Задачи управления экономической и политической жизнью страны требуют ее разделения на субъекты управления – особые территориальные единицы, по своей величине и целостности пригодные (удобные) для решения административно – хозяйственных задач.
Первое административное деление России провел Петр I, разделив ее на 8 областей. В правление Екатерины II страна была разделена на 50 губерний и к началу XX века состояла уже из 100 административных единиц. Современная по политическому устройству является федеративным государством, включающим 83 субъекта федерации с разными политическими правами на 01.04.2008 г.
Административными единицами считаются 47 областей, 8 краев и 2 города (Москва и ), которые прямо подчиняются конституции, парламенту, президенту России. Национально-территориальными единицами являются национальные образования, среди которых 21 республика, 1 автономная область и 4 автономных округа, имеющие больше политической самостоятельности. Такое «несимметричное» устройство страны сложилось исторически и связано с многонациональным составом ее населения. В общей сложности национально-территориальные образования занимают более половины % площади России, но в них проживает около 20% населения России.
Для целей управления удобно иметь административные единицы, сопоставимые по людскому, ресурсному и хозяйственному потенциалу. Однако в России, с ее большой неравномерностью в освоении и заселении земель, разница по этим показателям достигает 40–50 и более раз. При этом, чем больше площадь области, тем меньше плотность населения. Для Европейского региона характерны заселенные, небольшие по площади единицы, по мере движения на восток плотность населения в них уменьшается, а территория растет. В 2005–2006 гг. начался процесс слияния небольших автономных округов с соседними, более мощными областями и краями.
Вместе с тем, для управления региональным развитием ощущается потребность и в уменьшении числа единиц, и в их укрупнении, а также в их равном политическом статусе. Согласно теории управления, оптимальное число управляемых единиц составляет около 10–12. В печати обсуждаются сетки деления страны на 10, 20, 30 регионов (или губерний).
В настоящее время принято деление России на 7 , призванное укрепить влияние центральной власти в регионах. Однако эти округа не являются субъектами политико-административного управления страной.
Семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский, Дальневосточный), выделенных для удобства государственного управления не следует путать с экономическим районами (имевшими разные границы в разные периоды существования России (СССР)). Из всех федеральных округов лишь Дальневосточный совпадает с аналогичным экономическим районом. Экономические районы выделялись для выработки и осуществления однотипной государственной (региональной) политики для различных, но внутренне схожих частей страны.
1.Политико-административные устройства государства
Все многообразие конкретных способов политико-территориальной организации власти в государственных образованьях может быть сведено к нескольким основным типам связей: централизации, децентрализации, автономии, местному самоуправлению, федерализму. Первые четыре из перечисленных типов характерны для простого или унитарного государства
1.Унитаризм
Большинство государств современного мира являются унитарными. Унитарным считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств. Оно делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы (районы, города, сельские поселения и т.д.), из которых складывается его административно-территориальное устройство. Административно-территориальные единицы не наделены собственным правовым статусом. Им обладают лишь управляющие или органы государственной власти либо органы местного самоуправления.
2.Федерализм
Большинство государств современного мира являются унитарными. Но к федеративным государствам относятся страны, являющиеся мировыми политическими и экономическими лидерами (США, ФРГ, Канада, Австралия), в которых живет чуть меньше половины населения планеты. Кроме того, федеративную форму государственного устройства провозглашает и Конституция России 1993 г. Все это делает необходимым рассмотреть особенности федерализма как способа территориальной организации государственно-политической системы, его предпосылки, преимущества и опасности применительно к мировой практике государственного строительства, т.к. это должно способствовать пониманию черт российского федерализма, тенденций развития российской государственности.
1)определение государственной власти как федеративной;
2)осуществление государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;
3)самостоятельность субъектов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий;
4)формальное равноправие субъектов федерации;
5)право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий;
6)право выбора субъектом федерации формы своей политической организации;
7)системообразующее единство и неразрывная связь субъектов федераций;
8)обязанность субъекта сохранять целостность федерации и ее исторически сложившейся территории;
9)исключительное право федерации вступать в более крупные союзы;
10)невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами
2.Функционально-структурная подсистема исполнительной власти
Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным;
а) организационно - он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением,
б) функционально - его главное назначение - осуществление управленческой, исполнительно - распределительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально - культурной, административно -политической и других сферах жизни общества;
в) юридически - органы имеют свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого - либо иного органа.
