1. Понятие и система органов и должностных лиц местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления
Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.
Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Однако органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления – это органы власти народа, органы, через которые народ осуществляет свою власть.
Вместе с тем органы государственной власти и органы местного самоуправления – это разные формы осуществления власти народа. Органы, осуществляющие государственную власть, являются структурными единицами государственного аппарата, государственными органами. Поэтому осуществляемая ими власть народа имеет форму государственной власти.
Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12), не входят в систему органов государственной власти, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.
Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 12) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.
Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.
В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно Закону наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:
а) вопросы местного значения. Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
б) выполнение отдельных государственных полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан, или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.
При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе, как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.
Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.
Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальное управление предусматривает обязательное наличие представительных органов местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные комитеты, советы депутатов и т.д. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными и региональными законами субъектов РФ.
Актами местного самоуправления устанавливается содержание ряда избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации, наделяющей население соответствующих территорий правом самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, решение о конкретном составе выборных органов местного самоуправления может быть принято только на местном уровне. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативно-правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нечеткое разделение ответственности объективно является предпосылкой для возникновения конфликтных ситуаций. Поэтому важно отделить виды и формы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет (ст.70): Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.
Таким образом, можно констатировать три вида их ответственности:
- 1) перед государством;
- 2) перед населением муниципального образования;
- 3) перед физическими и юридическими лицами.
Рассмотрим каждый из видов ответственности. Первый - ответственность перед населением муниципального образования. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Большинство исследователей подчеркивают, специфика ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой) Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Норма. - 1996. - с. 178..
Более того, такая ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных форм. Как отмечает К. Амирбеков Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. - 2000. - №30. - с.18., ответственность перед населением муниципального образования по существу является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия. Таким образом, наличие или отсутствие «доверия» становится в данном случае критерием ответственности. Наибольший разброс точек зрения связан именно с определением понятия «утрата доверия»: от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей. Возникает проблема, суть которой том, что термин «доверие» носит не правовой, неюридический характер. Им обозначают «уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому чему-нибудь» Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981.. Отсюда, логичные вопросы: кто определяет критерии доверия или недоверия? При какой степени «недоверия» (или процентном соотношении) органы местной самоуправлении и должностные лица привлекаются к ответственности?
Закон лишь определяет, что условия наступления ответственности перед населением и порядок привлечения к ней должны устанавливаться уставами муниципальных образований. В законодательных актах субъектов РФ по-разному регулируются и вопросы об инициаторах отзыва депутатов. Таким образом, отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований.
Второй вид ответственности - ответственность перед государством.
Местное самоуправление отделено от государственной власти, а поэтому органы государственной власти не вправе вмешиваться во внутренние дела муниципальных образований. В то же время взаимоотношения между муниципальными образованиями и государством в лице его органов власти не могут строиться по нормам международного права. Муниципальные образования не могут владеть государственным иммунитетом, поскольку находятся в составе суверенного государства.
Итак, в соответствии со ст.72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013), ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Но основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В соответствии с действующей редакцией Закона (п.1 ст.73), в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
На этот раз законодатель четко и последовательно расписывает механизм привлечения к ответственности полномочных лиц.
В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
Законодатель четко отграничивает органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, которые полномочны принимать решения о роспуске и отрешении представительных органов местного самоуправления и глав муниципального образования.
Согласно п 2.2 ст. 73 настоящего закона, в случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Такой же порядок предусмотрен и в отношении главы муниципального образования. Предложения об удалении главы муниципального образования в отставку могут быть внесены по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Если происходит удаление главы муниципального образования в отставку, тогда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации либо Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.
Третий вид ответственности - ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами.
Законодатель в ст. 76 Закона закрепил, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.
Ответственность перед физическими лицами, прежде всего, связана с обязанностью органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать конституционные права и свободы человека и гражданина.
Основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий или решений органов местного самоуправления устанавливается судом либо арбитражным судом. Убытки, моральный вред, нанесенные физическому или юридическому лицу в результате действий (решений), признанных судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.
Нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, то есть за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам может быть причинен материальный ущерб.
Другие проблемы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами регулируются нормами гражданского законодательства и разрешаются в общеустановленном порядке, путем обращения в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Депутаты, члены выборных органов, выборные должностные лица отвечают перед населением в соответствии с уставом муниципального образования. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случаях нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
Если судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил этот нормативный акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ про-
ект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.
Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.
Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:
издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решен™ суда.
Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отреше-
нии от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.
Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде в установленном законом порядке.
Надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами Конституции РФ, законов России и субъектов РФ, муниципальных правовых актов осуществляют органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные законом органы.
Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в со-ответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.
На муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования формируется контрольный орган: контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др. Этот орган контролирует исполнение местного бюджета, соблюдение порядка подготовки и рассмотрения его проекта, отчета об исполнении, управлении и распоряжении имуществом в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Контрольный орган осуществляет проверки, результаты которых подлежат опубликованию.
Еще по теме Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.:
- Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
- Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления
- Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления
- Глава VIII. Гарантии местного самоуправления, Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
- Органы государственной власти и местное самоуправление
- § 2.3. Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в условиях реформирования политической системы России
- § 2.2. Правовые основы взаимодействия гражданского общества и органов местного самоуправления
- § 3. Пути оптимизации юридической ответственности государственных служащих
- § 3. Ответственность за преступления, сопряженные с рейдерскими захватами, в уголовном законодательстве Российской Федерации: понятие, система и квалификация преступных посягательств
- § 2 Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9 КоАП РФ)1
- § 1. Проблемы обеспечения доступа человека и гражданина к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
- § 2. Понятие и виды гражданско-правовой ответственности членов органов управления хозяйственных обществ
- Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления
- Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению законности в муниципальном образовании
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений -
Органы местного самоуправления, органы государства и субъектов
РФ. Органы местного самоуправления и его должностные лица (представительные органы, главы муниципальных администраций , муниципальные служащие и др.), как и государственные органы, участвуют в управлении делами общества, но в рамках своего муниципального образования. Они издают обязательные постановления, могут взимать местные налоги и сборы (в установленных законом пределах), занимаются вопросами образования, здравоохранения, строительством различных сооружений, дорог, ремонтом и обслуживанием и т. д. Они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), не имеют таких полномочий, которыми обладают государственные органы и органы субъектов РФ, не могут применять многие средства, используемые органами государственной власти (например, уголовные и административные наказания).
В местном самоуправлении следует не только различать институты непосредственной демократии и органы местного самоуправления, но среди последних выделять представительные органы и сход, с одной стороны, и собственно управленческие, административные органы (мэр, исполнительный орган, департаменты и проч.) - с другой.
Системы органов местного самоуправления. В мире действуют четыре системы управления делами на местах. Три из них (англосаксонская, романо-германская, латиноамериканская) являются системами органов муниципального управления, четвертая - система советов - органов государственного управления (она существует в странах тоталитарного социализма).
В России структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, если они обладают собственными полномочиями по вопросам местного значения. Наличие в этой структуре представительного органа, главы администрации и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) обязательно (за исключением мелких муниципальных образований, в которых, например, полномочия представительного органа выполняет сход граждан).
Представительные органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования состоит из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинстве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом звене) - прямыми выборами, но в ряде стран Востока (Алжир, Египет, Марокко, Сенегал и др.) некоторая часть советников (а иногда все) избирается непрямыми выборами или делегируется общественными объединениями, нередко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).
В России местные представительные органы называются по-разному (советы, комитеты). Нередко эти названия связаны с национальными особенностями, местными традициями. Однако в целом их организация однотипна, хотя представительные собрания муниципальных районов могут иметь существенные особенности в порядке их формирования (см. ниже).
В городских и сельских поселениях представительный орган состоит из депутатов, избираемых гражданами. В муниципальных районах представительный орган также может избираться гражданами (при этом депутатов от одного поселения, входящего в район, должно быть не более 2/5 общего состава), а может состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов, избранных путем непрямых выборов представительными органами поселений из их числа. В отношении отдельных поселений тоже должна соблюдаться пропорция, указанная выше. Численность депутатов представительного органа связана с численностью населения муниципального образования: не менее 7 человек при населении менее 1 тыс. человек, 10 - при населении 1 - 10 тыс., 15 - при населении 10-30 тыс. человек и т. д. Наибольшая численность - 50 человек при населении свыше 500 тыс. человек. Численность представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек. Как и при выборах представительного органа субъекта РФ в крупных муниципальных образованиях, если в них применяется смешанная избирательная система, не менее 1/4 депутатов должно быть избрано по пропорциональной системе, заградительный барьер в этом случае не должен превышать 7%, а к распределению мандатов по пропорциональной системе должно быть допущено не менее двух партий, получивших в общей сложности не менее 50% голосов избирателей.
