С.О. Шашарин
Бакалавр 4 курса юридического факультета
ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет»
Bachelor 4 courses faculty of law
of FGBOU VPO the «Kuban state university»
Ключевые слова: право, законодательство, имплементация, международное право, национальное законодательство, международно-правовые нормы, международный договор, трансформация.
Аннотация: в статье рассматривается проблема имплементации норм международного права во внутригосударственное законодательство, в аспекте взаимодействия международного и национального права. Проводится анализ национального законодательства с интегрированными в него нормами международного права.
Keywords: law, legislation, implementation of, international law, national legislation, international law, international treaty, transformation.
Annotation: in the article considers the problem of implementation of norms of international law in the national legislation, in the aspect of the interaction of international and national law. The analysis of the national legislation, with the integrated into it by international law.
Прежде чем приступить к рассмотрению данной проблеме, давайте для начала обратимся к терминологии и узнаем, что такое имплементация. Имплементация, как термин происходит от английского слова implementation, которое можно дословно перевести как: «выполнение», «осуществление», «практическая реализация». Таким образом, можно сказать, что имплементация подразумевает под собой фактическую реализацию определённого результата, а так же конкретный способ и средства достижения этого результата. Так в большом юридическом словаре данный термин определяется, как осуществление обязательств, которые предусмотрены международными договорами на внутригосударственном уровне, посредством трансформации национальной правовой системы, путём включения в неё международно-правовых норм. В своей работе “Теории трансформации и имплементации норм международного права в отечественной правовой доктрине” В. В. Гаврилов даёт следующее определение имплементации норм международного права: «Имплементация норм международного права в национальную правовую систему, есть целенаправленная деятельность государств, которая применяется как индивидуально, так и коллективно или же в рамках международных организаций. Основной целью, международно-правовой имплементации является своевременная, всесторонняя и полная реализация обязательств принятых ими, в соответствии с международным правом».
А теперь, перейдём непосредственно к рассмотрению вопроса затрагивающего имплементацию норм международного права в национальное законодательство. Однако, для начала, давайте учтём факт того, что данный термин отражен во многих резолюциях Генеральной Ассамблеи Организации объединённых наций, а также в других международных нормативно-правовых актах. Сам процесс имплементации международно-правовых норм в законодательство отдельно взятого государства, складывается из совокупности средств и процедур, которое делает возможным повышение эффективности реализации этих норм. Как указывает И. И Лукашук процесс имплементации, начинается, прежде всего, с введения международных норм и стандартов права, а не с его осуществления. А. С. Гавердовский и Г. И. Тункин напротив, полагают, что процесс имплементации начинается с реализации норм права .
Однако стоит признать, что подход И. И Лукашука наиболее правильно отражает суть процесса имплементации. Поскольку для выполнения, осуществления и реализации нормы международного права, необходимо для начала ввести их в национальное законодательство, Таким образом, осуществляется процесс так называемой «внешней имплементации».
Результатами имплементации являются:
Во-первых, заимствование международно-правовых положений, к которым следует отнести. Во-вторых, идёт процесс постепенной трансформации национального законодательства, основной цель которого является постепенное совершенствование норм национальной правовой системы.
Первостепенная цель международно-правовой имплементации заключается отнюдь не в тотальной перестройке тех принципов и ценностей, являющихся основой национальной правовой системы. Главная цель состоит в её постепенной и последовательной трансформации с целью сближения правовых систем.
Следует подчеркнуть, что проблема имплементации остаётся актуальной, по сей день и, скорее всего, эта актуальность будет существовать ещё не одно столетие. Как подчёркивает Ю.В. Федотов, актуальность обусловлена рядом мировых процессов, среди которых в первую очередь стоит выделить: глобализацию и интеграцию, как экономическую, так и культурную. Особенность этих процессов, заключается в том, что они будут сопровождаться повышением роли международного права, которое будет регулировать те отношения, которые относились исключительно к вопросам внутригосударственного регулирования. Существующие проблемы имплементации международно-правовых норм в национальное законодательство, следует рассматривать, учитывая ряд условий, которые необходимы для обеспечения нормального функционирования процесса имплементации. К этим условиям следует относить: проблемы затрагивающие приоритет международного права над национальным правом, их соотношение и порядок взаимодействия.
Вопрос о соотношении международного и национального права относится к одним из наиболее сложных вопросов, который затрагивает государственный суверенитет. Исходя из Венской конвенции “О праве международных договоров” стоит, выделить следующие положения:
Участник не имеет права в качестве оправдания для невыполнения им договора, ссылаться на положения своего внутреннего права. Это правило действует без ущерба для статьи 46.
Государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушении того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основании недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения.
- Нарушение является явным, если оно является объективно очевидным для любого государства, которое действует в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой.
На сегодняшний день процесс имплементации, так или иначе, затронул почти каждое государство мира. Результатом этого процесса является закрепление в конституциях понимания того, что в случае противоречия положений внутреннего законодательства с обязательствами государства, установленными международно-правовыми договорами, преимущество отдаётся последним. Приведем примеры:
1) Часть 2, статьи 6, Конституции Соединенных Штатов Америки: «Все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие постановления»;
2) Статья 55, Конституции Французской Республики: «Договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу превышающую силу внутренних законов»;
3) Конституция Федеративной Республики Германии, ч. 2, ст. 59: «Договоры, регулирующие политические отношения Федерации или касающиеся предметов федерального законодательства, требуют одобрения или содействия компетентных в данное время органов федерального законотворчества в форме федерального закона»;
4) Часть 2, статьи 98 Конституции Японии: «Заключенные Японией договоры и установленные нормы международного права должны добросовестно соблюдаться»;
5) Часть 1, статьи 96, Конституции Королевства Испания: «Законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства. Их положения могут быть отменены, изменены или приостановлены только в порядке, указанном в самих договорах, или в соответствии с общими нормами международного права»;
6) Статья 10 конституции Республики Италия: «Правовой порядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права»;
7) Часть 2 и часть З, статьи З6 Конституции Греческой Республики: «Торговые договоры, а также договоры, касающиеся налогового обложения, экономического сотрудничества или участия в международных организациях и союзах, и все другие договоры, содержащие положения о концессиях, которые согласно положениям Конституции требуют законодательной регламентации или которые создают для греков личные повинности, вступают в силу только после их ратификации посредством юридического закона. Секретные статьи договора ни в коем случае не могут изменять его открытые положения».
