Современную правовую систему РФ можно отнести к романо-германской правовой семье.
Основным источником права являются законы и другие нормативные правовые акты. В России как в государстве федеральном законодательство делится на федеральное и законодательство субъектов РФ. Разграничение предметов ведения между РФ, субъектами Федерации и органами местного самоуправления установлено в ст. 71–73 Конституции РФ.
В исключительном ведении РФ находятся: регулирование прав и свобод человека и гражданина; формирование федеральных органов государственной власти; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные налоги и сборы; внешняя политика и иные вопросы.
К совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесены: общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита и иные вопросы.
Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Во главе правовой системы России стоит Конституция РФ; далее следуют федеральные конституционные законы, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные нормативные акты отраслевых министерств и ведомств. Также действуют регламенты Совета Федерации и Государственной думы.
К правовым актам субъектов РФ относятся конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, указы президентов республик в составе РФ, указы, постановления и распоряжения губернаторов и других глав администраций субъектов РФ, постановления правительств субъектов РФ и иные акты нормативного характера законодательных органов субъектов РФ.
Что касается правовых актов органов местного самоуправления, то их виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.
Важное место в правовой системе России занимают руководящие разъяснения Пленума Верховного суда РФ, заключения Конституционного суда РФ.
Иногда применяется в качестве источника права правовой обычай (обычаи делового оборота в гражданском праве).
Частью 3 ст. 11 Конституции РФ предусмотрена возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Сторонами такого договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом соответствующего субъекта РФ его органы государственной власти.
Заключаемые договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.
Петров А.Я., профессор Государственного университета - Высшей школы экономики.
Одна из важнейших проблем, стоящих перед мировым сообществом, определена еще Кантом - это "достижение всеобщего правового гражданского общества" <1>. Для ее решения, очевидно, необходимо активное взаимодействие и сближение правовых систем государств с нормами международного права. Правовые системы государств и система международного права имеют не только качественные отличия, но и общую основу, правовую природу, принципы права и категории. С этим связана возможность международной унификации права. Одна из форм их сближения - закрепление норм международного права в качестве элемента внутригосударственной правовой системы. В части 4 ст. 15 Конституции РФ впервые закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данное положение кардинальным образом изменяет подход к содержанию правовой системы России, ее структуре, иерархии нормативных правовых актов. Одновременно это позволяет практически реализовывать и применять нормы международного права во взаимодействии с российским правом.
<1> Кант И. Соч. Т. 6. М., 1996. С. 12.
Однако реализация и применение норм международного права в иной внутригосударственной системе не может означать, что они включаются в право (его отрасли) того либо другого государства или тем более превращаются в его нормы.
Поэтому вряд ли правильно рассматривать нормы международного права в качестве источников российского права (трудового, гражданского и т.д.). Из этого следуют практические выводы: нормы и источники международного права занимают свое отличительное, своеобразное положение в правовой системе России, функционируют наряду с нормами российского права. Они должны толковаться и применяться в соответствии с целями и принципами международного права и конкретного международного пакта или международного договора в контексте используемых в них терминов, а не с точки зрения соответствующих ориентиров российского права. На это нацеливает Венская конвенция о праве международных договоров (1969 г.).
Итак, правовая система Российской Федерации состоит из норм российского, международного и иностранного права, действующих в стране с санкции Российского государства.
Вместе с тем в науке трудового права существуют другие подходы. Так, известный юрист И.Я. Киселев полагает, что определенная часть международного кодекса труда, воплощающая общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, приобретает значение внутреннего российского закона. Международные нормы труда следует рассматривать как важнейший источник российского трудового права <2>.
<2> Трудовое право / Под ред. О.В. Смирнова. 3-е изд. М., 1999. С. 481, 482.
Определение места норм и источников международного права в правовой системе Российской Федерации позволяет перейти к рассмотрению вопроса о соотношении юридической силы норм российского права и соответствующих норм международного права. От его решения зависит результат рассмотрения и разрешения судами, а также другими компетентными органами государства дел и качество нормотворчества.
Международный Суд в консультативном заключении от 26 апреля 1988 г. отметил "фундаментальный принцип международного права, заключающийся в том, что "международное право превалирует над внутренним правом" <3>. В части 4 ст. 15 Конституции РФ установлено несколько иное положение о приоритете норм (правил): если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Таким образом, данная конституционная норма не дает оснований для признания приоритета общепризнанных (и обычных) принципов и норм международного права перед законами Российской Федерации. Усложняет этот вопрос часть 1 п. "о" ст. 72 Конституции РФ, которая относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов лишь выполнение международных договоров Российской Федерации.
<3> Repots C.J. 1988. Ha gue, 1988.
Согласно преамбуле Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" Россия выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств. Но это положение не совсем соответствует части 4 ст. 15 и части 1 п. "о" ст. 72 Конституции РФ. В то же время общепризнанные принципы и нормы международного права могут иметь приоритет перед законами и иными нормативными правовыми актами в случае, если они выражены в договорной форме.
В науке трудового права нередко этот вопрос трактуется вопреки указанному конституционному положению. К сожалению, этого не избежали и многие современные учебники. Так, некоторые авторы полагают, что Конституция РФ устанавливает приоритет международных правовых норм перед национальными.
В статье 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрена обязательная для суда иерархия норм правовой системы России. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица правовым положениям, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Здесь же дается их иерархия: Конституция РФ, конституционный закон, федеральный закон, общепризнанные принципы и нормы международного права, международный договор, конституция (устав) субъекта Федерации, закон субъекта Федерации <4>, т.е. нормы международного права поставлены ниже федерального закона. Аналогично вопрос решен в статье 3 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" <5>.