Изучая современную картину функционирования исполни- тельной власти, необходимо отметить, сто в Конституции 1993 года нет достаточно полного системно - структурного определения исполнительной власти. К.С. Бельский считает, что "подобное определение составителям Конституции РФ не удалось потому, что они не имели четкого представления о функциях исполнительной ветви государственной власти Понятие "исполни- тельная власть" оказалось подмененным понятием правительство РФ".2 Можно сказать, что авторы Конституции пошли от обратного и признали, что исполнительная власть есть вся государственная власть за вычетом той, которую они предоставили Президенту, Федеральному Собранию и судебной власти.
Факторы, влияющие на развитие государства и его основных ветвей власти, а также задачи и способы государственного воздействия на процессы социального развития через государственные структуры можно сгруппировать по нескольким направлениям.
Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.
Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.
первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.
Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти. Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.
Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Если правотворческий орган (законодательной или исполнительной власти) закрепляет в праве решения нормативного характера, то другой орган, а именно орган исполнительной власти, на основании своих государственно-властных полномочий обеспечивает применение этих нормативных предписаний, продолжает их под нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.
Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.
Политические карты должны отображать территориально-политическое разделение мира или некоторой его части. Главное в содержании политической карты - это государственные границы и отображение политической принадлежности территории. Изображение границ основывается на официальных источниках, учитываемых на дежурных картах. Выделяются политические центры; показываются столицы государств и главные ядминистративные центры других стран. Важным элементом содержания являются транспортные линии, обеспечивающие международные связи.
Политико-административные карты отражают, помимо государственных границ, также и основное административно-территориальное устройство государств. Они составляются на отдельные государства, их группы или по крупным частям большога государства.
Областные и другие административные карты предназначаются для справок об административно-территориальном устройстве и делении, о местоположрнии административных центров и размещении других населенных пунктов, о транспортных связях. Вместе с гидрографией отражаются и некоторые другие природные особенности.
Политическая карта мира рассматривается как важнейшее звено в системе карт (атласов), создаваемых в целом в качестве социальной карты мира. К числу карт этого вида по содержанию относятся также карты, показывающие направления политической экспансии капиталистических государств.
Политические карты имеют большое документальное значение, они связаны, как указано выше, с государственными актами и протоколами специальных комиссий, с правительственными постановлениями; согласованы со справочниками политико-административного деления. Политические, политико-административные и административные карты призваны быть одним из пособий по изучению географических особенностей, народнохозяйственного развития и национально-политических особенностей территории. (Поэтому эти карты издаются также бланковыми изданиями в качестве картографических основ.)
Вместе с тем велика культурно-просветительная и политико-воспитательная роль этих карт, требующая целеустремленности и объективной точности их содержания.
Большое воспитательное значение имеют карты идеологической тематики, предназначенные для политического просвещения населения.
Типовые географические основы, их виды и применение. Методики разработки и технологии издания их оригиналов.
Типовая географическая основа - дубликат оригинала географической основы, используемый при изготовлении серии отраслевых, тематических или специальных карт одной и той же области.
При создании тематических карт часто используются географические типовые основы общего содержания, дающие полную характеристику географических особенностей картографируемой территории. Исходный оригинал тематического содержания используется непосредственно для составления карты. Для этого ставится требование изготовления исходных оригиналов тематического содержания на типовых географических основах, в масштабах издания и в установленных для данных картографических произведений проекциях.
При создании составительских оригиналов тематических карт стремятся к максимальному использованию типовых географических основ.
Общеэкономические карты.
Общеэкономические карты призваны отображать с той или иной степенью полноты все основные отрасли хозяйства, их характерные сочетания; на них дается, кроме того, представление о размещении населения. К ним относятся также карты общеэкономического районирования.
При разработке общеэкономической карты, ее типа прежде всего исходят из ее целевого назначения, учитывают ее предполагаемое содержание, направления ее использования, в том числе как карты в серии или отдельной карты. Например, общеэкономические карты социалистических стран зарубежной Европы для вузов должны синтезировать все основные сведения" по экономической географии этих стран, обобщать все основные характеристики, приводимые на отраслевых картах. Они должны подчеркивать закономерности размещения и развития производительных сил каждой страны и всей группы стран в целом, обеспечивать единое отображение и восприятие особенностей территориальной организации экономики, специализации народного хозяйства стран, районов и отдельных узлов и центров.
Для создания традиционных общеэкономических карт используют подразделение машиностроения на многоотраслевое и узкоспециализированное; разделение центров легкой и пищевой промышленности по тяготению к источникам сырья и потребителю; выделение общих характеристик типичных сочетаний отраслей для обслуживания потребителей крупных городов; выделение центров добывающей промышленности и транспортных узлов, центров курортного и туристского обслуживания и т. д.
По своему типу большинство общеэкономических карт - комплексные. Способом значков и линейных знаков на них передаются структуры промышленности и системы транспорта; качественным фоном отображается производственная специализация сельского хозяйства.
Совершенствование общеэкономических карт происходит в направлении применения типологических характеристик и синтетических, интегральных показателей. При этом стремятся более полно осуществлять типологическое районирование, использовать его для передачи уровней развития хозяйства, применять для синтетических карт такие показатели, как занятость населения, стоимость основных фондов, национальный доход, чтобы представить экономические явления в сопоставимых величинах и дать целостную экономико-географическую характеристику территории.
Карты природы.
Карты, на которых изображаются объекты, явления и процессы природы, их пространственные закономерности, называются картами природы. К ним относят соответствующие карты Земли, других небесных тел, звездного неба, космического пространства. Среди них основное место занимают физико-географические карты, содержание которых составляет изображение географической среды и географической оболочки, компонентов или явлений природы (климат, почвы и др.) и их закономерных сочетаний - природных территориальных комплексов.
В предыдущей главе рассмотрены общие принципы классификации и типологии тематических карт. Поэтому остановимся только на классификации физико-географических карт по содержанию (тематике). В ней основным принципом является группировка по компонентам природы: литосфере, атмосфере, гидросфере, биосфере, физическим полям Земли и др. Такой подход сочетается с принципом подразделения наук о Земле и позволяет выделить следующие карты природных объектов и явлений: геологические, рельефа земной поверхности, метеорологические и климатические, океанографические (вод морей и океанов), гидрологические (поверхностных вод), почвенные, геоботанические, зоогеографические, а также геофизические (земного магнетизма, гравиметрические и др.). В качестве общих карт, на которых природные системы отображаются в целом, выступают карты ландшафтов, природного районирования и т. п.
Подразделение карт на виды производится преимущественно по отображаемым явлениям, процессам., элементам (карты лесов, болот, четвертичных отложений, сейсмические, осадков и т. п.), по различным сторонам исследуемых явлений (гипсометрические, морфометрические). Актуальными и новыми направлениями природного тематического картографирования являются создание тематических карт Мирового океана, карт для изучения и освоения космического пространства, карт ресурсно-оценочного направления, карт охраны, контроля и совершенствования природной среды. Определенную важность для народного хозяйства нашей страны имеют государственные тематические карты масштабов 1:1 000 000 и 1:2 500 000. Карты природы создаются также на основе международного сотрудничества, в котором Советский Союз принимает активное участие.
В начале рассмотрения этой темы определим понятие «политико-административная система» и поясним, что понимается под структурой и функциями политико-административной системы. В политической науке и теории государственного управления понятие «система» является центральным и наиболее широко применяемым. При этом следует различать простое изучение объекта как системы и методологически более узкий подход с точки зрения общей теории систем.
Основы системного мышления в философии и социальных науках были заложены еще древними мыслителями. Более последовательно и четко системные принципы были реализованы Гегелем. Понятия целостности, соотношение целого и части, определенные этим немецким философом, способствовали дальнейшему развитию системного мировоззрения в различных областях гуманитарного знания. Системный подход к анализу социального и политического управления широко представлен в работах ведущих социологов, политологов и теоретиков менеджмента XX в. Т. Парсонса,
Р. Мертона, Г. Алмонда, Д. Истона, А. Богданова, Ф. Тэйлора, А. Файоля и др.
Общая теория систем, кибернетика и системный анализ, в отличие от системного подхода, - сравнительно поздний продукт науки. Эти научные направления применительно к исследованию политико-административного управления представляют собой попытку преодоления тех недостатков, которые обнаружила классическая теория административно-государственного управления, а именно - представления о закрытости организационных систем, стабильности их целей и задач, рациональном поведении организации и ее отдельных элементов, невнимание к внутренним процессам самоорганизации системы. К разработчикам этого подхода можно отнести Н. Винера, У. Эшби, С. Бир, А. Назаретян. Таким образом, в зависимости от избранной методологии или аспекта рассмотрения понятие «система» может иметь различные определения, каждое из которых будет отличаться большей или меньшей степенью обобщения. Как наиболее общее, т. е. применимое к описанию систем любой природы и сложности, можно привести следующее определение: система - это структурно-функциональное единство элементов. Что касается рассмотрения общественной сферы, то наиболее общим здесь будет понятие «социетальная система», предложенное А. Г.Келлером. Под ней понимается общественная формация, включающая функциональное взаимодействие ее основных структур - экономической, социальной, идеологической и политической1.
Политическая система может быть рассмотрена как часть со - циетальной или общественной системы, которая включает организацию политической власти, комплекс отношений между обществом и государством, характеризует протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характер политического участия и т. д. По отношению к политической системе понятие политико-административной системы уже и специфичнее.
Политико-административная система - это совокупность устоявшихся связей и отношений внутри исполнительной власти, между исполнительной и другими ветвями власти в их динамичес-
ком взаимодействии с институтами гражданского общества. Как и любой другой системе, политико-административной свойственен ряд определяющих признаков:
1) целостность или несводимость - свойство, свидетельствующее о том, что система не равна сумме составляющих ее элементов. Она обязательно включает комплекс связей или отношений между элементами;
2) упорядоченность - структура системы, подчиненная определенному порядку отношений, который может быть выявлен и зафиксирован;
3) делимость - свойство системы обладать присущим ей и соответствующим только ей составом (набором) подсистем и частей.
Как следует из приведенного выше определения, политико-административной системы, ее структура - это комплекс устойчивых взаимосвязей между основными элементами системы (ветвями государственной власти, институтами государственного управления и внешней по отношению к ним среды), обычно формализуемыми в праве. На эффективность структуры политикоадминистративной системы оказывает влияние ряд факторов: совершенство правовой базы, учет социокультурных особенностей данной страны, материально-техническое обеспечение и др. Однако главный критерий, по которому можно судить об эффективности или неэффективности структуры политико-администра - тивной системы, - степень ее соответствия внешней среде. Таким образом, эффективная структура - это такая структура, которая позволяет системе оптимально взаимодействовать с внешней средой, отвечает ее запросам и вызовам.
В первом приближении политико-административные системы можно классифицировать по критерию формы территориального устройства государства. Традиционно выделяют три основные формы территориального устройства: федерация, конфедерация и унитарное государство. Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями политико-административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов вьщеляет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.
Другая типология исходит из выделения особых моделей по - литико-административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели политико-административных систем: монархии, парламентские республики, президентские республики, полупрези - дентские республики.
Третья типология различает модели политико-администра - тивных систем по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик: англосаксонская модель; модель «наполеоновских» стран; модель, характерная для северных стран; модель «германских» стран.
Мы предлагаем использовать следующую классификацию политико-административных систем, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды:
1) механический - характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;
2) адаптивный - характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;
3) креативный - характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Политико-административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный. Очевидно, что для современных государств, находящихся в условиях крайне нестабильной внешней среды, наиболее эффективным является именно креативный тип политико-административной системы.
Еще одним понятием, важным для анализа политико-адми - нистративных систем, является «организационный порядок».
Это основной компонент политико-административного управления, «включающий в себя как продукты «прошлого» управленческого труда (решения, объективированные в стабильной должностной структуре, административном распорядке), так и систему стихийно сложившихся (неформальных) правил и норм отношений в коллективе»1. Особое внимание следует обратить именно на последнюю «неформальную» составляющую организационного порядка, зачастую оказывающую решающее влияние на практику политико-административного управления, реальный расклад сил и отношения внутри административных организаций и между ними.
Понятие политико-территориального устройства государства характеризует способ политической и территориальной организации государства, систему взаимосвязей людей, проживающих в центре и различных регионах, и распределения власти на территории государства между центральными и местными органами государственной власти.
Государство объединяет разнородные в этническом, религиозном, языковом, культурном отношениях социальные общности, в результате чего возникает потребность обеспечить взаимодействие этих общностей и целостность государства. К тому же управление большим государством, имеющим значительную территорию и многочисленное население, из одного центра чрезвычайно трудно, если вообще возможно.
Различаются три основные формы территориального устройства: унитарное государство, федерация и конфедерация . Каждой из них свойственны свои принципы организации территории и взаимосвязей между центром и местами.
1.Принцип унитаризма (от лат. unitas - единство) означает, что государство не имеет в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Унитарное государство - единое, оно может делиться только на административно-территориальные части, не обладающие суверенитетом (правом иметь собственную политическую власть и проводить самостоятельную политику). На местах действуют государственные органы и должностные лица, подчиненные центральным органам власти.
Унитарными являются большинство современных государств - Франция, Италия, Испания, Швеция, Египет, Греция, Норвегия и другие.
Скорее всего в государственно-территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расширяться использование принципа федерализма.
2.Принцип федерализма (от лат. foederatio - объединение, союз) - система основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства, совокупность структур, норм и методов государственного управления, устанавливающих взаимодействие центра и мест, обеспечивающих рациональное и эффективное функционирование федеративного государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.
Смысл федерализма: обеспечить такое соединение различных групп, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей.
К сущностным признакам федерализма относятся: государствоподобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц - субъектов федераций; конституционное разграничение компетенций между ними и центром; недопустимость изменений границ без их согласия.
Принципы федерализма: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; единая денежная и таможенная системы, федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его безопасное существование и функционирование.
Федерализм как принцип стал этимологической основой для производного от него и более узкого по смыслу понятия - федеративное государство (федерация).
Федеративное государство - одна из основных форм организации государства, сложная структура которой состоит из нескольких государств или государствоподобных образований (штатов, провинций, земель, субъектов), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов и полномочий общего государства в целом.
Признаки федерации :
· Территория состоит из территорий субъектов федерации (штатов, республик, земель и т.д.) и в политико-административном отношении не представляет собой единое целое. Вместе с тем, существует единая система границ и ее охраны.
· Субъекты не обладают суверенитетом в полном объеме, не имеют право на сецессию (односторонний выход из федерации).
· Наряду с системой федеральных органов государственной власти субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Однако по отношению к федеральной системе они являются подсистемами, пределы их юрисдикции определяются федеральными конституцией и конституционными законами.
· Наряду с федеральной конституцией и законодательством субъекты федерации разрабатывают свою конституцию (устав), систему законов, соблюдая приоритет, соответствие федеральным конституции и системе права.
· В федерации нет единого государственного бюджета, а есть федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерации.
· Гражданство в федерации обычно двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации. Законодательно регулируется, гарантируется равноправие всех граждан на территории федерации.
· Федеральный парламент обычно двухпалатный. Верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации, нижняя - является органом общенародного представительства и избирается всенародно.
Единая в основе сущность федерализма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федерация соединяет в себе:
1) общее (всеобщее) для всех федераций, выражающее сущность федерализма;
2) присущее только данной группе федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федерализма у данной его разновидности - классический, дуалистический, монархический, республиканский, кооперативный (с акцентом на кооперацию усилий и интеграцию в ведении общегосударственных дел как смысла федерации) и др.
Понятие «модель федерации» выражает групповые особенности данного вида федерации в рамках его единой сущности;
3) единичное, индивидуально-специфическое, свойственное только данной конкретной федерации.
Теоретической основой федерализма является концепция суверенитета народа, выражающаяся в государственном суверенитете.
В специальных исследованиях по данной проблеме утвердилось мнение, что государственный суверенитет исторически возник со времени государственных образований, а его научное осмысление и определение - в конце средних веков. С тех пор продолжаются дискуссии о сущности суверенитета и его субъектах.
Суверенитет (нем. souveranitat, фр. Souverainete - верховная власть, верховные права) - политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности у того или иного субъекта (монарха, народа, государства и его составных частей) независимости и самостоятельности в решении своих внутренних дел и во внешних отношениях.
Идея суверенитета возникла в условиях, когда королевская (царская) власть вела борьбу, с одной стороны, с притязанием церкви, а с другой - со своеволием удельных князей (феодалов), продолжавших отстаивать свою независимость от сюзерена и не желавших покориться власти короля. В Московской Руси идея суверенитета верховной власти воплотилась в понятии и политической практике самодержавия (сам, один держу власть). Впрочем, самодержавие на Руси, возникшее во второй половине XV века, не означало неограниченную власть монарха, допускало Боярскую Думу, Земский собор как сословно-представительные институты, но под неизменным верховенством царя. Выше власти царя признавалась лишь власть Бога.
Теоретически и практически вопрос о государственном суверенитете окончательно решен к XVIII веку в пользу верховной власти монарха (установление абсолютизма в большинстве стран Европы).
По мере утверждения демократических форм государственной власти, т.е. перехода от монархических к парламентским, стала преобладать концепция первичности суверенитета народа, нации. При этом целесообразно подчеркнуть, что ограниченной, упрощенной представляется попытка свести понятие «нация» лишь к одной этнический общности. Суверенное государство - нация, как правило, объединяет различные народы (этносы), проживающие на определенной территории или в разных его регионах. Народ как совокупная общность является носителем государственного суверенитета.
С появлением федеративной формы государственного устройства дискуссии о суверенитете ведутся по вопросу его принадлежности федерации и ее субъектам. Представляется аргументированной концепция неделимости государственного суверенитета как качественной категории, выражающей статус федерации в целом, ее многонационального народа, выдвинутая российскими государствоведами Л. Карапетяном, И. Умновой, В. Чиркиным и др.
В теории суверенитета выделяется общая система взаимодействующих принципов (независимо от субъекта суверенитета), концентрированно отражающая его наиболее существенные признаки:
· неотчуждаемость;
· неограниченность;
· верховенство власти;
· неделимость;
· неабсолютность власти;
· юридическое равенство фактически во многих случаях неравных социальных субъектов;
· приоритет народного суверенитета.
На современном этапе развития международного сообщества, межгосударственных и межнациональных отношений проблема суверенитета становится все более актуальной.
Итак, эволюция федерализма имеет свою многовековую историю, а конституционно-правовое установление ее принципов - около двух столетий. Государственно-правовая наука свидетельствует, что появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого общества, так и политикой более могущественных государств по вовлечению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности.
Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США (1787), затем в Мексике (1824), Бразилии (1889 г.), Австралии (1901), России (1918) и других странах. В современном мире из более чем 180 (200) государственных образований, подавляющее большинство которых являются многонациональными, федеративная форма закреплена в конституциях свыше 20 государств, охватывающих около 50% территории планеты и в которых проживает 1/3 населения. Они сформированы, как правило, на основе территориального или национально-территориального деления.
Происходящая в мире динамика глобализации проблем и интеграции различных сфер жизнедеятельности народов обусловливает развитие конфедеративных политико-правовых форм в организации руководства мировыми процессами.