8) Часть 4, статьи 15, Конституции Российской Федерации: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Часть 1, статьи 17: «Права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах российской юрисдикции».
Однако, исходя из этих положений, возникает немаловажный вопрос. Возможно ли, что международные органы, на законодательном уровне, фактически принуждают государства-участники международных правоотношений, обязывая их отдавать приоритет международно-правовым нормам, порой, даже в ущерб национальному законодательству? Тогда, следует говорить не об международно-правовой имплементации в национальное законодательство. А о поглощении или замещении международным правом национального законодательства.
Так, учёные трактующие термин имплементация в широком смысле согласны с подобным утверждением. Они утверждают, что юридическая природа имплементации международного права внутри государства, состоит в том, чтобы придать международным нормам силу национального законодательства, таким образом, заместив последнее. Как подчеркивает С.В. Черниченко: «Государство по своей воле, не в состоянии изменить объективные границы международного права, «заставить» нормы, созданные участниками межгосударственных отношений для регулирования этих отношений, оставаясь таковыми, начать регулировать внутригосударственные отношения. Если какая-либо норма непосредственно адресуется государством участникам внутригосударственного отношения, она объективно не может быть международно-правовой: субъекты соответствующего отношения не являются участниками межгосударственного общения, и само это отношение не может стать межгосударственным».
Однако не стоит давать столь категорическое утверждение. Не будем забывать, об эластичности и подвижности таких понятий, как «внутренняя компетенция государства» и «внутренние дела государства». А соответственно оно развивается вместе с эволюцией международно-правовых отношений и в соответствии с волеизъявлением самих государств. Нормы международного права не содержат никаких ограничений или запретов по кругу вопросов, которые могут подвергаться международно-правовому регулированию, если при этом имеет место добровольное согласие взаимодействующих государств и не нарушаются права других субъектов международного права». Поэтому вряд ли можно говорить об объективных границах международно-правового регулирования. Исключение в данном случае, будут составлять только те вопросы, регламентация которых на международном уровне поставит под сомнение наличие самих понятий «государственность » и «государство ». В данном случае международное право может лишиться самой основы своего существования и функционирования.
В целом же основополагающие тезисы имплементации норм международного права в национальное законодательство могут быть сведены к следующему:
1. Международное право и национальное законодательство - два различных правопорядка. Первое может быть непосредственным регулятором отношений в сфере действия второго лишь в том случае, когда есть санкция соответствующих национально-правовых норм.
2. В случае урегулирования отношений между национальными субъектами различной государственной принадлежности посредством международно-правовых норм, они, как правило, исполняются самостоятельно и имеют на территории страны прямое действие (используется отсылочный метод).
3. В тех случаях, когда нормы международного права предназначены для регулирования политических отношений, выходящих за рамки государственных границ, национальное право в целях имплементации соответствующих международно-правовых предписаний только обеспечивает нормативную основу функционирования и взаимодействия государственных органов и должностных лиц в процессе выполнения ими положений конкретного международного акта.
4. Процедура имплементации норм международного права представляет собой органическое сочетание правотворческой и организационно-исполнительной деятельности.
Для оказания воздействия на отношения внутри каждого государства нормы международного права должны получить «национальное признание». Включение международно – правовых норм в национальное право означает их трансформацию, которая осуществляется следующими способами:1) прямая трансформация, когда в соответствии с конституцией или законами государства нормы международного права автоматически приобретают силу действующих на территории этого государства. После публикации в специальном издании положения международного акта приобретают силу, превышающую силу не соответствующих ему внутренних законов. При прямой трансформации прекращение или изменение международного договора или иного акта немедленно влечет соответствующие изменения во внутреннем праве;2) инкорпорация, когда нормы международного права, в том числе договорные, непосредственно включаются во внутреннее право. При этом прямая трансформация может предусматриваться лишь для общепризнанных норм международного права (ФРГ, Португалия, Австрия) или для должным образом заключенных и опубликованных международных договоров (Испания).3) опосредованная трансформация означает, что международно – правовые нормы приобретают силу норм внутреннего права лишь в результате издания законодательным органом специального акта. Часто такая процедура предусматривается для наиболее важных международных договоров. При опосредованной трансформации прекращение или изменение международного договора является результатом внутренней процедуры.В некоторых странах (ФРГ, Италия) применяется смешанная трансформация, в которой присутствуют меры как прямой, так и опосредованной трансформации. Существуют различные процедуры признания международных обязательств и уровни их законодательного закрепления. Так в Российской Федерации этот вопрос решается на уровне федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», который предусматривает следующие процедуры (ст.6):- выражение согласие на обязательность для Российской Федерации международного договора;- его подписание;- обмен документами, образующими договор;- ратификация;- утверждение;- принятие;- присоединение.Ратификация и денонсация международных договоров в России отнесены к ведению Государственной Думы, принимающей по этому поводу законы, и Совету Федерации (п. «г» ст. 106 Конституции РФ). В упомянутом Законе урегулированы процедуры подготовки, подписания и ратификации международных договоров. А в регламентах палат – порядок их «внутреннего движения».В ряде зарубежных государств процедура заключения международных договоров предусматривается в конституциях. Так в Конституции Франции есть раздел VI «О международных договорах и соглашениях». В конституции Испании в главе третьей «О международных договорах» предусмотрено, что органический закон может разрешать заключение договоров для участия в международных организациях или учреждения национальных организаций, которым передается соответствующая компенсация.Для государств – участников СНГ характерно участие конституционных судов в процедуре признания международных обязательств. Так в России Конституционный Суд вправе решать дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров (п. «г» ч.2 ст.125 Конституции РФ), а в республике Беларусь Конституционный Суд дает заключение о соответствии международных договорных обязательств Конституции, международно – правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь (ст. 127 Конституции).