<4> Российская газета. 1997. 6 янв.
<5> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757. См. также пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 31 дек.
Может быть, это одна из основных причин того, что даже Конституционный Суд РФ весьма осторожно относится к прямому применению норм международного права, касающихся прав человека. В своих постановлениях он в большинстве случаев ссылается на нормы Конституции РФ, а нормы международного права используются как дополнительное обоснование.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", к сожалению, игнорируется статья 17 Конституции РФ, закрепляющая права и свободы человека, предоставив им высший статус в правовой системе России.
В то же время нельзя не учитывать принципиальное правило разрешения коллизий: более благоприятные для прав человека нормы закона отменяют действие и применение менее благоприятных норм международного права. Основанием для такого утверждения является часть 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах человека. В ней предусмотрено, что никакое ограничение или умаление основных прав человека, признаваемых в государстве-участнике в силу закона, не допускается под тем предлогом, что в Пакте они не признаются или признаются в меньшем объеме. Созвучна с данным правилом статья 2 Конституции РФ, в которой права и свободы человека признаются и провозглашаются высшей ценностью. Поэтому правомерно утверждать: в вопросе прав человека принцип приоритета международных договоров (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) не всегда будет реализован и применен, ибо реализации и применению могут подлежать не международные договоры, а законы (иные нормативные правовые акты) России, если они содержат более оптимальные нормы.
Нормы международного права о правах и свободах человека могут быть реализованы и применены как опосредованно, т.е. через Конституцию РФ, иные законы, так и непосредственно. Так, в Конституции РФ не закреплено одно из важнейших прав человека - право на труд. В статье 6 Международного пакта ООН об экономических, социальных и культурных правах это право провозглашено как задача, к выполнению которой наряду с обеспечением других прав должны стремиться все народы и все государства. Позже оно закрепляется в качестве международного обязательства Союза ССР, правопреемником которого является Россия. Участвующие в настоящем Пакте государства признают право на труд, включающее право каждого на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается, и предпримут надлежащие шаги к обеспечению этого права.
Коллизию следовало бы разрешить на основе статьи 17 Конституции РФ и статьи 6 Международного пакта. Кроме того, необходимо учитывать нормы статьи 55 Конституции о том, что указание в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Это исключительно важно, потому что в современных условиях получили распространение факты ограничения права человека на труд, сформулированного в статье 6 Международного пакта.
Другой вопрос, который естественно возникает: какие международные договоры Российской Федерации имеются в виду в части 4 ст. 15 Конституции РФ (межгосударственные, межправительственные, межведомственные; опубликованные или неопубликованные)?
В части 3 ст. 15 Конституции РФ предусмотрено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права человека, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с частью 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Для осуществления иных принимаются соответствующие правовые акты.
В части 4 ст. 15 Конституции РФ отдается предпочтение международным договорам, устанавливающим иные правила, чем в российских законах. Согласно статье 15 Закона о международных договорах международные договоры, устанавливающие иные правила, подлежат ратификации. Следовательно, приоритетом обладают только ратифицированные договоры.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения Конституции Российской Федерации" разъясняется, что суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующие возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила. В этих случаях применяются правила международного договора. Этим самым Верховный Суд РФ несколько расширил содержание статьи 15 Закона о международных договорах, не совсем обоснованно сориентировав суды общей юрисдикции. В данном случае не учтено, что решение о согласии на обязательность международного договора в форме федерального закона может быть ратификацией или утверждением, принятием, присоединением (ст. ст. 17, 20, 21 Закона). Ратификации же подлежат межгосударственные договоры. Следовательно, приоритетом в отношении законов России обладают межгосударственные, ратифицированные, официально опубликованные международные договоры.
Кроме того, ратификации подлежат межправительственные договоры (ст. 16 Закона), поэтому и они имеют приоритет перед законами Российской Федерации.
Некоторые из межведомственных договоров могут быть ратифицированы, если Правительство РФ примет решение о подписании такого договора по вопросам, имеющим важное значение для государства (ст. 2 Закона).
Согласно статье 1 Закона о международных договорах Российской Федерации Правительство РФ вносит в Государственную Думу на ратификацию договоры, решение о подписании которых им принято.
А имеет ли международный договор Российской Федерации приоритет перед нормами Конституции РФ (ст. 37 и др.)? Очевидно, нет. У Конституции особый правовой статус, это не "основной закон" (как часто утверждают юристы). Она имеет высшую юридическую силу на всей территории России, все действующие правовые акты, в том числе международные договоры Российской Федерации, не должны противоречить ей.
В статье 22 Закона о международных договорах закреплено следующее: если договор содержит правила, требующие изменения Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ. В то же время Конституционный Суд РФ может признать не вступивший в силу договор или отдельные его положения не соответствующими российской Конституции. Такой договор не подлежит введению в действие и применению (ст. 9 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Итак, международным договором Российской Федерации не могут быть установлены иные правила, чем предусмотренные Конституцией РФ.
Вместе с тем не совсем понятно, почему в статье 15 Конституции не предусмотрен (как уже отмечалось) приоритет общепризнанных принципов и норм международного права? И как следствие, в нормотворчестве в ряде случаев наблюдается их игнорирование. Так, в преамбуле Закона "О занятости населения в Российской Федерации" записано, что гарантии государства по реализации прав граждан России, проживающих за ее пределами, определяются международными договорами (соглашениями) Российской Федерации.
