Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: современный дискурс

Бальжурова Долгорма Федоровна

ФГОУ ВПО "Бурятский государственный университет"

магистрант

Будаев Капитон Аюрзанаевич, кандидат юридических наук, профессор ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет»

Аннотация:

В статье проанализирована динамика становления муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид ответственности и рассмотрены позиции ученых относительно институционального содержания данного вида ответственности.

The article analyzes the dynamics of the formation of municipal and law responsibility in a legal responsibility and considered the position of scientists regarding the institutional content of this type of responsibility.

Ключевые слова:

местное самоуправление; муниципально-правовая ответственность; муниципально-правовые отношения.

local government; municipal and law responsibility; municipal and law relations.

УДК 342

Эффективная организация системы местного самоуправления подразумевает сбалансированность полномочий, обязанностей, и объема ответственности всех участников муниципально-правовых отношений. Эволюция законодательства о местном самоуправлении в новейшей российской истории отмечает спады и подъемы в решении поставленной проблемы, особенно противоречиво и сложно идут процессы, направленные на регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Динамику развития институционализации муниципально-правовой ответственности в новейшей российской истории можно определить двумя периодами: первый - когда дискуссионным был вопрос о ее дифференциации в самостоятельный вид юридической ответственности и второй период, который охватывает настоящее время, когда исследования касаются институционального содержания муниципально-правовой ответственности. Особенности данной динамики имеют ожидаемо эволюционный характер, и, по сути, сопоставимы с процессом становления конституционно-правовой ответственности, которую и по сей день отличает различие в подходах к ее трактовке.

В качестве основных аргументов против самостоятельности муниципально-правовой ответственности приводятся следующие:

• тождественность с основаниями и процедурами ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (роспуск, отзыв)
• практически отсутствие выбора санкций
• отсутствие понятия «муниципально-правовая ответственность» в нормативно-правовых актах о местном самоуправлении .

В противовес этим аргументам приводятся следующие доводы: постепенное расширение перечня муниципально-правовых санкций (заслушивание отчетов, вынесение предупреждений, удаление в отставку, роспуск и т.п.); расширение процедур муниципально-правовой ответственности, в некоторых случаях их регламентация на муниципальном уровне; относительно третьего аргумента - приводится пример конституционно-правовой ответственности, которой отсутствие нормативно-правового закрепления не мешает быть официально признанным видом юридической ответственности .

С.Д. Князев называет ситуацию с выделением муниципально-правовой ответственности «искусственной» и отмечает: «…предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций ». Нельзя не согласиться с «критериями несамостоятельности» муниципально-правовой ответственности, справедливо приведенными вышеупомянутым автором. Но при этом, на наш взгляд, имеет место вариант - не рассматривать их в качестве аргументов против выделения, а в качестве точек роста муниципально-правовой ответственности как правового института. Институт ответственности перед населением, по нашему мнению должен развиваться, становясь действенным инструментом реализации местного самоуправления, его правовым гарантом

Выдерживая полярную позицию и поддерживая самостоятельность муниципально-правовой ответственности Н.Н. Черногор отмечает, что объективная возможность дифференциации данной ответственности в системе отраслевых видов ответственности обусловлена спецификой ее содержания и форм. Данная специфика проявляется в цели этой ответственности; процессуальном режиме; особенностях правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением .

Вкратце, таким образом, можно представить содержание дискуссий в первом периоде, хотя разделение на периоды является весьма условным, так как и сегодня актуальны позиции о необоснованности дифференциации муниципально-правовой ответственности. К данной группе авторов можно отнести в основном представителей науки конституционного права (Т.Д. Зражевская, С.Д. Князев, Н.М. Колосова, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский и др.), которые в качестве важного довода приводят факт отсутствия специфики ответственности субъектов местного самоуправления в муниципальном праве, и, существующие меры юридической ответственности, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления, относят к другим, утвердившимися в теории права, видам юридической ответственности.

Но, тем не менее, в настоящее время наблюдается тенденция к признанию самостоятельности муниципально-правовой ответственности, и дискуссии «ушли» из поля «есть основания для выделения, и нет оснований» в проблемное поле институирования муниципально-правовой ответственности.

Таким образом, в настоящее время мы можем констатировать о формировании несколько подходов к пониманию муниципально-правовой ответственности. Их также условно можно разделить на две группы, опираясь на основание выделения:

• муниципально-правовая ответственность как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (основание - инстанция ответственности)
• муниципально-правовая ответственность как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством за реализацию задач и функций, которые возлагает федеральный законодатель на муниципальный уровень власти (основание - предмет ответственности: вопросы местного значения).

К первой группе можно отнести работы следующих ученых: М.С. Долгополова, С.Г. Соловьева, Е.С. Шугриной и др., которые основываясь на специфике оснований, процедурах применения, источниках регулирования, и иных условиях применения санкций к органам и должностным лицам местного самоуправления правомерно аргументируют автономность муниципально-правовой ответственности.

Вторую группу ученых (И.А. Алексеев, А.А. Кочерга, В.С. Кашо, Г.Я. Чеботарев, Е.М. Заболотских, И.Ю. Лупенко, Н.В. Постовой, и др. современные авторы) объединяет стремление обобщить все виды ответственности, регулируемые муниципальным правом в одном понятии.

Особняком к данным подходам стоит позиция Солдатова С.А., который предлагает понятие «конституционно - муниципальная ответственность», как межотраслевой вид публичной ответственности двух самостоятельных отраслей права.

И. А. Алексеев и Е. М. Заболотских рассматривают муниципально-правовую ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая охватывает нормативный материал из разных отраслей права, и охрана муниципальных правоотношений осуществляется нормами различных отраслей права на всех уровнях (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень) нормативных правовых актов, в которых закрепляется ответственность субъектов муниципальных правоотношений .

Созвучно данной позиции выступает М.В. Красновский, который считает, что «…данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами ».

В позиции И.А. Алексеева, звучит не только иное основание ответственности, но и рассмотрение данного вида ответственности в двухаспектном видении: позитивной и негативной. Это мнение также является спорным в современной правовой литературе.

