Принципы бюрократии. Теории бюрократии и их современная оценка

В буквальном переводе слово бюрократия означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Бюрократическое управление – это управление в рамках четко разработанных правил и предписаний.

Бюрократия – явление историческое. Однако все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным концепциям: концепция М. Вебера – В. Вильсона ; концепция Маркса ;имперская (азиатская, восточная) концепция ; реалистическая концепция.

Концепция М. Вебера–В. Вильсона. В н. ХХ века М. Вебер разработал конц-цию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу, патримониальной). Возникновение бюрократ. организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии цивилизации как переход от феод. отношений к капиталистическим.

На смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно, поскольку сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное – во всем господствовал произвол лиц, решающих вопросы, а отсюда взятки, вымогательства, протекции. Исход дела решали богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

И вот в качестве альтернативы стала складываться иная форма решения текущих дел, которой присуще их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодат-вом и установленной процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация соврем. типа предполагает господство общеобразовательных регламентированных процедур. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

В америк. административной науке ту же парадигму развивал в к. ХIХ века буд. президент США Вудро Вильсон. Основные посылки теории Вильсона – наличие единого управляющего центра в любой системе правления как необходимая предпосылка ее эффект-ти и ответственности, структурное сходство всех совр. правительств, отделение упр-я от политики, профессионализм служащих, организованная иерархия как условие фин. и административной эффект-ти, наличие хорошей модернизации чел. цивилизации и достижения благоденствия.

Вебер и Вильсон, независимо друг от друга, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции: бюрократическая организация – технически самая совершенная из всех организационных форм. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, и этим ставит ее настолько же выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного.

Суммируя описание веберовской модели, можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику; это – наилучшая из всех возможных организаций; важнейшее ее достоинство – независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Взгляд Карла Маркса. Бюрократия, по Марксу, - это негативное явление. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень марксистских пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным, т. е. интересом власти и конкретного чиновника – «присвоение государства» чиновником, и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее гос. разума, и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии, и корпоративность, своекорыстие этой иерархии, и карьеризм как образ ее жизни, и ее притязания на монопольную компетентность, и формализм. Наиболее ярко характеризует марксистское видение бюрократии распространение на нее его знаменитой категории отчуждения.

Имперская («азиатская») модель. Поскольку эта модель свое полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно назвать и «восточной» и рассмотреть на примере ее классической формы – бюрократии китайской. Китайская модель, несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего, система экзаменов на возможность получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Назовем основные черты «восточной» модели в ее китайском варианте.

Отсутствие в древнем и средневековом Китае права частной собственности на землю в европейском смысле, император (Сын небес – единственный собственник всех земель страны), подданные, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Собственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, для придания высшей легитимности существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров – как окружающих ее звезд и созвездий. Отсюда и задачей бюрократии считалось не служение общественным интересам, а смягчение негативных последствий от действий в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Вся пресловутая система экзаменов на возможность получения должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы вне зависимости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет – вплоть до ХХ в.

«Реалистическая» бюрократия предполагает использование в качестве основы веберовскую модель, дополненную субъективным, человеческим измерением организации, использованием поведенческого, системного, ситуационного подходов и других достижений современной научной мысли.

30, 31. Бюрократизм: содержание понятия, причины появления, меры преодоления.

Следует различать понятия «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления (рациональная бюрократия), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая мо­нополия управляющих на функции управления и власти (иррацио­нальная бюрократия). Поэтому предстоит решать сложную задачу: сохранить и укрепить аппарат управления, способный к эффективной работе, и одновременно бороться с бюрократизмом.

Рациональная бюрократия – имманентное свойство любой сис­темы упр-я. Организация работы гос. аппарата неизбежно должна быть формалистичной, т. е. бюрократической. По­ка существует аппарат упр-я, будет и бюрократия. Поэтому борьба с бюрократизмом вовсе не означает борьбу с аппаратом как таковым. Без профессионального, хорошо подготовленного и сла­женного аппарата нет и упр-я.

Демократизируя систему упр-я, мы лишаем бюрократизм благоприятной среды, в которой он размножается и процветает. От­сюда борьбу с бюрократизмом следует рассматривать в широком контексте экономического, демократического и духовного обновле­ния. Нельзя сводить борьбу к обличению бюрократического стиля управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим ре­организациям аппарата управления. Не затронув глубинных основ бюрократизма, добиться ничего не удастся.

