Муниципальное право. Соотношение предмета и методов правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления Проблемы использования методов правового регулирования в муниципальном праве

Проблематика местного самоуправления поднимает ряд важнейших вопросов конституционно-правового развития современной России, в том числе: разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями; территориальной организации местного самоуправления; муниципальных полномочий по решению вопросов местного значения; статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной собственности ; местных финансов .

Решение указанных вопросов в федеральном законодательстве фактически означает определение места местного самоуправления в государственном механизме Российской Федерации.

Конституция РФ, а вслед за нею Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131 определяют, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, с помощью федеральных законов, а в случаях, установленных федеральными законами, - законов субъектов РФ самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление в этом качестве логически связанно с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества , человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.

Принцип местного самоуправления в полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления признан в Конституции Российской Федерации и в российском законодательстве.

Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти . Кроме того, она устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

В соответствии со ст. 16 Конституции России положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1.

Пространством осуществления местного самоуправления является вся территория Российской Федерации. Муниципальные образования создаются с учетом федеративного устройства государства, охватывают всю территорию соответствующих субъектов Федерации, кроме территорий с низкой плотностью населения.

Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно (т.е. путем референдума , выборов), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить eго основные признаки и место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что точнее было бы определить субъект местного самоуправления не как «население» вообще, а именно как «местное население». Думается, включение данного понятия в определение местного самоуправления не обязательно, так как последнее осуществляется на территории муниципальных образований. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования. Дискутируется вопрос относительно термина «местное сообщество» - оправдана ли его замена понятием «население» в законодательной дефиниции. Это вполне допустимо. Категории «местное сообщество» и «население» можно либо отождествлять, либо разграничивать по их общелексическому значению, имея в виду, что «население» - это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только с многочисленными формальными связями, но и с неформальными связями. Таким образом, категория «местное сообщество» видится жизнеспособной, а включение ее в законодательные акты сделало бы концепцию местного самоуправления логически стройной и доказательной.

2. Местное самоуправление - деятельность в пределах, установленных Конституцией России, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Местное самоуправление защищается государством с помощью ряда мер, прежде всего тех, что предусмотрены конституционно и законодательно. Имеется в виду материальное, организационное, методическое и другое содействие населению, органам местного самоуправления со стороны государства.

Законодательное определение впервые указывает на то, что местное самоуправление подчиняется исключительно Конституции России, федеральным и региональным законам.

3. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. По общему мнению, это главная черта местного самоуправления, которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе управления обществом, государством, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы , необходимые для осуществления его функций, что является более правильным.

Под ответственным осуществлением деятельности иногда понимают обязанность населения муниципального образования деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права (так называемая позитивная ответственность).

5. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов. К ним, в частности, относятся референдум, выборы , собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление и т.д. Законом также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления.

6. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен законом применительно к разным типам муниципальных образований. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения уставами муниципальных образований, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

7. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней. Учет интересов местного населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными, общественными и иными органами, учреждениями и организациями.

8. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании законами субъектов РФ организации местного самоуправления и находить свое отражение в уставе муниципального образования.

Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления представляют собой руководящие идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, и обязательные для органов государственной и муниципальной власти. Выделяют три группы принципов:

• связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления;
• определяющие самостоятельность местного самоуправления; закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление.

  I. Принципы, связанные с общими условиями осуществления местного самоуправления.

  2. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. Законность - это соблюдение законодательства, при котором неуклонно соблюдаются и исполняются законы и подзаконные правовые акты всеми государственными, муниципальными, общественными организациями, юридическими лицами любых форм собственности , должностными лицами и гражданами, соблюдаются права населения и иных субъектов местного самоуправления.

  Законность необходима не только в области правоприменения, но и в сфере нормотворчества. Это означает, что подзаконные акты не должны противоречить законам: муниципальные правовые акты - актам органов государственной власти; нормативные правовые акты субъектов федерации - соответствующим федеральным. Принцип законности означает и необходимость исполнения решений судебных органов, предписаний органов контроля и надзора за соблюдением законодательства о местном самоуправлении.

  Роль суда при обеспечении законности в системе местного самоуправления будет возрастать. Суды самостоятельно вправе решать вопрос о прекращении полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления при издании ими актов, противоречащих Конституции и законам.

  Особую роль в местном самоуправлении играет конституционная законность, которую обеспечивает Конституционный Суд РФ. Им принято значительное число постановлений о соответствии нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровней власти Конституции России.

  3. Государственное гарантирование местного самоуправления. Реализация рассматриваемого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления, к которым относятся прежде всего признание государством местного самоуправления в качестве уровня местной публичной власти (ст. 3 и 12 Конституции РФ), что предполагает децентрализацию управления на территории Российской Федерации в целом. Законодательство определяет задачи государственной поддержки: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.

  II. Принципы, определяющие самостоятельность местного самоуправления

  1. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством. Принцип непосредственно связан с децентрализацией как способом передачи полномочий из центра на периферию и укреплением политико-правовой самостоятельности мест. Субъекты местного самоуправления должны иметь автономию в рамках своей компетенции и обладать свободой действий по осуществлению собственных инициатив по любым вопросам, находящимся в их ведении.

  Организационное обособление означает:

  • самостоятельное определение муниципальными образованиями статуса и структуры своих органов в собственных уставах в соответствии с законодательством;
  • недопустимость образования и назначения органов и должностных лиц местного самоуправления органами и должностными лицами государственной власти;
  • запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти;
  • обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан.

  Принципиальное значение имеет расширение экономической, финансовой, хозяйственной самостоятельности местного самоуправления.

  2. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Принцип связан с закреплением в законодательстве специфического статуса населения как коллективного субъекта местного самоуправления, наделенного наибольшим объемом властных полномочий по своевременному и полноценному решению вопросов местного значения. Важную роль в укреплении указанного статуса играют конструкции «согласия населения», «учета мнения населения», используемые пока в рамках территориальной организации местного самоуправления, имеющие благоприятные перспективы для применения при решении других вопросов местного значения.

  В законодательстве достаточно полно закреплены формы прямого волеизъявления населения, в том числе:

  • местные референдумы; муниципальные выборы;
  • голосование об отзыве выборных лиц местного самоуправления;
  • митинги, уличные шествия и демонстрации; опросы общественного мнения; публичные слушания; сходы граждан;
  • правотворческая инициатива граждан и др.

  Требует совершенствования ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая наступает в результате утраты доверия. В федеральном законе можно было бы предусмотреть обязательные основания наступления данного вида ответственности.

  3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Проблема эффективного разграничения полномочий между уровнями власти - одна из актуальных. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в части общих принципов организации местного самоуправления осуществляется исходя из взаимосвязи территориальных и функциональных основ местного самоуправления и необходимости решения следующих задач: приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований. Для этого в законодательстве закреплены типы муниципальных образований и вопросы местного значения для каждого из них.

  В любом случае финансовые ресурсы местного самоуправления должны быть соразмерны муниципальным полномочиям. Чего в действительности пока нет.

  Для последовательного обеспечения муниципальных полномочий достаточными материально-финансовыми ресурсами нет иного пути как разумное перераспределение данных ресурсов с федерального и регионального уровней в пользу муниципальных образований как по бюджетной, так и по налоговой линиям.

  III. Принципы, закрепляющие формы осуществления населением права на местное самоуправление

  1. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. На динамику отношений в системе местного самоуправления ключевое влияние оказывает федеративное устройство России, политика разграничений предметов ведений и полномочий между федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями.

  Специфический отпечаток на формы и способы осуществления местного самоуправления накладывает многонациональность России, регионы которой отличаются самобытностью, особенностями исторических и иных местных традиций. При этом органы местного самоуправления должны учитывать положения федеральных законов, предусматривающих возможность установления региональными законами квот представительства малочисленных народов в представительных органах местного самоуправления.