Еще по теме 3. Способы трансформации международно – правовых норм в национальное право.:
- §1. Применение международно-правовых норм & основные терминологические аспекты
- ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРИМЕНЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ НАЦИОНАЛЬНЫМИ СУДАМИ ГОСУДАРСТВ
- § 1. Теоретические еопросы международной правосубъектности транснациональных корпораций
- 2.1. Имплементация международно-правовых актов в уголовноправовую систему Республики Узбекистан
- 3. Способы трансформации международно – правовых норм в национальное право.
- Принцип соотношения норм национального права и международно-правовых норм
- §1. Обеспечение международной безопасности как основной путь совершенствования международного правопорядка на современном этапе
Взаимодействие международного и внутригосударственного (национального) права обусловлено таким объективным — по отношении к правовым категориям — фактором, как взаимосвязь внешней и внутренней политики.
Существенное значение для поддержания и совершенствования такого взаимодействия имеет то обстоятельство, что государства выступают в нормотворческих процессах как создатели одновременно внутригосударственных (национально-правовых) норм и международно-правовых норм , воплощающих в первом случае их собственные, во втором — взаимосогласованные интересы. Соответственно рождаются государственные законы (равно иные нормативные акты) и межгосударственные договоры (иные источники международного права). Терминологическим выражением участия государства в создании различных по принадлежности к определенной правовой системе актов является их официальное обозначение; применительно к нашему государству — законы Российской Федерации (в прошлом — законы СССР) и международные договоры Российской Федерации (международные договоры СССР).
Квалификация внутригосударственного права и международного права как самостоятельных правовых систем относится и к методам нормотворчества, и к формам существования тех и других правовых норм, и к правоприменительной практике.
Поскольку внутригосударственное и международное право, будучи автономными по отношению друг к другу системами, активно взаимодействуют, вплоть до применения международно-правовых норм в сфере внутригосударственных отношений, возникла иллюзия перехода норм одной системы в другую. Такое иллюзорное представление породило концепцию "трансформации" международно-правовых норм в национально-правовые нормы, международных договоров во внутригосударственное законодательство. Согласно этой концепции международные договоры в результате их ратификации, утверждения или просто официального опубликования "трансформируются", преобразуются во внутригосударственные законы; аналогична судьба соответствующих норм. Неприемлемость подобных умозаключений станет предельно ясной, если принять во внимание, во-первых, что трансформация означает прекращение существования "трансформируемого" предмета, явления, но международным договорам такая судьба неприсуща; во-вторых, что на стадии правоприменения взаимодействие двух правовых систем, если принять данные суждения, заменяется единоличным действием правовой системы государства, "поглотившей" международные нормы; в-третьих, что традиционно в ряде отраслей национального права допускается применение норм иностранного законодательства, однако не высказывается предположение о "трансформации" и этих норм в российское законодательство.
Принятые во многих государствах конституционные формулировки воплощают не вполне однозначные подходы к проблеме. Так, согласно ст. 25 Основного закона федеративной Республики Германии 1949 г. "Общие нормы международного права являются составной частью права Федерации"; согласно п. 1 ст. 28 Конституции Греции 1975 г. общепризнанные нормы международного права, а также международные договоры после их ратификации и вступления в силу "являются составной частью внутреннего греческого права"; согласно ч. 4 ст. 5 Конституции Республики Болгария 1991 г. ратифицированные, опубликованные и вступившие в силу международные договоры "являются частью внутреннего права страны". В Конституции Испании международные договоры квалифицируются как "часть ее внутреннего законодательства" (ч. 1 ст. 96), а в Конституции Украины действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, объявлены "частью национального законодательства Украины" (ч. 1 ст. 9).
Формулировка действующей Конституции Российской Федерации может показаться идентичной приведенным выше. Согласно ч. 4 ст. 15 этой Конституции "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы"
Толкование этой конституционной нормы затрагивалось в гл. 1 учебника применительно к характеристике правовой системы. Ясно, что понятие "правовая система" отличается от понятия "право", будучи более насыщенной категорией, вмещающей в себя наряду с правом как совокупностью юридических норм правоприменительный процесс и, очевидно, складывающийся на их основе правопорядок .
В этом смысле формулировка Конституции Российской Федерации представляется ощутимо иной, чем в названных зарубежных конституциях, и дает основания для такой "прописки" общепризнанных принципов и норм и международных договоров Российской Федерации в российской правовой системе, при которой эти принципы, нормы, договоры, не вторгаясь прямо во внутригосударственный нормативный комплекс, в российское законодательство, взаимодействуют с ним в правоотношениях , в правоприменительном процессе, в структуре правопорядка.
Функциональное назначение конституционной нормы проявляется в признании непосредственного действия международно-правовых норм в сфере внутригосударственной деятельности и внутригосударственной юрисдикции, в предписании непосредственного применения этих норм судами , другими органами государства , хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами (индивидами). Такой вывод обусловлен пониманием текста ч. 4 ст. 15 Конституции в контексте других конституционных норм (ч. 3 ст. 46, ст. 62, 63, 67, 69) и многочисленных законодательных актов РФ, предусматривающих их совместное с международными договорами применение. Самостоятельное юридическое положение международных принципов, норм договоров подчеркивается особым статусом при их приоритетном применении в случаях несоответствия им норм законов.
Очевидно, и тексты упомянутых статей зарубежных (кстати, далеко не всех) конституций допускают — с учетом других нормативных предписаний — аналогичное толкование их соотношения с международными договорами (нормами).