Принципиальное значение имеет идея выборности народа, кото­рая отвергается бюрократически-авторитарной системой. Идеи само­управления в корне противоречат аппаратно-бюрократическим инте­ресам. Ведь самоуправляемость народа ставит под угрозу существо­вание бюрократизма как особого привилегированного и обособлен­ного от народа сословия. Именно поэтому сторонниками тоталитарного режима идея самоуправления народа объявляется анархо-синдикалистской и ошибочной.

Самоуправление – такое участие граждан в управлении, которое определяет их решающие влияние задач местного значения, исходя из интересов не чиновников, а населения, его исторических и местных традиций. И не только через органы местного самоуправления, но и посредством политических и общественных организаций, их органов.

Но самоупр-е не сводится лишь к передаче гос. функций общ. органам, а осуществляется через соче­тание гос. и общ. самоупр-я с посте­пенной утратой аппаратом монополии на принятие управленческих решений. Самоуправленческие начала сужают сферу действия бюро­кратизма, предполагают возрастание значимости саморегуляции от­ношений между людьми.

Пути преодоления бюрократизма предполагают осуществление комплекса мер в политической, правовой, эк. и духовной сферах.

Политические аспекты включают: демократизацию системы управления т. е создание эффективного плюралистического механизма управления на основе демократического согласования и реализации интересов всех слоев общества; превращение общественных организаций в самодеятельные объединения; реальное и решающее участие трудящихся в осуществлении власти; развитие самоупр-я.

Правовые аспекты включают построение правового гос-ва как гаранта преодоления бюрократизма: демократичность и открытость законодательного процесса; отчетность перед народом исполнительно-распорядительных органов о проводимой политике и повседневной практике, общественный контроль за деятельностью властных структур, воспитание у людей чувства личной причастности к решению общегосударственных задач; независимость суда и прокуратуры, повышение их статуса в обществе, совершенствование процессуального законодательства, строгое соблюдение презумпции невиновности, норм правосудия и права на защиту.

Эк. аспекты включают последовательный переход к новой системе эк. отношений, основанный на принципах свободного рынка, на разгосударствлении и эффективном взаимодействии многообразных форм собственности и хозяйствования.

Духовно-культурные аспекты преодоления бюрократизма – это прежде всего создание условий для раскрепощения интеллекта, раскрытия способностей человека, для свободного состязания умов и талантов; наличие широкого спектра мнений и взглядов при высокой культуре дискуссий, радикальное оздоровление нравственной атмосферы, утверждение правды и справедливости; создание профессионально подготовленного, динамичного, современного аппарата управления, формируемого на конкурсной основе, подконтрольного в рамках закона представительным органам и общественности.

Многие полагают, что главным противником обновления обще­ства является аппарат, чиновничество. Отсюда следует усилить кри­тику аппарата и его работников.

Гос. аппарат – это вторичное явление. Представ­ляя мощную иерархическую систему, он может и часто в действи­тельности приводит к сверхцентрализации управления, к фактиче­ской узурпации власти в государстве. Поэтому для гос. аппарата первостепенное значение имеет последовательное проведе­ние в жизнь принципов независимости и раз­деления власти «по горизонтали» на законода­тельную, исполнительную и судебную и «по вертикали» на респуб­ликанскую, власть и власть местного самоуправления. В таком случае известное ограничение каждой из властей формирует предпосылки того, что ни одна из них не встанет над всеми и не подавит собой об­щество. Для того чтобы аппарат («бюрократия») нормально функ­ционировал, необходимо обеспечение высокого уровня его профес­сионализма и квалификации, деловых, моральных качеств.

Непрофессионализм чиновников порождается, во-первых, от­сутствием продуманной системы работы с кадрами во всех звеньях общественного организма, диктатом назначенчества; во-вторых, во многом сохраняющимся сегодня идеологизированным подходом к кадрам; в-третьих, отсутствием до последнего времени социальной востребованности компетентности, профессионализма, в том числе специалистов с хорошими знаниями в области экономики, права, со­циологии, управления персоналом и культурологов.