  Особенности организации местного самоуправления обусловлены разнообразием климатических зон и типов поселений. Местное самоуправление по разному организуется в районах Крайнего Севера, в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях , в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

  Наконец, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления связано с возможностью самого населения избирать ту или иную модель построения местной власти. Перечисленные факторы свидетельствуют о том, что развитие организационных форм осуществления местного самоуправления будет продолжаться.

  2. Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан. Принцип предполагает гарантированность равного права граждан на участие в местном самоуправлении как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям . Формы непосредственной и представительной демократии в современной трактовке получают новое развитие в свете политики разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти.

  3. Выборность органов и должностных лиц местного самоуправления. Принцип выборности обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Избирательное право не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

  Выборы депутатов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан Российской Федерации с целью принудить к участию или неучастию в выборах, на их свободное волеизъявление.

  4. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Органы, осуществляющие властные полномочия в системе местного самоуправления могут действовать как на основе коллегиальности, так и на основе единоначалия. В соответствии с уставом муниципального образования они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в законодательстве.

  Представительный орган не может быть единоначальным. Его основное назначение - интегрирование интересов различных групп избирателей , представленных депутатами. Ни один из депутатов не может претендовать на выражение мнения всего населения. Поэтому свои решения представительный орган принимает в коллегиальном порядке. В сфере исполнительно-распорядительной деятельности более эффективно решать вопросы на основе единоначалия, когда конкретным участком деятельности руководят профессионалы, которые несут персональную ответственность за результаты своей работы и принятых решений. Но и в сфере исполнительно-распорядительной деятельности наиболее существенные решения могут приниматься в коллегиальном порядке, особенно по тем вопросам, когда возможны предположения о предвзятом отношении или личной заинтересованности должностного лица (например, коллегия при главе местной администрации).

  5. Гласность местного самоуправления. Реализация принципа гласности в местном самоуправлении означает открытый характер деятельности его субъектов, систематическое информирование о ней населения.

  Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами другой достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

  Осуществление принципа гласности в местном самоуправлении может быть ограничено. Это связано с особенностями той или иной информации. Например, на приграничных территориях, в закрытых административно-территориальных образованиях согласно законодательству установлены ограничения в этой сфере.

  В Законе РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. закреплен не только перечень сведений, относимых к государственной тайне, но и перечень сведений, не подлежащих засекречиванию. К последним относятся сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, их последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, о привилегиях, компенсациях и льготах, о фактах нарушений прав и свобод человека и гражданина и др.

  Последовательное осуществление принципа гласности создает необходимые предпосылки для участия граждан в контроле за работой органов местного самоуправления, в решении вопросов местного значения.

  6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований, органами государственной власти различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые закреплены как в уставах муниципальных образований, так и в законодательстве.

  В современных условиях нет нужды доказывать значение судебного контроля для обеспечения надлежащего правового фона деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Судебный контроль, с одной стороны, защищает физических и юридических лиц от злоупотреблений органов местной власти и их должностных лиц, а с другой - улучшает деятельность органов местного самоуправления в интересах общества в целом.

  Для эффективного судебного контроля за деятельностью субъектов местного самоуправления необходимо скорейшее решение вопроса об учреждении административных судов и формировании в Российской Федерации института административной юстиции.

  Система местного самоуправления

  Под системой местного самоуправления понимаются соответствующие виды и формы взаимодействия всех субъектов местного самоуправления между собой и с внешней средой.

  Основываясь на положениях Конституции России Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепляет систему местного самоуправления таким образом, что основным субъектом местного самоуправления выступает население муниципальных образований. Оно осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Муниципальные образования в порядке межмуниципального сотрудничества объединяются в советы муниципальных образований субъектов Федерации и в общероссийское объединение муниципальных образований.

  Система местного самоуправления включает:

  • непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления;
  • осуществление местного самоуправления органами местного самоуправления;
  • формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований.

  1. Непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления - способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев органов и должностных лиц муниципалитетов. Эти формы предназначены для личного, прямого участия граждан России в осуществлении местного самоуправления.

  Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет широкий перечень форм непосредственного участия населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Выделяются следующие формы:

  1. местный референдум;
  2. муниципальные выборы;
  3. голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;
  4. сход граждан;
  5. правотворческая инициатива граждан;
  6. территориальное общественное самоуправление;
  7. публичные слушания;
  8. собрание граждан;
  9. конференция граждан или собрание делегатов;
  10. опрос граждан;
  11. обращение граждан в органы местного самоуправления.

  Закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

  2. Осуществление местного самоуправления через органы местного самоуправления означает, что в каждом муниципальном образовании должна быть установлена конкретная структура органов местного самоуправления. Закон от 6 октября 2003 г. предусмотрел обязательное создание в муниципальном образовании трех органов местного самоуправления: представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Факультативным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования, т.е. он может не создаваться в каждом муниципальном образовании.

  Указанный перечень является открытым, что дает возможность населению муниципального образования самостоятельно в зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления образовывать конкретные органы местного самоуправления, наделенные необходимой компетенцией.

  3. Формы межмуниципального сотрудничества муниципальных образований представляют собой варианты горизонтальной интеграции муниципальных образований как на публично-правовом, так и на частноправовом уровне регулирования.

  Муниципальные образования субъектов Федерации вправе объединяться в региональные советы - некоммерческие организации в форме ассоциаций. Советы муниципальных образований субъектов федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ для совместного решения вопросов местного значения, а также могут создавать некоммерческие организации муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

  Основные функции, реализуемые объединениями и союзами местных властей, действующими на региональном и общероссийском уровнях, заключаются в лоббировании многообразных интересов муниципальных образований, участии в законопроектной работе, организации совместной хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, осуществления информационного обмена опытом их работы.

  В настоящее время активно создаются советы муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации. Действуют следующие общероссийские объединения муниципальных образований: Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России.

  Контрольные вопросы

  1. Какие подходы к понятию местного самоуправления существуют в юридической науке?
  2. Перечислите признаки местного самоуправления.
  3. На каких принципах основано местное самоуправление?
  4. В каких формах может осуществляться местное самоуправление в Российской Федерации?

  Решите казусы

  Губернатор своим указом поделил 32 муниципальных района области на четыре зоны: северную, южную, восточную и западную. Образовал в каждой зоне территориальный орган государственной власти области и обязал эти органы непосредственно взаимодействовать с органами местного самоуправления районов. Проведите юридический анализ ситуации в соответствии с актами Конституционного Суда РФ.

  Районный совет утвердил устав муниципального района, в котором закрепил максимально широкий перечень вопросов местного значения: установленные законодательством РФ и области, а также дополнительные вопросы местного значения из сорока позиций. Правильно ли поступил районный совет?

  Областным законом было предусмотрено создание при главе администрации области консультативного совета, состоящего из представителей муниципальных образований, находящихся на территории области. Согласно этому закону представители избирались представительным органом местного самоуправления из своего состава. Прокурор области внес в законодательное собрание области протест, в котором требовал отмены закона. Такое требование он аргументировал тем, что вышеназванный закон нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, поскольку обязывает их назначать представителей в государственный орган. Дайте правовую оценку ситуации.

  Городской совет в уставе города закрепил положение о том, что мэр города избирается населением и утверждается в должности высшим должностным лицом (губернатором) субъекта РФ по представлению городского совета. Кандидатура избранного на очередных выборах мэра была представлена на утверждение губернатору, однако тот утвердить ее отказался, предложив депутатам рассмотреть другую кандидатуру. Городской совет возражал, расценив действия губернатора как нарушающие самостоятельность местного самоуправления. Дайте правовую оценку ситуации.

  Губернатор внес на рассмотрение законодательного собрания области проект закона «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительные органы в городах и районах области, а их функции передать законодательному собранию области. Местное самоуправление в городах и районах области, по мысли губернатора, будут представлять избираемые главы этих территорий, а также соответствующие городские и районные администрации. После принятия закона он был обжалован в суде прокурором области. Как правильно решить дело?