Не всегда правильное и корректное нормотворчество наблюдается и на уровне подзаконного регулирования. Например , в соответствии со статьей 3 Устава о дисциплине работников морского транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г.) дисциплина работников морского транспорта состоит в соблюдении ими правил и норм, установленных международными договорами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, применяемыми на морском транспорте. Такая формулировка предполагает приоритет правил международного договора во всех случаях, что не совсем соответствует статье 17 Конституции РФ. И вновь игнорируются общепризнанные принципы и нормы международного права.
Поэтому следовало бы в части 4 ст. 15 Конституции РФ определить более точный, недвусмысленный "статус" общепризнанных принципов и норм международного права. Таким образом, вопрос об иерархии источников международного права нашел бы свое позитивное решение и в соответствующих кодексах (Гражданском, Трудовом и др.).
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" даны важные разъяснения по рассматриваемой проблеме. На некоторых из них хотелось бы акцентировать внимание. Исходя из положений части 4 ст. 15, ст. ст. 17 и 18 Конституции РФ права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации.
Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.
К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Так, примерный перечень общепризнанных принципов международного права содержится в статьях 1 и 2 Устава ООН. А общепризнанные нормы международного права содержаться в Уставе ООН, Всеобщей Декларации прав человека, Статуте Международного Суда, Международном Пакте о гражданских и политических правах человека.
Составной частью правовой системы Российской Федерации (наряду с международными договорами) являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя Союза ССР. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. констатируется, что согласно пункту "а" ст. 2 Закона о международных договорах Российской Федерации под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.д.).
В соответствии с частью 3 ст. 5 Закона о международных договорах Российской Федерации положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов применения, действуют в нашей стране непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений в свое внутреннее законодательство. При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется международный договор Российской Федерации, вступивший в силу и ставший обязательным для Российской Федерации, положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. ч. 1 и 3 ст. 5 Закона о международных договорах Российской Федерации, ч. 2 ст. 7 ГК РФ).
Решая вопрос о возможности применения договорных норм международного права, суды должны исходить из того, что международный договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. При отсутствии такого положения или договоренности договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них договора (ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).
Международные договоры, имеющие прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел, в частности:
- при рассмотрении гражданских дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем законом Российской Федерации, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения;
- при рассмотрении гражданских и уголовных дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила судопроизводства, чем гражданским процессуальным или уголовно-процессуальным законом Российской Федерации;
- при рассмотрении гражданских или уголовных дел, если международным договором Российской Федерации регулируются отношения, в том числе с иностранными лицами, ставшие предметом судебного рассмотрения (например, при рассмотрении дел, перечисленных в статье 402 ГПК РФ, ходатайств об исполнении решений иностранных судов, жалоб на решения о выдаче лиц, обвиняемых в совершении преступления или осужденных судом иностранного государства);
- при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.
Согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем федеральным законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. ч. 1 и 2 ст. 5, ст. 14, п. "а" ч. 1 ст. 15 Закона о международных договорах Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 ГПК РФ, ч. 3 ст. 1 УПК РФ).
Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации.
Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (ч. 4 ст. 15, ст. ст. 90, 113 Конституции РФ).
При осуществлении правосудия суды должны иметь в виду, что по смыслу части 4 ст. 15 Конституции РФ, статей 369, 379, части 5 ст. 415 УПК РФ, статей 330, 362 - 364 ГПК РФ неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием для отмены или изменения судебного акта. Неправильное применение нормы международного права может иметь место в случаях, когда судом не была применена норма международного права, подлежащая применению, или, напротив, суд применил норму международного права, не подлежащую применению, либо когда судом было дано неправильное толкование нормы международного права.
Толкование международного договора должно осуществляться в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. (ст. ст. 31 - 33 разд. 3).
Согласно части 3 ст. 31 Венской конвенции при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, устанавливающая соглашение участников относительно его толкования.
В случае возникновения затруднений при толковании общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации судам необходимо использовать акты и решения международных организаций, в том числе органов ООН и ее специализированных учреждений, а также обращаться в Правовой департамент Министерства иностранных дел РФ, в Министерство юстиции РФ (например, для уяснения вопросов, связанных с продолжительностью действия международного договора, составом государств, участвующих в договоре, международной практикой его применения) <6>.
<6> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.
Вместе с тем в таком важном и единственном в своем роде Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. не нашел отражение вопрос о применении судами общей юрисдикции международных обычаев. Согласно статье 38 Статута Международного Суда он определяется как "доказательство всеобщей практики...". С учетом же научной классификации источников международного права существуют общепризнанные принципы международного права - международные обычаи, общепризнанные нормы международного права, международные договоры. Как видим, международные обычаи в иерархии указанных источников занимают второе место. И, разумеется, игнорировать их неправомерно и необоснованно.
Несмотря на то что Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. действует в течение нескольких лет, практика судов общей юрисдикции далека от совершенства. В частности, суды нередко не устанавливают факт и способ признания обязательности международного договора Российской Федерации или дается лишь название международного договора Российской Федерации либо конвенции (например, действие Конвенции МОТ признано Россией; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах является составной частью правовой системы Российской Федерации). Что касается индивидуальных трудовых споров, то здесь действует обычный стереотип - рассмотрение и разрешение их на основе норм российского трудового права.
Эксперт Центра, к.ю.н., Гаганов А.А.
Что такое общепризнанные принципы и нормы международного права? Обязаны ли российские суды применять международное право? Что об этом думают высшие суды?