Представительный орган может начать работу, если он укомплектован на 2/3 состава. Если представительный орган состоит из депутатов нескольких селений, каждое из них должно быть представлено в муниципальном представительном органе. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Срок полномочий депутатов не менее двух и не более пяти лет.
Муниципальный совет может быть досрочно распущен Президентом РФ при нарушении законодательства, установленном судом, и законодательным собранием субъекта РФ при отказе устранить такое нарушение (также необходимо предварительное решение суда о нарушении законодательства). Городской совет Петрозаводска, не исполнивший решение суда о приведении устава города в соответствие с законом, в 2006 г. был распущен.
Депутаты муниципального представительного органа думы. Депутаты представительного органа осуществляют свои полномочия либо на постоянной основе (депутаты-профессионалы, получающие за эту работу денежный оклад из бюджета), либо без отрыва от производства (получают заработную плату по месту работы и компенсацию расходов за выполнение депутатских обязанностей) . На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов (если численность представительного органа менее 10 человек - 1 депутат). Если депутат работает на постоянной основе, ему предоставляются определенные социальные гарантии (социальное страхование за счет средств муниципального образования, медицинское обслуживание и др.) на уровне муниципальных служащих. Депутатам, работающим на общественных началах, компенсируются затраты, связанные с депутатской деятельностью, а также иногда с участием в заседаниях представительного органа (в редких случаях и в заседаниях его постоянных комиссий) выплачивается фиксированное почасовое вознаграждение.
Муниципальные депутаты не могут быть одновременно депутатами Государственной Думы, законодательного (представительного) органа, другого местного представительного органа, совмещать эту работу с государственной службой (однако законы многих субъектов РФ и уставы муниципальных образований разрешают депутатам, работающим на непостоянной основе, оставаться, например, директорами государственных предприятий). Можно быть также одновременно депутатом районного совета и депутатом муниципального образования, входящего в район. Депутаты, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой, приобретать, арендовать объекты, находящиеся в муниципальной собственности.
Закон запрещает привлекать депутатов к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, выраженную позицию, другие действия, осуществляемые ими по своему статусу, в том числе после истечения срока полномочий. Это положение не распространяется на случаи публичных оскорблений, клеветы и других действий депутата, за которые федеральным законом установлена ответственность. Полномочия депутата могут быть прекращены по состоянию здоровья (при признании этого судом); вследствие выезда на постоянное жительство за пределы Российской Федерации; утраты гражданства РФ, а также гражданства иностранного государства, с которым Россией заключен договор, предусматривающий право иностранного гражданина быть избранным в органы местного самоуправления; отставки по собственному желанию; отзыва избирателями; вступления в силу в отношении депутата обвинительного приговора суда; упразднения данного муниципального образования.
Гарантии деятельности депутата состоят также в следующем:
1) срок его полномочий не может быть меньше двух лет, что дает ему возможность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока возможно при досрочном отзыве); 2) срок его полномочий не может быть сокращен в период депутатской работы. Если депутат избран на четыре года, нельзя установить ему двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Нововведение будет относиться только к вновь избранным депутатам и обратной силы не имеет (это правило не действует при досрочном роспуске всего представительного органа).
Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в различных формах. Депутаты участвуют в пленарных заседаниях; в работе постоянных комиссий (комитетов), созданных представительным органом; обращаются с депутатскими запросами к различным должностным лицам; работают с избирателями в своем избирательном округе (в небольших поселениях округ включает муниципальное образование целиком, но иногда депутаты распределяются по улицам, группам дворов).
Компетенция представительного органа. Компетенция представительного органа местного самоуправления в самой общей форме определена Конституцией РФ (решение вопросов местного значения), более детально регламентируется законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает исключительную компетенцию представительного органа независимо от звена территориального деления, т. е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только такой орган и никакой другой.
