Правообладатель иллюстрации Getty Images Image caption Грузия с задыханием смотрит: наложит ли президент Георгий Маргвелашвили вето на законопроект по изменению конституции страны
Новая конституция, которая предусматривает изменения в избирательной системе и отмену прямых выборов президента, была принята парламентом Грузии на фоне критики и протестов оппозиции.
Новая редакция основного закона, утвержденная на внеочередном заседании парламента во вторник 117 голосами против двух, уже отправлена в администрацию президента.
Президент Грузии Георгий Маргвелашвили в течение десяти дней должен либо подписать утвержденный проект конституционных изменений, либо с мотивированными замечаниями вернуть его законодателям.
- Парламентская ассамблея НАТО поддержала Грузию на пути в альянс
- В Тбилиси прошло шествие “Нет российскому фашизму!”
- Партия Саакашвили отказалась выбирать лидера до его возвращения
Правящая партия называет новую конституцию документом "европейского типа", отражающим национальные интересы страны, но конституционные изменения критикуют как оппозиция, так и значительная часть неправительственного сектора.
Большая часть оппозиционных депутатов демонстративно покинула зал заседаний еще до начала голосования в знак протеста против принятия обновленной конституции, которую они называют документом одной партии.
Переход к пропорциональной системе
Одним из самых спорных вопросов конституционной реформы, работа над которой велась с декабря прошлого года, стали изменения избирательной системы и переход на пропорциональную систему выборов.
По действующему ныне законодательству выборы в законодательный орган проводятся по смешанной системе. 77 из 150 депутатов парламента избираются по пропорциональной системе, остальные депутаты - по мажоритарной. Оппозиция и многие эксперты считают, что подобная система выборов играет на руку властям и препятствует справедливому распределению мандатов.
Изначально предложенный проект конституционных изменений предусматривал упразднение мажоритарной системы и переход полностью на пропорциональную систему выборов уже с 2020 года. Но он также предусматривал так называемую систему бонусов - передачу нераспределенных мандатов победившей на выборах партии, с чем не соглашались оппозиция и неправительственный сектор.
Позднее срок перехода на пропорциональную систему был отодвинут до 2024 года. Но правящая партия выразила готовность пойти на некоторые уступки - отменить систему бонусов с 2024 года, в одноразовом порядке не вводить запрет на участие в выборах партийных блоков и снизить избирательный барьер с 5 до 3% на выборах в парламент 2020 года.
Представители оппозиции назвали это очередным фарсом, обвиняя власти в невыполнении своего ключевого обещания - упразднения мажоритарных выборов.
Однако комиссия приветствовала готовность парламентского большинства рассмотреть вопрос о допуске партийных блоков и снижении избирательного барьера на выборах 2020 года, считая, что это смягчит негативные последствия отсрочки задействования пропорциональной избирательной системы.
Правообладатель иллюстрации Getty Images Image caption Как именно будут в будущем избираться депутаты парламента Грузии, пока неясноВыборы президента
Кроме вопросов, связанных с выборами в парламент, камнем преткновения в достижении соглашения по конституционным изменениям между правящей партией и оппозицией стал порядок выборов президента страны.
Согласно принятым изменениям, с 2024 года прямые выборы президента будут упразднены, и президент будет избираться коллегией из 300 делегатов.
Эти изменения будут задействованы с переходом на пропорциональную систему выборов в законодательный орган и не коснутся следующих президентских выборов в 2018 году.
Оппозиция считает упразднение прямых выборов президента очередной попыткой правящей партии ослабить институт президента в Грузии, что противоречит воле населения страны.
Сам президент также не раз критиковал предложенные изменения. По словам парламентского секретаря президента Анны Долидзе, у конституционного проекта немало изъянов, и самый главный из них - то, что этот проект стал однопартийным, а не согласованным документом.
"Позиция президента с самого начала была в том, что новая конституция должна была быть документом, который принадлежит всем. Но, к сожалению, сегодня мы получили документ, который не принадлежит никому за исключением одной партии", - заявила Долидзе после голосования в парламенте.
Вето или подпись ?
Каким будет решение президента в связи с принятым законопроектом, пока неизвестно. В условиях конституционного большинства в парламенте правящая партия при желании может добиться вступления в силу изменений, даже в случае если президент откажется ставить под ними свою подпись.
Но председатель парламента Ираклий Кобахидзе после принятия конституционных изменений предложил президенту наложить вето на те части законопроекта, которые касаются бонусов и избирательных блоков.
Отмена системы бонусов и допуск избирательных блоков к участию в выборах 2020 года в одноразовом порядке не включены в проект уже утвержденных конституционных изменений.
Но в правящей партии пообещали внести соответствующую инициативу в ближайшем будущем. По словам Кобахидзе, альтернативой может стать решение президента, который, пользуясь правом вето, ускорит этот процесс.
"Мы надеемся, что президент в этом случае выразит конструктивную позицию и использует право вето именно в такой форме", - заявил Кобахидзе.
36 См. там же. С.136.