© К. В. Федоров, составление, 2011

© ООО «Издательство “Сова”», 2012

Муниципальное право – отрасль права, наука и учебная дисциплина

Предмет и метод муниципального права

Муниципальное право – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Предметная определенность – главное условие формирования и развития муниципального права.

Предмет муниципального права – круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

Эта отрасль права имеет комплексный характер: на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Предмет муниципального права включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами муниципального права.

Нормы муниципального права регулируют сложную систему отношений как публично-правового, так и частноправового характера.

Публично-правовые отношения возникают между государственными и муниципальными органами.

Частноправовые отношения включают в себя хозяйственную деятельность муниципальных предприятий, гражданско-правовые отношения местной администрации с иными юридическими лицами.

Муниципальное право России – это совокупность институтов права и норм, являющихся результатом правотворчества на уровнях муниципального образования, субъекта Федерации и Российской Федерации в целом.

Основные группы общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, – отношения, возникающие:

В результате организации местного самоуправления как института народовластия;

В процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина, на местное самоуправление;

В связи с организацией представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования), других выборных и невыборных должностных лиц местного самоуправления, а также осуществлением муниципальной службы;

В связи с деятельностью граждан, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции по осуществлению местного самоуправления;

При осуществлении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а также в связи с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

В процессе взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

В процессе межмуниципального сотрудничества.

Источники муниципального права

Источники муниципального права

1. Конституция РФ , которая закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

Параметры пространства местного самоуправления:

Население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;

Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежат населению муниципального образования;

Система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы;

Местное самоуправление осуществляется в городских,

сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;

Органы местного самоуправления имеют самостоятельные полномочия в решении вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств;

Местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту;

Местному самоуправлению гарантируется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

Устанавливается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

2. Федеральное законодательство. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления.

Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества и государства определяются также в следующих правовых актах Российской Федерации.

Кодексы: Гражданский кодекс Российской Федерации; Семейный кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс РФ.

Федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

3. Конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации и иные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. Акты местного самоуправления наряду с федеральными и региональными нормативными правовыми актами имеют важное значение для организации и деятельности муниципальных органов. Это уставы муниципальных образований, решения представительных органов местного самоуправления и правовые акты глав местных администраций, многочисленные правовые акты, издаваемые структурными подразделениями местных администраций. К ним относятся и решения, принятые на местном референдуме, а также на сходах граждан.

5. Нормы международного права также являются источниками муниципального права России.

Основные положения в сфере местного самоуправления:

Обеспечение права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Это не должно исключать предоставления таким органам в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;

Осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены иным центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом;

При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям;

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом;

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление;

Статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий;

Административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией РФ или законом;

Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

Органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для решения задач, представляющих общий интерес;

Органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции РФ или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Источники научной дисциплины муниципального права

Источники научной дисциплины муниципального права – теоретические труды российских и зарубежных ученых в сфере муниципального права, историко-правовые исследования и другие работы, в которых разрабатываются теоретико-методологические проблемы развития муниципального права, а также учебные, научно-методические и учебно-методические издания, способные оказать помощь в изучении муниципального права России, правовые акты как источники отрасли муниципального права.

Правовые источники: Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты, нормы международного права.

К источникам научной дисциплины муниципального права также относится практический опыт деятельности местного самоуправления. На основе изучения и обобщения такого опыта вырабатываются научные рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Муниципально-правовые нормы и отношения

Муниципально-правовая норма – это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.

Нормы муниципального права по признаку регулирования однородных и взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.

Муниципально-правовые институты – определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.

Нормы, образующие муниципально-правовые институты , обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей права (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.

Муниципально-правовые отношения – урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления. В муниципально-правовых отношениях участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм; регламентируется конкретное поведение участников этих отношении; обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.

Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.

Субъекты муниципального права (участники муниципально-правовых отношений):

Население муниципального образования;

Граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства;

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

Государство и отдельные государственные органы;

Физические и юридические лица.

В статье проведен анализ и выделены проблемы правового регулирования земельных отношений на муниципальном уровне. Отдельно рассмотрены функции и полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

В настоящее время земельные отношения можно охарактеризовать как общественные отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу владения, распоряжения и использования земли, а также по поводу государственного управления земельными ресурсами .

Основной правового регулирования земельных отношений являются Конституция РФ и Земельный кодекс РФ. Вместе с другими нормативными актами они образуют земельное законодательство.

Земельный кодекс РФ - это основной нормативный акт, являющийся главным источником земельного права в России и основным инструментом, при помощи которого государство контролирует все процессы взаимодействия участников земельных правоотношений. Он устанавливает круг основных обязательных положений в сфере земельных отношений, на основании которых формируются остальные нормативно - правовые акты.

К нормативно-правовым актам, осуществляющим прямое регулирование в сфере земельных отношений и являющимся частью земельного законодательства России относят: Федеральные законы «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре», «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».

Источники норм, регулирующие земельные отношения, содержатся также в нормативных актах, определяющих правовой режим в других областях: «Градостроительный кодекс РФ», «Водный кодекс РФ», «Жилищный кодекс РФ», «Налоговый кодекс РФ», Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Нормативно-правовые акты, содержащие нормы гражданского права, регулирующие земельные отношения: «Гражданский кодекс РФ», «Лесной кодекс РФ»;.ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; «О государственном кадастре недвижимости», «О недрах».

На региональном уровне в сфере земельных отношений приняты и действуют краевые законодательные акты, например, на территории Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 05.11.2002 №532- КЗ (ред. от 08.08.2016) «Об основах регулирования земельных отношений». Закон Краснодарского края от 04.03.2015 №3126-К3 (ред. от 06.04.2016) «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края».

Рассмотренные нормативно-правовые акты составляют земельное законодательство. Каждый из них в той или иной мере осуществляет регулирование земельных отношений или является источником земельных норм.

Полномочия органов местного самоуправления представляют собой совокупность закрепленных прав в нормативно-правовых актах, которые позволяют принимать решения и выполнять необходимые действия в сфере земельных отношений. Они закреплены в статье 11 Земельного кодекса РФ и в статье 6 закона Краснодарского края от 05.11.2002 №532-К3 (ред. от 08.08.2016) «Об основах регулирования земельных отношений». В Краснодарском крае органы местного самоуправления имеют следующие полномочия: управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; переводят земли из одной категории в другую в установленном порядке; устанавливают и прекращают публичные сервитуты в интересах местного самоуправления или местного населения; резервируют земли для муниципальных нужд; устанавливают порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности; .обеспечивают выбор и формирование земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; осуществляют муниципальный земельный контроль в порядке, установленном законом Краснодарского края, а также принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в Краснодарском крае; устанавливают правила землепользования и застройки поселений и городских округов с учетом требований законодательства России; .устанавливают или изменяют виды разрешенного использования земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и действие градостроительных регламентов, на которые не распространяется или не устанавливается; осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ, Земельным Кодексом РФ и иными нормативноправовыми актами Краснодарского края.

ФЗ от 25.10.2001 №137-Ф3 (ред. от 03.07.2016) «О введении в действие Земельного кодекса РФ» разграничивает полномочия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, так предоставление земельных участков осуществляется следующим образом:

• - органом местного самоуправления муниципального района в отношении участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района;
• - органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа городов федерального значения в случае, если субъект РФ передал им полномочия, в противном случае предоставление осуществляет субъект РФ;
• - органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, в противном случае полномочия осуществляет орган местного самоуправления муниципального района.

С 1 января 2017 года вступили в силу изменения, внесенные федеральным законом от 03.07.2016 №334-Ф3 «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ». Изменения затрагивают полномочия сельских и районных органов местного самоуправления, также отдельно устанавливаются полномочия для городских поселений, порядок предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и будет осуществляться следующим образом: .органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения; органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района.

Исключением из вышеуказанных норм является: предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. В таких случаях полномочия осуществляет орган исполнительной власти субъекта РФ; предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения. В таких случаях полномочия осуществляет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства.