К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся:
- 1) принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений (закон не предусматривает принятие устава муниципального образования путем референдума). Представительный орган вправе принимать также иные нормативные правовые акты по вопросам местного значения в соответствии с уставом;
- 2) утверждение местного бюджета и отчета исполнительного органа муниципального образования о его исполнении;
- 3) установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, определенных законом);
- 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов о их исполнении;
- 5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется исполнительным органом муниципального образования и другими муниципальными органами под контролем представительного органа). Представительный орган по своему характеру (он собирается периодически) повседневным управлением и распоряжением собственностью заниматься не может;
- 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
- 7) определение порядка участия в организациях межмуниципального сотрудничества;
- 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Дополнительные полномочия могут быть предоставлены законом. С 2009 г. к компетенции представительного органа относится смещение мэра путем голосования депутатов.
Некоторые из указанных выше вопросов (например, установление налогов, утверждение бюджета) могут быть вынесены на рассмотрение представительного органа только главой администрации или при наличии его заключения.
Перечисленные полномочия не могут осуществляться другими органами местного самоуправления (кроме схода там, где нет избранного представительного органа). Только отдельные из них и лишь частично могут быть временно делегированы другим органам самоуправления (например, главе администрации - право издать нормативные правила по вопросу охраны зеленых насаждений в городе), целиком исключительные полномочия делегироваться не могут.
Представительные органы местного самоуправления ряда муниципальных образований на своих заседаниях утверждают в должности высших муниципальных чиновников, представляемых главой местной администрации, выступают с законодательной инициативой в законодательном собрании субъекта РФ.
В соответствии с законами в уставе муниципального образования могут предусматриваться и иные полномочия его представительного органа (они устанавливают правила торговли, учреждают собственные средства массовой информации и т. д.).
Осуществляя свои полномочия, представительный орган издает нормативные акты. Глава администрации подписывает или может отклонить такой акт в течение 10 дней (с обоснованием). Если акт будет опять принят представительным органом (2/3 голосов от его установленной численности), то он подлежит подписанию в течение семи дней и обнародованию.
Срок полномочий представительного органа и порядок его деятельности. В разных странах срок полномочий представительного органа местного самоуправления колеблется от двух (США) до шести (Франция) лет. В России он не может превышать пяти лет. Конкретный срок определяется уставом муниципального образования, но обычно устанавливается четырех-, пятилетний срок. Продление срока, определенного уставом, не разрешается, хотя на практике это бывает. Полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в связи с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления, вследствие его самороспуска, в случае если вновь избранное муниципальное собрание или муниципальное собрание действующего состава в течение трех месяцев не проводит заседания (нужно решение суда), а также в случае решения суда субъекта РФ о неправомочности данного состава представительного органа. В этих случаях проводятся досрочные выборы.
Вновь избранное муниципальное собрание должно собраться на первое заседание в течение месяца после избрания. Порядок работы представительного органа определяется уставом муниципального образования и регламентом. Деятельность этого органа имеет коллегиальный характер и осуществляется в форме заседаний, на которых обсуждаются вопросы и принимаются решения. Для заседания необходим кворум, т. е. должно присутствовать большинство членов представительного органа. Решение принимается большинством голосов присутствующих (при кворуме), а иногда требуется большинство списочного состава представительного органа (обычно для принятия нормативных актов, бюджета и решения других важнейших вопросов). В некоторых муниципальных образованиях депутаты созываются на заседание по мере надобности, но чаще в определенный промежуток времени, когда работает представительный орган. Этот промежуток времени иногда в крупных муниципальных образованиях объявляется сессией, которая состоит из одного или обычно нескольких заседаний. Для сессии утверждается повестка дня, для заседания она тоже может утверждаться. В ходе сессии может продолжаться обсуждение вопроса, не завершенное на предыдущем заседании. Вопрос, по которому обсуждение на данной сессии не завершено и решение не принято, должен на другой сессии рассматриваться с самого начала (внесения). В соответствии с законом (с 2007 г.) правомочные заседания (правомочным считается заседание, на котором присутствует 50% депутатов и более) муниципального собрания проводятся не реже одного раза в три месяца.
На своих сессиях (заседаниях) представительный орган принимает нормативные акты местного самоуправления, устанавливает местные налоги и сборы и решает все остальные вопросы, относящиеся к его исключительному ведению.
Руководящие и внутренние органы представительного органа. Работой пленарного заседания муниципального представительного органа руководит избираемый им председатель. Совмещение должностей главы муниципального образования и председателя представительного органа недопустимо. Нередко избирается заместитель (заместители) председателя, иногда - секретарь.