37 См. там же.
39 «Hospes» - в переводе с латинского языка означает «гостеприимство».
40 См.: Зильбер А.П. Указ. соч. С. 363.
41 См.: Зорза Р., Зорза В. Путь к смерти. Жить до конца. М., 1990. С. 9.
Ю.Е. Ширяев*
Вето Президента России в федеральном законодательном процессе
В соответствии с юридически установленной процедурой принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который должен в 14-дневный срок рассмотреть закон и его подписать, либо отказаться от подписи. Такой отказ возможен в двух формах: 1) в форме наложения президентского «вето» на закон, т.е. его отклонения Президентом в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции России; 2) в форме возвращения Президентом закона без рассмотрения.
Рассмотрение закона Президентом на предмет его подписания или отклонения (возвращения) имеет целью оперативное ознакомление исполнительной власти с принятым и одобренным законом, а также учет ее позиции в законодательном процессе. Последнее важно, поскольку именно на исполнительную власть в первую очередь возлагается задача обеспечения реализации закона и ей, следовательно, небезразлично содержание принимаемых законов.
Конституционное право выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное). Президент РФ обладает правом отлагательного вето, т.к. оно может быть преодолено парламентом квалифицированным большинством голосов.
Отлагательное вето Президента - наиболее сильное средство его воздействия на законодательную деятельность парламента. Суть его заключается в возвращении Президентом России парламенту на новое рассмотрение поступивших к нему на подпись федеральных законов. Для принятия решения об использовании «вето» Президенту России отпускается четырнадцать дней с момента поступления к нему федерального закона.
Ст. 107 Конституции России не содержит перечня обстоятельств, при наличии которых Президент России может воспользоваться предоставленным ему правом «вето». Следовательно, мотивы отклонения закона могут быть самые различные1: от принципиального несогласия с содержанием основных положений закона или его отдельных статей, разделов, глав (субъективный критерий) до нарушения процедуры принятия закона, установленной Регламентами палат Федерального Собрания или несоответствия его международным обязательствам (правовой критерий)2.
Большая часть ветируемых Президентом России законов, принятых депутатами Государственной Думы II созыва в последний год, отклонялась им по причине несоответствия закона правилам законодательной техники3, которую профессор Ю.А. Тихомиров определяет как систему правил, предназначенных и используемых для познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона»4.
Если в 1996 г. этот показатель был равен 14%, то в 1999 г. достиг уровня 49%. Фактически произошла смена мотивации ветируемых законов, которые в большинстве своем в 1996 г. отклонялись по причине несогласия Президента России с принятым законом или с одним из его положений - 40%. В 1999 г. этот показатель упал до 14%5.
По этому пути и в настоящее время идет практика отклонения Президентом России принимаемых Федеральным Собранием законодательных актов.
Отклонялись законы и по причине противоречия Конституции России, а также отраслевому законодательству. Так, по причине несоответствия Гражданскому кодексу были в свое время были отклонены: Земельный кодекс РФ, Федеральные законы: «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О сельскохозяйственной кооперации”», «О
* Профессор Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Таблица 1
Динамика изменения оснований, по которым Президент России отклонял законы, принятые Государственной Думой II созыва
Перечень показателей I сессия II сессия III сессия IV сессия V сессия VI сессия VII сессия VIII сессия
Всего оснований, указанных в письмах Президента России об отклонении принятых законов 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Из них: - несогласие Президента России с принятым законом или с одним из его положений 40 % 48 % 31 % 34 % 30 % 35 % 22 % 14 %
Противоречие или несоответствие принятого закона Конституции России 17 % 14 % 17 % 13 % 4 % 8 % 15 % 13 %
Противоречие или несоответствие принятого закона общепринятым нормам международного права или международным обязательствам России 3 % - 1 % - - 1 % 1 % 0,5 %
Противоречие или несоответствие принятого закона Гражданскому кодексу Российской Федерации 3 % 4 % 6 % 10 % 5 % 5 % 4 % 3 %
Противоречие или несоответствие принятого закона закону о федеральном бюджете 3 % 2 % 2 % - 1 % 1 % 3 % 4 %
Отсутствие заключения Правительства России на проект принятого закона, который предусматривал расходы, покрываемые за счет федерального бюджета 3 % 1 % 2 % 3 % 4 % - 1 % 0,5 %
Несоответствие текста принятого закона правилам законодательной техники 14 % 18 % 22 % 24 % 37 % 33 % 37 % 49 %
Иное замечание правового характера 17 % 13 % 19 % 17 % 18 % 16 % 16 % 16 %
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О страховании”», «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» и др.6
В Федеральном законе «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» обнаружено несоответствие нормам международного права, а отдельные положения закона ограничивали конституционные полномочия главы государства7.
На наш взгляд, подобный подход к мотивации поведения Президента Российской Федерации необоснованно расширен. В принципе, в любом принимаемом законе можно обнаружить юридические погрешности, неточности и другие изъяны, дающие повод Президенту России использовать процедуру повторного рассмотрения его в парламенте. Проблема заключается в том, насколько серьезны эти упущения для оценки конституционности содержания закона, его правильного толкования и применения на практике. Субъективный же критерий, может носить порой и ничем не оправданный характер8.