Многие исследователи рассматривают муниципально-правовую ответственность как ответственность за неблагоприятные правовые последствия в результате принятия противоправных решений, ненадлежащее осуществление задач и функций. И.А. Алексеев считает, что такая трактовка значительно сужает ее содержание и более перспективным является принятие двухаспектной ответственности, включающей в себя как "негативную", так и "позитивную" ответственность, это, по его мнению «…отвечает прогрессивным потребностям построения правового государства ».

И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов рассматривая юридическую ответственность в местном самоуправлении в двухаспектном поле, отмечают, что позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положительные действия в соответствии с нормами конституционного и действующего законодательства, устава муниципального образования, а негативный аспект связывают с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных образований .

На наш взгляд, позиция второй группы ученых более перспективна для построения эффективной системы местного самоуправления. Современная система местного самоуправления характеризуется практически отсутствием института ответственности перед населением и сложно реализуемым, фактически фиктивным институтом отзыва должностных и выборных лиц населением (далее будет подробно рассмотрен данный аспект). Для разрешения данной ситуации, было бы более продуктивным признание самостоятельности муниципально-правовой ответственности и развитие ее институционального содержания, и приведение данного вида ответственности к содержанию, раскрытом в следующем определении:

муниципально - правовая ответственность - механизм правового регулирования муниципально-правовых отношений, определенный нормами муниципально-правовых актов и ответственностью населения муниципального образования осуществлять контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а в случае нарушения требований муниципально-правовых норм - на применение мер муниципально-правового принуждения.

Несмотря на существующие дискуссии в теоретическом поле о дифференциации муниципально-правовой ответственности и ее процессуальном содержании, она объективно существует в практике, и как ответственность перед населением и как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении функций по решению вопросов местного значения. Правоприменительная практика действующего законодательства показывает недостаточную эффективность функционирования данного механизма муниципально-правового регулирования, и требует надлежащей правовой регламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Е.С. Шугрина, посвятившая большинство своих работ проблемам правоприменительной практики в области муниципального права, отмечает: « …в настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права на местное самоуправление, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления. Анализ имеющихся нормативных актов, и того как они реализуются на практике, позволяет оценить реально существующую систему гарантий права на осуществление местного самоуправления ».

Оценка состояния муниципального законодательства данная в 2008 году, на наш взгляд, не теряет своей актуальности, и по сей день. Последние изменения в муниципальном законодательстве были направлены на решение проблемы перегруженности сельских поселений полномочиями, устранение нефинансируемых мандатов, была введена двухуровневая модель организации местного самоуправления на крупные города, возможность законом субъекта отмены прямых выборов главы муниципального образования. В особенности последний пункт вызвал широкие обсуждения не только в правовой среде, но и в обществе. Существуют мнения и в поддержку проводимых реформ и неодобрения, последние изменения в законодательстве у многих правоведов вызывают опасения по поводу постепенного «огосударствления» местного самоуправления.

Тем не менее, изменения так и не коснулись юридической отработки механизмов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением. Хотя в вопросах, касающихся процедурной конструкции института отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, необходимы изменения. В частности, требование более половины голосов избирателей от числа, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа или муниципального образования, в современных реалиях, превращают данную санкцию, практически в фикцию; невнятная ситуация с отзывом депутата представительного органа муниципального района, который избран путем косвенного голосования избирателей, что не корреспондируется со смыслом института отзыва. Также трудно определить рамки предмета муниципального правотворчества относительно института отзыва. Противоречия между п.8 ч.1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон), где говорится о закреплении в уставе оснований и процедур отзыва населением и п. 1 статьи 24 Федерального закона ограничивающим данное право федеральным законодательством и законом субъекта. И, также, п.2 статьи 24 закрепляет право муниципального образования определить в уставе основания для отзыва, но ограничивает основания только конкретными противоправными решениями или действием (бездействием), в случае их подтверждения в судебном порядке.

Список также можно дополнить проблемами, связанными с пробелами и противоречиями в механизме удаления в отставку главы муниципального образования; с дублированием норм федерального законодательства в уставах муниципальных образований, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; с несовершенностью муниципально-правовых актов, регламентирующих основания, процедуру применения санкций ответственности перед населением .

В современной правовой литературе предлагаются различные варианты решения проблем института ответственности в муниципальном праве это:

• легальное закрепление муниципально-правовой ответственности в федеральном законодательстве
• расширение механизмов инициирования, принятия и реализации решения в процедурах муниципально-правовой ответственности населения и институтов гражданского общества
• закрепление в законодательстве федеральном (муниципальный штраф, общественное порицание, негативная оценка деятельности депутата), субъектов Российской Федерации (лишение права на возмещение суммы депутатских расходов на различный срок; ограничение права занимать определенные должности муниципальной службы), муниципально-правовых актах (снижение надбавки за особые условия работы депутатам; лишение слова на заседании представительного органа, исключение их состава постоянных комиссий, предупреждение, замечание с предупреждением) новых негативных санкций
• закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения
• совершенствование оснований и процедур отзыва выборных лиц местного самоуправления. Унификация регионального законодательства об отзыве выборного лица местного самоуправления путем принятия на федеральном уровне соответствующего закона, предусматривающего весь необходимый инструментарий минимизации деструктивного потенциала отзыва, гарантии отзываемого, конкретный перечень оснований отзыва и процедуру его проведения
• совершенствование законодательства при реализации процедуры переформирования представительных органов муниципальных районов, ранее избранных на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании
• движение в сторону императивного мандата представительного органа муниципального образования

Последнее, на наш взгляд, могло бы явиться наиболее перспективным механизмом регуляции муниципально-правовых отношений выборных должностных лиц, представительного органа местного самоуправления и населения. Правовая конструкция императивного мандата близка и понятна населению, повышает ответственность выборных и должностных лиц местного самоуправления. Но, несовместимость пропорциональной избирательной системы и императивного мандата, делает последнее неосуществимым на практике.
Но, при этом необходимо отметить, что при надлежащих изменениях в структуре и содержании императивного мандата, он явился бы наиболее перспективным механизмом регуляции ответственности перед населением, даже при пропорциональной избирательной системе, точнее сочетание императивного мандата и пропорциональной избирательной системе стало бы наилучшим инструментом регуляции муниципально-правовых отношений.