На заседаниях представительный орган может создавать свои постоянные отраслевые комитеты или комиссии (по вопросам благоустройства, муниципального жилья и др.) и временные комитеты или комиссии. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, проекты решений, но обязывающих решений принимать не вправе. Постоянные комиссии, а также избранные ими (или на заседании представительного органа) их председатели не подчинены главе муниципального образования (например, они вправе контролировать работу различных служб и ставить эти вопросы на сессиях), но должны сотрудничать с администрацией при решении общих задач. Контроль комиссий - это положительный фактор и для администрации: вскрывая недостатки, он помогает совершенствовать ее работу. Небольшие представительные органы в муниципальных образованиях постоянных комиссий не создают, а поручают отдельным членам представительного органа те или иные участки работы - образование, пожарная охрана и т. д.
Для подготовки к рассмотрению вопросов на заседаниях представительного органа комиссии (комитеты) образуют рабочие группы. В их состав включаются депутаты, различные специалисты (экономисты, бухгалтеры, социологи и др.), представители заинтересованных организаций.
Наряду с представительным органом в муниципальном образовании избирается другой коллегиальный орган - контрольный орган (счетная палата, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Такой орган, избираемый непосредственно гражданами или представительным органом, контролирует исполнение бюджета и распоряжение имуществом муниципального образования.
Коллегиальным органом является также избирательная комиссия муниципального образования.
Выборные должностные лица местного самоуправления. В большинстве зарубежных стран наряду с выборным представительным органом имеются выборные должностные лица, чаще всего - должностное лицо общей компетенции (мэр, бургомистр), его заместитель (заместители), секретарь. Они избираются или гражданами непосредственно, или (например, во Франции) представительным органом (в региональном звене, где мэра нет, председатель совета департамента обладает местной исполнительной властью). Иногда (в Великобритании, США и др.) избирают и должностных лиц отраслевой компетенции (муниципальный казначей, шериф - лицо, ответственное за соблюдение общественного порядка, и др.).
В России Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований предусмотрена возможность выборов их должностных лиц и обязательность выборов определенного должностного лица - главы муниципального образования. Обычно в муниципальных образованиях избирают только должностных лиц общей компетенции (мэра), практики избрания должностных лиц отраслевой компетенции в России нет, хотя это не запрещено.
Глава муниципального образования. Как правило, в большинстве муниципальных образований высшим избираемым должностным лицом является глава муниципального образования.
Закон не предусматривает избрания заместителя (заместителей) главы муниципального образования. Заместителя (заместителей) назначает глава муниципального образования. Нередко они называются вице-мэрами.
Глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами или представительным органом муниципального образования из его состава (конкретно тот или иной порядок выборов определяется уставом муниципального образования). Если глава администрации избран представительным органом, то он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию (и тогда не является депутатом). Во многих муниципальных образованиях мэр избирается из состава совета и является его председателем, а местной администрацией руководит иное лицо, в том числе назначенный по конкурсу советом управляющий (сити-менеджер). В других муниципальных образованиях мэр - глава администрации.
Глава муниципального образования в России избирается по закону на срок не менее двух и не более пяти лет (на практике - на четыре - пять лет). Конкретный срок его полномочий определяется уставом муниципального образования, но в пределах, установленных законом соответствующего субъекта РФ о местном самоуправлении или о выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Иногда этот срок четко фиксирован для муниципальных образований всех уровней (Ярославская область). Наименование главы муниципального образования также определяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ (глава города, глава района, глава поселка). На практике чаще всего используются термины «глава» или «мэр» с указанием муниципального образования (города, сельсовета и т. д.). В некоторых сельских муниципальных образованиях их глава называется старостой.
Глава муниципального образования представляет его в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государства, гражданами, действуя без доверенности. Он распоряжается собственностью муниципального образования, подписывает и обнародует правовые акты муниципального образования, вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. По некоторым вопросам, указанным выше (бюджет и др.), только он может вносить проекты решений на рассмотрение представительного органа.
Мэр - председатель совета или глава администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и творческой.