Во властных кругах не прекращается дискуссия на тему соотношения международного права с национальным. Глава Следственного комитета Александр Бастрыкин считает, что надо убрать . Председатель Государственной Думы Сергей Нарышкин высказывается против изменения Конституции РФ в этой части и заявляет о соблюдении Россией международных обязательств[i] . Министр иностранных дел Сергей Лавров в 2013 году сказал, что верховенство международного права на практике означает, что «в иерархии правовых норм, формирующих российскую правовую систему, международный договор выше федерального закона или закона субъекта РФ» . Это ни в коей мере не умаляет верховенства Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в 2013 году высказался в таком смысле, что решения международных судов могут быть исполнены в России, только если они не вступают . Существует ли на самом деле какая-то проблема с применением международного права в России? Каково его место в правовой системе России?
Международное право и Конституция РФ
Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Естественно, данная норма может толковаться и толкуется исключительно в контексте части 1 статьи 15, где сказано о том, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. То есть международные договоры, принципы и нормы не имеют приоритета перед Конституцией РФ.
Первые официальные комментарии о том, как понимать положение Конституции РФ о так называемом «примате» международного права появились еще в 1994 году, когда издательство Администрации Президента выпустило комментарий к Конституции РФ (под редакцией Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова). Вот что писали авторы комментария:
«Согласно части четвертой статьи 15, правила международных договоров обладают приоритетом по отношению к противоречащим им правилам внутренних законов. Это означает, что в случае обнаружения противоречия между международным договором и законом правоприменительные органы должны руководствоваться не правилами закона, а нормами, содержащимися в договоре. Договор обладает приоритетом в отношении любых законов, как федеральных, так и законов субъектов Федерации, принятых до заключения договора или после того. В то же время из части четвертой статьи 15 вытекает, что договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции Российской Федерации».
Таким образом, конституционная норма о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, изначально понималась так, что применимое в России международное право должно соответствовать Конституции РФ.
Что такое общепризнанные принципы и нормы международного права?
«Примат» международного права выражается в том, что нормы ратифицированных международных договоров должны применяться в том случае, если ранее принятый по аналогичному вопросу закон противоречит договору. Эта позиция была отражена еще в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 8. Тогда Верховный Суд РФ также пояснил, где искать общепризнанные нормы и принципы международного права : прежде всего, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и других международных договорах, пактах и конвенциях.
В 2003 году Пленум подтвердил, что российские суды в процессе правоприменения должны руководствоваться нормами международного договора (в частности, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод), а также учитывать трактовку его норм, предоставляемую Европейским Судом по правам человека (постановление от 10 октября 2003 года № 5).
В этом Постановлении Пленум более подробно объяснил, что считать общепризнанными принципами и нормами международного права. Общепризнанные принципы международного права – это основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Например, это принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Общепризнанная норма международного права – это правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, например, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.
В том же 2003 году Пленум принял Постановление «О судебном решении» (от 19 декабря 2003 года № 23), в котором обязал суды общей юрисдикции учитывать постановления Европейского Суда по правам человека, в которых дано толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подлежащих применению в деле. Это важное указание судам, однако, оно выходит за рамки «общепризнанных принципов и норм».
Верховный Суд нигде не ссылался на Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, 1970 года, хотя считается, что принципы, перечисленные в Декларации, являются общепризнанными.
Конституционный Суд о применении международного права
Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался в своих решениях о применимости тех или иных принципов и норм международного права. Однако можно отметить ряд знаковых постановлений. Среди них Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 года № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина И.Д. Ушакова». В этом Постановлении Суд называет конституционной обязанностью Российской Федерации рассматривать заключенные ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы.
Затем было нашумевшее Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 года № 27-П по делу Маркина, из которого следовала возможность исполнения в России решений международных судов только в случае их соответствия Конституции РФ и позициям Конституционного Суда РФ
Недавно было опубликовано Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2015 года № 16-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 207 и статьи 216 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Республики Беларусь С.П. Лярского». Конституционный Суд обратил внимание на обязательность применения норм международных договоров: «Наличие в международных договорах положений, которые подлежат применению во взаимосвязи с правилами национального законодательства, если договором не оговорено иное, также подтверждает, что истолкование, а значит, и применение международных договоров должно осуществляться в соответствии, прежде всего, с целями их заключения».
Даже в Постановлении от 1 июля 2015 года № 18-П по делу о проверке конституционности Конституционный Суд РФ сослался на некие «общепринятые избирательные стандарты», которые «получили всеобщее признание в международно-правовых актах, являющихся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы России, – Международном пакте о гражданских и политических правах (статья 25), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола № 1) и Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (статьи 1 и 6)».
Новое дело о решениях Европейского Суда
1 июля в Конституционном Суде РФ слушалось дело о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
Запрос в Суд исходил от группы депутатов Государственной Думы, которых интересует в основном обязанность российских властей исполнять решения Европейского Суда по правам человека. Европейская Конвенция была ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ. Таким образом, посредством ратификации Россия признала юрисдикцию ЕСПЧ и обязалась исполнять его решения. Соответствующие положения впоследствии были внесены в ряд федеральных законов, в том числе процессуальных кодексов, что сделало постановления ЕСПЧ основанием для пересмотра ранее вынесенных судебных решений.
Действительно, о необходимости применения Европейской Конвенции судами говорит и Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней». Верховный Суд РФ также указал на то, что «содержание прав и свобод, предусмотренных законодательством Российской Федерации, должно определяться с учетом содержания аналогичных прав и свобод, раскрываемого Европейским Судом при применении Конвенции и Протоколов к ней».