Также, дополнить вышеприведенный список вариантов решения проблем института ответственности в муниципальном праве можно мерами по регуляции ситуации с уставами муниципальных образований. Являясь, по сути, основным муниципально-правовым актом, эффективным инструментом развития местного самоуправления, он на практике является безликим дублированием норм федерального законодательства, как вынужденно (так как федеральное законодательство, с одной стороны дает право, но тут же его ограничивает), так и по собственному желанию (если правовая регламентация может сузить полномочия и властные возможности выборных должностных лиц). А ведь именно устав муниципального образования призван определять процессуальное содержание механизмов ответственности перед населением. Многие исследователи, проведя анализ множества уставов, говорят об их неэффективности как инструментов регуляции муниципально-правовых отношений.

Таким образом, исходя из проведенного обзора позиций относительно муниципально-правовой ответственности, мы можем констатировать, что дифференциация муниципально-правовой ответственности, как необходимого механизма правового регулирования муниципально-правовых отношений является перспективным, и будет содействовать развитию сильного местного самоуправления, до конструкции, гарантированной Конституцией Российской Федерации «…Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. ».

Библиографический список:

1. Конституция Российской Федерации 1993 г. [Электронный ресурс]: (с учетом поправок от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании «КонсультантПлюс». – М., 2014. – URL:http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 10.08.2015).
2. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации: проблемы теории и практики//Дисс. докт. юр. наук. М, 2014. 476с.
3. Белоусова Е.В. Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением // Пробелы в Российском законодательстве. 2011. № 3. С. 57-60.
4. Бугринов С.В. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности: возможные перспективы развития // Право и экономика. М.: Юстицинформ, 2012. № 7. С. 74-77.
5. Ваганова Н.А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления. Дисс.канд. юр.наук. Пермь, 2004. 175 с.
6. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. / Выдрин И.В., Кокотов А.Н. М., Норма, 2003.- 368 с.
7. Герасимов И. Г. Органы местного самоуправления в системе Государственного управления. //Вестник Челябинского государственного университета. 2008 - № 8. С.57-58.
8. Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: Проблемы правового регулирования и реализации: Автореферат дисс.канд. юр.наук. М.,2004. - 23 с.
9. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: автореф. дис. докт. юрид. наук. Саратов, 2000. - 39 с.
10. Князев С.Д. Муниципально-правовая ответственность: миф или реальность // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск, 2004. С. 166 - 168.
11. Красновский М.В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд.юр.наук.СпБ., 2008. 184 с.
12. Стародубровская И. Г. Новые предложения по реформе местного самоуправления. //Экономическое развитие России. 2014. №1 С.34
13. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. Дисс. докт. юр.наук. М.,2007. – 417 с.
14. Черногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. Научно-практический журнал. – М.: Юрист, 2008. № 3. С.27-28.
15. Шугрина Е.С.. Гарантии права на осуществление местного самоуправления. //Дисс.докт.юр.наук. М,2008. 448 с.
16. Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации// Муниципальная служба. 2013. №2. С. 2-19.

Рецензии:

2.10.2015, 10:57 Панченко Ольга Львовна
Рецензия : Постановка проблемы достаточно нова, тема актуальна. Материал изложен последовательно, аргументированно. Немного поработать над стилистикой: например, в последнем абзаце (предложение начинается со слов "таким образом...") - предложение очень путано, длинно, в результате теряется его смысл. В целом, считаю, статья может быть опубликована.

02.10.2015 12:12 Ответ на рецензию автора Бальжурова Долгорма Федоровна :
Большое спасибо за рецензию, тем более положительную. Действительно последний абзац получился громоздким. Будем уменьшаться, конкретизироваться, и надеюсь улучшаться!!!

Муниципально-правовая ответственность

Термин «муниципально-правовая ответственность» совсем недавно появился в юридической науке. Нельзя сказать, что он прочно вошел в научный оборот, однако уже используется в учебной литературе и фигурирует в актах Конституционного Суда Российской Федерации. Идея введения его в понятийно-категориальный аппарат правовой науки появилась в конце 90-х годов XX в. и была поддержана некоторыми авторами.

Суть ее состоит в обособлении муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов ответственности в качестве самостоятельного вида. В настоящее время она достаточно популярна среди юристов, причем не только у ее сторонников, но и противников, которые подвергают резкой критике саму постановку вопроса о существовании муниципально-правовой ответственности. Что же стоит за этим необычным термином и как решается эта проблема в правовой науке?

Идея обособления муниципально-правовой ответственности возникла в связи с исследованием такого правового явления, как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В российском муниципальном праве сформировался соответствующий правовой институт. Его содержание и особенности привели некоторых исследователей к выводу о том, что эта ответственность обладает значительной спецификой. На этом основании было выдвинуто предложение о видовом обособлении в системе отраслевых видов юридической ответственности.

Сторонники муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях о ее существовании из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, которые закреплены в том или ином уставе. Кроме того, существование муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности объясняют предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права, спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; особой процедурой ее реализацииЧерногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // «Муниципальная служба: правовые вопросы», 2008, №3..

Сторонниками данной точки зрения являются Чеботарев Г.Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. №4. С. 37 - 41, Черногор Н.

Значительную специфику муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выделяют Емельянов Н.Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. доктора юрид. наук. М., 1998. , Измайлова Е.Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. , Кочерга А Кочерга А.А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа. Дис. Канд.юрид.наук. Ставрополь, 2006..

Для целей научного исследования в рамках нашей работы следует определить «ответственность органов местного самоуправления.

Термин «муниципально-правовая ответственность» все чаще появляется на страницах научной и учебной литературы Соловьев С.Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2. С. 29 - 30; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. для вузов. М.: Дело, 1999. С. 244; Черногор Н.Н. Некоторые проблемы исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1. С. 38 - 41.. Это связано с разработкой теоретических основ самой отрасли муниципального права и ее правовых институтов.

В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и муниципально-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. для вузов. М.: Дело, 1999. С. 244..

В вопросе о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности в научной литературе выделяются три позиции.

1. Муниципально-правовая ответственность представляет собой новый, самостоятельный вид юридической ответственности, выделяемый по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, перед которой наступает ответственность Муниципальное право России: Учеб. / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2006. С. 197.. В качестве такой стороны выступает население муниципального образования. Именно по этому признаку, по мнению Е.С. Шугриной, «производится разграничение муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности» Шугрина Е.С. Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 34..