Функции международного права во внутригосударственной сфере
Способность норм современного международного права выполнять, с учетом отмеченных особенностей, те же регулятивные функции, на которые ориентированы нормы внутригосударственного права , используется в правовой системе Российской Федерации (ранее — в правовой системе Союза ССР) в целях их согласованного, совместного применения. В нашем законодательстве содержится немало предписаний, согласно которым тот или иной порядок деятельности определяется, те или иные отношения регулируются, а компетентные органы руководствуются, с одной стороны Конституцией , законами, иными актами органов Российской Федерации, а также теми законами СССР или их отдельными нормами, которые продолжают действовать на территории Российской Федерации, поскольку они не противоречат российскому законодательству, с другой стороны, международными договорами Российской Федерации и воспринятыми ею в порядке правопреемства международными договорами СССР.
В качестве примеров такого рода назовем ст. 436 ГПК РСФСР, ст. 32 УПК РСФСР, ст. 305 Таможенного кодекса РФ, ст. 4 Закона РФ "О федеральных органах налоговой полиции", ст. 15 Закона РФ "О внешней разведке", согласно которым порядок отношений органов и должностных лиц с соответствующими органами и должностными лицами иностранных государств определяется законодательством Российской Федерации и ее международными договорами. В ряде законов имеются специальные статьи, посвященные правовым основам деятельности того или иного ведомства и называющие в связи с этим как Конституцию, законы и иные нормативные акты , так и международные договоры (ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" 1995 г.). Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. Уполномоченный в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, настоящим Законом, законодательством РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права , международными договорами РФ.
Согласно ст. 4 Федерального закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" 1995 г. этот орган в своей деятельности, специфика которой вполне понятна, руководствуется не только Конституцией РФ и другими федеральными актами, но также нормами международного права и международными договорами РФ, регулирующими отношения в сфере охраны государственной границы , территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Имеются, однако, и такие законы (например, ст. 4 Закона "О милиции" 1991 г.), где подобный перечень ограничен внутригосударственными актами, хотя на практике соответствующим органам приходится руководствоваться и международными договорами. Непоследовательность проявляется порой и в том, что в акте о каком-либо ведомстве (органе) содержится немало конкретных положений о применении международных договоров данным ведомством (органом), а в статье о правовой основе его деятельности называются только российские акты. Таковы, например: Положение о Министерстве культуры Российской Федерации от 6 июня 1997 г., Положение о Министерстве Российской Федерации по атомной энергии от 29 апреля 1997 г.
Особо заметен такой пробел в Положении о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. Это Министерство в своей деятельности не может не руководствоваться международными договорами, прежде всего при решении таких обозначенных в ст. 4 задач, как защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом, обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и т. д., а также при осуществлении функций, закрепленных в ст. 5. Между тем согласно ст. 2 Положения правовую основу деятельности МИД составляют исключительно акты РФ (международные договоры не упомянуты).
Идея согласованного регулирования четко выражена во многих законодательных актах, посвященных определенным видам деятельности. Так, в преамбуле Закона РФ "Об образовании" в редакции от 13 января 1996 г. сказано, что образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права. В Законе РФ "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименования мест происхождения товаров" от 23 сентября 1992 г. предусмотрено, что правовая охрана товарного знака предоставляется на основании его государственной регистрации в порядке, установленном настоящим Законом, или в силу международных договоров Российской Федерации (ст. 2). Согласно ст. 5 Закона "Об иностранных инвестициях в РСФСР" от 4 июля 1991 г. отношения, связанные с иностранными инвестициями, регулируются настоящим Законом, иными действующими на территории России законодательными актами и международными договорами. Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г. совершенно закономерно содержит особенно много ссылок на международные договоры. В частности, ч. 2 ст. 7 определяет, что режим Государственной границы устанавливается настоящим Законом, другими законодательными актами и международными договорами Российской Федерации.
Таким образом, взаимодействие правовых систем проявляется в согласованном регулировании отношений, относящихся к совмещенному предмету регулирования.
Принципиальное значение имеет разграничение понятий: право государства как совокупность создаваемых данным государством, его органами правовых норм и правовых актов и право, применяемое в государстве, как совокупность всех правовых норм, всех правовых актов, которые подлежат реализации в сфере внутригосударственных отношений и (или) могут действовать в пределах юрисдикции соответствующего государства и компетенции его органов. Второе понятие шире первого, поскольку охватывает — наряду с национальным правом (основным компонентом) — применимые международные нормы, международные договоры, заключенные или признанные данным государством, а также отдельные нормы права иностранных государств в случаях, предусмотренных национальными законами или международными договорами.
Естественно, что для такого применения нормы, принадлежащие к различным правовым системам, должны обладать юридической совместимостью. При взаимодействии национальных норм (собственных норм данного государства) и международных норм это достигается их согласованием в процессе разработки, когда внутригосударственные правовые категории, принципы, нормы принимаются во внимание при подготовке международных договоров, а внутригосударственное законодательство приводится в соответствие с вступившими в силу международными договорами. Использование норм иностранного права осуществляется с учетом оговорки об их неприменении, если это противоречит основам национального правопорядка (публичному порядку).
В связи с рассмотрением проблем разграничения понятий "право государства" и "право, применяемое в государстве" требуют уточнения два вопроса — об и о квалификации нормативных комплексов, рождающихся и действующих на межсистемной основе.
В некоторых изданиях можно встретить утверждения, что международные договоры относятся к категории специфических источников внутригосударственного права (например, административного, трудового и уголовно-процессуального права). По сути дела, к такому же результату приходят сторонники концепции "трансформации", отстаивая идею "перевода нормы международного права в норму национального права, перевоплощения международных договоров в национальные законы. Сама природа понятийного аппарата обусловливает "привязку" определенных правовых категорий к соответствующей правовой системе. Каждая правовая система, имеет свои источники, которые обладают способностью выполнять присвоенные им функции в рамках другой правовой системы не переходя в нее, сохраняя "прописку" в собственной правовой системе.
Что же касается нормативных комплексов, рождающихся и действующих на межсистемной основе, обладающих качествами регулятивной совместимости, то нам не кажется оправданным их восприятие сквозь призму традиционных представлений о таких стабильных нормативных образованиях, как "правовой институт" или "отрасль права ", поскольку эти категории, как и источники права, принадлежат соответствующей правовой системе. Мы разделяем мнение, что "нормы международного и национального права не могут составлять объективно существующую единую совокупность норм, поскольку по своей социальной и юридической природе — это различные и особые системы права ".