Глава администрации руководит на принципах единоначалия местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом, департаментами, отделами и т. д.). Он сам может возглавлять коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, если он создается, но в этом случае решения тоже принимает единолично глава администрации. Должностные лица администрации назначаются главой администрации по результатам конкурса, что оформляется контрактом. Он же увольняет их в соответствии с нормами ТК РФ. Под его руководством находится муниципальная служба.
Глава муниципального образования вправе издавать постановления по вопросам местного значения, они могут иметь нормативный характер на территории муниципального образования и относиться не только к его жителям, но и другим лицам, находящимся на территории муниципального образования. Эти постановления не должны затрагивать сферу исключительных полномочий представительного органа, если последний не делегирует такие полномочия временно или на разовой основе. Он имеет право вето по отношению к актам представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Осуществляя свои полномочия, мэр руководствуется законодательством, а также нормативными правовыми актами, принятыми муниципальным представительным органом.
Глава муниципального образования может быть отрешен от должности по собственному желанию, вследствие выезда на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, прекращения российского гражданства, отзыва избирателями аналогично отзыву депутатов, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным, при установлении судом стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, при вступлении в отношении него обвинительного приговора суда. С 2009 г. он может быть освобожден от должности решением муниципального представительного органа путем голосования (необходимо квалифицированное большинство 2/3 голосов депутатов). Это было, например, в 2012 г. в г. Дзержинске . Мэра может отстранить от работы суд, если против него возбуждено уголовное дело (например, в Николаевске- на-Амуре) .
Наряду с должностью главы муниципального образования уставами может быть предусмотрена должность главы местной администрации. В некоторых случаях эти должности разведены, но во многих муниципальных образованиях их глава одновременно является главой местной администрации. В этом случае глава муниципального образования руководит исполнительно-распорядительной деятельностью по вопросам местного значения, т. е. исполнительным органом местного самоуправления, его администрацией.
Главе местной администрации подчинена местная администрация, работники которой назначаются им. Руководители местных служб могут созываться на совместные заседания. Иногда создается даже нечто вроде коллегиального исполнительного органа, но решения принимает единолично глава администрации (независимо оттого, кто ею руководит - глава муниципального образования или другое лицо). Он же определяет структуру, порядок формирования и штатную численность муниципальной администрации, разрабатывает схемы управления отраслями местного хозяйства и социальной сферы, назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации (начальников, заведующих отделами, управлениями, службами администрации), заключает трудовые контракты с муниципальными служащими, распоряжается кредитами местной администрации и др.
Администрация муниципального образования. Кроме представительного органа (совета и др.) и выборного главы муниципального образования, в муниципальном образовании могут функционировать и другие, невыборные органы и должностные лица. Это администрация муниципального образования. Наиболее важное значение среди таких органов и должностных лиц местного самоуправления имеют исполнительно-распорядительные органы и должностные лица, занимающиеся общим администрированием. Если муниципальную администрацию возглавляет не глава муниципального образования (как говорилось выше, он избирается), то руководитель исполнительного органа и всей администрации, ее члены не избираются, а нанимаются как управленцы, по контракту. Выше уже говорилось, что эту должность, как правило, занимает глава муниципального образования .
Исполнительные органы обычно называются местными администрациями, а их руководитель - главой администрации. Если же устав муниципального образования предусматривает отдельные должности главы муниципального образования и главы администрации (исполнительного органа), то последний назначается либо главой муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования, либо он может быть наемным администратором по контракту.
Как указывалось выше, руководителем муниципальной администрации может быть лицо, занимающее такую должность по контракту и подчиненное главе муниципального образования. Контракт заключается по результатам конкурса на срок, предусмотренный уставом муниципального образования.
Порядок проведения конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования. Население оповещается о нем не менее чем за 20 дней, создается конкурсная комиссия (ее члены обычно назначаются представительным органом). Если конкурс проводится в муниципальном районе или городском округе, 1/3 конкурсной комиссии назначается представительным органом субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта. По результатам конкурса заключается контракт.
Полномочия главы администрации, действующего на основании контракта, прекращаются вследствие отставки по собственному желанию, расторжения контракта (по соглашению сторон или в судебном порядке), отрешения от должности, прекращения гражданства РФ, выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, признания его судом недееспособным, безвестно отсутствующим, вступления в силу в его отношении обвинительного приговора суда. Если главой администрации является глава муниципального образования, то возможны и другие основания прекращения его полномочий (указаны выше). Глава администрации возглавляет группу чиновников - начальников отделов по различным отраслям управления (местной промышленности, сельского хозяйства и т. д.), которые могут составлять под его председательством коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, своего рода муниципальное «правительство», коллегию, имеющую совещательный характер. Чаще всего это бывает в крупных муниципальных образованиях.