Успешной борьбе с бюрократизмом может и должна способст­вовать система соц. оппонирования чиновничеству и аппара­ту в целом. Однако соц. оппонирование аппарату ни в коем случае не следует толковать как нечто в целом антиаппаратное. Ап­парат управления был и остается необходимым, без него – анархия, хаос. Но управление нельзя доверять лишь одному аппарату. Необхо­димо сочетание гос. управления с механизмами соц. саморегуляции. Опыт показывает, что эффективность гос. упр-я прак­тически невозможна, если оно не дополняется, не уравновешивается механизмами соц. саморегуляции, гражданской активности, общ. контроля. Такой системой соц. оппонирова­ния гос. власти может стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество гос. и негос. организаций (движений).

Люди вынуждены общаться с государством постоянно. Оно все время что-то регламентирует, разрешает или запрещает. Нам же сей­час нужно государство-защитник, государство-партнер, государство-посредник, т. е. государство с заметно меньшими распорядитель­ными, фискальными, командными функциями. Дело госаппарата – выработка стратегии, определение приоритетов, стимулирование ак­тивности граждан, защита прав и личной безопасности человека, не­прикосновенность частной собственности, защита внутреннего по­рядка и границ, забота об экологии, образовании, здравоохранении, науке, культуре, помощь бедным и нетрудоспособным.

В правовом государстве должна существовать равная правовая ответственность как гражданина перед государством, так и государ­ства перед гражданином. Основная идея правового государства – подчинение публичных властей и всех граждан закону.

В Республике Беларусь немало сделано в этом направлении, принят целый ряд мер, призванных обеспечить доступность, простоту, оперативность решения насущных проблем каждого человека. В целях дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата, улучшения работы с гражданами Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко 27 декабря 2006 года была подписана Директива № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата».

Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов её проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. Остановимся на основных теориях бюрократии.

В начале прошлого века немецкий социолог М.Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

По Веберу, характерными чертами бюрократического управленияявляются:

регламентированность, то есть функции организации четко определены с помощьюнормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащим хранении.;

иерархичность, то есть должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;

отстраненность от владения средствами управления, то есть средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;

постоянство, то есть должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки - с гарантированной пенсией;

опытность и безличность, то есть должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления».

Как отмечал П.Блау термин «бюрократия» указывает скорее на усилия, затрачиваемые для поддержания функционирования организации, а не на усилия, необходимые для достижения ее основных целей. Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже созданные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XX в. Государственные и частные организации Западной Европы и США.

В последствии исследователи критиковали Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения и несанкционированные правилами модели поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину - людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. Элтона Мэйо в Хоторне произвели настоящую революцию в индустриальной социологии, создав «школу человеческих отношений». Эти исследования доказывали, что силы взаимодействия между людьми могут быть действеннее приказов руководителя или разработанных в организации материальных стимулов.

Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку, дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающий между составляющими систему элементами. Было показано, что черты бюрократии, рассматриваемые Вебером как достоинства, имеют и свои патологии, то есть в действительности происходит причудливое соединение преимуществ и недостатков бюрократической организации. Например, строго очерченная юрисдикция может выразиться в таком недостатке, как ограниченность видения проблемы. Знание правил и инструкций - в рутинном существовании. Иерархичность власти - в помехах коммуникации и передачи информации, потере воображения и инновационности. Самый несомненный признак бюрократии, когда первый, кто отвечает на ваш звонок, не может ничем вам помочь. В специальной литературе это явление называется «бюропатологиями» - негативными состояниями бюрократии, являющимися обратной стороной её достоинств.

При соотнесении достоинств и недостатков бюрократии необходимо учитывать исторические, социально-экономические, политические и культурные условия ее существования. Так, для традиционной модели бюрократиихарактерно отсутствие у чиновников каких-либо личных и корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; мизерное жалованье, предполагающее, что основной финансовый источник существования - взятки и поборы с населения; безболезненная взаимозаменяемость, поскольку чиновники не обладают узкой профессиональной специализацией; систематическое обновление аппарата. Для этой модели характерна жесткая персональная зависимость бюрократов от первого лица в государстве.

В современных переходных обществах налицо сочетание черт традиционных и рациональных бюрократических структур, порождающее симбиозы, существенно расходящиеся с классическим идеальным типом бюрократии. Так, рациональные бюрократические структуры используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день; при этом предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников. Напротив, традиционные бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и должностные лица должны самостоятельно пополнять своё достаточно скромное жалованье путем получения подарков, комиссионных или платежей от лиц, находящихся в подчинении. К тому же, современные административно-государственные учреждения имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи. Традиционные же бюрократические структуры достаточно просты и однолинейны, в них зависимость носит личный характер, что формирует клиентельные формы взаимосвязей.