Предпринимаемые попытки конструирования "межсистемных отраслей" или "межсистемных институтов" кажутся искусственными и игнорирующими то обстоятельство, что при надлежащие к различным правовым системам нормы взаимодействуют как нормативный комплекс не в статическом состоянии, а в правоприменительном процессе, причем в целях решения конкретной задачи, урегулирования конкретного правоотношения . Такие группы разносистемных норм, состыкованные в определенных ситуациях, могут быть обозначены как правоприменительные комплексы.
В нашей практике типичными являются двусоставные правоприменительные комплексы — из норм национального законодательства и норм международных договоров.
Вместе с тем получили распространение и трехсоставные правоприменительные комплексы, включающие помимо названных норм и нормы иностранного права. Так, при решении вопросов двойного гражданства подлежат применению нормы ст. 3 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", нормы международного договора между Российской Федерацией и иностранным государством, допускающего и регламентирующего статус двойного гражданства, если такой договор заключен, а также нормы законодательства соответствующего иностранного государства. Точно так же конкретный акт выдачи лица для привлечения к уголовной ответственности или для исполнения приговора требует применения в совокупности норм уголовного и уголовно-процеесуального законодательства как запрашивающего, так и запрашиваемого государства и норм договора о правовой помощи, заключенного соответствующими государствами.
Международное право как фактор совершенствования национального законодательства
Принцип добросовестного выполнения международных обязательств — один из основных принципов международного права — презюмирует согласование с этими" обязательствами национальных законов и предпринимаемых государством в сфере своей внутренней компетенции мер. Позиция международного сообщества выражена в универсальном договоре — Венской конвенции о праве международных договоров — в ст. 27, имеющей заголовок "Внутреннее право и соблюдение договоров": государство-участник какого-либо договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. Эту норму, очевидно, можно трактовать и в смысле недопустимости ссылки на отсутствие во внутреннем праве соответствующих положений. Можно предположить ситуацию, когда выполнение договора не зависит от состояния внутреннего права. Но все же нормальным состоянием следует признать взаимодействие национальных и международных норм и, следовательно, согласование первых со вторыми как необходимое условие выполнения договора и как важный компонент механизма реализации договорных предписаний.
Характерно, что при разработке Декларации принципов взаимных отношений, составляющей ядро Заключительного акта СБСЕ 1975 г., государства конкретизировали содержание принципа добросовестного выполнения международных обязательств, включив в его текст слова о том, что при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать свои законы и административные правила, они будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву.
В законодательстве СССР, а ныне в законодательстве. Российской Федерации утвердилось правило приведения его норм в соответствие с международными договорами, другими . В его основе находятся как указанный принцип, так и конкретные положения международных договоров, ориентирующие их участников на такие действия. Можно выделить, с одной стороны, управомочивающие нормы, согласно которым принятие законов обусловлено усмотрением компетентных государственных органов , а с другой стороны, предписывающие нормы, которыми на государство возлагаются определенным образом сформулированные обязательства. К первому варианту относится, например, п. 1 ст. 21 Конвенции ООН по морскому праву: "Прибрежное государство может принимать в соответствии с положениями настоящей Конвенции и другими нормами международного права законы и правила, относящиеся к мирному проходу через территориальное море...";
ко второму варианту — п. 2 ст. 20 Международного пакта о гражданских и политических правах : "Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом".
Используются следующие формы приведения законодательства в соответствие с международными договорами:
1) разработка и принятие принципиально новых законодательных актов, ранее не известных правовой системе государства (Декларация прав и свобод человека и гражданина , принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., Федеральный закон "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. в редакции от 28 июня 1997 г., Закон РФ "О космической деятельности" от 20 августа 1993 г., Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" от 8 января 1998 г.);
2) принятие законов, заменяющих ранее действовавшие и существенно изменяющих нормативное содержание (Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г., заменивший Закон СССР "О Государственной границе СССР" 1982 г., Таможенный кодекс РФ от 18 июня 1993 г., заменивший Таможенный кодекс СССР 1991 г., Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г., заменивший Воздушный кодекс СССР 1983 г.);
3) принятие актов, вносящих частичные изменения и дополнения в действующие законодательные акты. Например, присоединение СССР в 1973 г. к Всемирной (Женевской) конвенции об авторском праве 1952 г. потребовало ряда норм союзного и республиканского гражданского законодательства ; в связи с присоединением СССР в 1987 г. к Международной конвенции _о борьбе с захватом заложников Президиум Верховного Совета СССР издал указ "Об уголовной ответственности за захват заложников", а Президиум Верховного Совета РСФСР указом от 17 июня 1987 г. дополнил УК РСФСР статьей 126 1 "Захват заложников"; согласно Закону РФ от 29 апреля 1993 г. УК РСФСР был дополнен статьей 78" "Незаконный экспорт товаров, научно-технической информации и услуг, используемых при создании вооружения и военной техники, оружия массового уничтожения", причем введение уголовной ответственности за указанное деяние объяснялось в преамбуле Закона целью обеспечения выполнения международных обязательств по нераспространению оружия массового уничтожения.
Интересен пример совершенствования норм об усыновлении в связи с ситуациями усыновления иностранными гражданами детей , являющихся гражданами РФ. Положения Кодекса о браке и семье РСФСР (ст. 98 и последующие статьи гл. 12, а также ст. 165, предписывавшая в подобных ситуациях руководствоваться нашим законодательством при условии получения разрешения) пришли в противоречие с потребностями надлежащей защиты интересов детей и не отвечали предписаниям вступившей в силу в 1990 г. Конвенции о правах ребенка. Согласно ст. 21 Конвенции подобное усыновление — "усыновление в другой стране" — допускается, "если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным". Федеральным законом, принятым 10 февраля 1995 г., в соответствующие статьи Кодекса о браке и семье были внесены существенные изменения и дополнения. Новая редакция ст. 98 включает следующий текст: "Усыновление детей, являющихся гражданами РФ, иностранными гражданами допускается только в случаях, если не представилось возможным передать этих детей на усыновление, под опеку (попечительство) граждан РФ на воспитание в семьи граждан РФ или на усыновление родственникам ребенка независимо от их места жительства или гражданства ". Соответственно изменена и дополнена ст. 165, где сказано также о необходимости получения согласия законного представителя ребенка и компетентного органа. Усыновление не может быть произведено, если в результате усыновления могут быть нарушены права ребенка, установленные законодательством и международными договорами РФ. Характерно, что еще раньше, 31 августа 1994 г., в приказе Министерства образования РФ и Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ "О документах, представляемых при усыновлении детей иностранными гражданами" было установлено, что в личном деле ребенка, передаваемого, на усыновление иностранным гражданам, должен быть документ, подтверждающий, что ребенок неоднократно предлагался гражданам РФ на усыновление.