Глава местной администрации может иметь заместителей, которых назначает либо самостоятельно (если это предусмотрено уставом муниципального образования), либо по согласованию с представительным органом или главой муниципального образования (в соответствии с уставом). На практике, однако, такие назначения всегда делаются после предварительных обсуждений с главой муниципального образования или совещания в представительном органе, после беседы с его председателем, другими членами. Обычно руководитель администрации (независимо от того, занимает или не занимает эту должность глава муниципального образования) имеет заместителей по финансово-экономической деятельности, коммунально-бытовому обслуживанию, социальной поддержке населения и др.
Структура, штатное расписание и численность местной администрации определяются главой местной администрации и утверждаются главой муниципального образования, а иногда и представительным органом муниципального образования.
Муниципальная администрация занимается подготовкой проектов решений, их обоснованием и текущей работой. Она разрабатывает и согласовывает с главой муниципального образования проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования как в целом, так и по различным сферам (строительство, транспорт, бюджет и т. д.); организует выполнение решений представительного органа и главы муниципального образования; управляет муниципальной собственностью на основах, установленных представительным органом; выступает заказчиком разного рода работ и услуг, необходимых для населения муниципального образования (например, строительство школы, открытие нового транспортного маршрута); обеспечивает соблюдение санитарных и гигиенических норм на своей территории; контролирует соблюдение правил торговли, рынки, ярмарки и т. д.
Контрольно-счетный орган и избирательная комиссия. Представительный орган муниципального образования создает контрольносчетный орган. Он проводит экспертизу местного бюджета, осуществляет контроль за его исполнением, эффективностью, за распоряжением муниципальным имуществом, оценивает законность предоставляемых льгот и преимуществ и т. д. Создание такого органа в муниципальных образованиях не является обязательным. См.: РГ. 2012. 22 нояб.
В законодательстве Российской Федерации представлены различные определения и классификации органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Федеральный закон 1995 г. (ст. 14) отнес к органам местного самоуправления выборные и иные органы. Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Характерно, что вся ст. 34 называется "Органы местного самоуправления", ч. 1 этой статьи говорит о "структуре органов местного самоуправления" (курсив наш. - Авт.), тем не менее там же в структуру включены не только иные органы, но и выборные должностные лица, что сразу же наводит на вопрос: видит ли Закон разницу между органами местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления? Причем в изначальной редакции Закон не говорил о выборных должностных лицах местного самоуправления, их включение в структуру органов местного самоуправления появилось в Законе в редакции от 21 июля 2005 г.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (2002 г.) претерпел прямо противоположное изменение. В начальной редакции Закона в ст. 2 "Основные термины и понятия" говорилось (п. 49), что органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление. В редакции от 22 августа 2004 г. органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы. Таким образом, выборные должностные лица из перечня исключены.
Если ориентироваться на основной акт для местного самоуправления - Федеральный закон 2003 г., то надо отметить, что законодатель не разграничивает в ст. 34 понятий "органы местного самоуправления" и "(выборные) должностные лица местного самоуправления", хотя органы следует рассматривать как коллективные субъекты муниципальных правоотношений, а должностное лицо как индивида, наделенного правовыми актами соответствующими должностными полномочиями по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.
Правда, в ст. 2 "Основные термины и понятия" Федерального закона 2003 г. все же даны характеристики органов и должностных лиц местного самоуправления, которые позволяют увидеть по крайней мере организационные различия между ними.
По Закону "органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения". Определение, надо сказать, не идеальное, оно позволяет понять четко лишь то, что орган местного самоуправления избирается либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Отличие от выборного должностного лица, если оно тоже избирается населением, не очень-то понятно. Все сводится лишь к тому, что орган местного самоуправления коллегиален - состоит из многих лиц. Однако на уровне государственной власти есть ведь государственные органы, представленные одним человеком, например Президентом РФ, статус которого как органа государственной власти никем не оспаривается.