Функциональные теории бюрократии. Американский социолог Талькотт Парсонс (1902-1979), основываясь на структурно-функциональном подходе, считал, что среди наиболее важных черт бюрократии находится институализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и властью, отделенных от сфер часной жизни лица. Должности дифференцируются по двум основаниям - по функциям, выполняемым для организации, и по месту иерархии или «вертикали» подчинения. Развитие бюрократической организации требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определённый вид должности, когда должностное лицо назначается посредством заключения некоего договора о найме. Это предполагает наличие определенного рынка труда для распределения человеческих услуг посредством переговоров об условиях найма и карьерных возможностей. Основываясь на изучении отношений между правительством и окружающей его социальной средой (группы интересов, политические партии, добровольные ассоциации и др.), Парсон утверждал, что развитие бюрократических структур происходит, как правило, в правительствах. Парсон рассматривал бюрократическую организацию как преимущественно политический феномен, поскольку она в первую очередь ориентирована на достижение коллективных целей.

Другой американский социолог П. Блау показал, что критерий для определения бюрократической организации лежит в процедурах модернизации и координации усилий различных подгрупп для достижения общих целей. Однако происходящая в организациях деятельность никогда не может полностью соответствовать официальным предписаниям, и эти расхождения представляют наибольший интерес для исследователей.

Р. Мертон одним из первых обратил внимание на проблему взаимоотношения между рациональностью и жесткостью бюрократических организаций. Его идеи о социальной структуре организаций нашли развитие в концепции «механической » и «органической» управленческих систем. Первая включает структуры, соотносимые с рациональной моделью, и наиболее подходит для решения долговременных стабильных задач. Вторая, напротив, наиболее подходит к нестабильным условиям и ситуациям, когда проблемы и указания не могут быть разделены среди специалистов на основе ярко выраженной иерархии. Сотрудники должны выполнять свои специальные задачи в свете понимания или задач организации в целом. Для такой работы теряет смысл формальное определение обязанностей, разделение полномочий и следование инструкциям. Здесь на первый план выходит сотрудничество с другими участниками в решении поставленной задачи в процессе скорее горизонтальных консультаций, чем вертикальных команд.

Конфликтные теории бюрократии. До сих пор мы рассматривали бюрократию с позиции функционализма, для которого главная проблема сводится к обеспечению четкости функционирования отдельных взаимосвязанных звеньев организации. Сторонники теорий конфликта предлагаю другое объяснение бюрократии. Они акцентируют внимание на роли в бюрократии в борьбе за власть, происходящей как в рамках общества, так и в отдельных социальных группах.

Французский социолог Мишель Крозье утверждает, что власть бюрократии основана на доступе к информации: бюрократическая структура «организована таким образом, что люди получают доступ к информации, возможность предвидеть результаты и, следовательно, приобретают влияние в точном соответствии с их статусом в иерархической системе». Во всех социальных группах происходит непрерывная борьба за власть, которую необходимо сдерживать, иначе деятельность группы будет парализована. Некоторые свойства бюрократии способствуют урегулированию конфликтов. К ним относятся система распределения власти, а также четко определенные роли и методы работы. В результате бюрократическая структура способствует укреплению дисциплины и улаживанию споров.

Как функциональные, так и конфликтные теории подчеркивают ограниченность бюрократии, что проявляется не только во внутриорганизационных процессах административно-государственных учреждений, но и в их взаимодействии с внешним окружением, т.е. обществом. Отсюда неизбежные сбои в ее работе.

Итак, сложилось несколько научных теорий вокруг исследования проблем бюрократии.

ѕ Вебер разработал теорию рациональной бюрократии.

Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высшего уровня эффективности. И в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств существования управления людьми.

ѕ Функциональные теории бюрократии.

Социолог Парнсонс считал, что среди наиболее важных черт бюрократии находятся институализация ролей в виде должностей с четкими функциями. Парнсонс рассматривал бюрократическую организацию как преимущественно политический феномен.

Социолог Блау считал, что критерий для определения бюрократической организации лежит в процедурах модернизации и координации усилий различных подгрупп.

ѕ Конфликтные теории бюрократии.