Выделим функции органов МСУ в сфере земельных отношений:

1) Исполнительно-распорядительная функция органов местного самоуправления в сфере земельных отношений на территории Краснодарского края осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и Федеральным законом №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Большая часть функций в градостроительной деятельности осуществляется на уровне поселений и городских округов и включает утверждение документов территориального планирования и градостроительного зонирования, документации по планировке территории, местных нормативов градостроительного проектирования, выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства.

На уровне муниципальных районов осуществляется также утверждение документов территориального планирования муниципального района и подготовленной на их основе документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, для соответствующих муниципальных нужд земельных участков в границах поселений, городских округов или муниципальных районов.

2) Контрольная функция органов МСУ в сфере земельных отношений на территории Краснодарского края осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ и ФЗ №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и законом Краснодарского края от №3126-К3 (ред. от 06.04.2016). «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля».

Следует отметить, что основное регулирование земельных отношений осуществляется федеральными нормативно-правовыми актами и законами субъектов федерации. На местном уровне регулирование в рассматриваемой сфере осуществляется утверждением правил землепользования и застройки, установлением территориальных зон, присвоением вида разрешённого использования, а также организацией и предоставлением земельных участков, собственность на которые не разграничена.

Правовая система регулирования в сфере земельных отношений в основном сформирована, но при этом постоянно совершенствуется, что сказывается, с одной стороны, на упорядочении кадастрового учета земель, активизации земельного рынка, с другой стороны, постоянная смена правил, норм и нормативов сдерживает развитие всей системы, повышения эффективности использования имеющегося ресурсного потенциала. Идет постоянный поиск новых инструментов и методов, позволяющих сбалансировать интересы всех участников данных отношений.

Библиографический список:

1. Землеустройство и управление землепользованием: Учебное пособие / В.В. Слезко, Е.В. Слезко, Л.В. Слезко. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - 203 с.

Органы местного самоуправления являются субъектами природоохранной деятельности, что следует из определения охраны окружающей среды, закрепленного в ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды». Ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является принципом охраны окружающей среды.

Содержание муниципального управления в сфере охраны окружающей среды, в том числе его отличие от государственного управления, обусловлено особой ролью местного самоуправления. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления - это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей среды, благоприятной для проживания населения, на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством - путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством - посредством их включения в перечень вопросов местного значения.

По степени специфичности природоохранные полномочия органов местного самоуправления можно подразделить на общие и специальные. Общие полномочия реализуются применительно к любым сферам деятельности - например, управление муниципальной собственностью, правотворческие, бюджетные и другие полномочия. Многие общие полномочия муниципальных органов становятся природоохранными непосредственно в процессе их реализации, например в ходе принятия правовых актов экологической направленности, выделения бюджетного финансирования мероприятий по охране окружающей среды и т.п. Природоохранным полномочием общего характера может считаться принятие и организация выполнения местных экологических программ. Специальные полномочия включают в себя права и обязанности непосредственно в природоохранной сфере.

По порядку получения полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере делятся на собственные (по вопросам местного значения) и переданные государственные полномочия. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Положения ФЗ «Об охране окружающей среды» регулируют полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, следующим образом. Кроме специальной нормы (ст. 7), Закон содержит ряд других положений о природоохранной компетенции органов местного самоуправления.

Во-первых, это блок их обязанностей, корреспондирующих экологическим правам граждан. Граждане, общественные иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право: оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.

Кроме того, граждане имеют право направлять обращения в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране, а общественные иные некоммерческие объединения имеют право: обращаться в органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; подавать в органы местного самоуправления обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12). Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13), а также осуществлять экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности.

Органы местного самоуправления обязаны принимать меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в населенных пунктах, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

Помимо ФЗ «Об охране окружающей среды», природоохранная компетенция органов местного самоуправления может регулироваться нормами природоресурсного законодательства - ЗК РФ, Законом о недрах, Законом о животном мире, ЛК РФ, ВК РФ и др., а также природоохранными нормами других федеральных законов, например, Законом об охране атмосферного воздуха, Законом об ООПТ, Законом об отходах, Законом о природных лечебных ресурсах. Так, органы местного самоуправления осуществляют: управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения; контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции; использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных в границах городских и сельских населенных пунктов, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Федерации. Закон об охране атмосферного воздуха собственной компетенцией органы местного самоуправления не наделяет.

Существенные изменения были внесены в положения о полномочиях органов местного самоуправления в 2006 году. В период 2003-2005 гг. как ФЗ «Об охране окружающей среды», так и Закон о местном самоуправления наделяли органы муниципального района и городского округа правом организации и осуществления экологического контроля. Предполагалось, что с 2006 г. вместо государственного регионального контроля будет введен муниципальный контроль объектов производственного и социального назначения, за исключением тех объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Однако соответствующие нормы были отменены накануне их вступления в силу. Многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства в течение последних лет - примером чему может служить и противоречивое регулирование государственного и муниципального экологического контроля - стали одной из главных причин неэффективности контрольной функции муниципального (а также государственного) экологического управления.

Однако в целом в развитии муниципального и экологического законодательства намечаются тенденции усиления экологической составляющей в деятельности муниципальных органов. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды.

Еще по теме Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:

1. Особенности государственного управления в сфере использования и охраны земель курортов
2. Государственное управление в области охраны окружающей среды
3. Приложение 1. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
4. § 2. Внутригосударственные акты Российской Федерации по охране окружающей среды
5. Законодательство в области охраны окружающей среды и его уровни
6. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
7. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
8. Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления
9. § 3. Понятие, структура и особенности конституционно-правового механизма обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду
10. § 1. Конституционные цели и принципы как основа правового регулирования права каждого на благоприятную окружающую среду
11. § 2. Законодательное и подзаконное регулирование права каждого на благоприятную окружающую среду
12. § 3. Особенности административно-правовых режимов в отдельных сферах естественных монополий.
13. 3.2 Гражданская процессуальная правосубъектность прокурора, органов государственного управления (местного самоуправления)
14. § 1. Теоретико-правовые основы распределения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления
15. § 2.2. Методика проведения проверок исполнения законодательства об отходах в органах местного самоуправления, территориальных отделах Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, хозяйствующими субъектами

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право -

<*> Dement"ev A.N. Conducting the parity of methods of legal regulation and a subject of public relations in local self government sphere.

Дементьев Александр Николаевич, ведущий советник Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, советник государственной гражданской службы Российской Федерации 2 класса, кандидат юридических наук.

В статье приводятся результаты анализа соотношения методов и предмета правового регулирования муниципальных отношений. Проводится детализация предмета правового регулирования на группы правоотношений, анализируются классификации субъектов муниципальных правоотношений, использование способов правового регулирования в муниципальном праве, а также специальных способов - рекомендательного, автономии, гарантий и др. Выделены две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом являются население и граждане, проживающие на территории муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований.

Ключевые слова: метод правового регулирования, муниципальное право, местное самоуправление, группы общественных отношений, субъекты муниципальных правоотношений, граждане, органы местного самоуправления, органы государственной власти.

In article results of the analysis of a parity of methods and a subject of legal regulation of municipal relations are resulted. Detailed elaboration of a subject of legal regulation on groups, classifications of subjects municipal law, use methods of legal regulation in the municipal law, and also special ways - recommendatory are analyzed, autonomies, guarantees, etc. Are allocated two essentially differing groups of relations: relations in which, the basic subject are the population and citizens of municipal unions and the relation in which, the basic subject are bodies and officials of municipal unions.

Key words: a method legal regulation, the municipal law, local self government, groups of public relations, subjects of municipal law, citizens, local authorities, public authorities.

В теории государства и права постулатом является то, что предмет и метод правового регулирования являются исходными и главными признаками, которые позволяют отграничить и выделить отрасли права <1>. Для анализа соотношения методов и предмета правового регулирования муниципальных отношений воспользуемся определениями, характеристиками предмета и метода муниципального права, содержащимися в литературе. Большинством ученых и специалистов под предметом муниципального права понимаются "отношения, возникающие при реализации непосредственно населением (гражданами) своего права на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, а также отношения, возникающие в процессе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления" <2>.