Зарубежный опыт свидетельствует, что президентское вето - оружие в большей степени стратегическое, чем тактическое, и им нельзя злоупотреблять9. Гораздо эффективнее сама угроза применения «вето», высказанная либо Президентом России, либо, по его поручению, представителями Президента в Федеральном Собрании, с аргументацией по поводу недостатков принимаемого закона. Частое применение Президентом Российской Федерации отлагательного вето на принятые законы не способствует, на наш взгляд, конструктивному диалогу с Федеральным Собранием и ничего полезного для законодательного процесса принести не может.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Отклонение закона оформляется в виде письма Президента России на имя председателя соответствующей палаты парламента, в котором излагаются мотивы отклонения закона и соображения о его дальнейшей судьбе. Так, в одних случаях Президент предлагает доработать закон с учетом его замечаний, в других - вовсе отказаться от попыток дальнейшего принятия закона.
Государственная Дума при повторном рассмотрении закона может принять одно из следующих решений:
1) принять закон в прежней редакции;
2) принять закон в редакции Президента РФ;
3) согласиться с решением Президента РФ об отклонении закона и не рассматривать его
4) принять закон с учетом предложений Президента РФ.
Необходимость квалифицированного большинства голосов в каждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции делает вето Президента России труднопреодолимым. К тому же повторное одобрение закона в Государственной Думе, как правило, не встречает подобной поддержки в Совете Федерации. Вместе с тем единичные случаи преодоления вето Президента обеими палатами имели место. Следовательно, при сильном и устойчивом общем интересе преодолеть вето Президента России вполне реально.
Практика показывает, что депутаты чаще всего не выбирают ни один из названных выше вариантов решения по отклоненному закону, а идут на определенный компромисс с главой государства10.
Стремление преодолеть возникшие разногласия, понимание необходимости закона предполагает проведение согласительных процедур между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ. Однако в Конституции РФ прямого указания на возможность таких процедур нет, в отличие от ч. 4 ст. 105, где говорится о согласительных комиссиях между Государственной Думой и Советом Федерации.
Для этих целей создается специальная комиссия, правовое положение которой прописано в Регламенте Государственной Думы11. Употребление термина «специальная» делает ее статус несколько неопределенным в системе урегулирования разногласий субъектов законодательного процесса. В литературе высказано мнение о том, что создаваемая Государственной Думой специальная комиссия по своей сути не является согласительной, поскольку создается только из депутатов нижней палаты и призвана просто заменить собой ответственный комитет12.
На наш взгляд, с данным мнением трудно согласиться, т.к. порядок формирования (предложение со стороны Государственной Думы Президенту РФ и при необходимости Совету Федерации13 направить для работы в ней своих представителей) и принятия решений (по принципу «одна сторона - один голос») говорят о том, что комиссия может действовать и как двухсторонняя (Государственная Дума - Президент), и как трехсторонняя (Государственная Дума - Президент - Совет Федерации).
Считаем, что Регламент Государственной Думы использовал в данном случае термин «специальная» только для того, чтобы не смешивать основания создания комиссий для достижения согласованной позиции субъектов законодательного процесса. Характер и цель ее деятельности предполагают выработку согласованной редакции федерального закона, послужившего причиной создания специальной комиссии. Поэтому и саму комиссию следует рассматривать как согласительную.
Исходя из изложенного, считаем, что правовое регулирование создания и деятельности специальной комиссии нуждается в совершенствовании. Следует закрепить обязательное вхождение в состав комиссии представителя Президента, а, учитывая обязательность преодоления вето Президента Советом Федерации, - представителя Совета Федерации, т.е. формирование комиссии на паритетной трехсторонней основе.
В период работы Государственной Думы третьего созыва 31 закон был отклонен Президентом Российской Федерации и еще 10 законов отклонялись им совместно с Советом Федерации. По всем были образованы специальные комиссии. Этими комиссиями в общей сложности было проведено 105 заседаний14.
Как показывает практика, Президент России обычно подписывает законы, прошедшие «сито» специальных комиссий. Именно таким образом были включены в правовое пространство российского законодательства Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”» и другие.
Следовательно, при наличии доброй воли ключевых фигур федерального законодательного процесса (Государственной Думы, Совета Федерации и Президента) возможностей специальных комиссий вполне достаточны, чтобы устранить все юридические погрешности и найти согласованное решение по большинству действительно спорных проблем.