Маркс считал бюрократию привилегированным слоем служащих, призванных осуществлять власть и господство в организации.

Социолог Крозье же утверждал, что власть бюрократии основана на доступе информации.

БЮРОКРАТИЯ –система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме , разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии .

Специализация и разделение труда . Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

Вертикальная иерархия . Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

Четкие правила . Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

Обезличенность взаимоотношений . В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Бюрократия как социальная угроза . Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

Отчуждение от человека . Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

Ритуализм . Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

Инерция . Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Основные концепции.

Концепция Вебера – Вильсона

Концепция Маркса

«имперская» («азиатская»)

«реалистическая»

***отличие бюрократии от бюрократизма: Бюрократия -соц. слой, а бюрократизм- принципы по кот. гос. машина функционирует

Как организационная структура бюрократия первые была определена в начале XX в. немецким социологом Максом Вебером.

Рациональная бюрократия, по М. Веберу, рассматривалась как некая идеальная модель организационной структуры, к которой следует стремиться при создании организационной структуры в организациях самого разного профиля и вида деятельности.

Необходимо отметить, что принципы построения организации, сформулированные М. Вебером, ранее в реальной управленческой практике фактически не встречались. Впоследствии во многих (если не сказать в большинстве) создаваемых организациях бюрократическая структура нашла широкое воплощение.

Вебер считал, что легитимность власти является центральным элементом почти всех административных систем. В своем анализе законной власти, имеющей бюрократический административный аппарат он излагает пять концепций, определяющих законность полномочий:

• 1. Должен быть установлен свод законов, требующий от участников организации послушания.
• 2. Закон - это система абстрактных правил, имеющих конкретные приложения; в рамках именно такого закона администрация отстаивает интересы организации.
• 3. Член организации, осуществляющий властные функции, также подчиняется этому безличному порядку.
• 4. Член организации должен подчиняться ее законам только как член организации. рациональный бюрократия организация вебер
• 5. Подчинение определяется не личностью, осуществляющей властные полномочия, безличным порядком, обусловившим, помимо прочего, и занятие этой личностью данного поста.

Основываясь на этих концепциях, Вебер формулирует восемь принципов структурирования властных систем:

• 1. Служебные обязанности организуются на постоянной регулируемой основе.
• 2. Эти обязанности относятся к различным функциональным сферам, в каждой из которых должны обеспечиваться необходимая полнота власти и полномочий.
• 3. Должности образуют иерархическую структуру, при этом оговариваются права контроля.
• 4. Правила, которыми определяется ход работ, могут быть как техническими, так и юридическими, что в любом случае требует привлечения компетентных работников.
• 5. Ресурсы организации не следует смешивать с ресурсами ее членов, рассматриваемых в качестве частных лиц.
• 6. Держатель офиса не может обращать этот офис в свою собственность.
• 7. Управленческая работа основывается на письменных документах, в силу чего офис (бюро) становится центральным звеном организации.
• 8. Системы законной власти могут принимать множество форм, идеальным видом которых является бюрократический штат.

Согласно Веберу, бюрократическая администрация (т. е. наиболее рациональный тип бюрократии) соответствует пяти концепциям законности и восьми принципам власти, приведенным выше. Помимо прочего, бюрократическая система и участвующие в ней служащие должны удовлетворять следующим критериям:

• 1. Они свободны как личности и должны подчиняться власти только в силу своих безличных (должностных) служебных обязанностей.
• 2. Они образуют ясно выраженную иерархию должностей.
• 3. Каждая должность имеет четко выраженную в юридическом смысле сферу компетенции.
• 4. Занятие должностей происходит на свободной контрактной основе.
• 5. Кандидаты на должность отбираются на основе их технической квалификации. Они назначаются, а не выбираются.
• 6. Должность получает фиксированное материальное вознаграждение, сохраняя, по большей части, право на получение каких-то субсидий. Шкала окладов примерно соответствует уровням иерархии, однако в известных случаях при этом могут приниматься во внимание мера ответственности и социальный статус должностного лица.
• 7. Исполнение должностных обязанностей рассматривается как единственное или, по крайней мере, основное занятие должностного лица.
• 8. Возможность карьеры. Система "продвижения", определяемого старшинством или уровнем достижений, или и тем и другим. Вопросы о продвижении должностных лиц решаются начальством.
• 9. Служащий работает в организации, не являясь владельцем организационных средств, и должность, которую он занимает, не является его собственностью.
• 10. Поведение работников организации должно соответствовать существующим требованиям дисциплины и контроля.

