровня на региональный (через районы) с последующей приватизацией/передачей под контроль финансово-промышленным группам, иным участникам экономического процесса, непосредственно региональным политическим элитам; ограниченность социальной базы реформы местного самоуправления; торможение процессов становления «среднего класса», одной из ключевых характеристик которого является активная жизненная позиция.

О том, что происходит огосударствлевание системы местного самоуправления в России, препятствующее разделению властей, отмечалось неоднократно.

Некоторые авторы обращали внимание на противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие этой сис-темы и включение общества в выполнение за-дач государственного управления. Так, С.И. Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами.

И.Г. Мачульская видит отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправ-ления России не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей ини-циативы населения, отмечая невозможность создания самоуправления «сверху», даже на основе конституционного акта.

М.Н. Матвеев отмечает, что на сегодняшний момент в отношении развития муниципального управления в России существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хотя и черпа-ет свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

С.А. Левин, подчеркивая, что современная муниципальная система Российской Федерации находится в стадии становления, говорит о двух этапах реформы муниципального управления в России, первый из которых характеризуется утверждением в России англосаксонской модели местного самоуправления. Действительно, основным направлением реформ местного самоуправления 90-х гг. ХХ в. было внедрение принципа автономии местного самоуправления и независимости его органов от органов государства, что фактически и говорит об утверждении в России англосаксонской модели местного самоуправления (об этом автор говорил выше). Второй этап муниципальной реформы, начавшийся с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно рассматривать как попытку внедрения в России смешанной модели местного самоуправления, которая в большей степени отвечает российским традициям муниципального строительства и экономическим условиям. 18

Итак, точного ответа на вопрос выбора модели развития местного самоуправления, наиболее приемлемой для России, нет.

Организация местного самоуправления - одно из ключевых условий функционирования демократического государства. Природа местной власти сочетает в себе общественное и государственное начала. Эффективность местного самоуправления зависит от особенностей его взаимоотношений с государственной властью.

Понятие самоуправления

Местное самоуправление - это форма реализации народной власти. Оно обладает определенной самостоятельностью и не входит в систему органов государственной власти.

В Европейской хартии местного самоуправления сформулированы 4 признака муниципальной власти:

1. Она действует в пределах, предусмотренных законом.
2. Муниципалитет вправе по своему усмотрению распоряжаться вверенными ему ресурсами.
3. Эта власть осуществляет определенные функции в государстве.
4. Имеются выборные местной власти.

Модель местного самоуправления

Модель - это некоторая система, определяющая структуру объекта. Модель местного самоуправления состоит из субъектов, органов и взаимосвязи между ними. Наиболее распространенными в настоящее время являются англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления. На формирование определенной модели в государстве влияют следующие условия:

• административно-территориальное деление государства;
• общественные отношения в сфере собственности;
• демократические интересы государства и общества;
• национальные, региональные традиции и обычаи.

Системы организации местной власти, которые выделяются в научной литературе, классифицируются по следующим параметрам:

• принцип формирования структуры муниципальной власти;
• компетенция муниципалитетов;
• механизм взаимодействия с государством.

Континентальная модель местного самоуправления подразумевает сочетание элементов государственной и местной власти. Для нее характерно наличие прямого центрального управления на местах и муниципальных органов. Эта система появилась во Франции.

Для континентальной модели местного самоуправления характерны следующие особенности:

• Государственные и муниципальные органы составляют иерархию. самоуправления занимают подчиненное положение в отношении государственной власти.
• Центральная власть осуществляет контроль за деятельностью муниципалитетов (административная опека).
• В регионах присутствуют представители государства - так называемая местная администрация. Таким образом, на местах осуществляется и непосредственное государственное управление.
• Функции муниципальной и центральной власти строго регламентированы.

Отсюда следует, что характеристикой континентальной модели местного самоуправления является сочетание выборности с назначаемостью и вмешательство государства, контролирующего деятельность муниципальной власти.

Происхождение континентальной системы

Местное самоуправление во Франции начало формироваться в XVIII-XIX вв. Для Франции была свойственна высокая степень централизации государства, а также местного самоуправления. Это выразилось в установлении административного контроля государственной власти над местной. Существовал предварительный контроль: муниципалитет мог принять решение только после одобрения администрации. Государственная власть имела широкий выбор механизмов, с помощью которых ограничивала самостоятельность муниципальных органов: аннулирование, приостановка, одобрение, замещение, отзыв, роспуск и пр.

После революции 1789 г. во Франции был провозглашен принцип единой и неделимой власти. Региональное разнообразие было упразднено: теперь административно-территориальной единицей стал департамент. Основным звеном местного самоуправления были префекты. Они являлись представителями централизованной власти на местах. Префект являлся главой управления на подконтрольной ему территории.

Позднее произошла децентрализация, предоставившая большую самостоятельность органам местного самоуправления. Был принят закон "О территориальных коллективах". Теперь органы самоуправления могли создаваться в любых территориальных образованиях, признаваемых коллективами: департаментах, регионах и коммунах. Это предопределило особенности континентальной модели местного самоуправления.

Формирование органов местной власти

Главным элементом системы самоуправления являются коммуны. Это муниципальные образования, которые формируются городскими и сельскими жителями. В каждой коммуне присутствует представительный орган - совет, состоящий из депутатов. Мэра избирают среди депутатов совета. Он является одновременно главой муниципальной власти и государственным служащим.

Депутаты совета и мэр представляют муниципалитет. Он функционирует под контролем Комиссара республики и муниципального совета. Комиссар республики осуществляет надзор за законностью актов, принимаемых органами и должностными лицами муниципалитета.

