Цитируемость, нормализованная по тематическому направлению, рассчитывается путем деления числа цитирований, полученных данной публикацией, на среднее число цитирований, полученных публикациями такого же типа этого же тематического направления, изданных в этом же году. Показывает, насколько уровень данной публикации выше или ниже среднего уровня других публикаций в этой же области науки. Для публикаций текущего года показатель не рассчитывается."> Норм. цитируемость по направлению:
|
Глава 3
Финансово-правовые отношения, их особенности и виды
3.1. Понятие, особенности и элементы финансовых правоотношений
Финансовые правоотношения -
это урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители субъективных прав и юридических обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах обеспеченные государством предписания по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов.
Финансовое правоотношение характеризуется сложным составом и состоит из трех элементов: субъекта, объектов
и содержания.
Субъекты
– это участники финансового правоотношения (физические лица, организации).
Объект
– это то, ради чего люди вступают в финансово-правовые отношения (материальные и духовные блага, доход, прибыль и т. д.).
Финансовое правоотношение представляет собой разновидность правовых отношений, поэтому оно обладает общими признаками любого правоотношения.
Общим в финансовых правоотношениях является то, что они возникают, изменяются или прекращаются только на основе правовых норм; индивидуально определены участники каждого конкретного правоотношения; правоотношение имеет двусторонний характер и представляет собой связь управомоченной и обязанной сторон; связь между участниками правоотношения выражается через их субъективные права и юридические обязанности; носят волевой характер; находятся под охраной государства.
Финансовые отношения отличаются от иных правоотношений тем, что они:
1) возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований;
2) одним из субъектов в этих правоотношениях всегда является государство в лице органа государственной власти или управомоченного органа (финансовый орган, кредитное учреждение);
3) являются разновидностью имущественных отношений, носящих публичный характер;
4) юридическая ответственность недобросовестного участника финансового правоотношения наступает не перед второй стороной, как в большинстве других отраслей права, а непосредственно перед государством.
Эти отличительные черты, рассматриваемые в совокупности, отграничивают финансовые правоотношения от других видов правоотношений. Например, административные штрафы налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают из финансовой деятельности государства и имеют цель не формирование фондов денежных средств, а наказание правонарушителей, поэтому данные отношения регулируются не финансовым, а административным правом.
В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два правовых элемента: государственно-властный (организационный) и имущественный.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований регулируется нормативными правовыми актами. В то же время мобилизация и расходование государством денежных средств представляют собой деятельность материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.
Властно-имущественный характер типичен и для определенных административных правоотношений (конфискация и реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе управленческой деятельности государства, не связанной непосредственно с организацией финансовой деятельности, с поступлением денежных средств в доход государства.
Многообразие финансовых правоотношений предполагает разнообразные способы их классификации.
По своему материальному содержанию финансовые правоотношения группируются по следующим видам:
1) бюджетные;
2) налоговые;
3) в области страхования;
4) кредита (государственного и банковского);
5) расчетов, регулируемых финансовым правом;
6) финансовые правоотношения по поводу регулирования денежного обращения и валютного регулирования;
7) контрольные.
В зависимости от способов реализации прав финансовые правоотношения подразделяются на регулятивные и охранительные. Регулятивные финансовые правоотношения
основаны на правомерных действиях участников финансовых правоотношений, составляют основу соблюдения финансовой дисциплины и наиболее часто используются субъектами финансового права в процессе аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов. С помощью этого вида финансовых правоотношений обеспечивается реализация регулирующей функции права.
Охранительные финансовые правоотношения
возникают вследствие совершения правонарушения и означают правовую связь между государством (муниципальным образованием) в лице компетентного органа или должностного лица и правонарушителем в процессе выявления факта финансового правонарушения, а также применения к нарушителю финансово-правовых санкций. Через действие охранительных финансовых правоотношений реализуется охранительная функция права.
В зависимости от структуры финансовой системы России финансовые правоотношения подразделяются на: бюджетные; внебюджетные; кредитные; страховые; складывающиеся в сфере финансовой деятельности предприятий.
В зависимости от характера финансово-правовых норм, лежа-51
щих в основе финансовых правоотношений, последние бывают материальными
и процессуальными.
Первые возникают на основе материальных норм финансового права и выражают правовой статус субъектов, участвующих в финансовой деятельности государства или муниципальных образований. Процессуальные финансовые правоотношения отражают юридическую форму аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, являются вторичными и гарантирующими (обеспечивающими) относительно материальных правоотношений.
По субъектам финансового правоотношения,
возникающего между:
Органами государственной власти; органами государственной власти и управления общей компетенции;
Вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, в том числе финансово-кредитными органами;
Предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами;
Финансовыми органами и предприятиями, учреждениями, организациями;
Финансовыми органами и гражданами;
Самими финансово-кредитными органами.