В развитие норм этого закона постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1995 г. было утверждено Положение о порядке передачи детей, являющихся гражданами РФ, на усыновление гражданам РФ и иностранным гражданам и (или) лицам без гражданства. В новом Семейном кодексе РФ от 29 декабря 1995 г. эти вопросы регламентируются ст. 124 и последующими статьями гл. 19 и ст. 165 идентичным образом. В ситуации возможного нарушения прав ребенка, установленных законодательством и международными договорами, предусмотрена отмена в судебном порядке произведенного усыновления (удочерения).
Уважительное отношение к обязательствам по международному праву четко выражено в ст. 4 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации": "Законодательство о Государственной границе основывается на Конституции Российской Федерации , а также на международных договорах Российской Федерации".
Однако в нашем законодательстве сохраняются весьма заметные пробелы либо нормативные решения, существенно отличающиеся от положений заключенных договоров. Даже в новом Уголовном кодексе РФ, который, как сказано в ч. 2 ст. 1, "основывается на Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципах и нормах международного права", отдельные составы преступлений , в отношении которых наше государство взяло на себя обязательства по международным конвенциям, определены не вполне адекватно договорным нормам (например, ст. 117 и 302 УК в их соотношении с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания , ст. 360 в ее соотношении с Конвенцией о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов). Заключенные в разные годы договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и. уголовным делам не имеют в нашем уголовно-процессуальном законодательстве столь полезных для их выполнения норм. Присоединение СССР в июле 1991 г. к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах (Протокол вступил в силу для Российской Федерации 1 января 1992 г.), а также подписание в 1996 г. Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод предполагают разработку и законодательное закрепление механизма реализации соответствующих международных норм.
Взаимодействие международных договоров и национального законодательства в правоприменительном процессе
Вполне закономерно было решено придать норме о приоритетном применении правил международных договоров конституционный статус, т. е. ввести ее в Конституцию Российской Федерации в качестве общего предписания: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ч. 4 ст. 15).
При толковании этой конституционной нормы надо иметь в виду три обстоятельства.
Во-первых, здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру ратификации в Федеральном Собрании Российской Федерации . Поскольку такая процедура предусмотрена для всех договоров,. устанавливающих иные, чем в действующих законах, правила, соответственно должна презюмироваться несопоставимость с такими последствиями закона и не прошедшего почему-либо ратификацию договора.
Во-вторых, должно быть применено расширительное толкование термина "закон", охватывающее все внутригосударственные нормативные правовые акты. При ином, буквальном, понимании возможна презумпция нераспространения данной конституционной нормы на подзаконные акты. Такое пояснение касается, в частности, нового Гражданского кодекса РФ (часть первая), в котором воспроизведение ч. 4 ст. 15 Конституции сопровождается подчеркнутым разграничением актов гражданского законодательства и иных актов, содержащих нормы гражданского права (ст. 3), что порождает неясность относительно судьбы норм "иных актов" при их коллизии с договорными нормами.
В-третьих, следует учитывать особый статус Конституции, хотя на международно-правовом уровне каких-либо специальных норм на этот счет нет. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу. Соответственно в федеральном законе "О международных договорах Российской федерации" сформулировано следующее предписание (ст. 22):
"Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке". При толковании указанных статей правомерен вывод о неподчинении Конституции принципу приоритетного применения правил международного договора в коллизионных ситуациях. Такой подход четко выражен в научной литературе и в комментариях к Конституции РФ.
В-четвертых, может возникнуть проблема в связи с более благоприятным регулированием в законе по сравнению с договором. Ключом к верному решению может служить текст ч. 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах: никакое ограничение или умаление каких бы то ни было основных прав человека , признаваемых в государстве — участнике Пакта, в силу закона не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они признаются в меньшем объеме. Несколько иная редакция этой же мысли дана в ст. 41 Конвенции о правах ребенка: ничто в Конвенции не затрагивает любых положений, которые в большей степени способствуют осуществлению прав ребенка и содержатся в законе государства-участника.
Отметим, что впервые такое понимание проблемы было сформулировано на региональном уровне — в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 60). Такой подход не воспринят в нашем законодательстве. И если в первой редакции Закона РФ "О беженцах" 1993 г. положение о приоритетном применении правил международных договоров сопровождалось оговоркой: за исключением случаев, когда их применение может привести к ограничению прав и свобод беженцев, регламентируемых соответствующими законами РФ (ст. 15), то в его новой редакции от 28 июня 1997 г. использована общепринятая формулировка (ч. 3 ст. 18).
Имплементация норм международного права,
или их внедрение в национальное законодательство, происходит тремя путями:
а) рецепции – прямого заимствования отдельной международно-правовой нормы национальным законодательством;
б) инкорпорации – включения или объявления к исполнению международно-правового акта соответствующим актом национального законодательства;
в) трансформации – переработки (переформулирования) международно-правовой нормы в норму внутригосударственного нормативного правового акта, непосредственно обращенного к исполнителям нормы – юридическим и физическим лицам, государственным органам. Государства определяют свое отношение к международному праву и условиям его имплементации в конституциях и специальных законах о международных договорах. Согласно ст. 27 и 46 Женевской конвенции о праве международных договоров (1969), субъекты международного права не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания невыполнения ими договора. Принятые государствами международные обязательства должны добросовестно соблюдаться ими. В ряде государств ратифицированные международные договоры автоматически становятся частью национального законодательства.