В практике использования Президентом Российской Федерации права отлагательного вето появился новый институт, не предусмотренный Конституцией Российской Федерации: подписание закона, с которым Президент отчасти не согласен15. Впервые это имело место в отношении федерального закона от 12 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», когда Президент России, подписывая этот закон, одновременно опубликовал шесть оговорок или замечаний, которые просил учесть Федеральным Собранием в будущей работе. Президент Российской Федерации согласился подписать этот закон «... во имя Договора об общественном согласии в обществе»16. Эти замечания, подкрепленные высоким политическим и моральным авторитетом главы государства, тем не менее юридических последствий не вызывают. Несколько иначе поступил глава государства в отношении Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», принятого Государственной Думой 6 февраля 1998 г.17 Подписав данный закон, Президент России одновременно внес в Государственную Думу законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке принятия и вступлении в силу поправок к Конституции Российской Федерации”»18, указав в пояснительной записке к вышеназванному законопроекту, что его положения направлены на приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации подписанного им федерального закона. На наш взгляд, Президент Российской Федерации в данном случае руководствовался следующими мотивами: а) необходимостью подписанного закона для правовой системы Российской Федерации; б) тем, что имеющиеся недостатки не искажают сути закона, а затрагивают, скорее, его процессуальную составляющую.
Принадлежащее Президенту Российской Федерации право отлагательного вето не является абсолютным. Часть 2 ст. 108 Конституции РФ определяет характер участия главы государства в принятии федеральных конституционных законов. Одним из предназначений этого вида законов является обеспечение стабильности Конституции РФ, закрепляющей устои конституционного строя.
Отметим, что принимаются они в особом, более сложном порядке. Так, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Президент РФ даже при наличии у него возражений по федеральному конституционному закону, касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение 14 дней подписать и обнародовать его. Право вето в данном случае не имело бы смысла, поскольку для его преодоления Федеральному Собранию требуется менее сложное квалифицированное большинство голосов, чем для принятия федерального конституционного закона. Вместе с тем Президент РФ как гарант Конституции может обратить внимание палат на несоответствие федерального конституционного закона нормам российской Основного закона. Так он поступил с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», вернув его без рассмотрения в парламент, что также вызвало противоречивые суждения среди российских государствоведов19.
Спор в отношении федеральных конституционных законов должен быть решен, по нашему мнению, следующим образом. Учитывая исчерпывающий перечень и сложный порядок принятия федеральных конституционных законов, глава государства обязан их подписывать, но одновременно с этим должен обращаться с ходатайством в Конституционный Суд РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в т.ч. по процедурным вопросам.
Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции (гл. 3-8). Согласно ст. 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со ст. 136 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», поправки к гл. 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона20.
Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Установление результатов такого одобрения возложено на Совет Федерации.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Президент Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ21. Если аналогичную жалобу подает законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, то помимо Совета Федерации об этом извещается и глава государства.
Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.
Как видим, на главе государства лежит не только обязанность подписывать закон о поправке к Конституции РФ, но и функция контроля по отношению к верхней палате парламента.
От института отклонения Президентом законов следует отличать институт возвращения Президентом законов без рассмотрения. Такая форма участия Президента в законодательном процессе не предусмотрена Конституцией, а базируется на сложившейся практике Президента России и легитимируется Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. № 10-П22, суть которого выражается в следующем: если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
А.А. Котенков считает, что наделение Президента возможностью возвращать принятые законы без рассмотрения, если он полагает, что при их принятии были нарушены процедурные правила, базируется на том, что Президент, будучи гарантом Конституции, не должен мириться с тем, что парламентарии нарушают установленные правила принятия законов, в частности, «голосуют» заочно,
Следует заметить, что упомянутое Постановление Конституционного Суда было воспринято неоднозначно и вызвало значительную критику и дискуссии24. Основные критические аргументы сводились к следующему.
Во-первых, в скрытой форме вводится институт абсолютного вето, которое нельзя преодолеть в рамках парламентских процедур. Налицо неоправданно расширительное толкование конституционных положений в сторону расширения прерогатив Президента.
Во-вторых, фактически Президент в данном случае облекается полномочиями судебной власти, подменяя в этом вопросе Конституционный Суд России. «Президент, будучи даже гарантом Конституции, не вправе выносить, подобно Конституционному Суду, обязательные для исполнения парламентом решения о несоответствии закона Конституции», - отмечали Л.А. Окуньков и В.А. Рощин25.
Невозможность самостоятельной оценки Президентом России степени конституционности нормативных актов косвенно подтверждается в абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда России от 6 апреля 1998 г. № 11-П, где говорится: «Между тем Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд Российской Федерации не вправе. Однако без рассмотрения этого вопроса невозможно определить, был ли в данном случае нарушен конституционно установленный порядок одобрения федерального закона при повторном его рассмотрении в Совете Федерации»26.
Создается впечатление, что указанные постановления находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это прямо указывал судья Конституционного Суда Э.М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 г.: «В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года»27.
Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. и от 6 апреля 1998 г. имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Постановление о 22 апреля 1996 г. применимо для случаев возвращения без рассмотрения Президентом России федеральный законов, принятых в обычном порядке, то есть без процедуры преодоления «вето» Президента России. Постановление от 6 апреля 1998 г. регулирует поведение Президента России относительно возвращения без рассмотрения федеральных законов, при принятии которых палатами использована процедура преодоления «вето» Президента России. В первом случае из содержания правовой позиции Конституционного Суда следует возможность возвращения Президентом России без рассмотрения направленных к нему федеральных законов, а во втором - обязанность подписать с последующим
обращением в Конституционный Суд России с целью проверки им конституционности подписанного закона, в т.ч. и по мотивам соблюдения при его принятии процессуальный требований.
Проведенное нами исследование свидетельствует о том, что количество ветируемых Президентом России законов имеет стойкую тенденцию к снижению. Если количество отклоняемых Президентом России законов от числа принимаемых Государственной Думой для депутатов II созыва находилось в пределах 31-36%, то тот же показатель для депутатов III созыва составил уже 8-14%, а за первые два года деятельности депутатов текущего созыва он упал до 4%.
Приведенные показатели свидетельствуют о том, что в значительной степени ранее применяемое главой государства «вето» было вызвано, с одной стороны, тем, что многие законы противоречили курсу реформ, проводимых в то время Президентом и Правительством,28 а с другой стороны, следствием негативного отношения к личности действовавшего тогда Президента России Б.Н. Ельцина. Частое применение им отлагательного вето на принятые законы усиливало напряженность между сторонами, переводило процесс в другую плоскость - вместо делового сотрудничества начинался поиск контррешений, что негативно сказывалось и на законодательном процессе. Так, если за период 1996-1999 гг. Президентом России был подписан и вступил в силу 741 закон, то за 2000-2003 гг. - 772, а за два года текущего созыва - 444 закона29.
Начиная с 2000 г., ситуация с применением Президентом России «вето» коренным образом изменилась. Это свидетельствует, на наш взгляд, о начале становления в России института конституционного партнерства органов государственной власти, для которых характерным явлением становится одинаковое понимание вопроса потребности и сути проводимых реформ, направленных на повышение благосостояния населения России и укрепления государственности.
Несомненно, право президентского «вето» является положительной стороной законотворчества, т.к. является эффективным механизмом контроля качества законопроектов, позволяет преградить путь некачественным, дефектным законодательным актам.
1 В литературе называются разные причины отклонения Президентом федеральных законов: несогласие Президента с
одним из положений принятого закона; противоречие (несоответствие) закона Конституции РФ; несоответствие закона правилам законодательной техники; отсутствие заключения Правительства на проект закона на момент его внесения в Государственную Думу; противоречие закона общепринятым нормам международного права; противоречие закона федеральному закону о бюджете; противоречие закона Гражданскому Кодексу Российской Федерации; несоответствие текста принятого закона тексту того правового акта, по отношению к которому он должен применяться. Аналитические службы аппарата Государственной Думы называют следующие основания: несогласие главы государства с положениями закона; противоречия отклоненного закона Конституции, кодексам, другим законам; несоответствие закона правилам законодательной техники; отсутствие заключения Правительства; невнимание к поправкам Совета Федерации, предлагавшимся после принятия закона в первом чтении (См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. М., 1999. С. 328-329; Аналитический вестник. Вып. 5. Серия: Проблемы совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации. М., 1998. С. 15-18). По данным В.Б. Исакова, в период 1996-1997 гг. Президент использовал право «вето» по 481 основанию, наиболее распространенными из которых были: несогласие Президента с положениями того или иного закона (209 случаев), несоответствие закона Конституции (98 случаев), нарушение технико-юридических правил (115 случаев). См.: Исаков В.Б. Российское законодательство в 1991-1998 гг.: Объем, структура,
тенденции развития // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания России в сети Интернет / www.duma.gov.ru.
2 Л.А. Окуньков и В.А. Рощина считают, что основания отклонения законов Президентом России могут быть сгруппированы следующим образом: а) правовые (связаны с расхождениями в интерпретации законодательных актов у Президента и парламента, а также с разными подходами к законодательной технике); б) политические и социально-экономические (связаны с различным пониманием палатами и главой государства приоритетных направлений развития государства и общества); в) процессуальные и технологические (связаны с несоблюдением парламентом, по мнению Президента, законотворческих процедур, регламентарных норм); г) организационно-управленческие (связаны с недостаточным контролем за процессами подготовки законопроектов). (См.: Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. М., 1999. С. 54-55). Мы не является сторонниками данной классификации, т.к. указанные в пунктах «в» и «г» критерии являются частным случаем проявления правового критерия.
3 См.: Табл. 1. Динамика изменения оснований, по которым Президент России отклонял законы, принятые Государственной Думой II созыва.
4 Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 8-9.
5 См.: Табл. 1. Динамика изменения оснований, по которым Президент России отклонял законы, принятые Государственной Думой II созыва.
8 Так, например, обстояло дело с принятым Государственной Думой законом о реституции культурных ценностей, который дважды был в канцелярии Президента, но оба раза оставался неподписанным. И только после вынесения решения Конституционного суда был им подписан.
9 Об этом подробнее см.: Ширяев Ю.Е. Конституционно-правовой анализ классических моделей президентской власти (американская модель) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2003. № 17; Его же. Конституционноправовой анализ классических моделей президентской власти (французская модель) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2003. № 19; Его же. Конституционно-правовой анализ классических моделей президентской власти (итальянская модель) // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2003. № 20.