По структуре их юридического содержания – на простые и сложные
;
По своему объекту – на имущественные и неимущественные
;
По юридическому характеру взаимоотношений участников – на вертикальные и горизонтальные;
По форме проявления – на двусторонние и многосторонние.
3.2. Объекты и субъекты финансовых правоотношений
Объект правоотношения -
это то реальное благо, на использование или охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности.
Объект правоотношения теснейшим образом связан с интересом управомоченной стороны и является благом, находящимся в ее распоряжении и охраняемым государством. Объекты финансовых правоотношений разнообразны. Чаще всего о них можно судить исходя из анализа финансово-правовых норм, ибо они регулируют поведение субъектов относительно определенных объектов, о которых идет речь в самой финансово-правовой норме.
Объектом могут быть разнообразные предметы, представляющие ценность для субъекта финансового права: вещи, деньги, ценные бумаги, работа, услуги, доход, добавленная стоимость и др. Например, по финансовому законодательству централизованные и децентрализованные финансы – объект имущественных финансовых правоотношений, по банковскому законодательству для банков объект – ценные бумаги, выпуск и использование которых используется для извлечения прибыли. По законодательству о налогах и сборах объектом являются налоги, которые исчисляются и уплачиваются в бюджет физическими и юридическими лицами.
В качестве объектов могут быть и действия людей (работа, услуги и т. п.).
Например, объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные, в частности, с:
Обязанностью возместить причиненный другим лицам вред (страхование гражданской ответственности) (риск ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, а в случаях, предусмотренных законом, также ответственности по договорам);
Осуществлением предпринимательской деятельности (страхование предпринимательских рисков) (риск убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств контрагентами предпринимателя или изменения условий этой деятельности по не зависящим от предпринимателя обстоятельствам, в том числе риск неполучения ожидаемых доходов).
При совершении противоправных действий осуществляется посягательство на материальные или нематериальные блага. В целях защиты субъективного права в отношении соответствующих объектов компетентные органы принимают индивидуальные решения в рамках охранительных правоотношений. Например, решение о взыскании налогов и сборов, решение об отзыве лицензии у банка за нарушение ведения банковских операций, привлечение к ответственности по итогам выездной налоговой проверки, за нарушение законодательства о налогах и сборах.
Субъекты финансовых правоотношений -
это их участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности.
Их называют также субъектами права. Следовательно, субъектом финансового правоотношения является индивидуально определенный реальный участник конкретного правоотношения.
Субъектами финансовых правоотношений могут быть юридические и физические лица и, как исключение, социальные общности.
Статус субъекта (участника) финансового правоотношения содержит в себе определенную правовую характеристику, состояние относительно права.
Субъекты финансового правоотношения имеют определенные права и несут обязанности, выполнение и соблюдение которых гарантируют планомерное аккумулирование, распределение и использование государственных (муниципальных) денежных фондов в публичных целях, т. е. обладают правосубъектностью в финансовой сфере.
Финансовая правосубъектность
– предусмотренная нормами финансового права способность (возможность) быть участником финансовых правоотношений.
Финансовая правосубъектность представляет собой сложное юридическое свойство, состоящее из двух элементов – финансовой правоспособности и финансовой дееспособности. Финансовая правоспособность -
это предусмотренная нормами финансового права способность субъекта иметь финансовые права и нести обязанности, предусмотренные финансово-правовыми актами. Возникает с момента рождения и прекращается смертью физического лица. Финансовая дееспособность -
это предусмотренная нормами финансового права способность и юридическая возможность субъекта самостоятельно своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности. Для физического лица характеризуется достижением определенного возраста и возможностью самостоятельно отдавать отчет своим действиям и руководить ими.
Финансовая правосубъектность, таким образом, выступает своеобразным правовым средством включения субъектов финансовых правоотношений в сферу правового регулирования финансового законодательства и является обязательной предпосылкой финансово-правового статуса.
Финансово-правовой статус
– это установленная законодательством совокупность прав и обязанностей физических лиц и организаций, предметов ведения и полномочий государственно-территориальных образований и их органов, непосредственно закрепляемых за конкретными субъектами финансового права.
Основная часть субъектов финансовых правоотношений – физические лица. К ним относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством.
Финансово-правовой статус физических лиц включает в себя правосубъектность и основные права, свободы и обязанности, закрепленные в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах, содержащих нормы финансового права. Например, статус налогоплательщика физическое лицо получает при наличии имущественных благ (при получении дохода, приобретении в собственность движимого и недвижимого имущества).
Среди субъектов финансового права – физических лиц выделяются особые группы – индивидуальные предприниматели и финансовые резиденты.