В конституциях государств мира закреплено понимание того, что в случае расхождения положений внутреннего законодательства с договорными международными обязательствами государства преимущество имеют международные обязательства. Приведем примеры:
♦ Конституция Соединенных Штатов Америки, ч. 2, ст. 6: «Все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие постановления»;
♦ Конституция Французской Республики, ст. 55: «Договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу превышающую силу внутренних законов»;
♦ Конституция Федеративной Республики Германии, ч. 2, ст. 59: «Договоры, регулирующие политические отношения Федерации или касающиеся предметов федерального законодательства, требуют одобрения или содействия компетентных в данное время органов федерального законотворчества в форме федерального закона»;
♦ Конституция Японии, ч. 2, ст. 98: «Заключенные Японией договоры и установленные нормы международного права должны добросовестно соблюдаться»;
♦ Конституция Королевства Испании, ч. 1, ст. 96: «Законно заключенные и официально опубликованные в Испании международные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства. Их положения могут быть отменены, изменены или приостановлены только в порядке, указанном в самих договорах, или в соответствии с общими нормами международного права»;
♦ Конституция Итальянской Республики, ст. 10: «Правовой порядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права»;
♦ Конституция Греческой Республики, ч. 2, З, ст. З6: «Торговые договоры, а также договоры, касающиеся налогового обложения, экономического сотрудничества или участия в международных организациях и союзах, и все другие договоры, содержащие положения о концессиях, которые согласно положениям Конституции требуют законодательной регламентации или которые создают для греков личные повинности, вступают в силу только после их ратификации посредством юридического закона. Секретные статьи договора ни в коем случае не могут изменять его открытые положения».
Конституция Российской Федерации гласит, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4, ст. 15); «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» (ч. 1, ст. 46). Права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах российской юрисдикции (ч. 1, ст. 17). Они определяют смысл, содержание и области применения законов, характер деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
Международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права, включая физических лиц. Реализация норм международного права на внутригосударственном уровне происходит в судебной деятельности.
Помимо преобразования в обычные и договорные нормы международного права, нормы «мягкого права» могут приобретать характер правовых путем имплементации их во внутреннее законодательство государств. Она может осуществляться как государствами по собственной инициативе, так и быть одним из обязательных условий, например, членства в международных структурах. Более того, эффективность «мягко-правовых» аюгов в сфере международных экономических отношений во многом зависит и ориентирована на имплементацию норм в национальное законодательство государств-участников. Например, Российская Федерация при присоединении к Кимберлийскому процессу создала систему внутреннего контроля экспорта/импорта необработанных алмазов, основывающуюся на Минимальных стандартных требованиях Системы сертификации необработанных алмазов Кимберлийского процесса, а также пошла на рассекречивание данных по добыче и реализации алмазов, для чего были внесены соответствующие поправки в федеральные законы «О драгоценных металлах и камнях» и «О государственной тайне».
Добровольное выполнение положений актов «мягкого права» также связано во многом с принятием необходимых шагов на внутригосударственном уровне. Например, после окончания Конференции по окружающей среде и устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 год)" государства-участники принялись за разработку национальных программ устойчивого развития. В России в августе 1992 года Указом Президента была сформирована межведомственная комиссия, которой было поручено выработать на основе решений, принятых в рамках Конференции, направления устойчивого развития Российской Федерации. Через два года, в феврале 1994 года Указом Президента «Основные направления государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» № 236 Правительству России было поручено разработать План действий по охране окружающей среды на 1994 - 1995 годы. Кроме этого, была разработана Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Концепция была рассчитана то, что ее основные положения будут учтены в последующих нормативно-правовых актах России по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития.
Вопросы устойчивого развития были также включены в среднесрочную программу развития России на 1997 - 2000 годы, разработанную
Правительством РФ. В 2002 году была принята Экологическая доктрина РФ.200
Акты «мягкого права» зачастую напрямую содержат в себе обязательства государств-участников принять необходимые нормативно- правовые акты, либо внести соответствующие изменения во внутреннее законодательство. Например, рекомендации ЮНЕСКО содержат такую стандартную формулу: «Генеральная Конференция рекомендует государствам-членам применять нижеследующие положения, приняв в форме национального законодательного акта или в другой форме и в соответствии с конституционной системой или практикой каждого государства меры по осуществлению на территориях, находящихся под их юрисдикцией, принципов и норм, сформулированных в данной рекомендации». Причем, выполнение этого пункта ежегодно рассматривается.
Как показывает практика, в вопросах внедрения положений актов «мягкого права» на внутри государственном уровне велика роль посредников (международных организаций, международных должностных лиц либо государством или группой государств, осуществляющих мониторинг (контроль) за выполнением актов «мягкого права»).
Государства скорее предпримут какие-либо действия, если будут направляться извне. Это хорошо видно на примере деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ. Его роль состоит в том, что он пытается убедить правительства конкретных государств использовать нормы «мягкого права» на национальном уровне, внедрять их во внутригосударственное право. Это проявляется во многих ситуациях. Например, рекомендации, разработанные на основе Копенгагенского документа ОБСЕ, в части прав национальных меньшинств использовать родной язык, при посредничестве
Верховного комиссара были успешно внедрены во внутреннее законодательство Словакии201,
Несмотря на то, что в результате такого преобразования появляется норма внутреннего права, этот процесс не проходит бесследно и для международного права. Внедрение государствами норм «мягкого права» во внутреннее законодательство и их исполнение может повлиять, во-первых, на превращение этих норм в обычные нормы международного права, во- вторых, может способствовать гармонизации законодательства государств.
Например, важную роль в этом плане сыграла Всеобщая декларация прав человека 1948 года. Проведенные исследования свидетельствуют, что заимствованные из Декларации положения содержатся в конституциях более чем 110 стран мира202. В рамках СНГ распространена практика принятия модельных законов, на основе которых принимаются внутренние правовые акты.
