Реагировать на обращения граждан должно не только государство, но и общественные и коммерческие организации.
Обращения граждан - одно из наиболее важных средств осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением. Будучи одной из форм участия граждан в управлении делами государства, обращения способствуют усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
После распространения действия Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" на иные организации, осуществляющие публично значимые функции, в правоприменительной практике возникли трудности в определении круга таких организаций в условиях отсутствия четкой законодательной регламентации.
Сложившаяся судебная практика и практика прокурорского надзора в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены на субъекты, не относящиеся к системе публичной власти.
Так, обязанность рассматривать обращения граждан в установленный Федеральным законом №59-ФЗ срок законодательно возложена на государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения, нотариусов и адвокатов, политические партии, коммерческие банки, избирательные комиссии, а также иные коммерческие организации при условии осуществления ими публично значимых функций. Данной позиции придерживаются и судебные инстанции (определения Конституционного суда Российской Федерации от 19.05.2009 № 596-0-О, 01.06.2010 № 782-0-0, 16.12.2010 №1722-0-0, постановления от 23.12.1999 №18-П, 16.06.2007 №11-П).
При этом следует иметь в виду, что действие Федерального закона №59-ФЗ не распространяется на обращения, подлежащие рассмотрению в соответствии с иными федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Такой специальный порядок рассмотрения обращений граждан установлен, например, для обращений, связанных с отправлением правосудия в соответствии с АПК РФ, ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ; жалобы Уполномоченному по правам человека в России; досудебные жалобы при предоставлении государственных и муниципальных услуг, предусмотренные Федеральным законом от 27.07.2010 №210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; запросы информации о деятельности органов государственной власти (в том числе судов) и местного самоуправления, предусмотренные Федеральными законами от 09.02.2009 №8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлении" и от 22.12.2008 №262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" соответственно; Земельным кодексом РФ и др. Таким образом, обязанность по рассмотрению обращений граждан в настоящее время возложена на значительное количество организаций, но только при условии осуществления ими публично значимых функций и при не отнесении их к обращениям, подлежащим рассмотрению в соответствии со специальными нормами.
Прокурор отдела по надзору за соблюдением прав и свобод граждан
Уважаемые специалисты, Иркутская городская молодёжная общественная организация "Глагол", функции главы которой я осуществляю в настоящее время, планирует открыть виртуальную общественную приёмную по проблемам, связанным с городским транспортом, а также по ряду других вопросов.
При формировании Положения о приёмной, изучая законодательство, мы натолкнулись на ряд препятствий.
К примеру, ФЗ-59 «О порядке рассмотрения обращений граждан» полагает, что принимать обращения граждан могут органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица (этих самых органов, как мы понимаем). Под действие этого закона также подпадает значительное количество организаций - но только при осуществлении ими публично-значимых функций. И вот эта самая формулировка вызывает всё больше вопросов. Известно, что однозначного определения данного термина нет, и ФЗ-59 едва ли не единственный закон, где эта формулировка употребляется.
А вопрос, исходя из вышесказанного, звучит так: а общественные объединения, которым дано право "представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях" (абз. 5 ст. 27 Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 N 82-ФЗ), могут ли принимать обращения граждан? Распространяется ли на них ФЗ-59? Осуществляют ли общественные объединения публично значимые функции?
Требуется: Бесплатный совет
Предложите платную юридическую помощь
В данном случае речь идет о возложении публичных функций и соответствующих им полномочий на кредитные организации как негосударственные организации, не являющиеся органами власти.
Как уже отмечалось, эти функции касаются проверки соблюдения законодательства и осуществляются в интересах всего общества. В правоотношениях кредитной организации с клиентами они трансформируются в права кредитных организаций, а правоотношения с государством возникают у кредитных организаций из факта их неисполнения.
Такие публичные функции необходимо отличать от публичных обязанностей, в частности:
1) вытекающих из запретов в рамках общедозволительного или разрешительного типа правового регулирования;
2) обязанностей действовать в чужих интересах при возникновении определенного правоотношения вне зависимости от воли и интересов субъекта;
3) требований (обязанностей), выполнение которых является необходимым условием возникновения правоотношения.
Также публичные функции необходимо отличать от цели деятельности кредитных организаций. У кредитных организаций цель деятельности одна - получение прибыли. При этом цель деятельности - это конечный, итоговый результат деятельности кредитных организаций. Публичные функции входят в предмет их деятельности (действия, осуществляемые для достижения результата). Целью (результатом) выполнения публичных функций кредитными организациями является достижение правопорядка как итогового состояния действия права, что относится к государству в целом, а не к деятельности кредитных организаций.
По вопросу о возложении на кредитные организации публичных функций необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выработанную применительно к нотариусам, согласно которой "Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее ст. 78 (ч. 2 и3 ) и 132 (ч. 2 ) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам"*(72) .
Следует обратить внимание, что в данной правовой позиции речь идет о передаче только отдельных полномочий и только полномочий исполнительной власти.
Кроме того, в публичных функциях необходимо выделять властные полномочия (принятие решений нормативного, а также организационно-распорядительного характера, в том числе о применении ответственности).
В п. 3 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", которым запрещается совмещение функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, при установлении исключений предусмотрена возможность передачи хозяйствующим субъектам функций органов власти и местного самоуправления федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а в части функций государственного контроля и надзора закреплена возможность их передачи только Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Следовательно, на кредитные организации могут быть возложены отдельные функции органов исполнительной власти, но без передачи властных полномочий.
Причем это возможно только федеральными законами. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ такие функции (полномочия) возлагаться не могут.
Это связано со следующим:
1) правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, а также федеральными законами и нормативными актами Банка России (ч. 2 ст. 2 ФЗ "О банках и банковской деятельности"). Иные нормативные акты не упоминаются;
2) органы законодательной и исполнительной власти, а также органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 3 ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности");
3) кредитная организация не может быть обязана к осуществлению деятельности, не предусмотренной ее учредительными документами, за исключением случаев, когда кредитная организация приняла на себя соответствующие обязательства, или случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 5 ст. 9 ФЗ "О банках и банковской деятельности"). Однако, поскольку у кредитных организаций исключительная правосубъектность, перечень разрешенных им видов деятельности, а уж тем более какие-либо публичные обязанности, должны определяться федеральными законами. Учредительные документы в этой части не имеют правоустанавливающего значения. Упоминание о них должно быть исключено из закона.
Передача публичных функций кредитным организациям не может осуществляться и актами Банка России:
1) Банк России издает нормативные акты только по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами (ч. 1 ст. 7 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами, т.е. публичные обязанности (ст. 57 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)");
2) Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц.
Банк России не вправе устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные федеральными законами ограничения на проведение операций клиентами кредитных организаций, а также не вправе обязывать кредитные организации требовать от их клиентов документы, не предусмотренные федеральными законами (ст. 58 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
К числу публичных функций кредитных организаций помимо уже упоминаемых обязанностей агентов валютного контроля и организаций, осуществляющих функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма, можно отнести:
Оценку полученных расчетных документов на предмет соответствия требованиям, установленным Банком России;
Контроль за соблюдением порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью.
Исполнение этих функций не зависит от воли и интересов ни кредитной организации, ни ее клиентов, они не могут их изменить или исключить по соглашению между собой.