<1> Необходимо отметить, что существуют и другие мнения по поводу оснований для выделения отраслей права из системы нормативного правового регулирования общественных отношений. См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Издательство "Юридический центр "Пресс", 2003. В юридической науке предпринимаются попытки для каждой отрасли законодательства сформировать свои методы правового регулирования. Зачастую эти методы получают такое же название, как и отрасль права (метод муниципального права, метод финансового права и др.).
<2> Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 13.

Особенности групп общественных отношений в сфере местного самоуправления

Для того чтобы выявить соотношение методов и предмета правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления, целесообразно ввести детализацию предмета правового регулирования на группы отношений. В науке муниципального права, несмотря на некоторые различия в формулировках, выделяются следующие группы отношений: отношения, возникающие в связи с организацией и функционированием местного самоуправления; отношения, возникающие при реализации непосредственно населением права на местное самоуправление; отношения, связанные с деятельностью органов местного самоуправления; отношения, связанные с использованием муниципальной собственности; отношения, направленные на приоритетное обеспечение местных интересов и одновременно обеспечивающие реализацию государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления <3>. В литературе приводится более подробная детализация групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права <4>. В частности, в такие группы предлагается включать отношения: возникающие в процессе осуществления гражданами своего права на местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления; связанные с местным правотворчеством (разработкой и принятием устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов); связанные с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; связанные с осуществлением муниципальной службы; определяющие ответственность в системе местного самоуправления; возникающие в связи с реализацией полномочий по решению вопросов местного значения; в сфере местных финансов и в экономической сфере; связанные с гарантиями местного самоуправления; связанные с осуществлением государственных полномочий; возникающие в сфере территориального устройства местного самоуправления; возникающие в сфере межмуниципального сотрудничества.

<3> Там же. С. 8, 9, 12 - 13.
<4> Там же. С. 13 - 14; Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: Учебник / Под ред. Н.В. Постового. М.: ИД "Юриспруденция", 2008. С. 15. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Указ. соч. С. 15.

Как справедливо отмечается в некоторых работах <5>, вышеприведенные группы могут быть объединены, в свою очередь, в более общие группы: организационно-правовые, экономические, политико-правовые. Такая классификация отражает структуру федерального законодательства о местном самоуправлении. Для установления соотношения предмета общественных отношений в сфере местного самоуправления и способов (методов) их нормативного правового регулирования, напротив, необходима последовательная детализация групп правоотношений. На основе такой детализации возможен комплексный анализ соответствия метода (способов) нормативного правового регулирования группе общественных отношений в сфере местного самоуправления либо конкретному общественному отношению.

<5> Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Указ. соч. С. 15.

Так, например, наиболее сложная группа экономических отношений может быть последовательно детализирована через выделение таких отношений, как отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, и отношений, связанных с взаимодействием органов местного самоуправления с юридическими и физическими лицами - хозяйствующими субъектами. Представляется, что нормативное правовое регулирование этих отношений, несмотря на то что они входят в одну группу, должно осуществляться на основе разного сочетания методов. Так, очевидно, права органов местного самоуправления в этой сфере как публично-властных органов должны устанавливаться императивным способом <6>, а права хозяйствующих субъектов во взаимодействии с органами местного самоуправления - диспозитивным способом.

<6> В отличие от частноправовой сферы, для которой права и обязанности субъектов правоотношений могут не совпадать, в публично-правовой сфере права и обязанности органов публичной власти совпадают, и поэтому в литературе их иногда называют правообязывающими полномочиями. В законодательной практике начиная с 2006 г. предпринимаются попытки установить для органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве новую категорию полномочий - только права этих органов публичной власти. Эта практика не только противоречит теоретическим постулатам, но и приводит к тому, что обязательства органов публичной власти по отношению к гражданам, установленные законом, могут исполняться либо не исполняться в зависимости от решений этих органов.

Анализируя состав предмета общественных отношений в сфере местного самоуправления (группы муниципальных правоотношений), можно выделить две принципиально различающиеся группы отношений: отношения, в которых основным субъектом являются население и граждане, проживающие на территории муниципальных образований, и отношения, в которых основным субъектом являются органы и должностные лица муниципальных образований, выступающие от лица населения. Очевидно, что указанные субъекты принципиально отличаются своим статусом. Органы и должностные лица муниципальных образований юридически являются выразителями интересов населения соответствующей территории. Этот статус в первую очередь предопределяет и способы правового регулирования, в которых одной из сторон являются указанные субъекты. В литературе кроме указанных субъектов выделяются также и другие субъекты, которые участвуют либо могут участвовать в муниципальных правоотношениях <7>. В целом состав субъектов муниципальных правоотношений может быть представлен следующим перечнем: население, проживающее на территории муниципального образования, гражданин и граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования; органы и должностные лица местного самоуправления; органы государственной власти; предприятия, учреждения, организации, расположенные на территории муниципального образования; ассоциации и союзы муниципальных образований, муниципальное образование (И.В. Бабичев), местное сообщество (Э.Р. Курманов), территориальный коллектив (Э.Р. Курманов).

<7> Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 15 - 18; Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 29 - 41; Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: ЗАО "Издательский дом "Восточный рубеж", 2000. С. 18; Курманов Э.Р. К вопросу о субъектах права на местное самоуправление в Российской Федерации // Вопросы местного самоуправления. 2004. N 2. С. 23.

Исследователи приводят более сложные классификации субъектов муниципальных правоотношений. В частности, И.В. Новикова <8> вводит такую классификацию: первичные коллективные субъекты (население муниципального образования), первичные индивидуальные субъекты (граждане), вторичные индивидуальные субъекты (глава муниципального образования, выборные и иные должностные лица муниципального образования, депутат и др.). Е.С. Шугрина <9> предлагает дополнить этот перечень вторичными коллективными субъектами (органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления). Необходимо отметить, что в научной литературе и в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации используются такие понятия, характеризующие субъекты местного самоуправления, как "местное сообщество" и "территориальный коллектив". В законодательной практике они не используются по крайней мере по двум обстоятельствам. Во-первых, выделение этих субъектов муниципальных правоотношений связано с необходимостью отграничения их статуса от такого субъекта муниципальных правоотношений, как население <10>. На население как субъект муниципальных правоотношений указывается в Конституции Российской Федерации. Во-вторых, использование конституционного понятия "население" в законодательстве и нормативных правовых актах в Российской Федерации сопряжено с необходимостью отграничения понятий "жители" муниципального образования и "муниципальное образование".

<8> Цит. по: Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. С. 29.
<9> Там же. С. 29.
<10> Убедительные доводы о невозможности и нецелесообразности введения в законодательство такого субъекта, как местное сообщество, приводит И.В. Бабичев. См.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 76.

Представляется, что в настоящее время в нормативной правовой практике вместо населения достаточно использования такого субъекта правоотношений, как муниципальное образование. С.А. Авакьян <11>, И.В. Бабичев <12> приводят достаточно убедительные доводы в обоснование этой позиции. В то же время необходимо отметить, что с терминологической точки зрения выбор федеральным законодателем термина "образование" <13> в сочетании с прилагательным "муниципальное" представляется весьма неудачным, поскольку в Конституции Российской Федерации 1993 г. термин "образование" использован совершенно в ином смысле - для обозначения системы дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, государственных и муниципальных образовательных учреждений (ст. 43) и других связанных с получением гражданами образования терминов.

<11> Авакьян С.А. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": вопросы реализации / Проблемы реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Материалы научно-практической конференции / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 1996. С. 5 - 15.
<12> Бабичев И.В. Указ. соч. С. 62, 63, 76.
<13> Термин "муниципальное образование" впервые был введен в законодательную практику Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г.