Компетенция местной власти

Для континентальной модели местного самоуправления характерно позитивное регулирование местной власти. Муниципальные органы вправе принимать любые решения, которые не запрещены им законом. Таким образом, компетенция местного самоуправления формируется по остаточному принципу. В законодательстве устанавливается перечень функций, которые выполняет государственная власть. Остальные функции, не упомянутые в законе, возлагаются на местную власть. В этом заключается одно из различий континентальной и англосаксонской моделей местного самоуправления. Для последней характерен порядок негативного регулирования. Муниципальная власть решает только те вопросы, которые законом отнесены к ее компетенции.

Достоинства и недостатки

Преимуществом континентальной модели местного самоуправления является единство государственной и местной власти при решении управленческих вопросов на региональном уровне. Центральная власть оказывает необходимое содействие и контролирует муниципальные органы. Помимо этого, законом детально урегулированы вопросы муниципальной службы. Она имеет то же значение, что и государственная служба. В законе определен правовой статус муниципальных служащих, их права, обязанности и гарантии. Недостатком французской модели является конфликтность. Поскольку членов местной администрации (представительства центральной власти) назначает государство, этот выбор иногда не согласуется с интересами населения. Кроме того, вмешательство государственной власти в виде местной администрации существенно ограничивает автономию муниципалитетов.

Континентальная модель во Франции

Изначально континентальная французская модель местного самоуправления предполагала значительное ограничение свободы местных властей. До 50 годов XX века применялась административная опека как форма взаимоотношения государственной и муниципальной власти. Решения муниципальной власти вступали в силу только в случае одобрения местным администратором - представителем государства. Еще одной формой взаимодействия является государственный надзор за законностью решений местных органов. В 1982 г. во Франции был принят закон "О правах и свободах местных коллективов". С тех пор государственное вмешательство в деятельность муниципальных органов значительно ограничилось.

На сегодняшний день во Франции непосредственное осуществление государственной власти в регионах выполняют Комиссары республик. Они осуществляют надзор за соблюдением законов и регламентов органами местной власти. Комиссар республики обладает широкими полномочиями: он вправе отменить акты регионального и департаментского уровня, обжаловав их в административном суде.

Другие страны с континентальной моделью

Распространилась в основном в европейских странах. Помимо этого, континентальная модель местного самоуправления характерна для таких стран, которые были колониями Франции. Данная модель отдаленно прослеживается в некоторых странах Африки.

Континентальная модель местного самоуправления в настоящее время действует в Италии. В каждой территориальной единице назначается представитель государственной администрации. В провинции им является префект, выбранный правительством. Он осуществляет руководство деятельностью местной администрации на подконтрольной ему территории. В коммуне представителем государства является синдик. Также он возглавляет исполнительный орган. Его избирает коммунальный совет (местный орган).

В областях Швеции функции представительства выполняет губернатор. Он назначается правительством без ограничения срока, но в любой момент его могут отстранить от должности. Губернатор осуществляет контроль за службами центральных ведомств, полицией, представительными органами местной власти.

Подобным образом работают префекты в Греции и губернаторы в Испании. В Бельгии местная власть контролируется муниципальным секретарем, Аналогичная система взаимодействия центральных и местных органов власти установлена в странах Латинской Америки.

Англосаксонская муниципальная модель сложилась в Канаде, Великобритании, США, Австралии. Главной особенностью этой модели самоуправления является отсутствие представителей государственной власти в муниципальных органах. Ее отличают следующие признаки:

• Муниципальные власти правомочны принимать те решения, которые им предписаны по закону. Акты, принятые с нарушением этого правила, не имеют законной силы.
• Муниципалитеты признаются автономными образованиями. Они не подчиняются напрямую органам государственной власти.
• Местное население избирает не только представительные органы, но и должностных лиц.
• В ведении органов местного самоуправления находится управление полицией, пожарной службой, дорогами, жилищным строительством, транспорт общественного пользования.
• В странах с англосаксонской моделью предусмотрен общий государственный контроль за деятельностью муниципалитетов.

Англосаксонская система в Великобритании

В Великобритании контроль за деятельностью муниципальных органов осуществлялся министерствами, последовательно сменяющими друг друга: планирования города и села, жилищного строительства и местной власти, окружающей среды. Наиболее часто с целью контроля министерством внутренних дел проводится инспектирование. Если инспекция обнаружит нарушения в деятельности местной власти, правительство может временно передать полномочия другим муниципальным органам или назначить новых должностных лиц. Также в Великобритании действует специальный контролирующий орган - Комиссар по делам администрации местного управления.

В США

В США работу органов местного самоуправления регулируют штаты. Органы, занимающиеся вопросами муниципалитета, везде различаются. В одних штатах это могут быть структурные подразделения государственных органов, в других - департаменты. Такие учреждения контролируют финансовую, правовую деятельность органов муниципальной власти, а также оказывают им информационное содействие. Помимо этого, губернаторы некоторых штатов могут издавать указы, обязательные к исполнению муниципальными органами, и накладывать вето на их решения.

Европейская хартия местного самоуправления - это международный договор, устанавливающий основные принципы работы органов муниципалитета. Этот акт подчеркивает важность местного самоуправления для развития демократизации и децентрализации власти. Государства, подписавшие Хартию, обязуются установить правовое регулирование, обеспечивающее финансовую и административную независимость местной власти. Кроме того, государства должны утвердить принцип автономности муниципальной власти на конституционном уровне. Хартия вводит понятие субсидиарности. Это принцип, в соответствии с которым публичные обязательства должны, прежде всего, выполняться на наиболее низком уровне власти. Большую часть управленческих решений должны принимать органы муниципальной власти. Предмет ведения вышестоящих органов определяется по остаточному принципу. Те вопросы, которые не могут решить местные органы, переходят к государственной администрации.