10 См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания в законотворческой сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 27.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
11 См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ст. 135 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
12 См.: Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997. С. 66-67.
13 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Ст. 116 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
14 См.: Итоги работы Государственной Думы третьего созыва за 2000-2003 гг. (информационно-аналитический обзор)Я: Информационно-аналитический бюллетень. М., 2004.
15 Об этом подробнее см.: Ширяев Ю.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 102-104.
20 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
21 См.: Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Ст. 11 п. 4 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.
22 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
23 См.: Котенков А.А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 50-51.
24 См., напр.: Звягин Ю.Г Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия: Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. № 6. С.48-50; Жаров С.И. Почему голосование стало предметом спора? / / Журнал российского права. 1998. № 7. С. 58-60; Котков А.С. Почему решают за депутата // Там же. № 10/11. С. 120-124; Крылов Б. С. Мнение ученого // Там же. С. 124-127; Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 10. С. 15-17; Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2. С. 11-28; Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Там же. № 7. С. 53-56.
25 См.: Окуньков Л.А., Рощин В.А. Указ. соч. С. 23-24.
26 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации
об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1879.
27 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1879.
28 Аналогичного мнения придерживается и А.А. Котенков. См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 24.
29 См.: Табл. 1 Статистические данные о ходе федерального законодательного процесса за период 1996 -2005 гг.
З.Л. Шхагапсоев*, А.Г. Гурбанов**, И.Н. Кондрат***
Правовая природа восстановления имущественных отношений, нарушенных преступной деятельностью
Упорядочивание имущественных отношений в форме их нормализации (восстановление их нормального состояния после негативных изменений, вызванных совершением преступлений) - это общественно полезное социальное явление. Одновременно его необходимо признать и правовым, поскольку решающей в восстановлении оказывается правовая часть надстройки. При этом сущность восстановления социально-правового явления наиболее полно рассматривается в трех основных измерениях:
а) сформулированности в качестве цели (задачи);
б) специфике средств достижения;
в) функциональном проявлении.
Применительно к восстановлению имущественных отношений, нарушенных преступной деятельностью, в сфере уголовного судопроизводства эта схема будет раскрываться следующим образом.
* Начальник Нальчикского филиала Краснодарской академии МВД России, кандидат юридических наук.
** Старший следователь по особо важным делам прокуратуры Московской области, кандидат юридических наук, старший советник юстиции.
*** Кандидат юридических наук.
С 2000 года, после появления устойчивого пропрезидентского большинства, частота применения главой государства конституционного права вето неуклонно уменьшалась: в третьем созыве (1999–2003) он заветировал 31 закон, в четвертом (2003–2007) - 7, в пятом (2007–2011) - 3, а в шестом (2011–2016) - лишь 1. Для сравнения: во втором созыве (1995–1999) президент Ельцин применял право вето 187 раз… Так что нынешнее событие, нормальное с формально-юридической точки зрения, можно считать исключительным.
Закон о создании федеральной межведомственной системы учета «Контингент обучающихся» и аналогичных систем в субъектах Федерации был внесен в Госдуму правительством в апреле 2016 года. Разработан он был Министерством образования и науки еще при Дмитрии Ливанове - во исполнение плана мероприятий правительства и одного из поручений президента, как говорилось в пояснительной записке. Первое чтение документ прошел в июне 2016 года, не вызвав на Охотном Ряду шумных дискуссий.
Приняла закон в декабре уже новая Дума и при новом министре образования и науки (Ольга Васильева). Ко второму чтению текст практически полностью переписали. Порядок создания баз данных, перечень вносимых в них сведений, перечень органов, имеющих право доступа к сведениям в этих базах, и порядок обработки этих сведений, как и многие другие важные вопросы, должно было позднее определить своими подзаконными актами правительство. Заработать единая база должна была в 2022 году.
В Совете Федерации публично против закона выступала лишь сенатор Елена Мизулина. Она назвала его «антиконституционным и антисемейным», «грубо нарушающим конституционное право граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну». «По Конституции права гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, а не подзаконными актами», - напоминала она.
Отклонив принятый парламентом закон, Владимир Путин направил письма спикерам обеих палат парламента. В них он предлагает доработать документ с учетом замечаний. А именно: перечень конкретных сведений, содержащихся в системе «Контингент обучающихся», должен быть установлен федеральным законом, а не постановлением правительства, и в законе же должны быть «определены лица, которые имеют доступ к таким сведениям, и их ответственность». Г-жа Мизулина теперь рада, что мнение главы государства совпало с ее мнением…
В размещенном на официальном сайте Госдумы комментарии главы Комитета по образованию и науке Вячеслава Никонова («ЕР») тоже «приветствуется» предложение президента. Г-н Никонов напомнил, что законопроект имел целью собрать на единой платформе те данные об учащихся, которые сейчас содержатся на сайтах разных образовательных организаций, и защитить их. По словам депутата, в Госдуме будут проведены широкие парламентские слушания по закону, а его доработка потребует «очень кропотливой работы»… «Не будем спешить - время есть», - заявил г-н Никонов.