Таким образом, для практических целей из перечисленных выше групп субъектов муниципальных отношений в законодательной практике большинство имеют нормативно определенный статус. С точки зрения участия субъектов муниципальных правоотношений в гражданско-правовых отношениях они могут быть объединены в две группы: юридические лица и физические лица. При этом в группе юридических лиц гражданским законодательством выделяется особый субъект гражданских правоотношений - муниципальное образование. Объединение в одну группу юридических лиц с существенно различающимися правовыми статусами приводит к усложнению выбора методов правового регулирования даже в тех случаях, когда в Гражданском кодексе Российской Федерации сделана специальная оговорка <14>.

<14> В данном случае такая оговорка об особенностях участия в гражданских правоотношениях сделана для муниципальных образований как юридических лиц (ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Проблемы использования методов правового регулирования в муниципальном праве

Сделанные обобщения относительно предмета муниципального права, субъектов муниципальных правоотношений и регулируемых муниципальным правом общественных отношений не представляется возможным применить для анализа методов регулирования в муниципальном праве. Формирование конкретного содержания и характеристик метода правового регулирования, присущего муниципальному праву, составляет одну из важных теоретических проблем не только науки муниципального права, но и в целом общей теории права. Существующие теоретические разработки общей теории права и отраслевых наук не позволяют с необходимой для практики степенью конкретизации выявить особые для каждой из существующих отраслей права, присущие только этой отрасли методы правового регулирования.

Научная дискуссия по этой проблеме имеет длительную историю и сформировавшиеся теоретические взгляды на существование (отсутствие) у каждой отрасли права особого метода правового регулирования <15>. С практической точки зрения для нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления имеют существенное значение теоретические разработки критериев и оснований установления характеристик метода правового регулирования (способов правового воздействия) в конкретной отрасли права. Под методом правового регулирования понимается совокупность юридических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Как справедливо указывается в литературе, приведенная формулировка, несмотря на некоторые различия у отдельных исследователей, в основном сохраняет унифицированные признаки этого понятия <16>. Таким образом, метод правового регулирования заключается, по существу, не в одном методе, а в комплексе юридических приемов, средств и способов правового воздействия. Известное деление отраслей права на публичные и частные в том числе базируется и на существенно различающихся методах правового регулирования общественных отношений: императивном и диспозитивном. Некоторые исследователи называют их первичными и приводят различные их названия: диспозитивного - автономный, децентрализации, координации, а императивного - авторитарный, централизации, субординации.

<15> Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 69 - 139.
<16> Рукавишникова И.В. Методы регулирования общественных отношений (на примере финансового права). Ростов н/Д: ЗАО "Книга", 2002. С. 29.

В то же время существует и иная точка зрения, заключающаяся в том, что отраслям права независимо от предмета нормативного правового регулирования присущ единый метод правового регулирования <17>. Четкой характеристики этого метода не приводится, однако практическим приложением этого метода выступают единые и применяемые во всех отраслях права способы правового воздействия: дозволение, предписание и запрет. В зависимости от особенностей и соотношения дозволения, предписания и запрета различается три варианта, три типа единого метода правового регулирования <18>.

<17> Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 105.
<18> Там же. С. 117 - 120, 124.

При первом типе правового регулирования преобладает дозволение. В.Д. Сорокин характеризует его как гражданско-правовой тип регулирования общественных отношений. При втором типе преобладает предписание по сравнению с дозволением и запретом. Такой тип нормативного правового регулирования характеризуется как административно-правовой. При третьем типе преобладает такой способ воздействия, как запрет. Данный тип характеризуется как уголовно-правовой тип регулирования общественных отношений. Нетрудно заметить, что первый тип соответствует известному способу правового воздействия на общественные отношения - диспозитивному (частноправовому, гражданско-правовому) методу нормативного правового регулирования, а два других - императивному (публично-правовому) способу. В.Д. Сорокин делает вывод, что основная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальное соотношение трех элементов в едином методе правового регулирования для каждой отрасли права, которая прежде всего характеризуется содержанием предмета регулируемых общественных отношений.

С практической точки зрения основным является вопрос не только о соотношении дозволения, предписания и запрета, но и о конкретном содержании дозволения, предписания и запрета в конкретной правовой норме. Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, палитра таких соотношений для каждой отрасли права и каждой правовой нормы и характеризует в целом специфику метода правового регулирования отрасли права. Так, запрет может быть прямой и косвенный, сочетающийся с обязанностями, запреты могут быть безусловные и имеющие исключения и т.д. и т.п. Приведенные характеристики содержания способов административного правового регулирования соответствуют такой же логике: предписание к действию в условиях, установленных административной правовой нормой, несоблюдение которой не налагает юридической ответственности; предоставление возможности выбора варианта должного поведения; запрещение определенных действий; предоставление возможности действовать по своему усмотрению и т.п. Эти примеры демонстрируют необходимость соотнесения существующих способов регулирования как между собой, так и применительно к конкретным, регулируемым нормой общественным отношениям. В книге <19>, помимо предмета правового регулирования, приводятся общие критерии, которые необходимо учитывать при выборе способа (соотношения способов - в данном случае дозволения, предписания и запрета) правового регулирования. К этим критериям относятся: субъекты, издающие правовые нормы, и субъекты, применяющие правовые нормы; субъекты, которым адресованы правовые нормы; степень определенности дозволений, предписаний и запретов; конкретное содержание регулируемых отношений. Указанные критерии могут служить дополнительным ориентиром при выборе способов и приемов конструирования конкретной правовой нормы.

<19> Там же. С. 125.

С учетом проведенного выше анализа может быть уточнено определение метода правового регулирования общественных отношений. Под методом правового регулирования должна пониматься не столько совокупность, сколько сочетание известных юридических приемов, средств и способов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие в данной сфере общественных отношений. Именно сочетание известных приемов, средств и способов правового воздействия и будет характеризовать присущий только данной отрасли права метод правового регулирования. Поэтому и для муниципального права первичным является нахождение сочетания известных приемов, средств и способов правового воздействия, а также разработка новых приемов, средств и способов такого воздействия.

В исследованиях по проблемам муниципального права вопросы соотношения методов и предмета (или групп входящих в предмет общественных отношений) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления не получили детальной проработки. А как показывает практика, от выбора метода правового регулирования конкретной группы отношений, входящих в предмет муниципального права, зависят во многом четкость и непротиворечивость норм законодательства. Эклектичное сочетание или неправильный выбор методов правового регулирования приводят к деформации статуса участников муниципальных отношений, нарушению их прав, в том числе и прав граждан.

Иногда определяющее влияние на выбор законодателем метода правового регулирования оказывают позиции законодателя, связанные с толкованием существа местного самоуправления. Формирование этих позиций зависит от теоретических представлений о местном самоуправлении <20>, о соотношении государственной власти и местного самоуправления, от приверженности той или иной доктрине, устанавливающей положение местной власти в системе разделения властей "по вертикали", исторических традиций формирования местной власти как уровня единой государственной власти, сформировавшихся в советский период, и др.

<20> Эволюция современных теоретических позиций об оценке конституционных положений о местном самоуправлении как отражающих общественный характер местного самоуправления и его отделение от государственного механизма в первые годы после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. характеризуется отходом от этой преобладающей позиции. В настоящее время в работах Н.Л. Пешина, Н.С. Тимофеева и других авторов развиваются положения дуалистической теории местного самоуправления, согласно которой институт местного самоуправления должен основываться на сочетании положений государственной теории и общественной теории. Как представляется, речь должна идти не столько о положениях общественной теории, сколько об элементах самоорганизации в местном самоуправлении. "В чистом виде" общественная теория предполагает прежде всего отождествление местного самоуправления с самоорганизующимися структурами. На самом деле речь идет об использовании общественных элементов в местном самоуправлении.