Индивидуальными предпринимателями являются физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. В финансово-правовых отношениях индивидуальные предприниматели являются налогоплательщиками, субъектами банковских и расчетных правоотношений. Государственная регистрация физического лица в форме индивидуального предпринимателя и, как следствие, установление государственного контроля за подобной деятельностью позволяют индивидуальным предпринимателям приобретать статус аудиторов, получать лицензии на проведение отдельных валютных операций, осуществлять профессиональную деятельность на рынке государственных ценных бумаг и т. д.
Понятие «финансовые резиденты» нормативно не определено, однако применяется налоговым и валютным законодательством и служит важным элементом правового статуса участников финансовых отношений. По общему правилу налоговыми и валютными резидентами признаются физические лица, фактически находящиеся на территории Российской Федерации не менее 183 дней в календарном году.
Физические лица вступают в различные финансовые правоотношения как напрямую, так и опосредованно. Наибольшее число индивидуальных субъектов участвует в налоговых, банковских, валютных, кредитных отношениях.
Юридические лица как субъекты финансовых отношений характеризуются специальной
правосубъектностью.
Специальная правосубъектность организаций в финансовой сфере выражается в их компетенции,
т. е. совокупности полномочий, прав, обязанностей, которыми наделена организация для осуществления своих функций, достижения поставленных перед ними целей. Организации различаются по компетенции, закрепленной в нормативных правовых актах: законе, уставе, положении и т. п.
Организации могут быть государственными и негосударственными. Как субъектов финансовых правоотношений их можно подразделить на следующие группы.
Первая группа:
государство в целом. Российская Федерация и субъекты РФ могут быть участниками финансовых правоотношений.
Применительно к финансовому праву государство в целом является субъектом относительно: материальных и процессуальных бюджетных прав; установления федеральных налогов и сборов; взимания налогов; возврата и ответственности за излишне взысканные налоги и сборы; государственного кредита; денежной эмиссии; валютного регулирования. Таким образом, Российская Федерация выступает в качестве суверена и казны, причем применительно к различным сферам финансовой деятельности эти критерии присутствуют как в совокупности (например, в бюджетном праве), так и отдельно (например, в отношении денежной эмиссии или государственного кредита).
Российское государство – субъект финансового права не только в целом, но и посредством субъектов РФ, через которые также реализуется суверенитет Российской Федерации. Субъекты РФ являются субъектами финансового права также в бюджетных отношениях, в отношениях по установлению и взиманию региональных налогов и сборов, а также в отношениях по поводу государственного кредита.
Вторая группа:
органы государства, выполняющие функции управления и принуждения, обладающие властными полномочиями в сфере финансов и финансовой деятельности
(законодательные, исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные и иные органы федерального и регионального уровня). Они выступают субъектами финансовых отношений при распределении бюджетных средств, проведении финансового контроля, выдаче кредитов.
Третья группа:
государственные и муниципальные предприятия, занимающиеся хозяйственной деятельностью,
действующие на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Четвертая группа:
муниципальные образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет муниципальное образование как муниципальный район – несколько поселений, объединенных общей территорией, городское поселение, сельское поселение, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Особый правовой статус муниципальных образований проявляется в том, что именно к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления, для реализации которых ему необходимо осуществлять финансовую деятельность, т. е. быть субъектом финансового права.
Муниципальное образование является субъектом финансового права относительно: муниципальной бюджетной деятельности; введения местных налогов и сборов; выпуска муниципальных займов; финансовой деятельности муниципальных предприятий. Права и обязанности муниципальных образований как субъектов финансового права от их имени реализуют соответствующие органы местного самоуправления либо непосредственно население муниципального образования.
Пятая группа:
общественные организации. К ним относятся партии, профсоюзы, творческие союзы, спортивные общества, фонды, юридические консультации и другие организации и добровольные объединения граждан. Все они наделяются специальной правосубъектностью (компетенцией) для реализации задач и целей, ради которых они созданы. Например, в банковской, страховой деятельности и т. д. Многие из них признаются в качестве юридических лиц, следовательно, выступают в качестве субъектов финансово-имущественных правоотношений.
Шестая группа:
коммерческие организации. К ним относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, действующие в сфере частного бизнеса. Все они являются юридическими лицами и, соответственно, являются субъектами финансовых, налоговых, валютных правоотношений.
3.3. Юридические факты в финансовом праве
Юридические факты -
это конкретные жизненные обстоятельства, вызывающие в соответствии с действием юридических норм возникновение, изменение или прекращение правоотношений.
Рассматриваемые факты называются юридическими, поскольку предусмотрены в нормах права: прямо – в гипотезе, косвенно – в диспозиции, санкции. Как только в жизни появляются факты, указанные в гипотезе нормы, последняя начинает действовать, т. е. лица – адресаты нормы приобретают права и обязанности, названные в ее диспозиции (санкции).