Другим важным аспектом воздействия Декларации на внутреннее законодательство является то, что национальные суды государств довольно часто опираются на ее положения для толкования применимых норм международного права и внутреннего законодательства.
Статистика показывает, что именно положения Декларации наиболее часто цитируются в решениях судов РФ203 и национальных судов других стран. Например, в Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 8204 и от 10 октября 2003 года № 5 Верховный Суд
разъяснил, что «содержание принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений». В отношении случая использования актов «мягкого права» для толкования норм внутреннего законодательства можно привести такие примеры. По делу, касающемуся проверки конституционности ст. 18 Закона РФ «О гражданстве РФ», Конституционный суд РФ сформулировал следующую позицию: «придание обжалуемой норме Закона в процессе правоприменительной практики смысла, фактически подтверждающего прекращение гражданства Российской Федерации по рождению без свободного волеизъявления гражданина, противоречит ст. 6 Конституции РФ, в соответствии с которой гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства. Это конституционное положение согласуется с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, которая устанавливает, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить его»205. Причем, Конституционный суд ссылался в своих определениях не только на Всеобщую декларацию, которая если не полностью, то частично признана содержащей обычные нормы международного права, но и на другие акты «мягкого права». Например, в деле о проверке соответствия Конституции РФ ст. 97 УПК РСФСР суд ссылался на Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1988 года.
Акты «мягкого права» не обладают приоритетом над внутренним законодательством. При разработке актов «мягкого права» на внутригосударственном уровне они должны соответствовать требованиям национального законодательства. Например, в п. 3 Положения о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации («международные акты»), говорится: «Международные акты не должны противоречить
Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным законам, нормативно-правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации...»206.
В случае принятия государством акта «мягкого права», противоречащего его внутреннему законодательству, возникает курьезная ситуация. С одной стороны, исполнение такого акта повлечет нарушение норм внутреннего права, а в противном случае, будет нарушено политическое обязательство. Разумеется, в данном случае не возникнет международно-правовая ответственность, но неисполнение акта «мягкого права» может повлечь политическую или экономическую ответственность государства. Такие действия могут быть рассмотрены как недружественный акт другими участниками акта и спровоцировать ответные недружественные действия с их стороны. Некоторые исследователи отмечают ситуации, когда положения политических договоренностей, принятых в рамках ОБСЕ, противоречат действующим в государствах актами внутреннего
законодательства. Например, после принятия государством политических обязательств докладывать о своих вооруженных силах, о проводимых военных операциях и т.д. возникали противоречия с внутренними актами (о государственной тайне, о неразглашении секретных данных и военной информации и т.д.).
Анализ федерального законодательства РФ на предмет отношения к актам «мягкого права» позволяет сделать вывод, что в российской практике возможны три основные позиции:
1) Акты «мягкого права» могут приниматься во внимание во внутригосударственной практике. Например, абз. 4 ч. 9 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулированию) от 27.12.2002 №184-ФЗ гласит: «При оценке степени (фактического - авт.) риска могут приниматься во внимание положения международных стандартов, рекомендации международных организаций, участником которых является РФ»207. 2)
Акты «мягкого права» могут учитываться во внутригосударственной практике при соблюдении каких-либо условий (соответствующие финансовые, правовые, экономические, социальные и т.д. возможности государства). Это наиболее распространенная позиция в российском законодательстве. В качестве примеров можно привести следующие: а) Уголовно-исполнительный Кодекс РФ в п. 4 ст. 3 содержит такое положение: «Рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения наказаний и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве РФ при наличии необходимых экономических и социальных возможностей»208; б) в ч. 1 ст. 26 Федерального закона РФ «О связи» от 07.07.2003 № 126-ФЗ сказано: «Правительством РФ определяется порядок распределения и использования ресурсов нумерации единой сети электросвязи с учетом рекомендаций международных организаций, участником которых является РФ, в соответствии с российской системой и планом нумерации»209. 3)
Акты «мягкого права» должны учитываться во внутригосударственной практике. Например, абз. 4 ст. 6 Федерального закона РФ «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 № 170-ФЗ содержит положение, согласно которому нормы и правила РФ в области использования атомной энергии должны учитывать рекомендации международных организаций в области использования атомной энергии, в работе которых принимает участие РФ210.
По-видимому, отношение законодателя к актам «мягкого права» зависит от сферы регулируемых отношений.
Таким образом, «мягкое право» может оказывать влияние на совершенствование внутреннего законодательства следующими путями: путем приведения внутреннего законодательства в соответствие с принятыми актами «мягкого права», путем подготовки новых нормативно-правовых актов, которые рекомендуется принять в соответствии с актами «мягкого права», путем толкования положений внутреннего законодательства при помощи актов «мягкого права».
В заключение подведем итоги.
«Мягкое право» играет важную роль в процессе международного нормотворчества. Оно способно преобразовываться в нормы международного права, но это не является его основной задачей.
Основными причинами преобразования норм «мягкого права» в «твердое» являются: 1.
заинтересованность государств в обеспечении правового регулирования международных отношений, которые ранее регулировались нормами «мягкого права». 2.
развитие международных отношений (материальные источники права) до того уровня, когда необходимо их регулирование правовыми средствами. 3.
использование государствами систем стимулов и механизмов контроля за выполнением актов «мягкого права». 4.
широкое внедрение норм «мягкого права» во внутреннее законодательство государств. 5.
определенные свойства нормы «мягкого права»: общий, абстрактный характер, ориентированность на длительное применение, прогрессивное значение нормы, ее моральный авторитет, ценность и полезность нормы для ре1улирования международных отношений, соответствие нормы «мягкого права» основным принципам и нормам международного права.
Основными путями преобразования норм «мягкого права» в правовые нормы являются: закрепление аналогичных по содержанию норм в международных договорах, признание нормы «мягкого права» в качестве обычной нормы международного права, имплсментации норм «мягкого права» во внутреннее законодательство государства. 139