Первый замглавы Комитета по образованию и науке Олег Смолин (КПРФ) в разговоре с «МК» обратил внимание на следующие обстоятельства: «Президентское вето отражает мнение Главного правового управления Администрации Президента. С тремя другими управлениями Администрации Президента закон был согласован. Первоначально перечень сведений, который должен быть внесен в эту базу, предполагалось прописать именно в законе. Но возникли разногласия, что именно следует прописать, и поэтому пошли по традиционному пути - отсылке к Закону «О персональных данных» и нормативным актам правительства». Г-н Смолин - за проведение парламентских слушаний, но его волнуют содержательные вопросы: «Часть экспертов полагает, что создание такой базы приведет к еще большей бюрократизации системы образования, а часть экспертов полагает, что идея правильная, но боятся, что при ее реализации, отданной на откуп правительству, получится больше вреда, чем пользы».
Законодательный процесс в Федеральном Собрании РФ.
Законодательный процесс представляет собой деятельность законодательного органа (парламента), связанную с принятием законопроекта к рассмотрению, его обсуждением, принятием и обнародованием закона.
Законодательный процесс представляет собой определенную последовательность действий, состоящую из ряда этапов, именуемых стадиями законодательного процесса. В конституционно-правовой литературе выделяют следующие стадии:
1. Внесение законопроекта (стадия реализации права законодательной инициативы) в Государственную Думу.
2. Предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах и комиссиях Государственной Думы.
3. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе.
4. Принятие закона Государственной Думой.
5. Рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации.
7. Вступление закона в силу.
Кроме того, выделяется еще особая стадия - преодоление разногласий между палатами Федерального Собрания, а также между парламентом и Президентом.
Начинается законодательный процесс с внесения законопроекта на рассмотрение парламента, т. е. с реализации права законодательной инициативы.
Право законодательной инициативы - это закрепленное конституцией правомочие (возможность) по внесению проекта закона на рассмотрение законодательного органа, корреспондирующее с обязанностью этого органа рассмотреть этот проект и принять по нему решение.
Решение по проекту может носить и отрицательный характер, т. е. законопроект может быть отклонен, но он обязательно должен быть рассмотрен - в этом смысл данного права.
В соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы в Российской Федерации обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Последние три субъекта обладают специфическим правом законодательной инициативы - они могут вносить законопроекты только по вопросам, отнесенным к их ведению.
Все законопроекты вносятся в Государственную Думу, при этом законопроекты, связанные с расходами федерального бюджета (о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов и т. п.), вносятся только при наличии заключения Правительства РФ.
После внесения в парламент законопроект включается в план законодательных работ, передается в одну из постоянных парламентских комитетов или специально созданную для работы над данным проектом комиссию. Сначала работа над проектом ведется в этих комитетах и комиссиях с приглашением специалистов. Законопроект готовится к обсуждению на пленарном заседании Государственной Думы. В этом состоит вторая стадия законодательного процесса. Третья стадия состоит в рассмотрении законопроекта на пленарном заседании палаты. Законопроект рассматривается в три чтения. В первом чтении обсуждается его концепция, соответствие Конституции РФ, его актуальность и социальная значимость. Во втором чтении обсуждаются и принимаются (отклоняются) поправки к законопроекту. В третьем чтении проект становится законом, если он будет одобрен большинством депутатов от общего их числа, т. е. наберет хотя бы 226 голосов. Третье чтение, таким образом, совпадает со стадией принятия закона.
Принятый закон в течение пяти дней передается в Совет Федерации. Совет Федерации должен рассмотреть данный закон в течение че тырнадцати дней. Если в этом периоде закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным этой палатой и передается Президенту для подписания. В то же время согласно ст. 106 обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Совет Федерации может вернуть закон в Государственную Думу со своими замечаниями. Возникшие разногласия между палатами могут быть преодолены либо созданием согласительной комиссий из представителей обеих палат, которая вырабатывает приемлемый для обеих палат вариант текста, либо Государственная Дума может вновь принять закон в первоначальной редакции большинством в две трети голосов. Тогда закон считается принятым и направляется на подпись Президенту РФ - это уже следующая стадия законодательного процесса.
Президент в течение четырнадцати дней может подписать и обнародовать закон или вернуть его в Государственную Думу со своими замечаниями. В последнем случае считается, что Президент отклонил закон, т. е. наложил вето.
Вето Президента носит отлагательный характер - оно может быть преодолено путем повторного голосования по закону в его первоначальной редакции большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае Президент РФ в течение семи дней должен подписать и обнародовать закон. Но для преодоления разногласий может быть образована согласительная комиссия из представителей обеих палат и Президента РФ.
Подписанный Президентом РФ федеральный закон публикуется и вступает в силу в соответствии с Федеральным законом № 5-ФЗ 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", что уже было рассмотрено ранее.