Диспозиция финансово-правовой нормы предписывает, каким может или должно быть поведение активной стороны. Действия лиц, совершаемые в соответствии с предписаниями диспозиции финансово-правовой нормы, являются юридическими фактами, реализующими права и обязанности. Следовательно, фиксируя права и обязанности, диспозиция косвенно указывает на юридические факты.
Кроме того, факты называются юридическими потому, что вместе с нормами права определяют конкретное содержание взаимных прав и обязанностей сторон. Например, содержание прав и обязанностей налогоплательщика при отсрочке, рассрочке налоговых платежей устанавливается не столько нормами налогового кодекса, сколько договором между налогоплательщиком и налоговым органом, а последний является юридическим фактом.
Очень часто для возникновения правоотношения требуется фактический состав,
т. е. совокупность двух или нескольких фактических обстоятельств, наличие которых необходимо для наступления юридических последствий (так, для возникновения кредитных правоотношений необходимы достижение определенного возраста, наличие трудового стажа, зарплаты и решение банка о выдаче кредита).
Финансовые правоотношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии определенных условий – планового аккумулирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, предусмотренных нормами финансового права.
Юридические факты в финансовом праве представляют собой разнообразные жизненные обстоятельства, а потому их можно классифицировать по различным основаниям. Важнейшим является деление юридических фактов,
во-первых, по тем последствиям,
которые они влекут, и, во-вторых, по их волевому содержанию.
Правообразующие факты
вызывают возникновение финансовых правоотношений. Например, приобретение земельного участка образует возникновение обязанности по уплате земельного налога; получение кредита на основании кредитного договора; заключение трудового договора и т. д.
Правоизменяющие факты
изменяют финансовые правоотношения.
Например, изменение ставки по налогу, введение налоговой льготы.
Правопрекращающие факты
обусловливают прекращение финансовых правоотношений. Таковыми являются действия лица по исполнению юридической обязанности (уплата долга кредитору прекращает отношение по договору займа). Однако правоотношение может прекращаться не только в результате реализации субъективных прав и обязанностей, но и вследствие, например, смерти человека (субъекта права), гибели человека (субъекта права), гибели вещи (объекта правоотношения).
Один и тот же факт способен вызвать несколько юридических последствий. В частности, смерть гражданина одновременно может вызвать возникновение правоотношения по наследованию, прекращению налоговой обязанности, изменение правоотношения по кредитному договору.
По волевому признаку юридические факты делятся на события и деяния (действие или бездействие).
События -
это такие юридические факты, наступление которых не зависит от воли субъектов правоотношения (пожар от удара молнии, истечение срока, естественная смерть человека и др.).
Действия -
волевые акты поведения людей, внешнее выражение их воли и сознания. Они могут быть правомерными и неправомерными. Правомерные действия
совершаются в рамках предписаний действующих финансово-правовых норм. Они подразделяются на индивидуальные юридические акты и юридические поступки. Индивидуальные юридические акты -
внешне выраженные решения людей, направленные на достижение правового результата в финансовой сфере. К ним относятся акты применения права (решения судебных и административных органов), договоры между организациями, заявления граждан и другие волеизъявления, вызывающие правовые последствия. Юридические поступки
есть фактическое поведение людей, составляющее содержание реальных жизненных отношений (например, уплата налогов, возврат долга, передача вещей и денег по договору купли-продажи). Юридические поступки вызывают правовые последствия независимо от того, были они направлены на достижение указанных последствий или нет. Неправомерные действия -
это преступления и проступки, идущие вразрез с предписаниями норм финансового права.
Бездействие – это пассивное поведение, не имеющее внешнего выражения. Бездействие может быть правомерным (соблюдение запретов) и неправомерным (неисполнение обязанности).
Регулируя относящиеся к его предмету общественные отношения, определяет круг участников или субъектов этих отношений, наделяет их юридическими правами и обязанностями, которые обеспечивают планомерное и целенаправленное образование, распределение и использование публичных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей являются субъектами финансового права. Следует различать понятия «субъект финансового права» и «субъект (участник) финансового правоотношения», хотя они во многом совпадают.
Субъект финансового права
— это лицо, обладающее правосубъектностью, т. е. потенциально способное быть участником финансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимыми правами и обязанностями.
Субъектом же финансового правоотношения
выступает реальный участник конкретных правоотношений. Юридические права и обязанности в сфере финансовой деятельности принадлежат субъектам финансового права в силу действия финансово-правовых норм, независимо от их участия в конкретных правоотношениях. Но нельзя и противопоставлять данные понятия. Ведь субъект финансового права, вступая в конкретные правоотношения в процессе реализации своих прав и обязанностей, приобретает новые свойства — он становится субъектом (участником) правоотношения. Но при этом он сохраняет свои качества, которыми обладал до вступления в них, т. е. остается субъектом финансового права.