3. Принципконфедерализма объединяет самостоятельные государства для решения общих актуальных проблем (военных, энергетических, финансовых и др.). Конфедерацию, строго говоря, нельзя назвать формой государственного устройства. Это временный межгосударственный союз, образованный на основе международного договора, члены которого полностью сохраняют свой государственный суверенитет. Основные признаки конфедерации:
- отсутствие единой территории;
- неограниченное право выхода из союза;
- центральное правительство зависит от правительств независимых государств, поскольку содержится на их средства;
- финансовые средства на общие цели, единую политику формируются из взносов членов союза;
- вооруженные силы конфедерации находятся под общим командованием;
- общая согласованная международная политика не исключает самостоятельной позиции членов конфедерации в конкретных вопросах;
- юридически все члены равноправны, но реально приоритетную роль в конфедерации играет государство с более высоким военно-экономическим потенциалом.
Конфедерации обычно недолговечны - они либо распадаются, либо трансформируются в федерацию. Швейцария фактически это федерация. Принцип конфедерализма может стать стимулирующим фактором современных интеграционных процессов (развитие Европейского союза и т.д.).
3.3. Политический режим (от лат. regimen - управление) - характеристика способов, методов, средств осуществления государственной власти, ее реального распределения и взаимодействия с населением, различными институтами гражданского общества («политический климат» в стране).
Выделяют три типа политических режимов - демократический, авторитарный и тоталитарный . Главный критерий
ого деления - наличие в стране выбора (образа жизни, рода занятий, власти, вида собственности, образовательного учреждения, лечебного заведения и т.д.) и плюрализма (множественности): политического - многопартийность, наличие оппозиции; экономического - существование разных форм собственности, конкуренции; идейного - сосуществования различных идеологий, мировоззрений, религий и т.д.
1) Демократическийрежим :
· признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равноправия граждан (независимо от национального, социального, религиозного признаков);
· широкий перечень конституционных прав и свобод личности;
· реальное участие населения в организации государственной власти, управлении делами государства;
· признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равенства всех видов собственности, религиозных конфессий, политических идеологий и программ.
· ограничение плюрализма политического. Государственная власть сосредоточивается у политической и административной элиты, не контролируется народом, политическая оппозиция (партии, течения) существует, но в условиях давления и запретов;
· государственное управление строго централизовано, обюрокрачено, осуществляется при преимущественном использовании административных методов воздействия, механизм обратных связей в системе «власть – общество» блокируется, население не вовлекается в управление делами государства;
· существуют идеологический контроль и прессинг органов власти и управления на средства массовой информации, другие институты политической системы и гражданского общества;
· конституционно-законодательные нормы утверждают экономический плюрализм, развитие различных форм предпринимательства и собственности; однако принцип равных прав и возможностей не гарантирован в реальной жизни.
3) Тоталитарный режим воспроизводит политический, идейный и экономический монополизм. Основные черты:
· государственная власть у незначительной группы лиц и властных структур. Выборы и другие институты демократии, если и есть, то формально («декорация»);
· государственное управление - сверхцентрализовано, государственные должности занимаются не конкурсным отбором, а назначением сверху, народ отстранен от участия в управлении;
· полное огосударствление общества (этатизм);
· тотальный идеологический контроль; господствует, как правило, одна официальная идеология, одна правящая партия, одна религия;
· допускается террор в отношении собственного населения, режим страха и подавления.
Было несколько разновидностей тоталитаризма: фашизм, социализм периода «культа личности» и др.
Политические режимы в «чистом виде», в совокупности всех черт, проявляются нечасто. Существуют многочисленные разновидности режимов. Для их характеристики используются такие варианты в названиях:
2) либерально-демократический;
3) военно-бюрократический;
5) диктаторский (диктатура - режим, опирающийся на насилие);
6) деспотический (неограниченная диктатура одного лица, отсутствие правовых и моральных начал в отношениях власти и общества; крайняя форма деспотии - тирания).
Политический режим не прямо зависит от форм правления и государственно-территориального устройства. Монархия, к примеру, не противопоставляет себя демократическому режиму, а республика (Советов, например) допускает тоталитарный режим. Политический режим зависит, прежде всего, от реального функционирования властных структур и должностных лиц, степени гласности и открытости в их работе, процедур отбора правящих групп, фактической политической роли различных социальных групп, состояния законности, особенностей политической и правовой культуры, традиций.