Обратившиеся в Конституционный Суд РФ депутаты в обоснование своей позиции привели следующую аргументацию. Согласно Конституции РФ участие в межгосударственных объединениях не должно приводить к нарушению прав человека или противоречить основам конституционного строя. Оспоренные нормы, в том числе процессуальных законов, обязывают суды и иные государственные органы выполнять решение ЕСПЧ даже вопреки Конституции РФ. Это может поставить правоприменителя в безвыходную ситуацию, так как он сам не сможет разрешить такую коллизию. Поэтому депутаты считают оспариваемые нормы несоответствующими Конституции Российской Федерации (частям 1, 2 и 4 статьи 15).
На наш взгляд, Конституционный Суд РФ по существу уже ответил на поставленный вопрос – все в том же Постановлении по делу Маркина. Если правоприменитель, например, суд общей юрисдикции, столкнется с такой коллизией, он должен будет направить соответствующий запрос в Конституционный Суд РФ.
Текста постановления Конституционного Суда РФ по этому делу пока нет в общем доступе.
Можно предположить, что депутаты озаботились возможностью пересмотра судебных решений в связи с исполнением решений ЕСПЧ в том числе из-за дела ЮКОСа. Российская властная элита всеми средствами пытается избежать исполнения решений международных судов, тем более что механизм исполнения решений того же ЕСПЧ имеет ряд уязвимостей. Однако Россия создает для себя возможность неисполнения решений международных судов средствами внутреннего законодательства, ссылки на которое не будут приняты международным сообществом. Получится так, что для своего народа Россия будет права (соблюдая свое собственное законодательство и решения высших судов), но для Запада все это не будет иметь никакого значения.
В настоящее время все решения Верховного и Конституционного судов подтверждают необходимость применения международного права и учета решений ЕСПЧ. Никаких изменений в те постановления Пленума Верховного Суда, о которых речь шла выше, не было. Постановления Конституционного Суда РФ вообще не могут быть обжалованы и изменены, позиции Суда также обладают определенной юридической силой. Вопрос о преодолении позиции Конституционного Суда самим Судом решается отрицательно. В связи с этим, несмотря на сложную международную ситуацию, в которой оказалась Россия, в какой-то степени судам все равно придется обращаться к общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации. Международное право не имеет такой же системы мер принуждения к исполнению, какой обладает национальное право, поэтому применение к его нарушителям санкций в рамках правового поля вряд ли возможно (а вот вне правового поля это случается).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ должны соответствовать Конституции РФ, этой нормы достаточно для защиты суверенитета государства. Более того, международный договор, как правило, можно изменить или расторгнуть. В этом контексте дискуссия среди чиновников высокого ранга о месте и роли международного права в российской правовой системе выглядит искусственно подогретой СМИ. Зачем это делается? Чтобы инициировать изменение Конституции РФ? Но в ней есть и более животрепещущие проблемы, требующие решения.
Также по теме .
Международные договоры в правовой системе Российской Федерации
В настоящее время Российская Федерация является участницей примерно двадцати тысяч действующих международных договоров. Расширение договорных связей России с другими странами обусловило необходимость совершенствования внутригосударственного законодательства, регламентирующего заключение ею международных договоров. Одним из важнейших актов российского законодательства в этой области является Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. Он основан на положениях Конституции РФ 1993 г. и общепризнанных нормах договорного права, отраженных в Венских конвенциях о праве международных договоров с участием государств (1969 г.) и договоров с участием международных организаций (1986 г).
Международный договор Российской Федерации определяется в упомянутом Федеральном законе 1995 г. как международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством или государствами либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Существенным моментом в этом определении является то, что соглашение должно регулироваться международным правом, в отличие от соглашений, обязывающих государства политически, но не порождающих юридических обязательств как, например, многие соглашения в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Эти положения почти дословно воспроизводятся в Законе "О международных договорах Российской Федерации" (п.1, 2 ст.5). Они устанавливают принципиально новый порядок взаимодействия международного и внутреннего права - отвечающий реалиям современной международной жизни. В настоящее время не существует договоров, в которых участвовали бы все государства, а для не участвующего в договоре государства его положения не имеют силы. Значение общепризнанных принципов и норм международного права состоит именно в том, что они создаются международным сообществом в целом и становятся обязательными для всех государств. Это принцип суверенного равенства государств, принцип неприменения силы и угрозы силой и др. Если положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации не требуют издания внутригосударственных актов для применения, они действуют в нашей стране непосредственно.
В постановлении Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 г. N 8 судам при осуществлении правосудия рекомендуется принимать во внимание тот факт, что общепризнанные принципы и нормы международного права наряду с международными договорами являются составной частью правовой системы Российской Федерации (п.5). Хотя в постановлении делается акцент на необходимость применения положений договора в случае, если он устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, логическое толкование постановления приводит к выводу, что было бы неправильно утверждать, что в таких случаях применимы только закрепленные в международных договорах общепризнанные принципы и нормы международного права.
Закон о международных договорах Российской Федерации распространяется на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства-продолжателя СССР. Данное понятие является новым в российской договорной практике.
Обычно в случаях территориальных изменений (слияния государств, их разделения, отделения одного государства от другого) наступает правопреемство государств в отношении международных договоров, которое регулируется нормами международного права, нашедшими свое отражение, в частности, в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении международных договоров 1978 г. В основе этих норм лежит принцип сохранения стабильности международных договоров. Исключение составляют лишь случаи, когда соответствующие государства договорились об ином или когда применение данного договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило условия его действия.
Так, при образовании единой Германии в 1990 г. ФРГ признала правопреемство по всем договорам между СССР и ГДР, которые отвечали интересам объединенной Германии и СССР. При образовании на территории Югославии ряда независимых государств новые государства признали себя правопреемниками в отношении основной массы договоров между Югославией и СССР. Это было сделано, например, при инвентаризации договорно-правовой базы российско-словенских и российско-хорватских отношений, аналогичный процесс идет в отношениях России с Боснией и Македонией. Иначе обстоит дело с Гонконгом, перешедшим с 1 июля 1997 г. под суверенитет КНР: поскольку Гонконг был колониальным владением Великобритании, все договоры, заключенные ею в отношении этой территории, утратили силу.