2. Муниципально-правовая ответственность рассматривается как комплексный институт, охватывающий все отношения ответственности органов местного самоуправления местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

3. Существует конституционно-правовая ответственность за нарушение муниципально-правовых норм, какие-либо основания для выделения в отдельный вид муниципально-правовой ответственности (включая употребление самого термина «муниципально-правовая ответственность») отсутствуют.

Исходя из анализа вышеназванных позиций по вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, необходимо обратить внимание на следующие важные моменты.

Слишком узкое понимание муниципально-правовой ответственности Е.С. Шугриной, которая сужает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут муниципально-правовую ответственность, до населения муниципального образования, и сводит муниципально-правовые санкции лишь к отзыву выборных лиц местного самоуправления и выражению недоверия. Роспуск представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, введение временной финансовой администрации в муниципальном образовании и некоторые другие санкции следует рассматривать как муниципально-правовые, так как основанием применения санкций в обоих случаях является ненадлежащее осуществление органами местного самоуправления муниципальной власти, а их содержание сводится к неблагоприятным для правонарушителя последствиям неимущественного характера - к лишению права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Вызывает возражения и позиция конституционалистов, отождествляющих муниципально-правовую ответственность с конституционно-правовой. Во многом она объясняется, на наш взгляд, тем, что теоретическая разработка института конституционно-правовой ответственности связана еще с советским периодом развития государства и права, когда муниципального права как отрасли не существовало, а органы местного самоуправления были включены в систему органов государственной власти. Каких-либо отличий в правовом статусе органов местного самоуправления и органов государственной власти не было, так же как и отличий в правовом регулировании ответственности указанных органов. Следовательно, не было необходимости рассматривать ответственность органов местного самоуправления отдельно от ответственности органов государственной власти. Неслучайно в исследованиях того периода использовался термин «государственно-правовая ответственность», а не «конституционно-правовая» Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10. С. 16 - 25; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. 1975. № 3. С. 80 - 86..

Безусловно, определенное сходство между конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью есть, ведь оба эти вида ответственности представляют собой разновидности публично-правовой ответственности, связанной с осуществлением публичной власти. Вопросам публично-правовой ответственности в юридической литературе последних лет уделяется достаточно много внимания Дорохин С.В. Ответственность в конституционном праве как форма публично-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 102 - 110; Журавлева О.О. К вопросу о правовой природе финансовой ответственности // Юрист. 2003. № 12. С. 5 - 10; Кислухин В.А. Виды юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002 и др.. Рассмотрим особенности муниципально-правовой ответственности в следующем параграфе.

Под муниципально-правовой ответственностью понимают закрепляемую муниципально-правовыми нормами обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления, ненадлежащим образом осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения, отвечать за свои противоправные деяния и претерпевать действие муниципально-правовых санкций, налагаемых на них уполномоченной инстанцией.

Важно отметить, что ответственность органов местного самоуправления обладает рядом особенностей, в виду чего можно говорить о выделении в теории права отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности Черногор Н.Н. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. - 2000. - №4. - С. 23-25..

Главное ее отличие состоит в том, что ответственность органов местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. - 2000. - №30. - С. 17..

Цель разработки института муниципально-правовой ответственности состоит в создании более упорядоченного механизма муниципально-правовых отношений, который должен обеспечить формирование правомерного поведения субъектов, наделенных полномочиями решать вопросы местного значения. Этой целью предопределяются и функции муниципально-правовой ответственности:

Во-первых, побудительная, так как меры муниципально-правовой ответственности, имея прежде всего превентивное значение, служат средством лучшей организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, депутатов, т.е. они стимулируют должное поведение субъектов муниципально-правовых отношений;

Во-вторых, карательная, так как применение мер муниципально-правовой ответственности влечет неблагоприятные правовые последствия для субъектов муниципально-правовых отношений;

В-третьих, восстановительная, так как у муниципально-правовой ответственности, как и у юридической ответственности в целом, имеется цель восстановления действия нарушенного права.

Любой вид юридической ответственности выполняет восстановительную и карательную функции. Общественные отношения, выступающие объектом муниципального правонарушения, одновременно являются и объектом восстановительного воздействия муниципально-правовой ответственности. Ввиду того что эти общественные отношения являются урегулированными нормами муниципального права, восстановительная функция направлена на приведение в нормальное состояние муниципально-правовых отношений.

Карательная функция муниципально-правовой ответственности связана с применением мер взыскания, основная цель которых состоит в том, чтобы лишить или ограничить субъект ответственности в его правах. Например, отзыв депутата представительного органа муниципального образования, отрешение от должности главы муниципального образования лишают указанных субъектов их специального правового статуса.

Предостерегая субъектов муниципально-правовых отношений от совершения противоправных деяний, муниципально-правовая ответственность, с одной стороны, охраняет общество от нежелательных ситуаций, с другой - стимулирует правомерное поведение.

При разработке института муниципально-правовой ответственности должны быть взяты на вооружение базовые положения общей теории юридической ответственности. Любая реальная юридическая ответственность имеет три основания: нормативное (систему регулирующих ее правовых норм), фактическое (неправомерные деяния субъектов права), процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам).

Нормативным основанием наступления муниципально-правовой ответственности следует считать правовые предписания, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления, закрепленные в источниках муниципального права. Муниципально-правовые нормы выступают своего рода эталоном возможного и должного поведения этих субъектов. По этому эталону определяется правомерность или противоправность их действий.

Из числа различных органов местного самоуправления субъектами государственно-правовой ответственности являются только те, которые в своем лице воплощают народовластие, являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или референдумов, т.е. власть им делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. Такими субъектами кроме самого муниципального образования являются: представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могут выступать носителями государственно-правовой ответственности. Вопросы их юридической ответственности регулированы в рамках других отраслей законодательства.

Отличительная черта государственно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности состоит и в том, что субъекты государственно-правовых нарушений несут ее перед государством в лице его представительных (законодательных) органов государственной власти, а именно субъекты РФ и его органы власти -- перед представительным (законодательным) органом РФ, муниципальные образования, их органы и выборные лица - перед представительными (законодательными) органами субъектов РФ, выборные лица -- перед избравшим их народом.

Поэтому необходимо четко разграничивать понятия юридической ответственности:

Муниципального образования в целом;

Представительного органа местного самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган;

Члена представительного органа местного самоуправления (депутата);

Выборного должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований;

Иных непредставительных и невыборных органов в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п.;

Назначаемых должностных лиц местного самоуправления;

Иных работников местного самоуправления.

Характер и вид юридической ответственности каждого из перечисленных субъектов правоотношений зависит от специфики самого субъекта. Например, применительно к перечисленным первым двум субъектам правоотношений речь можно вести только об их государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как применительно к выборным лицам местного самоуправления (в частности, к главам и депутатам) допустимы и другие виды юридической ответственности с соблюдением специальных гарантий.

Невыборные органы местного самоуправления (отделы, управления, комиссии, администраций, секретариаты, советы и т.п.) являются структурным подразделениями администраций и представительных органов, а поэтому вопросы об их ответственности входят в компетенцию самих органов, создавших их, регламентированы положениями, утвержденными главами или представительными органами муниципального образования. Правоотношения по поводу их юридической ответственности не являются государственно-правовыми.

Работники органов муниципальных образований, не являющиеся должностными лицами, и их невыборные (назначаемые) должностью лица состоят на муниципальной службе или выполняют работу по трудовому договору (за исключением некоторых членов различных комиссий и советов, выполняющих работу по членству на общественных началах); вопросы их юридической ответственности достаточно полно регламентированы законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством.

В качестве процессуального основания муниципально-правовой ответственности выступает правоприменительный акт, с помощью которого конкретная санкция реализуется в отношении того или иного субъекта. Акт применения муниципально-правовой ответственности - это официальное решение по конкретному делу, осуждающее правонарушителя, индивидуализирующее права и обязанности сторон правоотношения ответственности и содержащее властное предписание о применении муниципально-правовых санкций. Акт применения муниципально-правовой ответственности издается на основе и в соответствии с материальными нормами уполномоченным органом или должностным лицом. Данный акт носит обязательный для исполнения характер и документально оформлен в соответствии с требованиями процессуальных норм.

Правом принимать акты применения муниципально-правовой ответственности обладают различные субъекты. Все зависит от того, какую именно муниципально-правовую санкцию необходимо применить к правонарушителю.

Актами применения муниципально-правовой ответственности могут быть:

2) закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования;

3) правовой акт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отрешении от должности главы муниципального образования (главы местной администрации);

4) решение арбитражного суда субъекта Российской Федерации о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании;

5) решение представительного органа муниципального образования о выражении недоверия главе муниципального образования (главе местной администрации) и др.

В целом о признании муниципально-правовой ответственности самостоятельным видом юридической ответственности, обладающим собственным набором муниципально-правовых санкций, свидетельствуют следующие факторы:

1) муниципальное право является самостоятельной отраслью права со специфическим предметом и методом воздействия на нарушителей права;

2) для данного вида ответственности характерен особый состав субъектов - это субъекты, наделенные публично-правовым статусом, связанным с осуществлением полномочий по решению вопросов местного значения;

3) муниципально-правовая ответственность выражается в неблагоприятных для правонарушителя последствиях неимущественного характера - лишение права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения; лишение права участвовать в решении вопросов местного значения в составе коллегиального органа; временное отстранение от решения вопросов местного значения;

4) своей спецификой обладают формальное, фактическое и процессуальное основания муниципально-правовой ответственности;

5) муниципально-правовая ответственность предполагает наличие своих муниципально-правовых санкций, применение которых связано с установлением факта совершения муниципального правонарушения: в одних случаях данный факт устанавливает суд, в других - орган местного самоуправления.

Необходимо остановится более подробно на некоторых сходствах и различиях конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности См., напр.: Сергеев А.А. Проблемы конституционно-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 360; Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 368; Левин В.Ф., Пилипенко С.Г. Соотношение категорий «ответственность» и «конституционная ответственность» в юридической характеристике местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 381; Тимофеев Н.С. К вопросу об ответственности населения как главного субъекта местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 449.. Вопрос о наименовании муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности, ее природе, особенностях до сих пор является достаточно дискуссионным, однако «принципиальная структура всех видов юридической ответственности едина... Содержание каждого из элементов в том или ином виде юридической ответственности свое: этим и различаются между собой виды юридической ответственности» Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. -2000. - № 6. - С. 13..

В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего... подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится» Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып. 2. - Свердловск, 1964. - С. 198.. Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан - ст. 5.1., ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.) либо уголовная (например, ст. 278 УК РФ от 13 июня 1996 г. устанавливает ответственность за насильственный захват или насильственное удержание власти) Авдеенкова М., Дмитриев Ю. Конституционно-правовая ответственность в России // По материалам сайта http:www.ydmitriev.ru/txt/0007.htm..

Нарушение норм публичного права затрагивает интересы всего общества, и в связи с этим публично-правовые санкции всегда устанавливаются в пользу публичной власти. Это полностью справедливо как в отношении конституционно-правовой ответственности, так и муниципально-правовой, осуществляемых не столько для защиты прав отдельных лиц, сколько в целях обеспечения интересов всего общества, интересов населения самоуправляющихся территориальных коллективов.

Публично-правовая ответственность стоит на защите правопорядка и не может оставить без внимания нарушение публично-правовых установлений, даже если отсутствует инициатива лица, право которого нарушено. Тем более что в большинстве случаев правонарушение в области как конституционного, так и муниципального права затрагивает права или охраняемые законом интересы неограниченного круга лиц.

В публично-правовых санкциях (конституционно-правовых, муниципально-правовых) помимо восстановления нарушенного права явно виден карательный характер ответственности, имеющей целью наказание правонарушителя.

Публично-правовая ответственность предусматривается только законом. Ни конституционно-правовая, ни муниципально-правовая ответственность не может быть установлена договором сторон.

Особенности конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности и соответственно их обособление как самостоятельных видов юридической ответственности объясняются предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права; спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации. Конституционно-правовая ответственность - это самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой (в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов) не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. - 2002. - № 10. - с. 23-27..

Муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии).

Поэтому представляется корректным отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой, а перед населением - к муниципально-правовой Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. - М., - 2001. - С. 368..

Еще одно различие конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности связано с основаниями ответственности.