Таким образом, субъект финансового права — понятие более широкое, чем субъект (участник) финансового правоотношения. В данный момент носители финансовых прав и обязанностей могут еше не вступить в конкретные правоотношения. Кроме того, какая- то часть прав и обязанностей может остаться нереализованной. Однако объем такой части будет гораздо меньше, чем был бы по другим отраслям права, в силу особенностей финансовых правоотношений, обусловленных возникновением этих отношений в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Например, не требуется и не предполагается реализация всех прав, которыми наделяет законодательство субъектов гражданского права (право наследования, дарение, купля-продажа и т. д.). Иначе складываются финансовые правоотношения: участие в них государственных органов (органов местного самоуправления) с определенной компетенцией в принципе предполагает необходимость полного осуществления входящих в нее прав и обязанностей в области финансов.
Но и в этой области в связи с действием уполномочивающих финансово-правовых норм и других факторов субъекты могут не проявить волю к реализации некоторых своих прав (например, право изыскания и использования дополнительно выявленных сверх утвержденных по бюджету доходов, право обращения с заявлением об отсрочке или рассрочке налоговых платежей и др.).
Круг субъектов российского права состоит из трех основных групп:
- государство и его территориальные подразделения;
- коллективные субъекты;
- индивидуальные субъекты.
Каждая из них отличается своеобразием. Возможно подразделение субъектов финансового права и на две группы: 1) организации, куда входят две первые из названных выше групп, и 2) граждане (или физические лица) в качестве индивидуальных субъектов. Такая классификация также целесообразна и имеет значение при рассмотрении ряда вопросов (например, об ответственности, о способах защиты прав субъектов финансового права и видов их ответственности за финансовые правонарушения). Однако подразделение на три группы полнее раскрывает особенности круга субъектов финансового права.
Государство и его территориальные подразделения
В первую группу субъектов финансово-правовых отношений (государство и его территориальные подразделения)
входят:
- Российская Федерация;
- субъекты РФ — республики, края, области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, автономная область. автономные округа (в настоящее время некоторые автономные округа по волеизъявлению населения вошли в состав краев в качестве их составной части);
- муниципальные образования — муниципальные районы, городские округа, городские или сельские поселения;
- административно-территориальные образования особого режима (закрытые административно-территориальные образования).
Такой состав субъектов свойствен, в частности, бюджетным правоотношениям. Законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими субъектами, а не за государственными органами, что выражает принцип народовластия, отраженный в Конституции РФ. Принадлежность бюджета государству и его территориальному подразделению является и необходимым атрибутом, свидетельствующим об их организованности в соответствующую единицу — государство, автономию, муниципальное образование. В связи с правом на самостоятельный бюджет они обладают целым комплексом прав на получение определенных бюджетных доходов и использование их для социально- экономического развития определенной территории, осуществления других своих задач.
Российская Федерация, ее субъекты
и муниципальные образования
выступают субъектами права и в других финансовых отношениях, например связанных с государственным (муниципальным) долгом при выпуске облигаций государственных (муниципальных) займов, при использовании банковского кредита для покрытия недостатка бюджетных средств. Соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в этом случае выступают от имени и в интересах Российской Федерации в целом, республики, области и т. д., которые и являются носителями прав и обязанностей. Выполнение финансовых обязанностей перед другими субъектами обеспечивается при этом за счет средств государства или его территориальных подразделений, т. е. соответствующего государственного или местного бюджета.
Закрытыми административно-территориальными образованиями
(ЗАТО) согласно российскому законодательству называют административно-территориальные единицы с особым правовым режимом, имеющие органы местного самоуправления. Вся территория ЗАТО — это территория муниципального образования со статусом городского округа.
В пределах ЗАТО расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, в связи с чем устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Решение о создании и упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления его административной подчиненности и границ; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении ЗАТО; введения и обеспечения особого режима.
Все это определило особенности и финансово-правового положения ЗАТО. Помимо формирования и исполнения местного бюджета, в общем порядке ЗАТО, в отличие от других муниципальных образований, вступает в бюджетные правоотношения непосредственно с федеральными органами власти.
В случае строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с сохранением их оборонной направленности за счет средств федерального бюджета часть их в установленных законом размерах должна быть отчислена органам местного самоуправления ЗАТО.
Помимо рассмотренных территориальных образований, существуют территории, выделенные в целях выполнения определенных задач в области экономики, социальной сферы и др. К ним относятся особые экономические зоны (ОЭЗ). В связи с их функционированием возникают специфические финансовые правоотношения.
Согласно законодательству особая экономическая зона
представляет собой определяемую Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. Особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Выделяют следующие типы ОЭЗ: 1) промышленно-производственные; 2) технико-внедренческие; 3) туристско-рекреационные.