Понятие "правопреемник" в отношении России после распада СССР не вписывалось в систему международных правоотношений, которые затрагивали важнейшие проблемы, в том числе проблемы безопасности и сокращения вооружений. Правопреемство не решило бы вопрос об участии России в ООН, в частности, в Совете Безопасности в качестве постоянного члена, т.к. правопреемство не распространяется на членство в международных организациях. 13 января 1992 г. МИД России разослал главам дипломатических представительств в Москве ноту, в которой заявлялось, что Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства по всем договорам, заключенным СССР. В соответствии с этой нотой мировое сообщество молчаливо признало за Российской Федерацией статус государства-продолжателя СССР.
Заключение международного договора обычно представляет собой длительный процесс, состоящий из ряда последовательных стадий. Закон о международных договорах Российской Федерации четко и всесторонне определяет весь этот процесс, посвящая этому вопросу большую часть статей.
Важнейшей стадией заключения договора является выражение согласия на его обязательность. Обязательность большинства договоров, заключаемых Россией, оформляется путем подписания. Это объясняется тем, что по Конституции Президент и Правительство наделены достаточно широкой компетенцией, в рамках которой они могут принимать решения, влекущие за собой обязательность договора для России.
В ряде случаев подписанные Россией договоры предусматривают вступление их в силу после утверждения, которое осуществляется, как правило, Правительством. В соответствии с Законом предложение о заключении договора до его подписания выносится на одобрение Правительства. Утверждение договора после его подписания не отменяет по смыслу Закона одобрения предложения о заключении договора. В связи с этим встречающееся в российской практике утверждение договоров, подписанных без соответствующего решения Правительства или Президента, является отступлением от Закона и в принципе допускаться не должно.
Некоторые подписанные Россией договоры вступают в силу после их ратификации. Согласно Закону о международных договорах 1995 г., расширенный по сравнению с Законом 1978 г. перечень подлежащих ратификации договоров включает прежде всего договоры по вопросам: прав и свобод человека и гражданина; территориального разграничения; основ межгосударственных отношений; обороноспособности; обеспечения мира и безопасности; мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в международных объединениях, если в данных документах предусматривается передача осуществления части полномочий Российской Федерации или юридическая обязательность решений их органов для России.
Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются МИДом России или по согласованию с ним другими федеральными органами исполнительной власти, как правило, на рассмотрение Президенту. Закон делает из этого исключение для предложений о заключении межгосударственных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства. В некоторых случаях, в частности, принимая во внимание пожелания партнеров по переговорам, Закон допускает представление предложений о заключении таких договоров Правительству.
Предложения о заключении международных договоров от имени Правительства представляются МИДом или по согласованию с ним другими федеральными органами исполнительной власти в Правительство.
Решения о проведении переговоров и о подписании договоров принимаются согласно Закону, как правило, либо Президентом - в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, либо Правительством - в отношении договоров заключаемых от имени последнего.
Закон допускает два исключения: во-первых, Президент вправе принимать решения о проведении переговоров и о подписании договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства, если это вызывается необходимостью; во-вторых Президентом принимаются решения о проведении переговоров о заключении международных договоров межведомственного характера, если договор затрагивает вопросы, отнесенные к полномочиям Президента. Эти исключения обусловлены тем, что Президент, на которого согласно Конституции возложено осуществление внешней политики страны, может принимать решения по широкому кругу вопросов. Тогда как Правительством такие решения принимаются только по вопросам, отнесенным к его ведению.
Согласно Закону и в соответствии с международной практикой Президент, Председатель Правительства и Министр иностранных дел могут вести переговоры и подписывать международные договоры без необходимости предъявления полномочий. Следует однако подчеркнуть, что в данном случае речь идет об отсутствии необходимости предъявлять специальный документ, подтверждающий право данного лица вести переговоры и подписывать договорные акты. При этом остаются в силе требования Закона, касающиеся принятия решений о проведении переговоров и подписания международных договоров России.
Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры публикуются в Бюллетене международных договоров, издаваемом Администрацией Президента. Публикация сопровождается сведениями о дате вступления договора в силу, если он вступает в силу не с даты подписания. Там же публикуются сведения о прекращении действия международных договоров России. Международные договоры, обязательность которых для Российской Федерации зафиксирована в форме федерального закона, публикуются по представлению МИДа в Собрании законодательства Российской Федерации. Если договор применяется временно, это указывается в тексте самого договора. В случаях, когда договор в связи с какими-либо обстоятельствами еще не опубликован, заинтересованное ведомство или лицо может запросить копию текста в историко-документальном департаменте МИД России. Кроме того, тексты многосторонних договоров с участием Российской Федерации, депозитарием которых является Генеральный секретарь ООН, а также другие сведения, касающиеся этих договоров, публикуются в издаваемом Секретариатом ООН ежегодном сборнике "Многосторонние договоры, депонированные у Генерального секретаря ООН". Международные договоры межведомственного характера публикуются в официальных изданиях этих органов.
Самым важным элементом в международных договорных отношениях является выполнение договоров. "Международные договоры Российской Федерации, - говорится в Законе, - подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих договоров, нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации" (ст. 31). На первом месте здесь стоят положения самого договора, т.к. обязательства по такому документу конкретизируются его участниками. Должны также приниматься во внимание другие имеющие отношение к договору нормы международного права. Ни в коем случае не должны нарушаться общепризнанные принципы и нормы, противоречия которым делают договор недействительным. В этом положении учитывается важная роль внутригосударственного права в регулировании выполнения договора и прежде всего Конституции РФ и Закона о международных договорах.