«Исходя из природы общественных отношений, регулируемых конституционным правом, определим основание конституционно-правовой ответственности (конституционный деликт) следующим образом: «конституционный деликт - это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности» Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. - 2003. - № 2. - с. 16-17..

По аналогии можно определить и муниципальный деликт как деяние (действие или бездействие) субъекта муниципально-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности.

К муниципально-правовым санкциям относится: отзыв выборных лиц, отставка или роспуск, выражение недоверия, досрочное прекращение полномочий. К конституционно-правовым санкциям можно отнести: признание акта незаконным, отрешение от должности, роспуск, расформирование, переход полномочий органов местного самоуправления к органам государственной власти (введение временного государственного управления), досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий), отмена (признание недействительным) юридически значимого результата, отмена (приостановление) правовых актов, отказ. Ниже эти санкции будут рассмотрены более подробно.

При характеристике особенностей привлечения к юридической ответственности органов местного самоуправления следует учитывать, что не всегда бывает просто провести грань между органами местного самоуправления и их должностными лицами. Как уже говорилось ранее, должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления.

Представляется необходимым отграничивать муниципально-правовую ответственность от конституционно-правовой по следующим основаниям:

1. Каждый вид юридической ответственности выполняет задачу охраны определенной группы общественных отношений, урегулированных правом. Специфичность муниципальных правоотношений, как и выделение отрасли муниципального права, является общепризнанной, что дает нам основание говорить о самостоятельности и муниципально-правовой ответственности.

2. Для каждого из названных видов юридической ответственности характерно наличие специфических нормативно-правовых актов, закрепляющих основания, условия и процедуры реализации.

3. Конституционный деликт и муниципальное правонарушение как основания соответствующих видов ответственности отличаются по объекту посягательства. Объектом муниципального правонарушения выступают регулируемые и закрепляемые нормами муниципального права общественные отношения в сфере решения вопросов местного значения. Объектом же конституционного деликта являются конституционные правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления государственных полномочий.

4. Муниципально-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии) Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М.: ТК «Велби»; Проспект, 2007. - С. 276.. Муниципальная власть и государственная власть не тождественны по действующей Конституции, хотя и выступают как формы единой публичной власти, они имеют свои отличия, что и обусловливает различия конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности.

5. Муниципально-правовая ответственность связана с ненадлежащим исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления возложенных на них в силу закона полномочий по решению вопросов местного значения. Конституционно-правовая ответственность наступает для субъектов конституционно-правовых отношений в связи с неправомерными действиями (бездействием) в сфере решения вопросов государственного значения на федеральном уровне или на уровне субъекта Российской Федерации либо в сфере отдельных переданных государственных полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, органы государственной власти не вправе осуществлять властные полномочия по решению указанных вопросов, а следовательно, не могут выступать в качестве субъектов муниципально-правовой ответственности.

Введение 2

2. Виды ответственности должностных лиц местного самоуправления 9

3. Ответственность муниципальных служащих 14

Заключение 18

Список литературы 20

Введение

В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации, как никогда, велика роль одного из основополагающих институтов права – юридической ответственности.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии. В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, он находится в процессе своего становления.

Принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит немало конструктивных нововведений в этой сфере. Вместе с тем, следует признать, что в части регламентирования вопросов конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не были решены многие актуальные проблемы.

Местное самоуправление на данный момент еще не в полной мере отвечает своему предназначению в качестве интегрирующего фактора, который способен задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества. На муниципальном уровне остаются нерешенными многие проблемы, наличие которых обусловлено общим состоянием государственно-правовой действительности.

Проблема ответственности перед источником власти является одной из центральных в современной концепции демократии. Местное самоуправление является частью системы демократии, поэтому данная проблема актуальна для его теории и практики. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Отсутствие развитой системы государственного контроля и механизмов ответственности органов власти на любом уровне неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.

1. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности

Конституция РФ, федеральные законы от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ 1 и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ 2 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" заложили правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепив общие принципы и механизмы ее реализации в современных условиях. Этот институт состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т. д.). В настоящий момент правовая основа юридической ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. 3

По мнению Н.Н. Черногора 4 , при исследовании вопроса об ответственности органов местного самоуправления наибольший интерес вызывает ретроспективный аспект ответственности. Современные теории позволяют определиться с существенными чертами этой категории. Наиболее распространенными являются следующие точки зрения. 5

Во-первых, это теории, рассматривающие юридическую ответственность как реакцию государства на правонарушение, выражающуюся в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия за совершенное деяние в форме лишения личного, организационного или имущественного порядка.

Во-вторых, ряд ученых определяет ответственность как исполнение юридической обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения.

В-третьих, существует концепция юридической ответственности как признания государством способности лица отдавать отчет о своем противоправном деянии и претерпевать на себе меры государственного принудительного воздействия в форме лишения благ, непосредственно ему принадлежащих. 1

Существуют и иные подходы к вопросу о природе ответственности. В качестве заслуживающей внимания хотелось бы привести позицию М.А. Краснова.

По его мнению, "ответственность представляет собой связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (условно - субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу обладания определенным статусом строить свое поведение в соответствии с ожидаемой моделью, другая же сторона (условно - инстанция ответственности) контролирует, а также оценивает данное поведение и (или) его результаты; в случае отрицательной оценки и наличия вины она вправе определенным образом реагировать". 2

Данная концепция юридической ответственности отходит от сведения ответственности только к пониманию своего долга или только к наказанию за ненадлежащее поведение. Автор связывает это с тем, что ответственность как правовая категория представляет собой комплексное явление, которое не может быть определено лишь его отдельными признаками. Таким образом, на взгляд М.А. Краснова, не может быть принципиальной разницы между сущностью ответственности за порученное дело (за эффективность своей деятельности) и ответственности за правонарушение. Следует отметить, что ответственность органов местного самоуправления имеет то же сущностное предназначение, одновременно обладая своими специфическими признаками.

Как правило, авторы, рассматривая вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, называют субъектов, перед которыми в соответствии с законом они несут ответственность, и те неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. 1

Н.В. Постовой придерживается мнения, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений. 2

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". 3

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно классифицировать по разным основаниям.

Применительно к рассматриваемой теме понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения этими органами возложенных на них задач и требований.