Решение о создании ОЭЗ на территории субъекта РФ и муниципального образования принимает Правительство РФ. Управление деятельностью в ОЭЗ Указом Президента РФ от 5 октября 2009 г. № 1 107 возложено на Министерство экономического развития РФ. Созданное в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 августа 2005 г. № 530 Федеральное агентство по управлению экономическими зонами впоследствии было упразднено Указом Президента РФ от 5 октября 2009 г. № 1107. Действующими правовыми нормами урегулированы особенности финансово- бюджетных отношений ОЭЗ, вопросы налоговых и таможенных платежей (например, вопрос о гарантиях от неблагоприятного изменения законодательства о налогах), контроля за использованием бюджетных средств и др.
Коллективные субъекты
Вторую группу субъектов финансового права образуют коллективные субъекты -
государственные, муниципальные и общественные организации. К их числу относятся:
- государственные органы представительной и исполнительной власти;
- органы местного самоуправления;
- предприятия, организации, учреждения, основанные на разных формах собственности, среди которых выделяют коммерческие и некоммерческие организации.
Органы государственной власти
относятся к числу субъектов финансового права, участие которых обязательно в финансовых правоотношениях. В их круг входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ. В числе органов исполнительной власти — как органы общей компетенции, так и различные органы специальной (отраслевой) компетенции — министерства, службы, агентства и т. д., а также система финансово-кредитных органов.
Особую группу составляют органы местного самоуправления,
осуществляющие в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12, 132) самостоятельное решение финансовых вопросов местного значения.
Участие в правоотношениях органов не только исполнительной, но и представительной власти — характерная особенность круга субъектов финансового права, в отличие, например, от круга субъектов административного права, в число которых органы представительной власти не входят.
Юридические права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления как субъектов финансового права выражают их компетенцию по осуществлению определенной части финансовой деятельности государства, муниципальных образований, подлежащую обязательной реализации. Компетенция соответствующего органа распределяется между его структурными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий.
Широкий круг субъектов финансового права представляют предприятия и иные коммерческие организации
различных организационно-правовых форм и форм собственности, действующие на праве хозяйственного ведения. Основная цель их деятельности — извлечение прибыли. Такие организации вступают в финансовые правоотношения в связи с внесением в бюджет налогов и других обязательных платежей, получением финансовой поддержки, распределением прибыли и т. д. Для участия в названных правоотношениях предприятия должны обладать юридической самостоятельностью, иметь свой финансовый план. Однако законодательством предусматривается, что филиалы, другие обособленные подразделения предприятий могут исполнять обязанности последних, в частности по уплате налогов по месту своего нахождения (ст. 19 НК РФ).
Среди субъектов финансового права данной группы своей спецификой выделяются следующие государственные и муниципальные предприятия: унитарные предприятия,
основанные на праве хозяйственного ведения, и казенные предприятия,
основанные на праве оперативного управления. Все они находятся в прямом государственном (или муниципальном) подчинении у уполномоченных органов, включая область финансов. Поэтому содержание финансовых правоотношений, в которые вступают эти предприятия, отличается спецификой, обусловленной наличием у государственных органов и органов местного самоуправления полномочий по управлению их финансовой деятельностью, определенным ограничением их самостоятельности.
В условиях перехода к рыночным отношениям развиваются различные организационные формы объединений предприятий, причем предприятия сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Такими объединениями являются союзы, ассоциации, компании, гильдии, холдинги, межотраслевые, региональные и другие объединения. Они создаются на договорной основе, действуют на принципах коммерческого расчета, самофинансирования и самоуправления и вступают в соответствующих случаях в финансовые отношения.
Заметно развилась сеть малых предприятий
, которые также наряду с государством и муниципальными образованиями участвуют в финансовых правоотношениях, отличающихся своей спецификой. Например, применительно к ним действует упрощенная система налогообложения.
К субъектам финансового права относятся и организации, именуемые учреждениями.
Это некоммерческие организации (не имеющие своей основной целью получение прибыли). Учреждения по форме собственности могут быть государственными (муниципальными) и частными (см. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (с изм. на 18 июля 2011 г., № 239-ФЭ).
Государственные (муниципальные) учреждения подразделяются на автономные, бюджетные и казенные (ст. 120 ГК РФ; ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Автономным учреждением
признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти или местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной зашиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно было создано, если иное не предусмотрено законом. Среди некоммерческих организаций выделяется и такая их форма, как государственные корпорации (ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Положения, установленные БК РФ относительно учреждений, распространяются и на государственные органы, органы местного самоуправления и органы управления государственных внебюджетных фондов. В ведении этих органов находятся казенные учреждения,
деятельность которых финансируется из средств соотвествующих бюджетов на основании бюджетных смет. Казенные учреждения могут осуществлять деятельность, приносящую доход, который поступает в соответствующий бюджет. Большое значение приобрели права и обязанности учреждений, связанные с использованием внебюджетных источников средств, получаемых ими в результате предпринимательской и иной деятельности (оказания дополнительных услуг и т. п.).