Это как раз тот счастливый случай, когда высказанная ученым управленческая идея была воплощена в жизнь управленцами-практиками.

Утверждение М. Вебера о наивысшей эффективности бюрократии нередко подвергалось критике. По мнению некоторых социологов, Вебер не учел возможности появления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». При этом имелось в виду, что следование бюрократическим нормам могло привести к снижению эффективности управленческой деятельности. Такая точка зрения высказывалась в ряде работ Р. Мертона, который не подвергал сомнению веберовский идеальный тип рациональной бюрократии, но все же указал на то, что функционирование бюрократической организации сопровождается некоторыми побочными последствиями, противоречащими целям данной организации.

К числу социальных последствий бюрократизации М. Вебер относит тенденцию к уравниванию статусных различий, которая проявляется в результате устранения чиновников, управляющих в силу статусных привилегий и присвоения административных средств и полномочий.

Следствием бюрократизации является установление в отношениях между людьми «формальной безличности», когда из официального ведения дел устраняются все личностные и эмоциональные элементы. Рациональная бюрократия действует исходя из объективных критериев, а не личных симпатий и предпочтений. Как пишет М. Вебер, «бюрократия получает тем большее развитие, чем более она «дегуманизирована» и чем в большей степени она достигает устранения из официального ведения дел любви, ненависти и всех чисто личных, иррациональных и эмоциональных элементов». Чиновник должен исполнять свои обязанности «без гнева и пристрастия». Он подчинен дисциплине, предполагающей последовательное и методичное выполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика содержания этих приказаний. Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе. Государственную службу М. Вебер рассматривает, подобно науке и политике, как «профессию и призвание». Это находит выражение в том, что занятие должности требует длительной специальной подготовки. Не меньшее значение имеет то, что чиновник возлагает на себя определенные обязательства, связанные с исполнением его «служебного долга». Если для патримониального чиновника было естественным рассматривать свою должность прежде всего как источник дохода, то при легальном господстве первостепенное значение для чиновника приобретают те цели, осуществлению которых служит его деятельность.

В легально-рациональной бюрократии верность чиновника служебному долгу не предполагает личной преданности по отношению к главе организации, как это имеет место в патримониальных и феодальных властных структурах. Согласно автору, в условиях легального господства деятельность чиновника подчинена безличным и чисто функциональным задачам. Организация может выступать в некотором роде заменой индивидуального господина в качестве объекта преданности. При этом чиновник полностью зависит от той организации, которой он служит. Как отмечает М. Вебер, профессиональный чиновник «…привязан к своей деятельности во всем своем экономическом и идеологическом существовании. В большинстве случаев он всего лишь винтик непрерывно действующего механизма, который предписывает ему направление движения».

Такова идеально-типическая модель рациональной бюрократии Макса Вебера. Однако веберовский анализ бюрократического феномена не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах М. Вебера. Он сознавал, что отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический характер. Связано это с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти.

Для понимания существа проблемы бюрократиии важно не смешивать три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальную группу, осуществляющую повседневное управление государственной машиной и бюрократизм - как стиль работы части управленцев. Кроме того, следует иметь в виду, что бюрократия в разных государствах и в разные времена сильно отличается одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти, по уровню честности и коррумпированности.

Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская, и реалистическая32. По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим положениям:

Компетенция каждого бюрократического уровня четко регла-метирована, т. е. зафиксирована нормативно;

Иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

Все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т. п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократичекой организации в целом.

Веберовская модель рациональной бюрократии построена на трех главных "идеологических" постулатах:

Бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

Это наилучшая из всех возможных форм организации;

Важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX века будущий президент США В. Вильсон. К основным положениям теории бюрократии В. Вильсона относятся:

Наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

Структурное сходство всех современных правительств;

Отделение управления от политики;

Профессионализм служащих;

Организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

Наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основныым чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

Отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезнено взаимозаменять;

Постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание должности могло длится неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой;

Крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

Жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т. п.;

Финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего его расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданых максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;

Отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;

Тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней".

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовско-вильсоновской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т. д. Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем34:

В дополнение к веберовской модели, субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.

Подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. Американский политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединяться в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах".