Население и гражданство в международном праве. Международное право, европейское право Понятие гражданства в международных актах

Институт гражданства непосредственно связан с государственностью. Согласно Закону о гражданстве РФ «гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей». В решении по делу Ноттебом («Лихтенштейн против Гватемалы»), вынесенном в 1955 г., МС ООН разъяснил: хотя вопрос о гражданстве подпадает под внутреннюю юрисдикцию государства, для того чтобы гражданство имело международно-правовые последствия, т. е. последствия для отношений между государствами, а не между гражданином и государством гражданства, гражданство должно соответствовать критериям реальности и эффективности.

В правовой доктрине гражданство в качестве юридической категории характеризуется двумя аспектами: 1) гражданство как субъективное право (включающее ряд правомочий: права гражданина свободно покидать и возвращаться на территорию своего государства; обладать всем комплексом прав и свобод, предусмотренным законодательством государства; занимать любую государственную должность и т. д.); 2) гражданство как правовой институт (комплекс правовых норм, регулирующих отношения, возникающие на основе правовой связи индивида и государства).

Гражданство в качестве устойчивой правовой связи физического лица с соответствующим государством возникает с момента рождения человека и сохраняется в течение всей его жизни. В гражданстве (как устойчивом правоотношении) взаимными правами и обязанностями обладают как гражданин, так и государство. Гражданин независимо от того, где он находится (в пределах территории данного государства или за его пределами на территории другого государства), пользуется правами и несет обязанности по отношению к своему государству.

Современному правовому институту гражданства исторически предшествовал институт подданства (подданство обозначало подчиненность человека своему государю). Понятие гражданства существовало еще в Древнем Риме, где гражданство являлось одним из трех статусов, от которых зависел объем правосубъектности лица (наряду со статусом свободы и семейного положения), однако институт гражданства возник гораздо позже. Термин «гражданин» был закреплен во Французской декларации прав человека и гражданина 1789 г.

В законодательствах государств употребляются различные термины для обозначения устойчивой правовой связи физического лица с соответствующим государством: в государствах с республиканской формой правления - термин «гражданин» («citizen»), а в государствах с монархической формой правления - термин «подданный» («subject»). В законодательных актах государств встречается и термин «nationality», тождественный термину «гражданство». Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. использует именно этот термин (она называется «The European Convention on Nationality»).

Права и обязанности граждан определяются законодательством государств: конституцией, законами о гражданстве и другими нормативными правовыми актами. Однако отсутствие специального нормативного акта о гражданстве не означает отсутствие института гражданства в соответствующем государстве.

В период деятельности ООН повышается влияние международного права на регулирование вопросов гражданства. Благодаря усилиям ООН в правозащитной сфере право на гражданство относится к основным правам человека. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство». Данное право закреплено также в ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., в ст. 7 Конвенции о правах ребенка 1989 г. Право на гражданство в качестве права человека нашло закрепление и в региональных актах о правах человека, например в ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г.

В доктрине международного права выделяют специальные принципы и нормы, касающиеся гражданства: право ребенка на гражданство, запрещение произвольного лишения гражданства, предотвращение безгражданства и т. д. В современных условиях особое значение приобретает необходимость соответствия законодательства государств о гражданстве принципам и нормам международного права применительно к гражданству.

Известны две основные группы способов приобретения гражданства: в общем порядке и в исключительном порядке. К первой группе относится приобретение гражданства в результате рождения и натурализации (приема в гражданство). Во вторую группу включены групповое предоставление гражданства (трансферт), оптация (выбор гражданства), реинтеграция (восстановление в гражданстве), пожалование гражданства.

В результате рождения гражданство предоставляется государством независимо от воли физического лица, получающего гражданство. Данный способ известен также как приобретение гражданства происхождением (филиация). В этом случае применяются два принципа - национальный, «право крови» (jus sanguinis ), и территориальный, «право почвы» (jus soli). Согласно принципу «права крови» гражданство предоставляется в зависимости от гражданства родителей и независимо от места рождения самого человека. По принципу «права почвы» гражданство, наоборот, предоставляется в зависимости от места рождения самого человека и независимо от гражданства родителей.

Большинство государств используют оба принципа - и «право крови» и «право почвы», предоставляя гражданство как детям своих граждан, где бы они ни родились, так и некоторой категории детей иностранцев, родившихся на их территории. Сосуществование обоих принципов в законодательстве государств объясняется стремлением к неухудшению, если не к улучшению ситуации с безгражданством.

При получении гражданства в результате натурализации (приема в гражданство, укоренения) необходимо наличие согласия получающего гражданство лица и соответствие условиям, предусмотренным в законодательстве данного государства (например, совершеннолетие). По этому способу гражданство приобретается лицом, не являющимся гражданином данного государства по рождению, т. е. иностранцем или лицом без гражданства.

Приобретение гражданства путем натурализации имеет место в случаях семейного и внесемейного порядка.

Внесемейный порядок приобретения гражданства имеет место прежде всего при вступлении лица в гражданство какого-либо государства. При этом различают: приобретение гражданства лицом, вообще не имеющим гражданства; перемену гражданства одного государства на гражданство другого; приобретение лицом гражданства нового государства при сохранении прежнего гражданства.

Среди случаев семейного порядка натурализации следует прежде всего отметить изменение гражданства замужней женщиной. В Конвенции Монтевидео о гражданстве женщин 1933 г. было зафиксировано обязательство государств-участников не устанавливать различия в отношении гражданства на основе пола. Согласно Конвенции о гражданстве замужней женщины, принятой в Нью-Йорке в 1957 г., гражданство женщины в случае вступления ее в брак с иностранцем или расторжения такого брака, а также в случае перемены гражданства мужем не должно автоматически меняться. По Конвенции изменение гражданства жены происходит в порядке добровольной натурализации, если жена пожелает приобрести гражданство мужа.

В соответствии с Европейской конвенцией о гражданстве 1997 г. ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов не влекут автоматически последствия для другого супруга.

К семейному порядку приобретения гражданства относится также автоматическое приобретение гражданства несовершеннолетних детей в связи с натурализацией родителей.

Приобретение гражданства в исключительном порядке предусматривается в международных договорах и законах государств. К такому порядку относится случай пожалования гражданства гражданину другого государства за особые заслуги перед данным государством. Пожалование гражданства осуществляется по инициативе компетентных властей государства и с согласия пожалованного. Закон о гражданстве РФ допускает прием в гражданство РФ лиц, имеющих особые заслуги перед Россией, без соблюдения условий, обязательных при приеме в гражданство в общем порядке. Решение вопросов гражданства в соответствии с Конституцией РФ отнесено к ведению Президента РФ.

Возможно приобретение гражданства путем восстановления первоначального гражданства - реинтеграция. Условия реинтеграции для лиц, потерявших гражданство вследствие различных причин, регулируется внутренними законами каждого государства. В соответствии с Законом о гражданстве РФ иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в ее гражданстве при предоставлении им льготных условий.

Приобретение гражданства на основании международных договоров имеет место, например, при заключении соглашений о репатриации. При приобретении гражданства в результате перехода части территории одного государства к другому государству различают добровольный выбор гражданства, т. е. оптацию, и автоматическое изменение гражданства, т. е. трансферт. Оптация представляет собой право жителей территории, перешедшей по международному соглашению от одного государства к другому, выбрать между сохранением своего прежнего гражданства и переходом в гражданство другого государства.

Правила трансферта, согласно которым жители автоматически (независимо от их воли) переходят в гражданство того государства, которому передавалась территория, в настоящее время не имеют места в практике государств.

В некоторых международных договорах в прошлом употреблялся термин «обмен населением». Он отличается от оптации главным образом своим массовым характером и обычно происходил по этническому признаку (например, после Первой мировой войны имел место обмен населением между Грецией и Албанией).

В некоторых государствах с федеративным устройством признается также гражданство субъекта федерации, имеющее лишь внутригосударственное значение. Дело в том, что в международных отношениях признается единое гражданство государства (принцип единого гражданства), т. е. гражданство самой федерации - субъекта международного права. Принцип единого гражданства обеспечивает также равенство граждан независимо от способа приобретения гражданства, т. е. по рождению или по натурализации.

Различают следующие формы утраты гражданства : автоматическую утрату гражданства, выход из гражданства и лишение гражданства.

Законодательства многих государств отказались от автоматической утраты гражданства, однако некоторые страны сохраняют ее. В Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. содержится перечень оснований автоматической утраты гражданства: добровольное приобретение гражданства другого государства; приобретение гражданства на основании подложных документов; добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства; потеря подлинной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей.

Выход из гражданства происходит по инициативе заинтересованного лица. Такой порядок определяется законодательством государств, и решение об этом, как правило, принимают те же органы, которые осуществляют прием в гражданство. Выход из гражданства может сопровождаться предварительными условиями, например исполнением воинской обязанности перед государством. По законодательству многих государств не допускается выход из гражданства лица, привлеченного в качестве обвиняемого, или если в отношении его вступил в силу приговор суда.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозглашает: «Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства». Согласно ч. 3 ст. 6 Конституции РФ гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Отдельный случай - гражданство ЕС. На основании Договора о ЕС 1992 г. (Маастрихтский договор) «каждый гражданин государства- члена является гражданином Союза».

Гражданство ЕС имеет дополнительный (субсидиарный) характер по отношению к гражданству государств-членов. Каждое лицо, приобретающее статус гражданина любой из стран ЕС, автоматически становится и гражданином ЕС; аналогично прекращение гражданства государства-члена приводит к потере гражданства ЕС.

Каждый гражданин ЕС является носителем прав и обязанностей, вытекающих как из национального права своей страны, так и из права ЕС.

Вопросы гражданства ЕС получили дальнейшее отражение в восьми статьях (гл. V) Хартии ЕС об основных правах, которая была торжественно провозглашена 7 декабря 2000 г. в Ницце и приобрела юридически обязательный характер со вступлением в силу Лиссабонского договора 2007 г.

К правам, вытекающим из наличия у лица гражданства ЕС, относятся: право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент, а также на муниципальных выборах; право на хорошее управление; право на доступ к документам; право обращаться с жалобой к омбудсману Союза в случае нарушения порядка управления институтами и органами ЕС; право направлять петиции Европейскому парламенту; свобода передвижения и выбора места жительства.

Каждый гражданин ЕС на территории третьих стран, где отсутствует представительство государства, чьим гражданином он является, получает защиту со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства - члена ЕС на тех же условиях, что и граждане этого государства. Защита прав гражданина ЕС обеспечивается Судом ЕС.

В определенных случаях физическое лицо может оказаться в состоянии одновременного гражданства двух государств и более. Такое положение физического лица возникает обычно в результате коллизии законодательства различных государств о порядке приобретения и утраты гражданства: при рождении ребенка от родителей - граждан страны, применяющей принцип «права крови», на территории страны, применяющей принцип «права почвы»; браке женщины с иностранцем, если законодательство страны женщины не исключает ее из гражданства после вступления в брак, а законодательство страны мужа автоматически предоставляет ей гражданство; усыновлении, если государство усыновляемого не дает согласия на выход из гражданства, а государство гражданства усыновителей предоставляет ему свое гражданство; натурализации, если лицо, приобретающее гражданство другого государства, не теряет свое прежнее гражданство, и т. д.

На практике чаще всего встречается двойное гражданство - бипат- ризм. Положение лица с двойным гражданством осложняется тем, что каждое из государств, считающих его своим гражданином, в принципе может требовать от него выполнения гражданских обязанностей (в частности, уплаты налогов или воинской повинности), а такое лицо, в свою очередь, не может на территории государства, в гражданстве которого оно состоит, отказываться от выполнения гражданских обязанностей, ссылаясь на свои обязанности по отношению к другому государству, гражданином которого оно также является. Отсюда возникают отрицательное отношение большинства государств к совмещению гражданств и многочисленные попытки устранения двойного гражданства путем заключения международных соглашений. 12 апреля 1930 г. в Гааге подписана Конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизиям законов о гражданстве, отдельные положения которой касались вопросов двойного гражданства. В ней провозглашалось, что каждое лицо должно иметь только одно гражданство и необходимо добиваться ликвидации всех случаев двойного гражданства.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ. В соответствии со ст. 6 Закона о гражданстве РФ гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет прекращение гражданства РФ. Наличие у гражданина РФ двойного гражданства не умаляет его права и свободы и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства.

Согласно Гаагской конвенции 1930 г. государство не может осуществлять дипломатическую защиту лиц, обладающих двойным гражданством, против государства, в гражданстве которого эти лица также состоят. На территории третьего государства за такими лицами признается только гражданство одного государства: либо государства, где обычно проживает данное лицо, либо государства, с которым данное лицо имеет другую, более тесную связь, либо государства, где лицо имеет постоянный доход.

В 1930 г. в Гааге был подписан также Протокол относительно военных обязанностей в некоторых случаях двойного гражданства, предусматривавший, что лицо, обладающее гражданством двух государств или более, обычно проживающее в одном из этих государств и связанное с ним фактически более всего, освобождается во всех других государствах от военных обязанностей. Это освобождение может, однако, повлечь утрату гражданства другого государства. Лицо, утратившее гражданство одного из государств согласно закону этого государства и приобретшее гражданство другого государства, освобождается от военных обязанностей в государстве, гражданство которого оно утратило.

Для урегулирования вопросов, возникающих в связи с двойным гражданством, между государствами заключаются также двусторонние соглашения. Например, Россия заключила договоры об урегулировании вопросов двойного гражданства с Туркменистаном - в 1994 г. и с Таджикистаном - в 1995 г.

В Проекте статей по дипломатической защите, подготовленном в рамках КМП ООН (2006 г.), содержатся следующие положения: любое государство, чьим гражданином является лицо с двойным или множественным гражданством, может осуществлять дипломатическую защиту в отношении этого лица против государства, гражданином которого это лицо не является. Два государства гражданства или более могут совместно осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица с двойным либо множественным гражданством. Государство гражданства не может осуществлять дипломатическую защиту в отношении какого-либо лица против государства, чьим гражданином это лицо также является, кроме случаев, когда гражданство первого государства является преобладающим как на дату причинения вреда, так и на дату официального предъявления требования.

В мае 1963 г. европейскими государствами заключена Конвенция о сокращении числа множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства. Конвенция устанавливает правило, согласно которому лицо, добровольно приобретшее другое гражданство, автоматически теряет прежнее гражданство. По Дополнительному протоколу 1977 г. к Конвенции 1963 г. государства обязаны информировать друг друга обо всех случаях предоставления гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. допускает множественное гражданство в случае его автоматического приобретения детьми при разногражданстве родителей и в случаях семейно-брачных отношений, когда жена приобретает гражданство мужа.

В рамках ЛАГ в 1954 г. была заключена Конвенция о двойном гражданстве. В соответствии с этой Конвенцией лица, обладающие гражданством двух государств или более, выполняют воинскую обязанность только в одном из них, как правило, в государстве, на территории которого они имеют постоянное место жительства.

Вопросами двойного гражданства занималась КМП, однако на определенном этапе работы она решила временно отложить рассмотрение данного вопроса и ограничиться работой по вопросу о безгражданстве.

Особая правовая ситуация возникает, когда в результате коллизии законодательств о гражданстве различных государств лицо может оказаться в таком положении, когда оно не будет иметь никакого гражданства, т. е. в состоянии безгражданства (апатризма). Безгражданство возникает в случае потери каким-либо лицом прежнего гражданства и неполучения нового. Различают абсолютное и относительное безгражданство. В первом случае безгражданство наступает с момента рождения лица, а во втором - в результате утраты гражданства. Негативным последствием состояния безгражданства является то, что соответствующее лицо ни в одном государстве не пользуются всей полнотой прав, принадлежащих гражданину.

Основным способом сокращения безгражданства, безусловно, является осуществление внутригосударственных мер. Такие меры, например, содержатся в Законе о гражданстве РФ, устанавливающем, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории РФ, является гражданином РФ.

Ликвидация (или уменьшение случаев) безгражданства возможна в результате унификации законов о гражданстве государств или заключения соответствующей международной конвенции. Попытка, предпринятая в этом направлении на Гаагской конференции в 1930 г., не увенчалась успехом. Принятая на указанной конференции Конвенция предусматривала факультативный характер разрешения на выход из гражданства, до тех пор пока лицо, его получившее, не приобрело гражданство другого государства. В частности, законодательство о гражданстве не должно лишать гражданства женщину, вступившую в брак с иностранцем, если она не приобрела гражданство другого государства.

В настоящее время правовой статус этих категорий лиц определяется Конвенцией о статусе апатридов 1954 г. и Конвенцией о сокращении безгражданства 1961 г. Первая Конвенция устанавливает на территории государств-участников определенный правовой режим для лиц без гражданства: защищает личный статус, их имущественные права. Она обязывает государства-участники предоставлять лицам без гражданства такой же правовой режим, каким пользуются на их территории иностранцы. Конвенция 1961 г. не допускает лишение гражданства, если оно ведет к безгражданству. Согласно этой Конвенции утрата гражданства в силу изменений в личном статусе ставится под условие получения нового гражданства.

В России статус лиц без гражданства почти приравнен к статусу иностранных граждан. Исключением является следующее: дипломатические представительства иностранного государства не вправе оказывать защиту лицам без гражданства на территории государства пребывания. В соответствии с Проектом статей по дипломатической защите, подготовленном КМП, государство может осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица без гражданства, которое на дату причинения вреда и на дату официального предъявления требования законно и обычно проживает в этом государстве.

Распад СССР и СФРЮ, разделение Чехословакии, объединение ФРГ и ГДР, двух Йеменов, отделение Эритреи от Эфиопии, Черногории от Сербии подтвердили актуальность вопроса о гражданстве в связи с правопреемством государств. Негативные последствия применительно к гражданству при правопреемстве государств наступают главным образом вследствие того, что политические соображения нередко довлеют над международно-правовыми нормами, предусматривающими защиту прав человека.

В 1993 г. КМП ООН включила в свою повестку дня тему «Правопреемство государств и его последствия для гражданства физических лиц и государственной принадлежности юридических лиц» и в 1999 г. представила ГА ООН проекты статей «О гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств» (26 статей). Первая часть этого документа посвящена конкретным категориям правопреемства, вторая содержит положения о предоставлении и об утрате гражданства, а также о праве оптации.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. также содержит положения, касающиеся приобретения и утраты гражданства в случаях правопреемства государств. Она устанавливает, что при принятии решений относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях правопреемства государств каждое соответствующее государство-участник учитывает, в частности: наличие подлинной и эффективной связи соответствующего лица с данным государством; место постоянного проживания соответствующего лица в момент правопреемства государств; волю соответствующего лица; территориальное происхождение соответствующего лица.

В 2006 г. принята Конвенция Совета Европы о недопущении безгражданства в связи правопреемством государств. Ранее, в 1996 г. Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию через право), созданная в системе Совета Европы, одобрила Декларацию о последствиях правопреемства государств для гражданства физических лиц.

Проблемы не только внутриправового, но и международноправового свойства связаны с лицами, перемещенными внутри страны. Впервые вопрос о внутреннем перемещении был рассмотрен на уровне ООН на Международной конференции по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в Африке, состоявшейся в Осло 22-24 августа 1988 г. В 1992 г. Генеральным секретарем ООН был назначен Представитель по вопросу о перемещенных внутри страны лицах «для изучения причин и последствий перемещений лиц внутри страны, статуса перемещенных внутри страны лиц с точки зрения международного права, степени охвата этих лиц положениями действующих международных институциональных соглашений и путей предоставления им более эффективной защиты и помощи, в том числе посредством диалога с правительствами и другими соответствующими сторонами». Результатом работы

Представителя Генерального секретаря стал документ Руководящие принципы по вопросу о перемещении лиц внутри страны 1998 г.

Согласно п. 2 Руководящих принципов перемещенными внутри страны считаются лица или группы лиц, которых вынудили бросить либо покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности в результате либо во избежание последствий вооруженного конфликта, повсеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно признанные государственные границы.

• 10 апреля 2003 г. подписан Протокол о прекращении действия данного Соглашения, по состоянию на декабрь 2013 г. он в силу не вступил.

Основу правового статуса индивида образуют правоотношения гражданства. Сущность гражданства состоит во взаимоотношениях человека и государства.

В отечественной науке международного права и законодательстве по вопросам гражданства есть много определений института гражданства, но, как считается, все они грешат оп-ределенной неполнотой, а иногда и противоречивостью.

Так, например, в семитомном «Курсе международного права» содержится следующая дефиниция гражданства: «Гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, которая выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей и означает подчинение данного лица суверенным властям соответствующего государства независимо от своего местонахождения... Гражданство -- это юридическая принадлежность того или иного лица к государствен-но организованному обществу. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае продолжительного пребывания гражданина за границей она не прерывается».

По поводу такой формулировки гражданства возникает ряд вопросов. Во-первых, вызывает сомнение, что гражданин, независимо от своего местонахождения, подчинен суверенной власти государства своей гражданской принадлежности, так как, в качестве иностранца на территории иного государства, он, безусловно, подчинен юрисдикции государства пребывания. Во-вторых, на территории любого государства в любое время находятся не только граждане данного государства, но и другие лица- иностранные граждане и лица без гражданства, которые в данный момент проживают на его территории, составляя его население.*

Ст. 2. Европейской конвенции о гражданстве дает следующее определение гражданству: "гражданство" означает правовую связь между отдельным лицом и государством без указания этнического происхождения этого лица” .**

Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 г. содержит следующее определение гражданства- « гражданство Украины- правовая связь между физическим лицом и Украиной, которая находит свое выражение в их взаимных правах и обязанностях».***

Наиболее оптимальной формулировкой гражданства, на

* М.А.Баймуратов «Международное публичное право» Х. «Одиссей» 2003г.

***Закон Украины «О гражданстве Украины» ВВРУ 2001г. №13 ст. 65

мой взгляд, является следующая формулировка: гражданство- это политико-правовая связь лица и государства устойчивого характера, в результате которой между ними возникают взаимные права и обязанности.

Как представляется, в этой формулировке содержаться все самые важные признаки гражданства:

· гражданство- это правовая связь лица и государства;

· юридические права и обязанности между субъектами правоотношений носят взаимный характер: государство вправе требовать от лица уважение и соблюдение своих законов, но в то же время обязано осуществлять защиту этого лица, как на своей территории, так и за ее пределами; лицо же, в свою очередь, имеет право требовать от государства обеспечения такой защиты, но в то же самое время оно обязано соблюдать его законы;

· гражданство -- это политическая связь лица и государ-ева, так как предполагает ту или иную степень участия лица в управлении делами государства и общества: участие в выборах, референдумах, уплату налогов и др.;

· устойчивость такой связи предполагает наличие потен-циальной возможности ее разрыва (лицо вправе выйти из гражданства на основании своего волеизъявления и по основаниям предусмотренным законодательством).

Таким образом, суть политико-юридического статуса лица как гражданина конкретного государства состоит в участии индивида в делах по управлению обществом и государством, активном пользовании своими правами и добросовестном испол-нении обязанностей, возложенных на него законом. Причем, установление такого статуса, является исключительной прерогативой данного государства. Но в некоторых случаях, это порождает коллизию норм о гражданстве различных государств, которая может найти свое разрешение только на уровне меж-дународного права посредством заключения соответствующего соглашения между заинтересованными государствами. Прежде всего, это касается ситуации двойного гражданства в силу законодательства о гражданстве государств, каждое из которых признает данного индивида своим гражданином. В принципе, оба такие государства обычно не признают принадлежность данного индивида к гражданству иного государства. Но это лишь осложняет его положение, поскольку, находясь в границах юрисдикции одного государства, индивид может быть привлечен к ответственности за некоторые деяния, которые он совершил в пределах территории иного государства в качестве его гражданина. Поэтому заинтересованные государства заключают, иногда соглашения о ситуации двойного гражданства, чтобы минимизировать последствия такой ситуации для индивида либо вообще ее исключить. В Законе Украины «О гражданстве» от 8 октября 1991 года нашим государством признавалась возможность двойного гражданства, возникающего на основе заключаемых Украиной международных соглаше-ний. Хотя в договорной практике Украины такие примеры отсутствовали. Однако уже в Конституции Украины 1996 года было закреплено положение о том, что в Украине существует единое гражданство (статья 4), которое снимает проблему воз-никновения двойного гражданства у граждан Украины. Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года среди принципов законодательства Украины о гражданстве (статья 2) закрепляет принцип единого гражданства- граж-данства государства Украина, который исключает возможность существования гражданства административно-территориаль-ных единиц Украины. Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) иного государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь граж-данином Украины. Если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признает-ся лишь гражданином Украины.

Следует помнить, что в бывшем СССР было законодательно установлено также двойное, или одновременное гражданство со-ответствующих лиц- статус гражданина СССР и одновремен-но статус гражданина союзной республики, на территории ко-торой он постоянно проживал. При переезде в другую союзную республику на постоянное местожительство, соответственно изменялось и республиканское гражданство. Поскольку гражданство-это юридическая принадлежность индивида к организованному в данное государство обществу, а союзные республики СССР по существу государствами не являлись, то категория «гражданин союзной республики» являлась юридической фикцией. На практике это было вызвано необходимостью урегулирования вопросов об условиях голосования при выборах органов власти союзной республики и обеспечения иных политических прав граждан СССР. Однако, исходя из современных критериев, для этого достаточно было бы просто различать граждан СССР, постоянно проживающих на территории данной союзной республики и находящихся в ней временно.

В доктрине международного права и национальном законодательстве некоторых государств вместо термина «гражданство» , используется термин «подданство» , причем в качестве совершенно равнозначных. Как представляется, эти термины не являются равнозначными. Подданство отличается от гражданства прежде всего тем, что оно:

· во-первых, является институтом монархического государства и обозначает политико-правовую связь подданного с монархом;

· во-вторых, такая правовая связь характеризуется не вза-имным и равнообязанным, как при гражданстве, а односторонним характером: подданный несет перед монархом только обя-занности, а монарх по отношению к индивиду имеет только права;

· в-третьих, в исторической ретроспективе институт подданства предшествовал возникновению института гражданства, который впервые появляется в эпоху буржуазных революций.

Следует учитывать, что в некоторых современных монархиях институт подданства там, где он еще официально существует, ничем не отличается от института гражданства. Так, например, в Акте о британском подданстве от 30 июля 1948 года (п. 2 статьи 1, часть 1) указывалось: «выражение «британский подданный» и выражение «гражданин Содружества» имеют одно и то же значение». В большинстве же государств с монархической формой правления используется понятие гражданства.

Относительно гражданства могут быть выделены правовые состояния индивида, находящегося в любое время на территории конкретного государства.

Гражданин (патрид) - это лицо, которое имеет доказательства принадлежности к гражданству данного конкретного государства. В Украине гражданин Украины - это лицо, которое приобрело гражданство Украины в порядке, предусмотренном законами Украины и международными договорами Украины. Документами, которые подтверждают гражданство Украины, являются:

1. паспорт гражданина Украины;

2. свидетельство о принадлежности к гражданству Украины;

3. паспорт гражданина Украины для выезда за границу;

4. временное удостоверение гражданина Украины;

5. проездной документ ребенка;

6. дипломатический паспорт;

7. служебный паспорт;

8. удостоверение личности моряка;

9. удостоверение члена экипажа;

10. удостоверение личности для возвращения в Украину.*

В продолжении данной работы считаю необходимым дать краткую характеристику лиц без гражданства, лиц с двойным или множественным гражданством, а также иностранным гражданам.

Лицо без гражданства (апатрид, аполид)- это лицо, на-ходящееся на территории конкретного государства, которое не имеет доказательств принадлежности к гражданству какого-либо государства вообще. В месте своего пребывания апатрид получает документ, удостоверяющий его личность и правовое состояние. В Украине таким документом является вид на жительство.

*Закон Украины «О гражданстве Украины» ВВРУ 2001г. №13 ст. 65.

Лицо с двойным или множественным гражданством (бипатрид) - это лицо, имеющее доказательство принадлежнос-ти к гражданству двух и более государств. В этом случае та-ким доказательством выступают паспорта

гражданина двух или нескольких государств. При этом иногда возникает необ-ходимость определения эффективного гражданства, что особенно важно в коллизионном праве при участии таких лиц в граж-данско-правовых отношениях, осложненных иностранным элементом (гражданских, семейных, трудовых и др.).

Иностранный гражданин -- это лицо, находящееся на территории конкретного государства, не являющееся его гражданином, но имеющее доказательства принадлежности к гражданству другого государства. В качестве такого доказательства выступает паспорт гражданина (подданного) иностранного государства.

Особое внимание следует обратить на применение термина «иностранцы» , используемого в законодательстве многих государств. Исходя из положений статьи 1 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 г. «иностранцами признаются иностранные граждане- лица, принадлежащие к гражданству иностранных государств и не являющиеся гражданами Украины, и лица без гражданства- лица, не принадлежащие к гражданству какого-либо государства».* Таким образом, этот термин носит собирательный характер, его систематическое толкование дает нам понимание того, что в круг лиц, являющихся иностранцами, входят не граждане конкретного государства, а только иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды), находящиеся на территории этого государства. Следует отметить, что Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года использует как термин «иностранец» , под которым подразумевает лицо, которое не находится в гражданстве Украины и является гражданином_(подданным) иного государства или государств, то есть фактически иностранный гражданин, так и термин «лицо без гражданства», под которым подразумевает лицо, которое ни одно государство соответственно своему законодательству не считает своим гражданином, то есть апатрид.

Национальное законодательство многих государств разли-чает несколько категорий иностранцев: постоянно проживающих на территории государства; временно пребывающих в государстве; обладающих дипломатическим иммунитетом; беженцев и др., правовое положение каждой из которых имеет свои особенности. Так например, согласно статье 1 Закона Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года:

*Закон Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4февраля 1994 г. ВВРУ 1994 г. № 23 ст. 161

· проживание на территории Украины на законных основаниях- это проживание в Украине иностранца или лица без гражданства, которые имеют в паспорте гражданина бывшего СССР образца 1974 года отметку о постоянной или временной прописке на территории Украины, или зарегистрировали на территории Украины свой национальный паспорт, или имеют свидетельство на постоянное либо временное проживание на территории Украины, или им предоставлен статус беженца либо убежище в Украине;

· беспрерывное проживание на территории Украины это проживание в Украине лица, если его разовый выезд за гра-ницу по частным делам не превышал 90 дней, а в сумме за год 180 дней. Не являются нарушением требования о беспрерывном проживании, выезде лица за границу в служебную командировку, на обучение, в отпуск, на лечение по рекомендации соответствующего медицинского учреждения или изменение лицом местожительства на территории Украины.

Таким образом институт гражданства в международном праве занимает немаловажное место. Именно категория гражданство раскрывает суть связей отдельной личности и государства. Граждане отдельно взятого государства должны находиться под его защитой, а государство обязано предоставлять такую защиту своим гражданам. Однако и государство вправе требовать выполнения определенных условий (обязанностей) со стороны своих граждан.

Гражданство определяется как устойчивая правовая связь физического лица с государством. Более полно данный институт определен в законодательстве Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 31 мая 2002 г.

«О гражданстве Российской Федерации», действующему в редакции от 1 октября 2008 г., «гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей» (ст. 3). Гражданство возникает с момента рождения человека, сохраняется в течение всей его жизни и прекращается со смертью. В гражданстве взаимными правами и обязанностями обладают как гражданин, так и государство. Гражданин независимо от того, где он находится (в пределах или вне пределов территории данного государства), пользуется правами и несет обязанности по отношению к своему государству. На основании ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства РФ. В соответствии со ст. 59 Конституции РФ 1993 г. защита Отечества является обязанностью гражданина РФ, и он несет военную службу, а по ст. 61 Конституции Россия гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

В теории права институт гражданства характеризуется в двух аспектах. Во-первых, гражданство представляет собой субъективное право (включающее в себя ряд правомочий: право гражданина свободно покидать и возвращаться на территорию своего государства; право обладать всем объемом прав и свобод, предусмотренных законодательством государства; право занимать любую государственную должность и т.д.).

Во-вторых, гражданство - это правовой институт, образующий комплекс правовых норм, регулирующих отношения, которые возникают на основе правовой связи индивида и государства. Если осуществление государством юрисдикции традиционно ограничивалось в основном лицами, имуществом и действиями на его территории и только в исключительных случаях распространялось на граждан, выезжавших за границу, то на текущий момент реализация суверенного права или полномочия какого-либо государства за пределами его территории в отношении лиц становится все более распространенным явлением. Она обусловлена увеличением числа лиц, выезжающих за границу, глобализацией мировой экономики, ростом масштабов транснациональной преступности, нелегальной миграции и другими факторами.

Исторически современному институту гражданства предшествовало подданство (оно обозначало подчиненность человека своему государю). Хотя понятие гражданства существовало еще в Древнем Риме, Великом Новгороде, вольных городах Европы, собственно институт гражданства возник гораздо позже. Термин «гражданин» был закреплен во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.

В законодательствах разных государств употребляются различные термины для обозначения устойчивой правовой связи физического лица с соответствующим государством: в республиках используется термин «гражданство», в странах с монархической формой правления применяется термин «подданство». Международные договоры могут вводить иные термины для обозначения гражданства.

Так, Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. использует термин «the European Convention on Nationality» (национальность).

Правовое положение граждан определяется законодательством государств: конституцией, законами о гражданстве и другими нормативными актами. Вместе с тем отсутствие специального нормативного акта о гражданстве не означает, что в соответствующем государстве не существует института гражданства.

Международное сообщество подкрепило объективный характер гражданства воздействием Организации Объединенных Наций на развитие международно-правовых аспектов регулирования данного института. Благодаря усилиям ООН право на гражданство относится к основным правам человека. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. гласит: «Каждый человек имеет право на гражданство». Данное право закреплено также в ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., в ст. 7 Конвенции о правах ребенка 1989 г., в ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и т.д.

Особую важность в современных условиях приобретает необходимость приведения законодательства государств о гражданстве в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, с международными обычными нормами и с международными соглашениями по вопросам гражданства.

В теории международного права выделяют специальные нормы и принципы, касающиеся гражданства: право ребенка на гражданство; запрещение произвольного лишения гражданства; предотвращение безгражданства и т.д.

Различают две основные группы способов приобретения гражданства: в общем и в исключительном порядке. К первой группе относится приобретение гражданства в результате рождения и натурализации (приема в гражданство). Ко второй группе относятся: групповое предоставление гражданства (трансферт); оптация (выбор гражданства); реинтеграция (восстановление в гражданстве); пожалование гражданства.

В результате рождения гражданство предоставляется государством независимо от воли физического лица, получающего гражданство. Данный способ известен также как приобретение гражданства происхождением (филиация). В этом случае применяются два принципа: национальный (право крови) и территориальный (право почвы).

Согласно принципу «права крови» гражданство предоставляется в зависимости от гражданства родителей и независимо от места рождения. Так, данный принцип закреплен в законодательстве некоторых арабских государств.

По принципу «права почвы» гражданство, наоборот, предоставляется в зависимости от места рождения и независимо от гражданства родителей. Данный принцип характерен для законодательства стран Латинской Америки, не случайно он нашел отражение в Американской конвенции о правах человека 1969 г.

Более половины государств мирового сообщества используют оба принципа - «права крови» и «права почвы», предоставляя гражданство как детям своих граждан, где бы они ни родились, так и некоторой категории детей иностранцев, родившихся на их территории.

В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» (ст. 12) ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка:

Оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство РФ (независимо от места рождения ребенка);

Один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствую

§ 2. Гражданство и международное право

щим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);

Один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином при условии, что ребенок родился на территории РФ либо если в ином случае он станет лицом без гражданства;

Оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории РФ, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства при условии, что ребенок родился на территории России, а государство, гражданами которого являются его родители, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Ребенок, который находится на территории РФ и родители которого неизвестны, становится гражданином РФ в случае, если родители не объявляются в течение шести месяцев со дня его обнаружения.

Ребенок получает российское гражданство при обстоятельствах поступления ходатайства от одного из родителей (граждан РФ) и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства РФ. Вместе с тем такого согласия в случае фактического проживания ребенка на территории РФ не требуется.

По российскому законодательству ребенком считается лицо, не достигшее возраста 18 лет, что соответствует Конвенции о правах ребенка 1989 г., согласно ст. 1 которой «ребенком является каждое человеческое существо до достижения 18-летнего возраста».

Приобретение гражданства в порядке натурализации происходит путем подачи ходатайства лица, достигшего совершеннолетия и обладающего дееспособностью, если это лицо проживает на территории данного государства в течение определенного времени (5, 7 или 10 лет), знает государственный язык этой страны, признает ее конституцию, имеет средства к существованию; при вступлении в брак с иностранцем; при усыновлении ребенка, когда он имеет гражданство другого государства или является лицом без гражданства.

В Российской Федерации установлен пятилетний срок проживания на ее территории перед подачей ходатайства о приеме в гражданство (подп. «а» п. 1 ст. 13 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации»). Этот срок сокращается до одного года при наличии ряда оснований.

Решение о приеме в гражданство принимают компетентные органы государства, в том числе ведомство иностранных дел (Великобритания), президент страны (Российская Федерация).

Глава V. Население в международном праве

Нередко государства предусматривают упрощенный порядок приема в гражданство для определенной категории лиц. В Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, без соблюдения требования о пятилетнем сроке проживания на территории Российской Федерации, если указанные граждане и лица:

а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, являющегося гражданином Российской Федерации;

б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.

В настоящее время утвердилось правило, согласно которому женщина при вступлении в брак с иностранцем автоматически не теряет своего гражданства, как это было раньше. Согласно Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 г. женщина, выходя замуж за иностранца, имеет право выбора: сохранить свое прежнее гражданство либо принять гражданство государства мужа в упрощенном порядке.

Следует также отметить порядок приобретения гражданства в порядке натурализации в связи с усыновлением. При усыновлении гражданами одного государства ребенка, который имеет гражданство другого государства, усыновляемый получает, как правило, гражданство усыновителя. При усыновлении должны быть соблюдены требования законов государств как усыновляемого, так и усыновителя.

В случае коллизии законодательств различных стран при усыновлении вопрос обычно решается в пользу государства, на территории которого находится усыновляемый.

В случае натурализации родителей несовершеннолетние дети автоматически приобретают гражданство.

Приобретение гражданства определенной категорией лиц в исключительном порядке предусматривается в международных договорах и законах государств.

В практике иногда имеют место случаи приобретения гражданства в порядке его пожалования гражданину другого государства за особые заслуги перед данным государством. Пожалование гражданства осуществляется по инициативе компетентных властей государства и с согласия пожалованного. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» (ч. 3 ст. 13) предусматривает возможность принятия в российское гражданство лиц, имеющих особые заслуги

§ 2. Гражданство и международное право

перед Россией, без соблюдения условий, предусмотренных при приеме в гражданство в общем порядке.

Практике известна реинтеграция, представляющая собой приобретение гражданства путем восстановления первоначального гражданства. Условия реинтеграции для лиц, потерявших гражданство вследствие различных причин, регулируются внутренними законами каждого государства. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в ее гражданстве. При этом срок их проживания на территории России сокращается до трех лет. Льготные условия для вторичного вступления в гражданство России чаще всего применяются по отношению к лицам и их потомкам, эмигрировавшим из России после событий 1917 г.

Приобретение гражданства на основании международных договоров имеет место, например, при заключении соглашений о репатриации, по территориальным вопросам и др.

При приобретении гражданства в результате перехода части территории одного государства к другому государству различают добровольный выбор гражданства, т.е. оптацию, и автоматическое изменение гражданства, т.е. трансферт.

Оптация представляет собой право жителей территории, перешедшей по международному соглашению от одного государства к другому, выбрать либо сохранение своего прежнего гражданства, либо переход в гражданство другого государства. Выбор происходит путем подачи индивидуальных заявлений. Это право закреплено, в частности, ст. 17 и 19 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации». Если выбор сделан в пользу сохранения прежнего гражданства, то обычно происходит переселение данного лица в определенный срок в государство гражданства, но при этом это лицо сохраняет свои имущественные права.

Трансферт как автоматическое изменение правовой связи лиц с государством означает, что эти лица независимо от их воли переходят в гражданство того государства, которому передавалась территория. В настоящее время трансферт не используются в международной практике.

В некоторых старых международных договорах употребляется термин «обмен населением». Он отличается от оптации главным образом своим массовым характером и обычно происходит по национальному признаку (после Первой мировой войны имел место обмен населением между Грецией и Албанией).

Практикуемое в некоторых государствах с федеративным устройством гражданство субъекта федерации имеет лишь внутригосударст

Глава V. Население в международном праве

венное значение. Вообще в международных отношениях признается единое гражданство (принцип единого гражданства), т.е. самой федерации. Принцип единого гражданства обеспечивает равенство граждан независимо от способа приобретения гражданства, т.е. по рождению или по натурализации.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» запрещает предоставление гражданства России лицам, которые выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, осуждены или отбывают наказание в виде лишения свободы за деяния, преследуемые по законам России, не имеют законного источника средств к существованию.

Нормы международного дипломатического права устанавливают, что сотрудники представительств, не являющиеся гражданами государства пребывания, и члены их семей, живущие вместе с ними, не приобретают, исключительно в порядке применения законов государства пребывания, гражданство этого государства (ст. II Факультативного протокола о приобретении гражданства от 18 апреля 1961 г. к Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.).

Сотрудники дипломатического представительства в принципе должны быть гражданами аккредитующего государства, но в исключительных случаях они могут быть гражданами государства пребывания. В таких случаях необходимо получить особое согласие принимающей страны, которое может быть отозвано в любое время. Сотрудники дипломатического представительства, являющиеся гражданами государства пребывания, имеют право только на иммунитет от правовой ответственности и на личную неприкосновенность по отношению к официальным действиям, совершенным в процессе выполнения своих функций.

Различают следующие формы утраты гражданства: автоматическая утрата гражданства, выход из гражданства и лишение гражданства.

Ряд государств отказались от автоматической утраты гражданства, однако в законодательстве некоторых стран она сохранилась. В Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. содержится перечень оснований автоматической утраты гражданства: добровольное приобретение гражданства другого государства; приобретение гражданства на основании подложных документов; добровольная служба в вооруженных силах иностранного государства; поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства; потеря подлинной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей.

§ 2. Гражданство и международное право

Выход из гражданства происходит по инициативе заинтересованного лица. Порядок выхода из гражданства определяется законодательством государств, и решение об этом, как правило, принимают те же органы, которые осуществляют прием в гражданство. Выход из гражданства может сопровождаться предварительными условиями, например воинской обязанностью перед государством, финансовыми обязательствами перед государством, юридическими или физическими лицами и т.д. По законодательству многих государств не допускается выход из гражданства лица, которое привлечено в качестве обвиняемого или если в отношении его вступил в силу приговор суда.

Основополагающий документ в области прав человека - Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозглашает, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства». Согласно ч. 3 ст. 6 Конституции РФ гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

Такая форма утраты гражданства, как его лишение, - категория, исторически эфемерная. Она применялась в бывшем Советском Союзе, была отменена в период реформ второй половины 1980-х гг., лица же, лишенные гражданства, в нем восстанавливались. Характерна в этом отношении практика некоторых стран. Так, например, в США Верховный Суд страны в постановлении по делу Trop v. Dulles 1958 г. истолковал лишение гражданства как «жестокое и необычное наказание», запрещенное VIII поправкой к Конституции.

С точки зрения изучения регионального опыта представляет интерес гражданство Европейского Союза. На основании Договора о Европейском Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор) каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза. Вопросы гражданства Европейского Союза получили дальнейшее отражение в восьми статьях (гл. V) Хартии Европейского Союза об основных правах, которая была подписана и торжественно провозглашена 7 декабря 2000 г. в Ницце, а затем стала частью Договора, учреждающего Конституцию для Европы (ст. 1-10).

Гражданство Европейского Союза имеет дополнительный (субсидиарный) характер по отношению к гражданству государств-членов. Вопросы приобретения и утраты гражданства Европейского Союза решаются исключительно на основе национального законодательства государства-члена.

Каждое лицо, приобретающее статус гражданина любой из стран Европейского Союза, автоматически становится и гражданином Европейского Союза; аналогично прекращение гражданства государства-члена приводит к потере гражданства Европейского Союза.

Глава V. Население в международном праве

Каждый гражданин Европейского Союза является носителем прав и обязанностей, вытекающих как из национального права своей страны, так и из правовой системы Европейского Союза.

К правам, вытекающим из наличия у лица гражданства Европейского Союза, относятся: право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент (каждый гражданин (гражданка) Союза в государстве-члене, где он (она) проживает, имеет право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах в Европейский парламент на тех же условиях, что и граждане этого государства); право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах (каждый гражданин (гражданка) Союза в государстве-члене, где он (она) проживает, имеет право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах на тех же условиях, что и граждане этого государства); право на хорошее управление (каждое лицо имеет право на рассмотрение своего дела институтами и органами Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок); право на доступ к документам (каждый гражданин Союза или каждое лицо, проживающее в государстве-члене, имеет право доступа к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии); право каждого гражданина либо каждого лица, проживающего в государстве-члене, обращаться с жалобой к Омбудсмену Союза в случае нарушения порядка управления институтов и органов Сообществ (за исключением Суда) и направлять петиции Европейскому парламенту; свобода передвижения и выбора места жительства. На эту свободу не влияет экономическая необходимость, как это происходит в случае с принципом свободы передвижения рабочей силы, правом на экономическую деятельность.

Свобода передвижения граждан государств-членов в рамках Европейского Союза обеспечивается всей правовой системой Европейского Союза. Наличие у лица двух и более гражданств, одно из которых является гражданством государства - члена Европейского Союза, дает ему бесспорное основание для въезда в любое государство ЕС.

Каждый гражданин (гражданка) Европейского Союза на территории третьих стран, где отсутствует представительство того государства, гражданином которого он (она) является, получает защиту со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане этого государства. При этом сам Европейский Союз не обладает правом предоставлять собственную правовую защиту.

Защита прав гражданина Европейского Союза обеспечивается Судом Европейских сообществ.

§ 2. Гражданство и международное право

Визовая и иммиграционная политика, политика в сфере предоставления убежища, попадающие под третью «опору» Европейского Союза (сотрудничество в области правосудия и внутренних дел), на основании Амстердамского договора 1997 г. включены в компетенцию Европейских сообществ. Право на убежище иностранцев на территории Европейского Союза гарантируется при соблюдении правил Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. о статусе беженцев. Запрещены коллективные высылки, т.е. высылки определенных категорий лиц без рассмотрения каждого индивидуального случая. Данный запрет в Европейском Союзе применяется тем же образом и в тех же рамках, что и ст. 4 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Запрещаются выдворение, высылка или выдача любого лица на территорию государства в случае, если имеется серьезная угроза того, что это лицо будет в нем подвергнуто наказанию смертной казнью, пыткам, другому бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство наказанию и обращению.

Вопросы гражданства актуальны также в связи с еще одной важной проблемой - правопреемством государств.

Распад Советского Союза и Югославии, разделение Чехословакии, объединение ФРГ и ГДР, Северного и Южного Йемена, отделение Эритреи от Эфиопии и Черногории от Сербии в контексте решения проблемы гражданства лиц в связи с переходом прав государств к их преемникам явились подтверждением обозначенной актуальности. Негативные последствия применительно к гражданству при правопреемстве государств наступают главным образом из-за того, что политические амбиции и антигуманные соображения ряда государств превалируют над их международно-правовыми обязательствами, предусматривающими защиту прав человека. Так было в случае с Эстонской республикой. Распад СССР поставил это государство перед необходимостью решения вопроса о гражданстве. Он был урегулирован путем введения в 1992 г. в действие Закона о гражданстве 1938 г. В результате «реанимации» старого Закона лица, которые в 1991 г. являлись постоянными жителями и гражданами Эстонии, но не являлись на 16 июня 1940 г. гражданами предвоенной Эстонии или их потомками, стали «негражданами». Правовое основание для их пребывания на территории Эстонии определил другой закон - Закон об иностранцах 1993 г. Негативным последствием такого подхода, отражающего ущербное правосознание законодателей этой страны, явилось оставление примерно пятой части населения Эстонии без какого-либо гражданства. Почти аналогичная политика в отношении

Глава V. Население в международном праве

определения гражданства проводится и в соседних с Эстонией бывших советских республиках.

Следует отметить, что термин «неграждане» известен современному международному праву. В частности, он получил отражение в п. 2 ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм дискриминации 1965 г. Комитет по ликвидации расовой дискриминации, комментируя эти положения Конвенции в своем Общем замечании (№ XI, 1993 г.), подтвердил, что понятие «негражданин» тождественно понятию «иностранец».

С точки зрения международного права лица, которые в странах Балтии получили статус «неграждане», являются лицами без гражданства. Вопрос о гражданстве, связанный с коллизией законодательств, порождающей безгражданство, оказался среди других 13 приоритетных вопросов повестки дня Комиссии международного права ООН, утвержденной на первой ее сессии в 1949 г. для кодификации. В 1993 г. Комиссия включила в повестку дня тему «Правопреемство государств и его последствия для гражданства физических лиц и государственной принадлежности юридических лиц» и в 1999 г. представила Генеральной Ассамблее ООН проекты статей «О гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств» (26 статей). Первая часть этого документа посвящена конкретным категориям правопреемства, вторая содержит положения о предоставлении и утрате гражданства, а также о праве оптации. Данная часть документа состоит из четырех разделов, посвященных конкретным видам правопреемства государств: передача части территории; объединение государств; распад государства и отделение части территории.

Рассматриваемый документ содержит следующие принципы регулирования вопросов гражданства в связи с правопреемством: право каждого человека на гражданство; предотвращение безгражданства; уважение воли лиц, затрагиваемых правопреемством государств, в отношении решения вопросов их гражданства; принципы единства семьи; недопущение дискриминации по любому признаку при сохранении или приобретении гражданства; запрещение произвольных решений по вопросам гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. также содержит положения, касающиеся приобретения и утраты гражданства в случаях правопреемства государств. Она устанавливает, что при принятии решений относительно предоставления или сохранения гражданства в случаях правопреемства государств каждое соответствующее государство-участник учитывает, в частности: наличие подлинной и эффек-

§ 3. Правовой статус бипатридов и апатридов

тивной связи соответствующего лица с данным государством; место постоянного проживания соответствующего лица в момент правопреемства государств; волю соответствующего лица; территориальное происхождение соответствующего лица.

В тех случаях, когда условием приобретения гражданства является утрата гражданства иностранного государства, применяются другие положения Конвенции, касающиеся сохранения прежнего гражданства. В Конвенции 1997 г. закреплен принцип, касающийся неграждан, согласно которому граждане государства-предшественника, постоянно проживающие на территории, суверенитет над которой переходит к государству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданство, имеют право остаться в этом государстве. Такие лица пользуются одинаковым режимом с гражданами государства-правопреемника в отношении социальных и экономических прав. В соответствии с Конвенцией каждое государство-участник может не принимать упомянутых лиц на государственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти.

Европейская комиссия за демократию через право - экспертный орган, созданный в системе Совета Европы, разработала Декларацию о последствиях правопреемства государств для гражданства физических лиц.

Конвенция Совета Европы о недопущении безгражданства в связи с правопреемством государств, открытая для подписания в 2006 г., закрепляет право любого человека на гражданство и обязательство государств - участников Конвенции принять все необходимые меры в целях предотвращения случаев безгражданства при правопреемстве и предоставление всем затронутым лицам гражданства без какой-либо дискриминации. Конвенция касается всех лиц, которые на момент правопреемства государства имели гражданство государства-предшественника и в результате правопреемства государства стали или становятся лицами без гражданства.

• Становление и развитие международного права
  • О возникновении международного права
  • Состояние и характер современного международного права
  • Перспективы развития международного права
  • Международное право и мировой правопорядок
• Понятие, особенности и система международного права
  • Понятие международного права
  • Особенности международного права
  • Система международного права
• Нормы и принципы международного права
  • Нормы международного права
  • Принципы международного права
• Источники международного права
  • Общая характеристика источников международного права
  • Международные договоры
  • Международный обычай
  • Решения международных организаций и конференций
  • Вспомогательные средства для определения международно-правовых норм
  • Кодификация международного права
• Соотношение международного и внутригосударственного права
  • Теории соотношения международного и внутригосударственного права и практические трудности в этой области
  • Сущность и механизм взаимодействия международного и внутригосударственного права
  • Соотношение международного публичного и международного частного права
  • Конституция и международное право
  • Международное право в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации
  • Реализация норм международного права судами общей юрисдикции и арбитражными судами Российской Федерации
• Субъекты международного права
  • Общие вопросы международной правосубъектности
  • Международно-правовое признание
  • Правопреемство в международном праве
• Население и международное право
  • Международно-правовая регламентация положения населения
  • Международно-правовые вопросы гражданства
  • Правовой режим иностранцев
• Территория и международное право
  • Виды территорий в международном праве
  • Территория государства
  • Территориальные приобретения и изменения
  • Территориальные споры
  • Государственная граница
  • Демаркационные линии
  • Международные реки
  • Международные каналы
  • Правовой режим Арктики
  • Международно-правовой статус Шпицбергена
  • Международно-правовой режим Антарктики
• Принуждение и ответственность в международном праве
  • Классификация мер международно-правового принуждения
  • Санкционные меры международно-правового принуждения
  • Несанкционные меры международно-правового принуждения
  • Санкционная ответственность в международном праве
  • Объективная ответственность в международном праве
• Право международных договоров
  • Право международных договоров как отрасль международного права
  • Национальное право и международные договоры Российской Федерации
  • Международные договоры как юридические акты международного права
  • Заключение между народных договоров
  • Оговорки и заявления к международным многосторонним договорам
  • Депозитарий многостороннего договора и его функции
  • Регистрация и опубликование международных договоров
  • Недействительность международных договоров
  • Соблюдение, применение, изменение и толкование международных договоров
  • Последствия недействительности, прекращения, приостановления действия и изменения международных договоров
  • Толкование международных договоров
  • Договоры и третьи (неучаствующие) государства
  • Международные договоры в упрощенной форме
  • Юридическая природа Заключительного акта СБСЕ 1975 г.
• Международное право прав человека
  • Международное сотрудничество в области прав человека
  • Международные стандарты в области прав человека и их отражение в международных документах
  • Проблема повышения эффективности межгосударственного сотрудничества в области прав человека
  • Договорные и внедоговорные органы по защите прав и свобод человека, действующие в рамках Организации Объединенных Наций
  • Деятельность Европейского суда по правам человека и правовая система Российской Федерации
  • Право убежища
  • Беженцы и перемещенные лица
  • Защита меньшинств и коренных народов
• Международное морское право
  • Понятие, источники и субъекты международного морского права
  • Пределы действия норм международного морского права
  • Правовой статус и режим морских пространств, находящихся в пределах территории государств
  • Правовой статус и режим морских пространств, находящихся вне пределов территории государств
  • Морские пространства, имеющие различный правовой статус
  • Международное сотрудничество в пределах морских пространств
• Международное воздушное право
  • Понятие и система международного воздушного права
  • Источники международного воздушного права
  • Основные принципы международного воздушного права
  • Правовой режим международных полетов
  • Правовое регулирование регулярных и нерегулярных международных воздушных сообщений
  • Правовое регулирование коммерческой деятельности на рынке воздушного транспорта
  • Ответственность перевозчика при международной воздушной перевозке
  • Борьба с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации
  • Международные авиационные организации
• Международное космическое право
  • Понятие, история развития и источники международного космического права
  • Субъекты и объекты международного космического права
  • Правовой режим космического пространства и небесных тел
  • Правовой статус космонавтов и космических объектов
  • Международное сотрудничество в освоении космоса
  • Ответственность в международном космическом праве
  • Перспективные вопросы международного космического права
• Международное экономическое право
  • Истоки, понятие и система международного экономического права
  • Субъекты, источники и принципы МЭП
  • Международная экономическая интеграция и глобализация
  • Всемирная торговая организация (ВТО)
  • Международно-правовые основы международной финансовой системы
  • Международный валютный фонд
  • Всемирный банк
  • Региональные финансовые организации
  • Международные клубы кредиторов
  • Международное сотрудничество в области энергетики
  • Международно-правовое регулирование деятельности транснациональных корпораций
• Международное право охраны окружающей среды
  • Понятие международного права охраны окружающей среды и его значение
  • Роль международных организаций и конференций в становлении и развитии международного права охраны окружающей среды
  • Источники и принципы международного права охраны окружающей среды
  • Международно-правовая охрана природных объектов
  • Защита окружающей среды как часть регулирования отдельных видов деятельности государств
• Международное сотрудничество по противодействию преступности. Международное уголовное правосудие, национальный и международный правопорядок
  • Методология и понятийный аппарат
  • Основные направления и формы международного сотрудничества в борьбе с преступностью
  • Органы ООН, занимающиеся вопросами противодействия преступности
  • Интерпол - Международная организация уголовной полиции
  • Международное контртеррористическое сотрудничество государств и международных организаций
  • Международное уголовное правосудие
• Право внешних сношений
  • Основы дипломатического права
  • Основы консульского права
• Международные конференции
  • Понятие и классификация международных конференций
  • Подготовка и созыв международных конференций
  • Работа международных конференций
  • Механизм принятия решений
  • Виды актов международных конференций и их правовое значение
• Право международных организаций
  • Возникновение международных организаций - важный этап международного переговорного и нормотворческого процесса. Основные признаки и классификация международных организаций
  • Общая характеристика структуры и деятельности ООН и ее главных органов и их основные особенности
  • Роль и место ООН и других международных организаций в создании системы коллективной безопасности на глобальном и региональном уровнях
  • Специализированные учреждения ООН и их роль в глобальном управлении процессами, происходящими в мире
  • Региональные организации и субрегиональные структуры и их взаимодействие с ООН
  • Международные неправительственные организации и формы их сотрудничества с ООН
  • Процесс обновления и адаптации ООН и ее Устава к новым мировым реалиям и переменам
  • Надгосударственность международных организаций
• Право европейского союза
  • «Европейское право» («Право ЕС») за рубежом и в России
  • Определение, понятие и особенности европейского права
  • Возникновение и развитие европейского права - от Парижского договора до Лиссабонского договора
  • Юридическая природа европейских сообществ и Европейского союза
• Международно-правовые основы деятельности СНГ и субрегиональных групп
  • Международно-правовая база функционирования СНГ
  • Союзное государство России и Белоруссии
  • Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС)
  • Единое экономическое пространство России, Белоруссии, Казахстана и Украины (ЕЭП «четверки»)
  • ГУАМ (Организация за демократию и экономическое развитие)
• Мирное урегулирование международных споров
  • Понятие международного спора
  • Правовое содержание принципа мирного разрешения международных споров
  • Мирные средства разрешения международных споров
  • Роль международных организаций в деле мирного разрешения международных споров
  • Мирное урегулирование споров в рамках общеевропейского процесса
  • Мирное урегулирование споров в рамках Содружества Независимых Государств
• Право международной безопасности
  • Понятие «безопасность». Объекты безопасности. Угрозы и вызовы безопасности государства и мирового сообщества
  • Субъекты и правовые основы обеспечения безопасности государства
  • Субъекты, международное право и международно-правовые средства обеспечения безопасности мирового сообщества
  • Политико-правовые аспекты коллективной безопасности универсального характера
  • Операции по поддержанию мира
  • Политико-правовые особенности региональных систем коллективной безопасности
  • Разоружение и ограничение вооружений
• Право вооруженных конфликтов
  • Понятие, источники и предмет регулирования права вооруженных конфликтов
  • Правовые последствия начала войны
  • Нейтралитет во время войны
  • Правовое положение участников вооруженных конфликтов
  • Правовой режим военной оккупации
  • Запрещенные средства и методы ведения военных действий
  • Средства и методы ведения морской войны
  • Средства и методы ведения воздушной войны
  • Защита прав личности во время вооруженного конфликта
  • Международно-правовая регламентация окончания военных действий и состояния войны
  • Проблемы международно-правового регулирования отношений, возникающих в период вооруженных конфликтов немеждународного характера
  • Право вооруженных конфликтов и российское законодательство
  • Право вооруженных конфликтов и международное право прав человека
• Международное право и информационные технологии
  • Общие вопросы и основные понятия
  • Роль и значение международных межправительственных организаций в международно-правовом регулировании управления интернетом
  • Формы международно-правового сотрудничества государств в сфере управления интернетом
  • Международное сотрудничество государств в сфере международной информационной безопасности
  • Перспективы международно-правового регулирования информационных технологий

Международно-правовые вопросы гражданства

Понятие гражданства . Гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Иногда гражданством называют принадлежность лица к государству. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае выезда гражданина за границу на постоянное жительство его гражданство автоматически, как правило, не прекращается.

В законодательстве некоторых государств существуют различные термины для обозначения принадлежности физических лиц государству. В странах с республиканской формой правления обычно употребляется термин «гражданство», в странах с монархической формой правления встречался термин «подданство». В американском и британском законодательстве, а также в законодательстве некоторых других государств существует множественность терминов, обозначающих принадлежность лица к государству.

Например, наряду с терминами citizen (гражданин) и subject (подданный) в англо-американской теории и практике широко распространен также термин national , который может быть переведен как «лицо, обладающее определенной национальной принадлежностью» (в юридическом смысле). С этническим происхождением лица он никак не связан. Эта множественность терминов, обозначающих в настоящее время но существу одно и то же, порождена в прошлом колониализмом. В практике колониальных государств термин «гражданство» первоначально применялся лишь в отношении лиц, обладающих политическими и гражданскими правами в полном объеме. Коренное население колоний обычно относили к лицам, обладающим юридической принадлежностью к данному государству (national, ressortissant и т.д.). Крах колониализма привел к изменению первоначального смысла упомянутых терминов. Некоторые из них вообще вышли из употребления, но множественность терминов сохранилась до сих пор.

Гражданство регулируется в принципе внутренним законодательством государства. Возможно отсутствие закона о гражданстве в каком- либо государстве. Но дело не в формальном законодательном регулировании гражданства. Гражданство - понятие, неразрывно связанное с государственностью. Отсутствие закона о гражданстве не означает отсутствия самого гражданства, хотя и может осложнить ведение внешних сношений. Так или иначе, регламентация гражданства - это внутренний вопрос, сфера внутренней компетенции государства. Условия приобретения и утраты гражданства устанавливаются внутренним законодательством государства. Поскольку каждое государство в данной области действует самостоятельно, неизбежны столкновения (коллизии) законов о гражданстве различных государств. Такие коллизии могут быть источником трений и конфликтов международного характера. Для их ликвидации или предотвращения государства часто прибегают к заключению международных договоров, т.е. вырабатывают соответствующие нормы международного права.

Приобретение и утрата гражданства . Способы приобретения гражданства можно условно разделить на две большие группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства в общем порядке, вторая - в исключительном порядке. Способы приобретения гражданства в общем порядке являются более или менее стабильными, обычными для законодательства государств. К ним относится приобретение гражданства: а) в результате рождения; б) в результате натурализации (приема в гражданство). К этим способам примыкает редко встречающееся в практике государств пожалование гражданства.

Приобретение гражданства в исключительном порядке включает следующие способы: групповое предоставление гражданства или коллективная натурализация (частный случай - так называемый трансферт); оптация (выбор гражданства); реинтеграция (восстановление в гражданстве).

Приобретение гражданства в результате рождения - самый обычный способ его приобретения. Законодательство различных государств по этому вопросу основывается на одном из двух принципов: либо на праве крови (jus sanguinis ), либо на праве почвы (jus soli ). Иногда в доктрине приобретение гражданства по праву крови именуется приобретением гражданства по происхождению, а по праву почвы - по рождению. Право крови означает, что лицо приобретает гражданство родителей независимо от места рождения; право почвы - что лицо приобретает гражданство государства, на территории которого оно родилось, независимо от гражданства родителей. Большинство государств мира придерживается права крови. Российское законодательство о гражданстве также основано преимущественно на этом праве. Как правило, государства, которые в принципе следуют праву крови, в некоторых случаях исходят из права почвы.

Право почвы свойственно законодательству США и латиноамериканских государств. Однако оно всегда в какой-то степени дополняется правом крови (обычно в отношении детей граждан соответствующих государств, родившихся за границей). Государства стремятся ввести в свое законодательство нормы, ограничивающие возможность приобретения гражданства лицам и, рожденными от смешанных браков. Это диктуется различными соображениями, в частности нежеланием способствовать приобретению своими гражданами еще и иностранного гражданства, т.е. двойного гражданства, что может привести к осложнениям в межгосударственных отношениях. Государства, придерживающиеся права крови, нередко также ограничивают возможность приобретения своего гражданства теми лицами, которые родились за границей от его граждан, постоянно там проживающих, особенно если один из родителей является иностранным гражданином.

Натурализация (укоренение) - индивидуальный прием в гражданство по просьбе заинтересованного лица. В отечественном законодательстве этот термин не применяется, но в теории международного права он общепризнан. Натурализация - добровольный акт. Принудительная натурализация противоречит международному праву, и попытки осуществить ее всегда вызывали ноты протеста. Практике известны такие случаи. В частности, некоторые латиноамериканские страны в XIX в. пытались в принудительном порядке автоматически предоставить иностранцам, проживающим длительное время на их территории, свое гражданство.

Натурализация в большинстве государств осуществляется обычно с учетом определенных условий, предусмотренных в законе. Важнейшее условие - это, как правило, определенный срок проживания на территории данного государства (5, 7, иногда 10 лет). Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г., которую подписала и Россия, установила, что указанный срок не должен превышать 10 лет. Предусматриваются и другие условия натурализации, например имущественные. Возможность натурализации часто облегчается, если заинтересованное лицо оказало какие-либо услуги данному государству, служило в его вооруженных силах, находилось на его государственной службе и т.д.

Процедура приема в гражданство целиком определяется внутренним законодательством государств. Можно выделить по крайней мере четыре вида процедур натурализации:

1. натурализация, осуществляемая высшими органами государственной власти;
2. натурализация, осуществляемая органами государственного управления: правительством либо (чаще всего) центральными отраслевыми органами государственного управления (ведомствами внутренних дел);
3. натурализация, осуществляемая местными органами государственной власти (встречается крайне редко);
4. судебная натурализация (также встречается редко).

Разновидностью натурализации является предусматриваемый законодательством некоторых государств упрощенный порядок приобретения гражданства определенными категориями лиц путем регистрации (если только речь не идет о подтверждении своего гражданства), усыновления, в результате вступления в брак. Два последних способа называют иногда семейным порядком приобретения гражданства. К нему относится и автоматическая натурализация несовершеннолетних детей в связи с натурализацией родителей.

Многие государства считают недопустимым автоматическое приобретение женщиной гражданства мужа в результате ее вступления в брак. Эта позиция отражена в Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г. Она получила развитие в Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 г., в которой предусмотрено, что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов не влекут автоматически последствий для другого супруга.

Пожалование гражданства , в отличие от натурализации, осуществляется по инициативе компетентных властей государства, а не по просьбе заинтересованного лица. Обычно гражданство в порядке пожалования предоставляют за особые заслуги перед государством.

Как показывает сам термин, приобретение гражданства в исключительном порядке существует как изъятие, исключение из общего порядка приобретения гражданства. Такой исключительный порядок предусматривается либо в международных договорах, либо в специальных законах. Он устанавливается на определенный срок и, как правило, касается лишь определенной категории лиц. Анализ практики показывает, что предоставление гражданства в исключительном порядке порождается событиями, ведущими к массовому переселению, а также территориальными изменениями.

Групповое предоставление гражданства - это наделение гражданством населения какой-либо территории в упрощенном порядке либо предоставление в упрощенном порядке гражданства переселенцам.

Частным случаем группового предоставления гражданства является трансферт - переход населения какой-либо территории из одного гражданства в другое в связи с передачей территории, на которой оно проживает, одним государством другому. Автоматический трансферт может вызывать возражения со стороны какой-либо части населения передаваемой территории, поэтому обычно он корректируется правом оптации (выбора гражданства), т.е. фактически правом сохранения заинтересованными лицами прежнего гражданства.

Оптация не всегда является способом приобретения гражданства. Например, возможность оптации предусматривается конвенциями о двойном гражданстве. Если гражданин какого-либо государства имеет одновременно и иностранное гражданство, ему может предоставляться право оптировать одно из них, отказавшись тем самым от другого. Гражданства он в этом случае не приобретает, поскольку здесь оптация влечет за собой лишь утрату одного из гражданств. Однако в некоторых случаях оптация является в качестве самостоятельного способа приобретения гражданства. Такую роль она играла, например, в соответствии с Советско-польским соглашением о репатриации от 25 марта 1957 г., по условиям которого репатрианты из СССР в ПНР с момента пересечения советско-польской государственной границы утрачивали гражданство СССР и приобретали гражданство ПНР.

И наконец, один из способов приобретения гражданства в исключительном порядке - реинтеграция, или восстановление в гражданстве. При определенных обстоятельствах принимаются и иные законодательные акты об особом порядке восстановления в гражданстве. В некоторых странах возможность восстановления в гражданстве предусмотрена в общем, а не в специальном законодательстве о гражданстве. В этом случае восстановление в гражданстве не выступает как самостоятельный способ приобретения гражданства, а является лишь упрощенной натурализацией.

Что касается утраты гражданства , то можно выделить три формы: автоматическую утрату гражданства; выход из гражданства, лишение гражданства.

Автоматическая утрата гражданства в отечественной практике встречается лишь в международных соглашениях и специальных законодательных актах, в то время как в США это самая типичная форма утраты гражданства. В США существует так называемая доктрина свободы экспатриации. Если какое-либо лицо, имеющее американское гражданство, натурализовалось за рубежом, оно автоматически утрачивает американское гражданство. В законодательстве США установлены и другие основания автоматической утраты гражданства (например, в случае участия американского гражданина в выборах в иностранном государстве).

В западной доктрине встречается мнение, что безусловная свобода экспатриации является международно-правовой нормой. Согласно этой точке зрения лицо, натурализованное в каком-либо государстве, должно считаться утратившим свое прежнее гражданство. Но практика ее опровергает. Значительное число государств не придерживается свободы экспатриации. Великобритания в 1948 г. от нее отказалась. В качестве международно-правовой нормы экспатриация выступает лишь в том случае, если предусмотрена международным договором (для участников договора).

Выход из гражданства - это утрата гражданства на основании решения компетентных органов государства, выносимого по просьбе заинтересованного лица. Данная форма характерна, в частности, для российского законодательства.

Лишение гражданства содержит в себе элемент наказания. В отличие от выхода из гражданства оно осуществляется по инициативе государственных органов и, как правило, в отношении лиц, замешанных во враждебной данному государству деятельности.

Лишение гражданства может осуществляться: при определенных условиях, предусмотренных общим законодательством (например, в случае натурализации обманным путем); на основании специального акта, касающегося конкретного лица или лиц определенной категории. Российское законодательство возможности лишения гражданства не допускает.

Множественное гражданство . Это наличие у лица гражданства двух или более государств, поэтому термин «множественное гражданство» является более точным, чем широко распространенный термин «двойное гражданство». Однако чаще всего встречается термин «двойное гражданство». Оно порождается коллизиями законов о гражданстве различных государств (например, основанных на праве почвы и праве крови).

В практике сложилось правило, вытекающее из государственного суверенитета. Согласно этому правилу государство, гражданин которого имеет также иностранное гражданство, рассматривает его исключительно как своего гражданина независимо от того, положительно или отрицательно относится это государство к приобретению его гражданином иностранного гражданства.

Некоторые государства поощряют двойное гражданство - обычно по политическим соображениям). В свое время известность в этом смысле приобрела ст. 25 Имперского закона о гражданстве Германии 1913 г., которая подвергалась критике в правовой литературе.

Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г., которую Россия подписана, но не ратифицирована, допускает в некоторых случаях множественное гражданство (в частности, его могут сохранять дети, которые автоматически приобрели его в результате рождения, если это разрешает государство-участник).

В ч. 1 ст. 62 Конституции России предусматривается: «Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Однако граждане России, имеющие также иностранное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства России.

Реально гражданин Российской Федерации может приобрести гражданство другого государства не только в соответствии с федеральным законом или международным договором. Российское законодательство не содержит никаких запретов в отношении натурализации российских граждан за границей и не предусматривает ответственности за такую натурализацию. Российский гражданин, натурализовавшийся в иностранном государстве, т.е. принявший иностранное гражданство, не оформив выхода из гражданства Российской Федерации, станет лицом с двойным гражданством (бипатридом). Конституция России ориентирует на то, что приобретение российским гражданином иностранного гражданства в соответствии с федеральным законом или международным договором может повлечь за собой лишь признание того факта, что у него есть и иностранное гражданство, и не более того, в то время как в остальных случаях наличие у него такого гражданства будет игнорироваться.

Двойное гражданство имеет определенные отрицательные последствия. Среди них следует выделить: а) последствия, связанные с оказанием дипломатической защиты лицам с двойным гражданством; б) последствия, связанные с военной службой лиц с двойным гражданством.

В первом случае возможны две ситуации. Первая ситуация: дипломатическую защиту лицу с двойным гражданством пытается оказать одно из государств, гражданство которого это лицо имеет, против другого государства его гражданства. В этом случае вопрос о дипломатической защите практически отпадает. Точнее, попытка ее оказать допустима, но такая защита будет отклонена на том основании, что соответствующее лицо имеет гражданство государства против которого оказывается защита. Вторая ситуация: лицо с двойным гражданством оказывается на территории третьего государства, и на территории этого государства встает вопрос об оказании такому лицу дипломатической защиты со стороны государств его гражданства. Власти государства пребывания обычно в этой ситуации считаются с гражданством того государства, с которым лицо с двойным гражданством имеет наиболее прочную фактическую (принцип эффективного гражданства) связь (например, гражданство государства, на территории которого это лицо постоянно проживает или на языке которого говорит, и т.д.). Эти критерии несовершенны. Получается, что гражданство какого-либо заинтересованного государства предпочтительнее. С правовой точки зрения ситуация неразрешима. Есть только один выход - заключение международного соглашения, двустороннего или многостороннего. Решения по таким вопросам международных судебных органов или арбитражей, основанные на принципе эффективного гражданства, были распространены в практике западных государств, однако не породили общего правила. Они касаются отдельных случаев и могут приниматься в результате обращения в суд или арбитраж обоих заинтересованных государств.

Что касается второго случая, то здесь проблема связана с тем, что лица (обычно мужского пола), имеющие двойное гражданство, как правило, должны пройти обязательную военную службу в каждом государстве своего гражданства. Практически это невозможно. Таким образом, лицо с двойным гражданством, прошедшее обязательную военную службу в одном из государств своего гражданства, оказавшись на территории другого, почти неизбежно будет привлечено к ответственности либо за уклонение от выполнения воинской обязанности, либо за службу в иностранной армии без разрешения, либо за то и другое одновременно. Решить указанную проблему можно только одним путем - заключить международное соглашение.

Какие-либо исключения из правила о том, что каждое государство, гражданство которого лицо имеет, рассматривает его только как своего гражданина, могут иметь место на основании либо закона, либо международного договора. Эти исключения не вытекают автоматически из двойного гражданства, а должны быть специально оговорены. Само по себе признание двойного гражданства не решает, таким образом, проблемы защиты лиц с двойным гражданством одним государством их гражданства на территории другого, а может служить лишь одной из предпосылок ее решения. Включение в Конституцию России положений, допускающих двойное гражданство, отражает стремление использовать его в качестве такой предпосылки прежде всего в рамках СНГ.

Имеются два вида международных договоров, посвященных вопросам двойного гражданства.

Первый - договоры, направленные на устранение последствий двойного гражданства (в связи с оказанием дипломатической защиты или с военной службой). Такие соглашения само двойное гражданство не устраняют. Среди них - многосторонняя Гаагская конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г., гл. II многосторонней Европейской конвенции о сокращении случаев множественного гражданства и об исполнении воинской обязанности в случаях множественного гражданства от 1963 г., Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. (Россия ее подписала) и ряд двусторонних договоров. Значительная часть западноевропейских государств охвачена сетью подобных двусторонних договоров. Многие из них посвящены только одному вопросу - военной службе лиц с двойным гражданством.

Все указанные договоры носят характер полумер, т.е. ликвидируют не причину, а лишь следствие столкновений интересов государств в области гражданства. Например, 10 июля 1967 г. путем обмена нотами было заключено соглашение СССР с Канадой, в котором, в частности, предусматривалось обязательство канадской стороны не препятствовать выезду советских граждан, посещающих Канаду, если они, обладая также канадским гражданством, прибыли в Канаду с советским паспортом и канадской визой. Аналогичное обязательство было взято на себя и СССР в отношении лиц, имеющих одновременно канадское и советское гражданство.

К этой категории следует отнести и договоры, заключенные Россией с Туркменистаном и Таджикистаном. 23 декабря 1993 г. в Ашхабаде было заключено Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства, 7 сентября 1995 г. в Москве - Договор между Россией и Таджикистаном об урегулировании этих же вопросов. И в том и в другом случае стороны согласились признавать за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны. Они также договорились, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, проходят обязательную военную службу в той стране, на территории которой постоянно проживают. Кроме того. Договор предусматривает, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. В третьем государстве защита и покровительство таким лицам предоставляются стороной, на территории которой они постоянно проживают, либо по их просьбе другой стороной. И в Соглашении, и в Договоре не затрагивается вопрос о реакции стороны, гражданство которой эти лица, постоянно проживающие на ее территории, имеют, если другая сторона попытается оказать им защиту без их просьбы. Если возникает вопрос об оказании указанным лицам защиты в третьем государстве, а сторона, на территории которой они постоянно проживают, не в состоянии это сделать из-за отсутствия ее дипломатического и консульского представительства в третьем государстве, то Россия вправе оказать им защиту, согласно своей Конституции, даже без просьбы заинтересованных лиц, поскольку они являются ее гражданами.

И Соглашение, и Договор предусматривают, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности в гой стране, на территории которой они постоянно проживают (Туркменистан поставил вопрос о прекращении действия Соглашения).

В Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. устанавливается, что лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, должны исполнить воинскую обязанность лишь в отношении одного из них. Вместе с тем к ее статьям, касающимся этого вопроса, можно делать оговорки.

Второй вид договоров о двойном гражданстве - договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства как такового.

Первым таким договором в практике Советского Союза было Соглашение по вопросам гражданства с Монголией 1937 г. Это соглашение устраняло возможность возникновения двойного гражданства в результате натурализации.

Основная масса договоров о двойном гражданстве с участием СССР была заключена в 1956-1958 гг. Первую конвенцию о двойном гражданстве Советский Союз заключил с Югославией в 1956 г., затем были заключены конвенции с рядом других государств. В основу этих актов было положено правило, согласно которому лицо с двойным гражданством могло выбрать в течение определенного срока одно из своих гражданств. Если в течение этого срока выбор не был сделан, такое лицо сохраняло гражданство государства, на территории которого оно постоянно проживало. По пути заключения подобных двусторонних конвенций пошли и некоторые восточно-европейские государства: Болгария, Румыния, Польша, Чехословакия, Венгрия. В конвенциях с участием СССР имелась одна особенность - они действовали в течение одного года. Правда, в некоторых случаях отдельные конвенции продлевались, но это не решало проблему в целом. По истечении срока действия конвенций продолжали заключаться смешанные браки, от которых рождались дети с двойным гражданством.

В связи с этим возникла необходимость в заключении новых конвенций о двойном гражданстве. На протяжении 60-70-х годов XX в. СССР заключил такие конвенции или договоры с большинством восточноевропейских государств, в том числе с ГДР, а также с Монголией.

Они практически были однотипными и, как и предыдущие конвенции, устанавливали право оптации гражданства для лиц с двойным гражданством. В отношении несовершеннолетних выбор гражданства осуществлялся их родителями. Предусматривалась также возможность выбора родителями гражданства детей, родившихся от смешанных браков уже после вступления в силу соответствующего договора.

С целью предотвращения возникновения двойного гражданства при натурализации в конвенциях закреплялось правило, согласно которому каждая сторона обязывалась не принимать гражданство гражданина другой стороны, пока он не представит разрешения на это властей своего государства. 26 февраля 1999 г. между Россией, Казахстаном, Киргизией и Белоруссией было подписано Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданства.

Безгражданство . Это правовое состояние, которое характеризуется отсутствием у лица гражданства какого-либо государства; безгражданство может быть абсолютным и относительным.

Абсолютное безгражданство - безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство - безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. Безгражданство предусматривает собой правовую аномалию. Государства борются с ним, пытаясь его ограничить. Всеобщая декларация прав человека и Европейская конвенция о гражданстве провозглашают право на гражданство.

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. В принципе их правовое положение определяется внутренним законодательством государства, на территории которого они проживают. Все государства обязаны уважать права человека и этим обеспечить для лиц без гражданства соответствующий режим. В каждом государстве он, однако, имеет свои особенности. В России статус лиц без гражданства по существу приравнивается к статусу иностранных граждан, за исключением одного момента: иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им защиту. Как и иностранные граждане, они не несут воинской обязанности и не обладают избирательными правами, на них распространяются те же профессиональные ограничения, что и на иностранцев. Ни в одном международном договоре, специально посвященном лицам без гражданства, Россия участия не принимает, ограничиваясь внутренними мерами. Так, в Федеральном законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, проживающих в России, родившийся на территории России, является гражданином России. Имеются две многосторонние конвенции, посвященные лицам без гражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Целью Конвенции 1954 г. является не ликвидация самого безгражданства, а установление на территории государств-участников определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства и т.д.

При разработке Конвенции о сокращении случаев безгражданства 1961 г. разногласия между заинтересованными государствами были довольно велики, поэтому сфера ее применения оказалась сравнительно узкой. Особенностью Конвенции является то, что она содержит положения, предусматривающие создание международного органа, в который могут обращаться непосредственно лица без гражданства с жалобами на невыполнение участниками Конвенции ее постановлений.

По решению Генеральной Ассамблеи ООН функции упомянутого органа возложены на Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. содержит ряд положений, направленных на сокращение случаев безгражданства. В ней предусматривается, например, что государство-участник может разрешить отказаться от его гражданства в том случае, если соответствующие лица не станут в результате этого лицами без гражданства. Вместе с тем она вводит категорию неграждан, которая явно не обоснована. С международно-правовой точки зрения это тоже лица без гражданства.

Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 55/153 приняла к сведению предложение Комиссии международного права оформить положения, касающиеся гражданства в связи с правопреемством, в форме декларации. Ряд положений указанного проекта статей отражает формы международного обычного права. Это относится также в какой-то степени и к сокращению безгражданства. Следует подчеркнуть, что сами по себе эти статьи еще не приобрели характер договора.

Доказательства наличия или отсутствия гражданства . Внутреннее законодательство определяет, какие документы и факты могут служить доказательством наличия улица гражданства того или иною государства. Согласно Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» документом, подтверждающим гражданство, является прежде всего паспорт. Доказательством может служить и иной документ, содержащий указание на гражданство лица (например, свидетельство о рождении).

В случае отсутствия документов, подтверждающих гражданство, или сомнений в правильности их выдачи в России установлена административная процедура определения гражданства.

Во многих зарубежных странах, в первую очередь в тех, где нет внутренних паспортов, существует судебная процедура выяснения гражданства.

Гражданство как правовая категория является институтом государственного (конституционного) права. Соответствующие нормы содержатся в конституциях и в специальных законах о гражданстве. Применительно к Российской Федерации это ст. 6, 61, 62 Конституции и Закон о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 17 июня 1993 г.

В Законе о гражданстве даны многочисленные отсылки к международным договорам, а ст. 9 в обобщенном виде опреде­ляет применение международных договоров. В ее первой части предусмотрено, что "при решении вопросов гражданства наря­ду с настоящим Законом подлежат применению международ­ные договоры Российской Федерации, регулирующие эти во­просы"; во второй части статьи воспроизведена традиционная формулировка о применении правил международного договора, если они являются иными, чем правила Закона. Кроме того, в части второй ст. 49 говорится о применении на территории Рос­сии международных договоров бывшего СССР по вопросам гра­жданства.

Российские законодательные нормы о гражданстве согла­суются с международными стандартами. Такая оценка отно­сится прежде всего к характеристике в Законе о гражданстве права на гражданство и условий приема в гражданство, по­скольку закон не допускает по этим вопросам какой-либо дис­криминации и отрицает возможность лишения гражданства (сравним ч. 1 ст. 2 и ст. 26 Международного пакта о граждан­ских и политических правах, ст. 2 и 15 Всеобщей декларации прав человека). Следует отметить, что при обсуждении проекта Закона были справедливо отвергнуты предложения о таких условиях приема в гражданство, как знание государственного языка и определенное имущественное положение (в ряде зару­бежных законов о гражданстве подобные дискриминационные требования присутствуют вопреки международным стандартам).

В ч. 1 ст. 1 Закона провозглашено, что в Российской Феде­рации каждый человек имеет право на гражданство. Эта норма в полной мере согласована с Всеобщей декларацией прав чело­века (п. 4 ст. 15). Право на гражданство закреплено в Еропейской конвенции о гражданстве 1997 г. (ст. 4).

Более категорично, чем в Декларации, определена в Зако­не (ч. 2 ст. 1), а затем и в Конституции РФ (ч. 3 ст. 6) позиция по вопросу лишения гражданства. Формула Декларации такова: никто не может быть произвольно лишен своего гражданства. Включенное в текст слово "произвольно" свидетельствует о допущении лишения, но в рамках законного решения. Законо­дательство ряда зарубежных государств допускает лишение гражданства при совершении тяжкого преступления (напри­мер, § 1481 раздела "Гражданство и натурализация" Свода зако­нов США). Российское законодательство, как и законодательство других республик бывшего СССР, исключает слово "произ­вольно" и фиксирует правило, согласно которому гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.

Международное право оказало влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступ­лении в брак. Имеется в виду преодоление традиций, вопло­щавшихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством мужа. В большинстве государств, придерживавшихся такого правила, применяется норма относительно права женщины, вступающей в брак с иностранным гражданином либо избрать гражданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма, признанная и в Законе о гражданстве РФ, в соответствии с которой заключение или рас­торжение брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства (ч. 1 ст. 6). ,

Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. оп­ределила, что заключение или расторжение брака между гра­жданином какого-либо государства и иностранцем, а также пе­ремена гражданства мужем "не будут отражаться автоматиче­ски на гражданстве жены".

Вместе с тем Конвенция предусмотрела возможность при­обретения женой при ее желании гражданства ее мужа "в спе­циальном упрощенном порядке натурализации". В Законе о гра­жданстве РФ это положение учтено в ст. 18, предоставляю­щей лицу, у которого супруг является гражданином РФ, право приобретения гражданства в порядке регистрации.

В случаях территориальных изменений, когда часть тер­ритории одного государства переходила к другому государству, посредством заключения двусторонних либо многосторонних договоров определялась правовая принадлежность населения передававшейся территории.

В Мирном договоре с Италией, подписанном после второй мировой войны, 10 февраля 1947 г., был специальный раздел "Гражданство. Гражданские и политические права", в котором в связи с предусмотренной передачей Италией ряда участков территории Югославии и Греции были установлены правила изменения гражданства итальянских граждан, проживавших на этой территории.

Добровольный выбор гражданства при территориальных изменениях, т. е. либо сохранение прежнего гражданства, либо обретение гражданства того государства, к которому переходит территория, называется оптацией, а само право выбора - пра­вом оптации. Такое право было предусмотрено и применено, например, в 1945 г. в связи с изменением государственной при­надлежности Закарпатской Украины.

В современный период ситуации территориальных изме­нений редки. Но все же в Закон "О гражданстве Российской Федерации" включена норма о выборе гражданства при изме­нении границы РФ. Согласно ст. 21, "лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международным договором Российской Федерации".

Непосредственную связь с международно-правовым регу­лированием имеют действующие во многих государствах кон­ституционные и специальные нормы относительно обеспечения государством прав и законных интересов своих граждан, на­ходящихся вне пределов данного государства.

Основу именно такого подхода составляет положение Ме­ждународного пакта о гражданских и политических правах:

"Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на при­знание его правосубъектности" (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территорий другого государства, подвержен юрисдикции го­сударства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохра­няется и проявляется в соответствующих полномочиях госу­дарства гражданства,

Отдельные государства заключают двусторонние договоры относительно упрощенного порядка приобретения гражданства. Таково, например, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающи­ми для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гра­жданами Республики Казахстан, прибывающими для постоян­ного проживания в Российскую Федерацию, от 20 января 1995 г.

В конституциях и законах о гражданстве новых независи­мых государств - бывших союзных республик СССР - полу­чила всеобщее признание формулировка, согласно которой государство гарантирует своим гражданам защиту и покровитель­ство во время их нахождения за его пределами (ч. 2 ст. 61 Кон­ституции РФ, ч. 2 ст. 11 Конституции Республики Казахстан, ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Беларусь и т. д.). Прави­тельством РФ постановлением от 31 августа 1994 г. утвержде­ны "Основные направления государственной политики Россий­ской Федерации в отношении соотечественников, проживаю­щих за рубежом". В этом документе намечены, в частности, согласованные с соответствующими государствами решения, а также меры по защите прав соотечественников с использова­нием действующих международных механизмов.

Закон "О гражданстве Российской Федерации" возлагает на государственные органы, дипломатические представитель­ства и консульские учреждения РФ, на их должностных лиц содействие тому, чтобы гражданам России была обеспечена воз­можность в полном объеме пользоваться всеми правами, уста­новленными законодательством государства их пребывания, международными договорами и международными обычаями, .защищать их права и охраняемые законом интересы (ст. 5).

Отсылка в законе к международным договорам и международным обычаям имеет в виду права граждан. Но в преду­смотренной законом ситуации существенное значение имеют и те международные нормы, которые регламентируют полномо­чия дипломатических и консульских представительств (см. гл. 13).

Соответствующие должностные лица имеют право:

1) встречаться и сноситься с гражданами своего государст­ва, давать советы и оказывать содействие, включая принятие мер правовой помощи;

2) посещать граждан, арестованных, задержанных или от­бывающих срок тюремного заключения, оказывать им право­вую помощь.

В качестве условия реализации последнего права в кон­венциях сформулированы положения об обязанностях компе­тентных властей государства пребывания в течение определен­ного времени уведомить представительство об аресте или за­держании гражданина и оказать содействие в проведении встре­чи с арестованным или задержанным гражданином. Посещение граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы, обеспечивается, как сказано во многих конвенциях, на перио­дической основе.

Международно-правовые нормы имеют существенное зна­чение при регламентации двойного гражданства.

Возникновение двойного гражданства возможно в опреде­ленных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности неоднозначным решением во­проса о гражданстве детей, родители которых являются граж­данами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соответст­вии с международными договорами. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может заключать дого­воры о предоставлении двойного гражданства со странами Ла­тинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.

Двойное гражданство, естественно, осложняет статус лица, поскольку его правовая связь одновременно с двумя государст­вами порождает "двойные" обязанности. Распространено пра­вило "эффективного гражданства", означающее преимущест­венную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно проживает. Именно перед этим государством он несет обязанности, прежде всего при не­обходимости несения военной и альтернативной службы.

В Европейскую конвенцию о гражданстве, принятую и от­крытую для подписания 14 мая 1997 г., включена глава о мно­жественном гражданстве, в которой допускается такой право­вой статус. Согласно ст. 17 граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории госу­дарства-участника, в котором они проживают, теми же права­ми и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника.

Законодательство СССР содержало норму о непризнании за гражданином СССР принадлежности к гражданству иностран­ного государства (двойного гражданства). Такой подход лежал в основе заключавшихся в послевоенные годы с различными го­сударствами конвенций об урегулировании ситуаций с двой­ным гражданством, согласно которым лица, считавшиеся граж­данами обоих договаривающихся государств, могли избрать гра­жданство одного из них, а при отсутствии заявления о выборе считались гражданами того из договаривающихся государств, на территории которого они проживали.

В последующем были подписаны с некоторыми государст­вами (Болгария, Румыния, Монголия и др.) конвенции (согла­шения) о предотвращении случаев возникновения двойного гра­жданства. Они регламентировали две ситуации, способные по­родить двойное гражданство. Во-первых, родители, один из ко­торых является гражданином одного из договаривающихся го­сударств, а второй - гражданином другого договаривающегося государства, могут по обоюдному согласию избрать для ребенка гражданство одного из этих государств, в связи с чем подают совместное заявление компетентным органам государства, гра­жданство которого они избирают для ребенка. В случае непред­ставления такого заявления ребенок считается гражданином того из договаривающихся государств, на территории которого он родился, а если ребенок родился на территории третьего госу­дарства, - гражданином того из договорившихся государств, в котором родители имели местожительство до выезда. Во-вто­рых, каждое из договаривающихся государств обязалось не принимать в свое гражданство лиц, которые являются гражда­нами другого договаривающегося государства, без согласия ком­петентных органов последнего.

Одновременно был решен вопрос о том, что граждане одно­го договаривающегося государства, которые до вступления в силу соответствующей конвенции (соглашения) приобрели гра­жданство другого договаривающегося государства, не утратив прежнего гражданства, будут иметь с этого времени исключи­тельно гражданство того из договаривающихся государств, на территории которого они проживают. Если же такие лица име­ют постоянное местожительство на территории третьего государства, они считаются гражданами того из договаривающихся государств, гражданство которого приобрели позднее.

Новое законодательство Российской Федерации занимает не столь жесткую по сравнению с законодательством СССР по­зицию применительно к двойному гражданству. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации мо­жет иметь гражданство иностранного государства (двойное гра­жданство) в соответствии с федеральным законом или между­народным договором Российской Федерации. В данном тексте кажется более уместным союз "и" (вместо "или"), поскольку для статуса двойного гражданства необходимы оба юридиче­ских компонента - как национальный закон, так и междуна­родный договор.

В Законе о гражданстве РФ были даны несколько иные формулировки, отражавшие сдержанное отношение к двойно­му гражданству. В ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве (в редакции от 17 июня 1993 г.) сказано, что за лицом, состоящим в граждан­стве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Согласно ч. 2 этой статьи, гражданину Российской Федера­ции может быть разрешено по его ходатайству иметь одновре­менно гражданство другого государства, с которым имеется со­ответствующий договор Российской Федерации.

Между положениями Конституции и Закона нет противо­речия, просто иначе расставлены акценты, причем в обоих слу­чаях зафиксирована роль международных договоров. Действи­тельно, наличие договора о двойном гражданстве является пред­посылкой и основанием юридического признания двойного гра­жданства, ибо с таким статусом связаны правоотнощения меж­ду соответствующими государствами, подлежащие двусторон­нему согласованному регулированию.

В настоящее время такого рода договорная регламентация еще не получила широкого распространения. В договоры Рос­сии с отдельными государствами - бывшими республиками СССР - об основах межгосударственных отношений, о дружбе и сотрудничестве включены положения о возможности двойно­го гражданства, регулируемого соответствующими соглашениями с учетом национального законодательства. Такая договоренность применительно к отношениям Российской Федерации и Турк­менистана была воплощена в специальном Соглашении об уре­гулировании вопросов двойного гражданства, подписанном 23 декабря 1993 г. За гражданами обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести граж­данство другого договаривающегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. Дети, каждый из родителей которых состоит на момент рождения ребенка в гражданстве обоих го­сударств, получают двойное гражданство. Аналогичным обра­зом решается вопрос о гражданстве детей до 18-летнего воз­раста при приобретении родителями двойного гражданства. Подобное соглашение подписано в сентябре 1995 г с Республи­кой Таджикистан.

Статус двойного гражданства предполагает определенные правовые последствия. Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и "не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гра­жданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской федерации (см. так­же ч. 3 ст. 3 Закона о гражданстве РФ). В Соглашении между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства дана конкретная регламента­ция: а) лицо, состоящее в гражданстве обоих государств, в пол­ном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина того государства, на территории кото­рого постоянно проживает; б) социальное обеспечение таких лиц производится в соответствии с законодательством государства, на территории которого они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующими соглашениями; в) лица с двойным гражданством проходят обязательную военную служ­бу в том из двух государств, на территории которого постоянно проживают на момент призыва; г) такие лица вправе пользо­ваться защитой и покровительством каждого из соответствую­щих государств.

Международно-правовые нормы учитываются при реше­нии вопроса о выходе из гражданства. В Законе о гражданстве РФ предусмотрена осложняющая решение вопроса о выходе ситуация, когда гражданин имеет либо имущественные обяза­тельства перед физическими или юридическими лицами Рос­сии, либо неисполненные обязанности перед государством, вы­текающие из оснований, определяемых законом РФ. Как сказа­но в ч. 2 ст. 23 Закона, в подобной ситуации ходатайство о выхо­де из гражданства РФ может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связан­ной с РФ договорными обязательствами о правовой помощи.

В связи с этим к Инструкции МВД РФ от 30 июня 1994 г. "Об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Россий­ской Федерации" приложен список стран, с которыми в настоя­щее время для РФ в порядке правопреемства действуют дого­воры о правовой помощи. Таким образом, при наличии договора о правовой помощи неисполненные обязательства не служат препятствием для удовлетворения ходатайства гражданина РФ о выходе из гражданства.

Особым правовым состоянием является безгражданство. Лица без гражданства (апатриды), т. е. лица, не состоящие в гражданстве какого-либо государства, подчиняются юрисдик­ции того государства, на территории которого проживают. Их правовой статус в принципе близок к правовому статусу ино­странных граждан с тем, однако, существенным отличием, что они не пользуются защитой и покровительством со стороны какого бы то ни было иностранного государства. В Конституции РФ о правах и обязанностях лиц без гражданства и иностран­ных граждан сказано в одной норме (ч. 3 ст. 62). Согласно ст. 434 ГПК РСФСР, лица без гражданства имеют право обращаться в суды и пользуются гражданскими правами наравне с советски­ми (ныне - российскими) гражданами.

Закон о гражданстве РФ содержит статью о сокращении безгражданства, поощряющую приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствующую приобретению ими иного гражданства. Такой подход согласуется с Конвенци­ей о сокращении безгражданства 1961 г., в которой наша страна не участвует, но основные положения которой учитывает в за­конодательстве. Например, согласно ст. 2 Конвенции, находя­щийся на территории государства найденыш предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих граж­данство этого государства, а согласно ст. 16 Закона о граждан­стве РФ, находящийся на территории России ребенок, оба ро­дителя которого неизвестны, является гражданином РФ. Мето­дом предупреждения безгражданства служит также норма ч. 2 ст. 17: ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гра­жданства, является гражданином РФ.