Относительно должностных лиц местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона 2003 г. имеется несколько формулировок, приведем их текстуально:
должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;
член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
Итак, кто же на основе этих формулировок Закона относится к должностным лицам местного самоуправления?
Во-первых, глава муниципального образования, избранный населением путем прямых выборов. Закон ему разрешает быть одновременно или председателем представительного органа, или главой местной администрации.
Во-вторых, глава муниципального образования, избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; он является одновременно председателем данного представительного органа.
В-третьих, глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования.
В-четвертых, если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, еще какой-либо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определенное должностное положение, получают властно-контрольные полномочия, тогда члены соответствующего органа тоже будут считаться должностными лицами - например, если на муниципальных выборах избирается счетная палата как муниципальный орган с контрольными функциями.
Закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений.
Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции.
В правовых актах разного назначения неодинаково определяются круг и статус должностных лиц местного самоуправления. В частности, по Кодексу РФ об административных правонарушениях, по Уголовному кодексу РФ (ст. 285) должностное лицо является таковым, если оно наделено функциями представителя власти, т.е. обладает распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления.
Мы касаемся должностных лиц местного самоуправления, в той или иной мере отвечающих за решение вопросов местного значения.
Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).
Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной власти Закон допускает в трех случаях:
1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;
2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;
3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.
Срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается представительным органом в пределах от двух до пяти лет. Структура органов местного самоуправления устанавливается представительным органом муниципального образования. Во вновь образованных и преобразованных муниципальных образованиях структура определяется при наличии инициативы жителей на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан или представительным органом муниципального образования после его избрания, и она отражается в уставе муниципального образования.
Наименование представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации устанавливается законом субъекта РФ. Не допускается многообразие наименований должностных лиц и представительного органа муниципального образования в рамках одного субъекта РФ.
К примеру, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 г. "О наименовании органов и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия" для всех видов муниципальных образований установлено общее наименование органов и должностных лиц: представительный орган муниципального образования - Совет депутатов; местная администрация - администрация; глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа, - председатель Совета депутатов; глава муниципального образования с численностью населения менее 1000 человек - глава села (поселка, сельсовета); глава местной администрации - глава администрации.
Согласно Закону Читинской области от 19 мая 2004 г. "О наименованиях органов местного самоуправления в Читинской области" представительный орган поселений и муниципальных районов именуется Совет, а в городском округе - Дума. Глава муниципального образования именуется главой, наименование местной администрации - администрация.
Унифицированное наименование органов муниципального образования установлено в Карелии. Согласно Закону Республики Карелия от 25 января 2005 г. "О наименовании органов местного самоуправления в Республике Карелия" они именуются Совет, глава и администрация во всех муниципальных образованиях.
Своеобразно решили вопрос о наименовании органов местного самоуправления законодатели Камчатки. Там для каждого муниципального района принят индивидуальный закон. Так, в Законах Камчатской области "О наименованиях органов местного самоуправления Быстринского района и сельских поселений, входящих в его состав" и "О наименованиях органов местного самоуправления Мильковского района и сельских поселений, входящих в его состав" от 5 марта 2005 г. представительный орган Быстринского района именуется Думой, а Мильковского - Советом народных депутатов. Наименования других органов совпадают. Для района это глава и администрация, для сельских поселений - Собрание депутатов, глава и администрация.
На основе федерального и регионального законодательства муниципальные образования принимают собственные правовые акты с целью унификации структуры органов местного самоуправления. Так, согласно концепции организации органов местного самоуправления муниципального образования "Город Астрахань", утвержденной решением городского Совета от 23 марта 2003 г., структуру органов и должностных лиц этого муниципального образования составляют: глава муниципального образования, который избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа и является его председателем; представительный орган - городской Совет города Астрахани, состоящий из 35 депутатов, избираемых по одномандатным округам; глава местной администрации - им является городской управляющий, назначаемый на должность городским Советом по представлению конкурсной комиссии; контрольный орган муниципального образования - контрольно-счетная палата, которая формируется городским Советом; муниципальная избирательная комиссия, формируемая городским Советом; муниципальное казначейство, формируемое городским Советом; комитет имущества, землепользования и градостроительства, формируемый городским Советом. Уставом муниципального образования "Город Астрахань" предусматривается создание муниципальной милиции и муниципальной пожарной охраны.