Поскольку муниципальное право является комплексной отраслью, то для выбора метода правового регулирования необходимо учитывать и дополнительный критерий: участие субъектов муниципальных отношений в правоотношениях, подпадающих под действие других отраслей права или отраслей законодательства, что предопределяется содержанием вопросов местного значения и государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления. Проблема содержания предмета муниципального права (групп общественных отношений, являющихся предметом муниципального права) в соотношении с другими отраслями права является одной из наиболее сложных и дискуссионных теоретических проблем науки муниципального права <21>. Вопрос о практическом выборе метода правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления в том случае, когда необходимо учитывать комплексность отрасли права, является производным от теоретической неразрешенности этой проблемы. Состав и статус субъектов муниципальных правоотношений, публично-правовой характер этих правоотношений предопределяют необходимость использования для их нормативного правового регулирования как императивного (публично-правового), так и диспозитивного (частноправового) методов.

<21> Сергеев А.А. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

Методы публично-правового регулирования характеризуются неравенством сторон, императивностью предписаний, иерархичностью положения участников правоотношений. В то же время можно выделить критерий, который предопределяет необходимость использования публично-правовых, а не частноправовых методов правового регулирования. Регулирование общественных отношений, субъектами которых выступают только органы государственной власти и органы местного самоуправления, должно осуществляться публично-правовыми методами. Принятие органами государственной власти или органами местного самоуправления решений на основе диспозитивного метода создает условия для вторжения в сферу компетенции каждого из этих органов публичной власти. Диспозитивность предполагает в том числе, например, выбор субъектом правоотношений возможного варианта действия по своему усмотрению, что может привести к неоправданному расширению сферы действия одних органов публичной власти за счет сужения сферы действия других.

В большинстве случаев не могут быть использованы диспозитивные методы при установлении компетенции органов публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления. Типичным примером неправильного выбора метода правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления являются положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о наделении муниципальных образований добровольно исполняемыми правами. Органы местного самоуправления в соответствии с положениями первоначальной редакции Закона должны были исполнять полномочия по решению вопросов местного значения (обязательные полномочия) и могли исполнять полномочия по решению вопросов, которые не входят в перечень вопросов местного значения и не отнесены к полномочиям других уровней публичной власти (факультативные полномочия). За органами местного самоуправления муниципальных образований закреплялось исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они могли быть наделены федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, органы местного самоуправления муниципального района могли исполнять отдельные полномочия по решению вопросов местного значения, которые могли передаваться им на основе соглашения между городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района. Недопустимость исполнения полномочий одного органа публичной власти другим органом публичной власти "по вертикали" юридически обеспечивается наличием специальных принципов в системе бюджетного законодательства. В Бюджетном кодексе Российской Федерации до сих пор сохраняется действующим принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, введенный в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2004 г. <22> в рамках обеспечения реформы местного самоуправления и реформы разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В соответствии с этим принципом за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации законодательно должны закрепляться доходы и расходы. При этом принцип самостоятельности бюджетов предусматривает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы <23>, а также недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет бюджетов других уровней <24>.

<22> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.
<23> Как это фактически возникает при исполнении муниципальным районом отдельных полномочий поселений.
<24> Эти принципы бюджетной системы в полном объеме не действуют, поскольку на практике сложилась устойчивая тенденция софинансирования расходных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В дополнение к полномочиям органов местного самоуправления, установленным первоначальной редакцией Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, после внесения в него поправок федеральными законами <25> о совершенствовании разграничения полномочий между уровнями публичной власти в 2004 - 2008 гг., органы местной власти теперь могут:

<25> Впервые в законодательной практике Российской Федерации таким правом были наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".

а) осуществлять финансирование из местного бюджета и принимать участие в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены законом, в случае если такая возможность предусмотрена в федеральном законе;

б) по собственной инициативе вправе за счет средств местного бюджета дополнительно осуществлять меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих это право.

Законодателем допущена принципиальная ошибка в выборе метода правового регулирования компетенции органов местного самоуправления. Диспозитивный способ нормативной правовой регламентации компетенции муниципальных образований двух типов (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений), основанный на предоставлении права органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований принимать участие в осуществлении государственных полномочий, которыми они не наделены законом, противоречит императивному характеру публично-властных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления как органами публичной власти. Реализация на практике таких законодательных установлений ставит обязанность власти обеспечить реализацию прав граждан (прежде всего в социальной сфере) в зависимость от усмотрения органов местного самоуправления. Тем самым граждане, проживающие на территории разных муниципальных образований, ставятся в заведомо неравные условия получения государственных и муниципальных услуг.

В отличие от полномочий, осуществляемых органами государственной власти, органы местного самоуправления могут быть наделены законом правом принимать к своему рассмотрению только те вопросы, которые не входят в компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления других муниципальных образований (факультативная компетенция). Именно этот признак - наличие факультативной компетенции у органов местного самоуправления является одним из немногих признаков, позволяющих выделять уровень местного самоуправления в системе организации публичной власти.

Специальные методы нормативного правового регулирования в муниципальном праве

Некоторые исследователи в ряду общих методов правового регулирования полагают возможным выделить и особый метод - метод муниципально-правового регулирования <26>. Считается, что основаниями для такого выделения является существование в муниципальном праве такого особого по сравнению с другими отраслями права и законодательства метода, как метод гарантий. Предполагается, что правовой основой для выделения такого метода в муниципальном праве является положение Конституции Российской Федерации о государственных гарантиях местного самоуправления.

<26> Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.

Как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Непосредственное содержание гарантий права на местное самоуправление составляют права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Комплексный анализ содержания конституционного права на осуществление местного самоуправления представлен в трудах В.И. Васильева, Е.С. Шугриной. На основе анализа положений Конституции Российской Федерации проф. Е.С. Шугрина выделяет коллективные и индивидуальные права <27>. К коллективным правам отнесены в том числе право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления, право населения принимать решения по вопросам местного значения; право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; право на самостоятельное установление налогов и сборов; право решения вопросов установления и изменения границ муниципальных образований и др. Нетрудно заметить, что многие из указанных прав корреспондируют с принципами местного самоуправления <28>. К индивидуальным правам в том числе отнесены право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право граждан быть инициаторами референдума, участвовать в его проведении и др. Конституционное право на защиту указанных коллективных и индивидуальных прав есть одна из форм гарантий и обеспечения действия, в том числе и принципов местного самоуправления.

<27> Шугрина Е.С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. С. 27 - 28.
<28> Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. М., 1998. С. 49 - 51; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 97 - 103; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. Институт государства и права РАН. М., 1999. С. 146 - 164; Костюков А.Н. Принципы местного самоуправления // Местное право. 2002. N 3 - 4. С. 27 - 46; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2000. С. 42.

Другой формой обеспечения конституционных прав на местное самоуправления, которые непосредственно формулируются на основе конституционных положений, может являться дополнительное нормативное правовое регулирование в конкретной сфере муниципальных отношений с целью обеспечения дополнительных правовых условий для реализации указанных прав. Поскольку указанные коллективные и индивидуальные права относятся в конституционным, их государственная защита гарантируется в силу ч. 1 ст. 45 Конституции Российской Федерации. Если рассматривать метод гарантий, то можно выделить несколько способов обеспечения государственных гарантий местного самоуправления: правовые, организационные, бюджетные, имущественные, методические, кадровые. Все перечисленные способы объединяет одно обстоятельство: они не могут быть реализованы в полном объеме органами государственной власти без соответствующего правового обеспечения. Уровень принятия нормативных правовых актов, создающих правовые условия для реализации соответствующих гарантий, зависит от содержания и сложности решаемой задачи. Формой обеспечения таких государственных гарантий могут быть как специальные федеральные законы, так и указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации <29>.

<29> В законодательной практике существуют примеры такого способа обеспечения гарантий местного самоуправления. В 1996 г. Государственной Думой были приняты Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", а в 1994 и 1996 гг. - также Постановления об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление. Позднее в Государственной Думе в 1999 г. был также подготовлен проект Федерального закона N 99111398-2 "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". Правительством Российской Федерации были приняты Постановление от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" и Постановление от 15 декабря 1999 г. N 1394 "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления".