Обеспечение выполнения обязательств и осуществления прав России по международным договорам, вытекающих из этих договоров, возложено на федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые договорами. Главными гарантами выполнения договоров являются Президент и Правительство. Общее наблюдение за выполнением международных договоров осуществляет МИД. В случае нарушения обязательств по договору другими его участниками Президенту или в Правительство России (в зависимости от того, в чьей компетенции находятся регулируемые договором вопросы) представляются предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями договора.
От выполнения международного договора следует отличать его временное применение, которое получило достаточно широкое распространение в российской договорной практике. Закон о международных договорах, упорядочивающий эту практику, вводит дополнительные требования по сравнению с Венской конвенцией 1969 г. Он предусматривает возможность временного применения договора или его части, если это предусмотрено в договоре или если было достигнуто такое соглашение между сторонами, подписавшими договор, когда последний еще не вступил в силу. При этом если временное применение предусматривает договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит принятию в форме федерального закона, то он должен представляться в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его применения. Государственная Дума может ратифицировать договор или продлить его временное применение. Она может также отказаться от того и другого.
Согласно Закону договор подлежит выполнению с даты его вступления в силу для России. В этом смысле принципиально неправильно использование в договорах России, как это иногда встречается на практике, формулы о выполнении сторонами положений договора до его вступления в силу вместо формулы о его временном применении.
Одним из важнейших элементов международно-правового принципа соблюдения договорных обязательств является точное соблюдение процедуры прекращения международных договоров. Правомерное прекращение международного договора осуществляется в соответствии с положениями договора и нормами международного права в отличие от неправомерного, которое противоречит этим положениям и нормам и влечет за собой международно-правовую ответственность.
Закон устанавливает, что прекращение и приостановление международных договоров России осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность для России этого договора. В соответствии с этой нормой Россия должна использовать в своей договорной практике только правомерные способы прекращения и приостановления действия международных договоров. Если решение о согласии на обязательность для России международного договора было принято Президентом, он и должен принимать решение о прекращении или приостановлении действия договора; если же решение принималось Правительством, то за ним остается и право его прекратить.
Исключением из этого правила является положение о том, что, если это вызывается необходимостью, Президент вправе принимать решение о прекращении или приостановлении действия международных договоров, согласие на обязательность которых для России принималось Правительством.
В случаях, требующих принятия безотлагательных мер, Президент, играя особую роль в осуществлении руководства внешней политикой страны, может приостановить действие международного договора, решение на обязательность которого для России принималось в форме федерального закона. Это может быть сделано в форме федерального закона. Если Государственная Дума отклоняет проект такого закона, действие договора незамедлительно возобновляется.
В Законе особо оговаривается порядок принятия решений о прекращении и приостановлении действия международных договоров, в которых Россия является продолжателем СССР. Такие решения органы власти России принимают в соответствии с их компетенцией, которая может не совпадать с компетенцией государственных органов бывшего СССР. При этом прекращение или приостановление действия договора между Россией и какой-либо страной не предрешает вопроса о сохранении в силе соответствующего договора между этой страной и другими государствами-бывшими республиками СССР.
Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" имеет большое значение. Он является важным шагом на пути дальнейшего развития международного сотрудничества России с другими странами, укрепления ее политических, экономических и культурных связей. Закон содействует успехам нашей внешней политики, защите международных прав российского государства, вытекающих из заключаемых им международных договоров. Он является конкретным результатом реализации положений Конституции Российской Федерации и важным этапом на пути совершенствования российского законодательства. Конкретизировав конституционные нормативные акты России, обобщив опыт договорной практики, накопленный в российском государстве и за рубежом, а также международно-правовые акты в указанной области, данный акт содействует укреплению стабильности договорных отношений Российской Федерации и международных отношений в целом.
Введение
XX век оказался самым жестоким из всех известных истории. Вооруженные конфликты разного масштаба продолжались непрерывно. Достижения науки и техники использовались, прежде всего, в военных целях. В наше время хранимые государствами тысячи ядерных зарядов с достаточной степенью вероятности могут выйти из-под контроля. Крайне остро стоит проблема предотвращения распространения оружия массового поражения. Все более грозную опасность представляют деградация окружающей среды и международный терроризм.
Необходим более высокий уровень управления социальными процессами, как на национальном, так и на глобальном уровне. Существенное совершенствование управления выдвинулось на первый план. В результате возрастает роль таких инструментов управления, как государство, международные организации, право. Особое значение приобретает взаимодействие международного и внутреннего права государств.
Одним из основных и необходимых инструментов управления международными отношениями служит международное право. При его помощи создается и поддерживается мировой порядок. Оно делает поведение государств более предсказуемым.
Безопасным может быть лишь мир, основанный на законности. Международный Суд ООН подчеркнул, что поддержание международного правопорядка "является жизненно важным для безопасности и благополучия сложного международного сообщества наших дней".
Новый мировой порядок мыслим лишь как порядок демократический. Никто не может обладать монополией на принятие решений. Государства обладают равным правом на участие в решении международных проблем, и, прежде всего тех, что непосредственно затрагивают их интересы. Необходимо обеспечить уважение законных интересов всех государств, несмотря на их многообразие. И в этом плане важная роль принадлежит международному праву. На его основе происходит согласование интересов. Достигнутый баланс закрепляется, находит выражение в нормах. Последние содействуют сохранению достигнутого и служат инструментом реализации вытекающих из этого задач.