Президент обладает правом отлагательного вето (ст. 107 Конституции).
он обладает правом вето на законопроекты, принятые федеральным Собранием. Это вето, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон должен быть или отклонен или вступает в силу. От права на отклонение законов (вето) отличается право на возвращение принятого палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. подтвердил такое право Президента, исходя из его роли как гаранта Конституции РФ.
При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федеральной: Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции и нарушения этими законами прав i свобод человека и гражданина.
В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельны1 положений ст. 107 Конституции Президент как гарант Конституции вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения установленной порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение резу.11 таты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принят1 закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции. По данному основанию Президент возвращал в палаты ряд актов.
На федеральные конституционные законы право отлагательного вето Президента Российской Федерации не распространяется.
Президент Польши заблокировал вызвавшую массовые протесты реформу судов. Ранее Еврокомиссия предупреждала польские власти о возможном лишении страны права голоса в Совете ЕС, если эта инициатива будет одобрена
Анджей Дуда (Фото: Kacper Pempel / Reuters)
Президент Польши Анджей Дуда воспользовался правом вето и заблокировал два из трех законопроектов по реформе судебной системы страны, которые ранее парламент Польши одобрил в рекордные сроки — за двое суток. Об этом говорится в официальном сообщении президента Польши, опубликованном в Twitter .
Теперь эти инициативы, как пояснили в польской канцелярии, будут направлены на повторное рассмотрение сейма республики.
То, что президент Дуда все же сдержал слово и ветировал два из трех законов, — это скорее следствие внутриполитического, нежели внешнеполитического давления, уверен завсектором Института экономики РАН Борис Фрумкин. Как пояснил он РБК, после своего избрания два года назад президентом Польши Дуда вышел из партии «Право и справедливость», пообещав быть «президентом всех поляков». «Так что идти против значительной и активной части общества ему политически невыгодно», — уточнил Фрумкин, заметив, что, «с другой стороны, ЕС в период после Brexit сейчас не в том положении, чтобы идти против одного из наиболее сильных и динамично развивающихся членов».
«Это определенный реверанс в сторону Брюсселя, но не более», — добавил эксперт, отметив, что «серьезных санкций все равно в текущих условиях не будет». «Но Дуда показал, что умеет слушать недовольных, и для него лично это политически грамотное решение», — заключил собеседник РБК.
Реформа судебной системы Польши в прошлом году. Этот план тогда предложила польская правая консервативная партия «Право и справедливость». Именно ей в настоящее время принадлежит большинство голосов в парламенте.
Наиболее противоречивыми в этой инициативе оказались законопроекты о Верховном и Национальном судах. Согласно им 15 из 25 членов Национального судебного совета (главного судебного органа Польши) будут выбираться польским парламентом. Кроме того, реформа предполагала отставку всех действующих судей Верховного суда Польши на следующий день после вступления в силу этого закона, а также значительно расширяла полномочия министра юстиции страны, позволяя ему напрямую влиять на порядок работы и состав судебных органов.
Все вместе три этих закона должны были поставить судебную систему Польши в прямую зависимость от кабинета министров. 20 июля этот проект принял польский сейм (нижняя палата парламента). А в ночь на 22 июля инициативу сенат. Такое решение местных властей вызвало крупнейшие с момента прихода к власти «Права и справедливости» два года назад массовые протесты по всей стране.
В связи с этим Еврокомиссия 26 июля вынесла польским властям предупреждение, заявив, что, если Варшава отстранит или отправит в отставку судей своего Верховного суда, она лишения Польши права голоса в Совете ЕС.
Воплощать эти предупреждения Европейская комиссия уже спустя три дня, 29 июля. Тогда в отношении Варшавы ЕС была запущена санкционная процедура.
В течение месяца Еврокомиссия потребовала от Польши дать на этот счет официальные объяснения, указывая в своем заявлении, в частности, на то, что в польском законе был установлен разный пенсионный возраст для женщин-судей (60 лет) и мужчин-судей (65 лет). Это, по мнению ЕК, являлось дискриминацией по половому признаку. Также «озабоченность» Европейской комиссии тогда вызвало то, что законопроект предполагал наделение министра юстиции Польши правом продлевать мандат судей, достигших пенсионного возраста, а также увольнять и назначать председателей судов. Это, как сочли в ЕК, «ставит под сомнение независимость польских судов».
«Мы утверждаем, что роль председателей судов в судебной системе Польши носит преимущественно административный характер, в то время как их действия не оказывают влияния на правовой статус сторон», — на это 30 июля в Министерстве иностранных дел Польши, уточнив, что законодательством страны установлен возрастной порог, по которому судьи должны уйти в отставку. Судья, как пояснили в польском внешнеполитическом ведомстве, должен уходить со своего поста, когда ему исполнится 67 лет.
В Варшаве тогда также подчеркнули, что социальная политика и решения касательно работы судебных органов остаются в компетенции государств — членов Европейского союза.