В узком, юридическом значении под термином "ответственность" понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушение, связанная с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий. 4

Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности - ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.

Концепция муниципально-правовой ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации муниципально-правовой ответственности. 1

Во-первых, это ответственность должностных лиц местного самоуправления перед населением за реализацию тех полномочий, которые жители муниципального образования передали конкретным муниципальным институтам и отдельным лицам. Отзыв главы муниципального образования, депутата представительного органа местного самоуправления, роспуск представительного органа местного самоуправления - меры муниципально-правовой ответственности, наступающие в результате ненадлежащего исполнения ими своих полномочий.

Во-вторых, относительно самостоятельным блоком муниципально-правовой ответственности является ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В-третьих, целесообразно выделить муниципально-правовую ответственность органов местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, которая выражается в неисполнении своих обязанностей или злоупотреблении своими правами, а также в принятии актов волевого характера, которые влекут нарушение прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, муниципально-правовая ответственность в отношении органов местного самоуправления может возникнуть вследствие осуществления ими переданных полномочий.

Каждое из названных направлений муниципально-правовой ответственности имеет особенности, самостоятельную нормативную базу, состав правонарушения, что находит отражение в разных подходах к понятию муниципально-правовой ответственности.

Можно выделить следующие виды муниципально-правовой ответственности на уровне местного самоуправления. В соответствии со ст. 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. 1

Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить ответственность, предусмотренная УК РФ, вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.

Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных поступков. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. В ст. 14 указанного выше Федерального закона*(16) предусматривается ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок). На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ.

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Согласно ст. 16 и 1069 ГК РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом в отличие от юридических лиц граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений компенсацию морального вреда.

Общее же для всех определяется необходимостью защиты интересов населения муниципального образования. Кроме того, следует отметить непризнание нами позитивной муниципальной ответственности. Такая ответственность возможна, но она не имеет отношения к юридической ответственности и, соответственно, к муниципально-правовой ответственности. Сторонники позитивной ответственности полагают, что она имеет место, если законодательно определено, что власть ответственна перед народом. Но это не совсем верное утверждение, так как к наступлению ответственности приводит нарушение только тех принципов и норм, законодательно закрепляющих права и обязанности, которые обеспечены санкциями.

• Понятие и сущность местного самоуправления
  • Понятие местного самоуправления
    • Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации
    • Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения
    • Местное самоуправление как форма народовластия
  • Природа местного самоуправления
  • Понятие и система принципов местного самоуправления
  • Функции местного самоуправления
• Муниципальное право России как комплексная отрасль права
  • Понятие, предмет и метод регулирования отрасли муниципального права
  • Система муниципального права
  • Муниципально-правовые нормы и отношения
  • Источники муниципального права
• Муниципальное право как наука и учебная дисциплина
  • Понятие, предмет и методы изучения науки муниципального права
  • Источники науки муниципального права
  • Муниципальное право как учебная дисциплина
• История развития местного самоуправления в России
  • Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775 г.
  • Введение дворянского самоуправления в 1775 г.
  • Организация сельского и волостного крестьянского самоуправления после отмены крепостного права в 1861 г.
  • Система и компетенция земских учреждений в дореволюционной России
  • Организация и компетенция городского самоуправления в дореволюционной России
  • Система Советов в постреволюционной России
  • Реформирование местного самоуправления в России на современном этапе
    • Основные направления и задачи реформы местного самоуправления в ходе осуществления административной реформы в Российской Федерации
      • Задачи, стоявшие перед законодателем в области административной реформы
      • Современные задачи в сфере законодательного регулирования местного самоуправления
• Правовая основа местного самоуправления в России
  • Понятие правовой основы местного самоуправления
  • Нормы международных актов, действующие в сфере местного самоуправления
  • Конституция РФ 1993 г. и иные федеральные нормативные правовые акты в сфере местного самоуправления
  • Конституции (уставы) субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации в сфере местного самоуправления
  • Устав муниципального образования и иные нормативные правовые акты местного самоуправления
• Территориальные основы местного самоуправления в России
  • Понятие территориальных основ местного самоуправления
  • Территория и земли муниципального образования
  • Установление и изменение границ муниципальных образований
  • Преобразование муниципальных образований
  • Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ
• Финансово-экономическая основа местного самоуправления
  • Понятие и структура финансово-экономической основы местного самоуправления
  • Муниципальное имущество
  • Местные финансы
  • Местный бюджет
    • Местные налоги и сборы. Налоговые поступления в местные бюджеты
• Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления
  • Общая характеристика правовых форм непосредственного волеизъявления граждан
  • Местный референдум
  • Муниципальные выборы
  • Иные формы непосредственного волеизъявления населения
• Органы местного самоуправления
  • Понятие, признаки и система органов местного самоуправления
  • Представительный орган муниципального образования
  • Правовой статус главы муниципального образования
  • Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа муниципального образования, выборного должностного лица муниципального образования
  • Правовой статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования
  • Правовой статус контрольного органа муниципального образования
• Муниципальная служба
  • Понятие муниципальной службы
  • Понятие муниципальной должности муниципальной службы
  • Правовой статус муниципального служащего
  • Прохождение муниципальной службы
• Гарантии местного самоуправления
  • Понятие и система гарантий местного самоуправления
  • Специальные (юридические) гарантии местного самоуправления
  • Судебная защита местного самоуправления
  • Деятельность государственных органов по обеспечению прав местного самоуправления
• Компетенция местного самоуправления
  • Понятие компетенции местного самоуправления
  • Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
  • Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
• Полномочия органов местного самоуправления в отдельных сферах
  • Полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере
    • Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью
  • Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и свобод личности и безопасности населения, охраны общественного порядка
  • Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования
• Ответственность в системе местного самоуправления
  • Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве
  • Муниципально-правовая ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, перед государством
  • Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами
  • Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
• Организация местного самоуправления в зарубежных странах
  • Классификация основных моделей (систем) местного самоуправления в зарубежных странах
  • Англосаксонская модель местного самоуправления
  • Континентальная (романо-германская) модель местного самоуправления
  • Модель местного самоуправления смешанного типа

Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве

Процесс демократизации Российского государства, децентрализации государственного управления возродил интерес к идее местного самоуправления.

Важнейшим этапом в создании органов местного самоуправления явилось принятие Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила общетеоретическую конструкцию местного самоуправления как автономную систему деятельности населения определенной территории по решению вопросов местного значения.

Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который наделил должностные лица и органы местного самоуправления широким кругом полномочий, привело к установлению основания и формы их ответственности перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.

Вполне закономерно, что формирование демократического, правового государства обусловило возрастание роли и значения юридической ответственности, в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления 1 В Послании Президента России Федеральному Собранию 10 мая 2006 г. (Российская газета. 2006, 11 мая) особое внимание бизнесменов с миллиардным состоянием и чиновников любого ранга обращено на то, что «государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом». По мнению главы Российского государства, «социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ». .

Рассматривая вопрос о понятии ответственности в муниципальном праве, большинство авторов, прежде всего, выделяют субъекты такой ответственности, а также неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций

Н.В. Постовой полагает, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Согласно ст. 70, 71, 76 Федерального закона. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектами муниципальное правовой ответственности являются:

• органы местного самоуправления;
• депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством (ст. 70), физическими и юридическими лицами (ст. 76); депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления - перед населением (ст. 72).

В современной науке существует точка зрения о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, является разновидностью конституционно-правовой ответственности.

Так, по оценке Д.Т. Шона. «Конституционная ответственность - отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа..., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы» 2 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41-43. .

Существуют и другие точки зрения. Так, Н.А. Боброва считает, что конституционная ответственность есть ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственного аппарата и его представителей 3 Боброва Н.А.. Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 26. . При этом Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская обоснованно указывают на то обстоятельство, что между государственно-правовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя.

Отмечается также, что круг субъектов конституционной ответственности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, т.е. те структуры и те лица, которые принимают наиболее важные государственные решения.

Отличительная черта этого вида юридической ответственности заключается в том, что только в определенных случаях эта ответственность не требует наличия вины того или иного лица, устанавливаемой в особых процедурных формах.

Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.), не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности.

Об этом, в частности, свидетельствуют:

1. что муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность;
2. использование норм различных отраслей права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления;
3. особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них не включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует включить также органы государственной власти);
4. иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований);
5. привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которые могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица как местного самоуправления, так и вышестоящие органы и должностные лица государственной власти;
6. муниципально-правовая ответственность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых актов о местном самоуправлении;
7. самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности.

Представляется, что муниципально-правовая ответственность - это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права.

Муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы на правовосстановительные, предупредительные и меры взыскания.

К числу правовосстановительных санкций следует отнести факты признания судом муниципального правового акта не соответствующим Конституции, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ и прекращения действия такого акта.

Согласно требованиям ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие судом такого рода решения является основанием для возбуждения процедуры досрочного прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления.

Предупредительные санкции направлены на предостережение субъекта муниципально-правовой ответственности от наступления в его отношении мер взыскания в случае неисполнения им правовых предписаний суда. Таковыми санкциями можно считать содержащиеся в указанных статьях положения о том, что в случае непринятия представительным органом местного самоуправления в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда в течение трех месяцев, а главой муниципального образования (главой местной администрации) - двух месяцев принимаются меры по досрочном) прекращению их полномочий.

К мерам взыскания могут быть отнесены муниципально-правовые санкции, связанные с досрочным прекращением полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, согласно ст. 73 данного Федерального закона полномочия представительного органа муниципального образования досрочно прекращаются на основе закона субъекта РФ о его роспуске.

В соответствии со ст. 74 Закона глава муниципального образования может быть досрочно отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Такая санкция муниципально-правовой ответственности, как отзыв, предусматривается только применительно к избранным населением депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления и членам выборных органов местного самоуправления .

Применительно к должностным лицам местного самоуправления может наступить ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом РФ. вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний.

Прежде всего, остановимся на уголовной ответственности. Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления. виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст. 292), в халатности (ст. 293).

Процедура ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно не лишается свободы.

По нашему мнению, такое противоправное поведение может явиться основанием для утраты доверия населения и досрочного прекращения полномочий муниципального служащего.

Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами.

В соответствии со ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное. виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях Российской Федерации должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей 4 Под должностным лицом в Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти. т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. . Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП РФ, иных федеральных законах, законах субъектов РФ. а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления.

Примером могут служить Закон Ставропольского края от 4 марта 2005 г. 14-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае», Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. № 66-РЗ и др.

Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность, которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных Трудовым кодексом РФ, Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ. Примером может служить Закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 г. № 60-кз «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края».

Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает Трудовой кодекс РФ. В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям.

Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.

Отсутствие в субъекте РФ соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П прямо указал, что законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании 5 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Российская газета. 2002. 10 апреля. .

В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют единые основы, регламентирующие процедуру привлечения к ответственности перед населением субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Существующие региональные законы, посвященные вопросам ответственности органов местного самоуправления перед населением, разнообразны как по содержанию, так и по наименованиям.

Особо следует отметить Кодекс о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42-ОЗ 6 Коммуна. 2003. № 111. 29 июля. , представляющий собой свод законов, регламентирующих как избирательный процесс, порядок проведения схода, местного референдума, так и отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам.

Согласно ст. 16 и 1069 Гражданского кодекса РФ убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом, в отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морального вреда.

В муниципальных отношениях имеет место муниципально-правовая ответственность, которая может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ. уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения 7 Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 318-319. .

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права. Такая ответственность проявляется в единстве позитивного и негативного аспектов. В самом общем виде ее позитивный смысл возникает из обязанности субъектов юридической ответственности осуществлять положительные действия, точно следуя требованиям текущего законодательства и муниципальных правовых актов. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных последствий в случаях нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осуществления своих задач и функций.

Позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривается за решение соответствующих вопросов местного значения, а негативная - наступает в результате утраты доверия населения, а также в случае нарушения действующего законодательства (ответственность перед государством, физическими и юридическими лицами).

Особенностью отношений, регулируемых институтом муниципально-правовой ответственности, является то, что они возникают в области местного самоуправления, которое согласно Конституции РФ определяется не только как область гражданской инициативы и общественной активности населения, но и как самостоятельный уровень организации муниципальной власти, создаваемой для решения вопросов местного значения.

Таким образом, муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества. Данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (населению, выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального деликта.