В то же время представляется, что прямое указание на обязанность обеспечения гарантий местного самоуправления в Конституции Российской Федерации не может служить достаточным основанием для формирования особого метода в системе права - муниципально-правового метода регулирования общественных отношений, поскольку наличие, например, в Конституции Российской Федерации специальной главы 2 "Права и свободы человека и гражданина" может рассматриваться как правовое основание использования метода (способа) гарантий во многих отраслях права (гражданском, трудовом, семейном и др.).

Выбор приемов и способов нормативного правового регулирования для обеспечения гарантий местного самоуправления также будет зависеть от двух принципиально различающихся сфер общественных отношений в местном самоуправлении, составляющих содержание предмета муниципального права: сферы деятельности органов местного самоуправления как органов публичной власти, деятельности должностных лиц местного самоуправления и сферы участия населения в решения вопросов местного значения и самоорганизации граждан с целью обеспечения реализации собственных инициатив. Реализация государственных гарантий через механизм нормативного правового регулирования также может быть осуществлена различными методами, например методом запретов, а не только методом гарантий.

В литературе выделяются и такие способы и приемы нормативного правового регулирования в сфере муниципальных общественных отношений, как рекомендательный <30>, способ автономии, определения статусов, способ комплексного сочетания материального и процессуального права, муниципально-правовой ответственности <31>. Метод (способ) автономии в регулировании муниципальных отношений авторы учебника связывают с наделением органов местного самоуправления полномочиями осуществлять собственное нормативное правовое регулирование в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством. Метод определения статусов связывается с наделением представительного органа муниципального образования правом принятия устава муниципального образования. Представляется, что при таком понимании метод (способ) определения статусов полностью поглощается методом (способом) автономии нормативного правового регулирования. В целом же приведенные методы (способы) правового регулирования муниципальных отношений, за исключением рекомендательного способа, не содержат дополнительной информации о специфике конкретного способа, а указывают на общую характеристику системы нормативных правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Дискуссионной также является точка зрения на выделение такого способа, как установление муниципально-правовой ответственности.

<30> Сергеев А.А. Указ. соч.
<31> Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 19.

В отличие от вышеприведенных способов метод (способ) рекомендаций при формировании правовой нормы имеет специфические особенности по сравнению с рассмотренными ранее императивным и диспозитивным методами (способами) правового регулирования. В литературе <32> приводится и иная точка зрения, заключающаяся в том, что метод рекомендаций не обладает свойством нормативности, так же как и предлагаемый некоторыми исследователями поощрительный способ. Исследование способа рекомендаций применительно к муниципальным отношениям проведено А.А. Сергеевым. Им показаны на конкретных примерах возможности использования этого способа при регулировании вопросов организации местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации. Автор справедливо указывает, что хотя рекомендательные нормы законов ни к чему конкретно не обязывают муниципальные образования (рекомендуемые решения органы местного самоуправления вправе принимать и при отсутствии рекомендаций), но на практике такие рекомендательные установления, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, оказывают помощь органам местного самоуправления в их правотворчестве <33>. Способ рекомендательного правового регулирования может использоваться на федеральном уровне в сочетании со способом гарантий - для обеспечения конституционных гарантий прав граждан при осуществлении местного самоуправления.

<32> Рукавишникова И.В. Указ. соч. С. 67.
<33> Сергеев А.А. Указ. соч.

В некоторых отраслях права <34> используются также способ правового согласования и договорно-правовой способ - способ административного договора. Несмотря на дискуссионность темы административного договора в сфере муниципальных отношений, можно указать группу отношений, в которой способ административно-договорного регулирования, без сомнения, может и должен получить широкое распространение. К данной группе муниципальных отношений относятся отношения, возникающие в сфере межмуниципального сотрудничества. Однако необходимо иметь в виду, что данная группа отношений не может регулироваться по аналогии с гражданско-правовыми отношениями, поскольку основными субъектами в данных правоотношениях являются органы местного самоуправления - субъекты, наделенные публично-властными полномочиями. Таким образом, для установления соотношения методов и предмета (групп, сфер) правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления необходимо учитывать: содержание предмета правового регулирования, статус субъектов правоотношений, содержание метода - содержание способов, приемов, средств правового регулирования и соотношение последних друг с другом.

<34> Рукавишникова И.В. Указ. соч. С. 66 - 80.

Общая схема выбора сочетания способов правового регулирования может быть представлена следующим образом. Вначале устанавливается группа муниципальных отношений, подлежащая регулированию. Затем выявляются субъекты этих отношений и устанавливаются для каждого субъекта основные способы регулирования: императивный и диспозитивный. Проводится детализация выделенной группы правоотношений. Выделяются характерные подгруппы правоотношений и устанавливается для них сочетание основных и дополнительных способов правового регулирования. Предложенный методологический прием позволяет установить лишь общие условия использования (допустимости, предпочтительности, сочетания с другими методами) конкретного метода правового регулирования той или иной группы общественных отношений в сфере местного самоуправления. Окончательный выбор конкретного метода будет зависеть, как уже отмечалось выше, от характеристики дополнительных условий - содержания вопросов местного значения и др.

На основании предложенного анализа могут быть выявлены недопустимые сочетания сфер, методов регулирования и основных субъектов, участвующих в правоотношениях. Таким образом, могут быть выделены отдельные сферы в местном самоуправлении, в которых нормативное правовое регулирование должно осуществляется преимущественно императивными (публично-правовыми) либо преимущественно диспозитивными способами правового регулирования. Классификация сфер нормативного правового регулирования включает в себя сферу:

а) организации и деятельности органов местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, иными органами местного самоуправления;

б) непосредственного решения населением вопросов местного значения;

в) участия населения в решении вопросов местного значения;

г) участия органов местного самоуправления, образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.

В таком разграничении сфер регулирования может быть найден баланс публично-правового (императивного) и диспозитивного (частноправового) методов. Регулирование сферы организации и деятельности органов местного самоуправления в системе организации публичной власти в Российской Федерации, их взаимодействия с органами государственной власти, иными органами местного самоуправления должно осуществляться преимущественно методами публично-правового регулирования. Регулирование сферы решения населением вопросов местного значения осуществляется на основе сочетания как императивных, так и диспозитивных методов. Нормативное правовое регулирование сферы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения в отношении граждан должно осуществляться методами диспозитивного регулирования, а в отношении органов местного самоуправления и органов государственной власти - императивными методами. Наименее разработанной с точки зрения соотношения приемов и способов нормативного правового регулирования является сфера участия органов местного самоуправления и образуемых ими юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.

При правовом регулировании взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации в большинстве случаев недопустимо использование диспозитивных методов. При регулировании взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами, жителями, населением, проживающими на территории муниципального образования, положения, регулирующие статус и полномочия органов местного самоуправления, также не должны содержать диспозитивных норм. При этом нормы, устанавливающие права граждан в отношении участия в осуществлении местного самоуправления, не должны, как правило, содержать императивных предписаний, если такие предписания не проистекают из содержания нормативного правового акта более высокого уровня или конституционных положений.

* * *

В заключение необходимо отметить, что на выбор способа нормативного правового регулирования оказывает влияние приверженность законодателя той или иной теоретической концепций местного самоуправления. Те, кто отстаивает позиции общественной теории (теорий) местного самоуправления, в большинстве случаев на практике рассматривают общественные отношения в сфере местного самоуправления как отношения, возникающие между субъектами гражданско-правовых отношений, даже несмотря на публично-властный характер полномочий органов местного самоуправления. От того, как законодателем (политиком, государственным служащим, судьей, гражданином) в каждом конкретном случае (при разработке законопроекта, принятии закона, формулировании или толковании нормы) решена проблема соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления, во многом зависит выбор метода правового регулирования. Представляется, что законодатель, стоящий на позициях общественных теорий местного самоуправления, будет отдавать предпочтение диспозитивному методу. Тот, кто разделяет концепцию государственного местного самоуправления, будет отдавать предпочтение методам публично-правового регулирования.