Среди названных субъектов финансового права своей спецификой выделяется инновационный центр «Сколково»
, правовой статус которого определен Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ (с изм. на 12 июля 2011 г., № 209-ФЗ). В Законе он определяется как совокупность инфраструктуры территории Центра и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта с использованием этой инфраструктуры (п. 2 ст. 2). Инфраструктура территории Центра включает совокупность территорий Центра, а также зданий, строений и иных объектов коммунальной инфраструктуры (ст. 2).
Реализация проекта осуществляется в целях развития исследований, разработок и коммерциализации их результатов по направлениям, указанным в Законе (ч. 8 ст. 10).
Индивидуальные субъекты
Третья группа субъектов финансового права - индивидуальные субъекты
, или физические лица. Это граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Их права и обязанности связаны большей частью с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в государственную или муниципальную казну. Законодательство устанавливает в качестве основных условий привлечения гражданина к уплате налогов наличие у него дохода, превышающего установленный необлагаемый минимум, или определенного имущества, подлежащего налогообложению (строения, транспортные средства, земельный участок и др.). Граждане могут вступать в финансовые правоотношения в области государственного и банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях. Законодательство определяет, в каких случаях субъектами финансового права Российской Федерации могут быть не только граждане России, но и иностранцы и лица без гражданства. Среди физических лиц — субъектов финансового права особым статусом наделяются граждане, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, в том числе главы крестьянских (фермерских) хозяйств.
Еще одна важная сторона правосубъектности граждан РФ — они имеют право на участие в финансовой деятельности государственных органов, основанное на положениях Конституции РФ (ст. 32).
Под коллективными субъектами финансового права следует понимать организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные финансовыми правами выступать в отношениях с другими субъектами персонифицированно, как единое целое.
К коллективным субъектам финансового права относятся:
а) органы государственной власти;
б) Центральный банк РФ;
110 Глава 4. Субъекты финансового права
в) коммерческие банки, наделенные властными полномочи
ями;
г) организации (предприятия, бюджетные учреждения, меж
дународные организации). (Рис. 4).
Рис. 4. Коллективные субъекты финансового права
Основанием для признания органов государственной власти субъектами финансового права является наличие у них компетенции в области финансовой деятельности государства. Коллективными субъектами финансового права являются представительные и исполнительные органы государственной власти.
Органы государственной власти, являясь коллективными субъектами финансового права, выступают в качестве уполномоченных государством органов. Будучи наделены государством компетенцией в сфере финансовой деятельности, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, будучи уполномоченными выражать государственную волю в установленных им пределах.
В круг представительных и исполнительных органов государственной власти в качестве субъектов финансового права входят органы как федерального, так и регионального уровня, а органов исполнительной власти - органы как общей, так и специальной компетенции.
Представительные органы государственной власти выступают в качестве коллективных субъектов финансового права осуществляя главным образом государственный финансовый контроль через свои комиссии и комитеты.
Так, на федеральном уровне в ведении Государственной Думы находится Контрольно-бюджетный комитет, наделенный этой функцией. Кроме того, государственный финансовый контроль проводится и через Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам. Во всех остальных случаях осуществления финансовой деятельности государства (рассмотрение, утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении и т.д.) представительные органы государственной власти выступают не как коллективные субъекты фи-
§ 4. Коллективные субъекты финансового права 111
нансового права, а как представители государства как субъекта финансового права.
Исполнительные органы государственной власти общей компетенции выступают в качестве коллективных субъектов финансового права в отношении права составления проектов бюджетов и их исполнения.
Так, в соответствии с БК РФ проект федерального бюджета составляется Правительством РФ, а проект бюджета субъекта РФ - соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ.
Исполнительные органы государственной власти специальной компетенции являются коллективными субъектами финансового права в отношении самых различных правомочий в области финансовой деятельности государства, составляющих их компетенцию. В числе этих органов: Минфин России и финансовые органы субъектов РФ, Федеральное казначейство, МНС России, ГТК России и т.д. Например, Минфин России, финансовые органы субъектов РФ имеют право на непосредственное составление проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, на принятие решений об изменении срока уплаты налогов и сборов (ст. 63 НК РФ, ст. 171 БК РФ), финансового контроля и т.д.; МНС России, Федеральное казначейство, органы государственных внебюджетных фондов, главные распорядители и распорядители бюджетных средств имеют право на осуществление государственного финансового контроля. ГТК России обладает правом принимать решения об изменении срока уплаты налога и сбора (ст. 266 БК РФ, ст. 63 НК РФ). К коллективным субъектам финансового права относятся и органы судебной власти. Они осуществляют контроль за уплатой госпошлины при подаче заявлений в суд, а также предоставляют отсрочки по уплате госпошлины (ст. 63 НК РФ).
К коллективным субъектам финансового права относится также и Центральный банк России (ЦБ РФ).
Как уже отмечалось, ЦБ РФ является органом, осуществляющим финансовую деятельность государства, поэтому он обладает компетенцией в сфере финансов и является субъектом финансового права. Это имеет место тогда, когда в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» он выполняет свои обязанности по операциям с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ. Вместе с тем в ряде случаев ЦБ РФ выступает не как орган, осуществляющий финансовую деятельность государства, а является лишь участником отношений в сфере государственных финансов. Так, в соответствии со ст. 26 вышеуказан-
112 Глава 4. Субъекты финансового права
ного Федерального закона 50% прибыли ЦБ РФ перечисляется в доход федерального бюджета. В аналогичном качестве ЦБ РФ выступал до 1996 г., когда выделял кредиты Правительству РФ на покрытие дефицита и временных кассовых разрывов по бюджету. Наконец, ЦБ РФ является участником отношений в сфере финансов и тогда, когда получает из федерального бюджета средства на затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств РФ. Во всех этих случаях ЦБ РФ выступает не как уполномоченный государством орган, а просто как юридическое лицо. Поэтому, являясь субъектом финансового права в отношении обязанности по перечислению в бюджет части прибыли, в отношении права на получение из бюджета средств на обслуживание государственного внутреннего долга, он обладает не компетенцией, а правосубъектностью юридического лица.
Помимо ЦБ РФ к коллективным субъектам финансового права относятся коммерческие банки, выступающие в качестве юридических лиц, наделенных государством властными полномочиями в сфере государственных финансов. Так, в соответствии со ст. 11
Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г.1, а также п. 14 Инструкции ЦБ РФ «О порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. № 72 уполномоченные банки являются агентами валютного контроля. В этом качестве они наделены властными полномочиями, поскольку имеют право в императивном по-"
рядке депонировать 50% валютной выручки предприятий на спецсчете3. Анализ законодательства приводит к выводу, что деятельность коммерческого банка как агента валютного контроля хотя и косвенно, но все же обеспечивает финансовую деятельность государства. Так, в ЦБ РФ создается валютный резерв, который, являясь государственной собственностью, закрепленной за ЦБ РФ, может служить и источником централизованных средств государства. Это следует из Указа Президента РФ «О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин» от 14 июня 1992 г.4, согласно ко-
1 ВВС. 1992. № 45. Ст. 2542; СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1; Российская газета.
1999. 7 июля; 2001. 6 июня.
3
СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3432.
§ 4. Коллективные субъекты финансового права ИЗ
торому Минфин России осуществляет расходы в валюте для обслуживания внешнего долга, других государственных нужд за счет покупки валютных средств у ЦБ РФ. Государство, будучи заинтересованным в поддержании валютного резерва ЦБ РФ как источника своих «подпиток», обязало все предприятия продавать 50% своей валютной выручки через уполномоченные банки за рубли. И более того, возложило на эти банки функции агентов валютного контроля, наделив их властными полномочиями. Таким образом, коммерческие банки являются субъектами финансового права, обладая"правом валютного контроля предприятий, направленным на обеспечение расходов государства. Кроме того, коммерческие банки являются коллективными субъектами финансового права в отношении права установления предприятиям кассового лимита и контроля за порядком ведения кассовых операций. Эти права коммерческих банков установлены постановлением Президиума Верховного Совета РФ «О безотлагательных мерах по реализации налично-де-нежного обращения в Российской Федерации» от 13 января 1992 г.1 Их финансово-правовой характер, а следовательно, «вовлеченность» в процесс финансовой деятельности государства обусловлен направленностью на более полное и своевременное внесение в бюджет налогов и других обязательных платежей. Ведь ограничение предприятия «по кассе» гарантирует производство основной массы операций в безналичном порядке через расчетный счет. В этом случае коммерческий банк выступает как орган, наделенный государством властными полномочиями.
Коллективными субъектами финансового права, помимо перечисленных, являются организации (предприятия, бюджетные учреждения).
Последние обладают финансовой правосубъектностью в отношении: а) прав на получение бюджетных средств в порядке бюджетных ассигнований; б) прав на получение бюджетных кредитов; в) обязанностей на перечисление в бюджет свободного остатка прибыли казенного предприятия и части прибыли государственного унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения; г) обязанностей по уплате налогов и сборов; д) обязанностей налоговых агентов; е) прав на участие в процессе составления проекта бюджета (сметный процесс); ж) обязанности представлять в налоговые органы информацию (рис. 5).