Отражая не только национальные интересы государств, но и интересы их сообщества в целом, международное право становится не просто межгосударственным правом, но и правом международного сообщества в целом.
Баланс силы подлежит замене балансом интересов, который способен быть основой стабильности мирового порядка.
Нормы международного права
Норма международного права - это созданное соглашением субъектов формально определенное правило, устанавливающее для них права, обязанности и обеспечиваемое юридическим механизмом. Ее специфика определяется тем, что она является элементом особой правовой системы.
Специфика международно-правовых норм и их системы сказывается на их конструкции. Главное состоит в том, что большинство норм содержит лишь диспозицию, а санкции определяются системой в целом. Конкретные контрмеры в случае нарушения норм могут предусматриваться отдельными договорами.
Будучи общим правилом, норма не может представлять оптимальное решение для всех случаев, скорее она служит для этого исходным пунктом.
Есть основания различать, но не противопоставлять, нормы де-юре и нормы де-факто. Первые - это официально признанные правила, вторые - те же правила, но уже с учетом того, как они реализуются в практике. Эти различия, разумеется, должны иметь пределы. Отход от сложившихся стандартов реализации нормы означает ее нарушение.
Усложнение правовых функций предопределяет многообразие нормативного инструментария. Появляются новые виды норм, совершенствуется их взаимодействие в системе. Об углублении системного характера международного права свидетельствует, в частности, рост числа норм, способных оказывать регулирующее воздействие лишь в совокупности с другими нормами. Примером тому служат весьма распространенные в договорном праве определения.
В политике и доктрине широкое распространение получила точка зрения, отрицавшая возможность существования универсальных норм. Однако сама жизнь доказала, что даже в условиях холодной войны универсальные нормы могут быть достаточно эффективными, без универсального международного права глобальная система международных отношений функционировать не может.
Международная практика исходит из реальности существования универсальных норм.
Главными отличительными признаками универсальных норм являются глобальность действия, всеобщая обязательная сила, создание и отмена их международным сообществом в целом.
Региональные нормы исторически предшествовали универсальным. Последние создавались на базе первых, используя их опыт. Этот процесс продолжается и поныне. Вместе с тем универсальное международное право содействует прогрессу региональных систем, передавая им опыт как более развитых региональных систем, так и универсальной системы.
Партикулярные или локальные нормы распространяют свое действие на отношения с ограниченным кругом участников, в большинстве случаев - на двусторонние отношения. Их основным источником являются договоры. Но существуют и обычные нормы такого рода. Международный Суд ООН не раз ссылался на региональные, локальные обычаи
В целом локальные нормы служат интересам повышения уровня международно-правового регулирования и роли права в международной жизни. Поэтому общее международное право открывает значительный простор для регулирования на локальной основе.
Одной из характерных черт современного международного права является наличие в нем комплекса императивных норм, обладающих особой юридической силой. Последняя заключается в недопустимости отклонения от норм во взаимоотношениях отдельных государств даже путем их соглашения. Противоречащие им обычай или договор будут недействительны. Вновь возникшая императивная норма делает недействительными и противоречащие ей существующие нормы.
Без императивного регулирования не могли обойтись и международные отношения в прошлом. Оно императивно определяло порядок создания норм - только соглашением. Императивным был принцип “договоры должны соблюдаться”, без которого нет международного права. Императивными были запреты пиратства и работорговли, а также некоторые правила ведения войны. Новизна состоит в том, что ныне императивные нормы образуют целый комплекс, определяющий характер международного права, его цели и принципы, основное содержание. Кроме того, императивные нормы получили официальное признание.
Существуют нормы отсылочные, обязывающие руководствоваться правилами, содержащимися в других нормах, актах. Такого рода нормы можно встретить во многих договорах. Отсылают и к неправовым нормам.
Выделяют организационные нормы, которые имеют несколько разновидностей. Их задача состоит в регулировании деятельности международных органов и организаций
Технические нормы регулируют не функционирование технических систем, а сотрудничество государств, обязывая их обеспечить соблюдение устанавливаемых правил теми, кто эксплуатирует эти системы. По своему содержанию нормы являются техническими, но по механизму действия - международно-правовыми
В литературе обсуждается вопрос о наличии в международном праве программных норм. Они не только закрепляют то, что есть, но и определяют, что должно быть, во многих случаях посвящены именно будущему поведению. Большая часть договоров программирует развитие сотрудничества.
Программный элемент в основных принципах имеет два аспекта. Первый состоит в том, что они сначала признаются в качестве международно-правовых норм, а затем постепенно утверждаются в практике государств.
Особенно показателен принцип уважения прав человека, который для значительного числа государств носит программный характер в результате неготовности их социально-политических систем к реализации международного стандарта в полном объеме.
Второй программный элемент принципов состоит в том, что они в юридически обязательной форме определяют основные направления развития международного права. Это же относится и к программному характеру целей международного права.
Многие положения программ носят характер рекомендаций. Исключительно важной формой рекомендательных норм являются резолюции международных органов и организаций.
Концепция рекомендательных норм международного права вызвана к жизни, прежде всего стремлением объяснить природу резолюций международных организаций. При этом игнорируются различия двух явлений - рекомендательных норм и рекомендаций как международных актов.
В первом случае речь идет о нормах, которые призваны регулировать отношения рекомендательным способом, устанавливая желательную, целесообразную модель поведения, но не обязывая следовать ей. Во втором случае имеются в виду акты, обладающие силой рекомендаций, например резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которые могут содержать категорические предписания, но не обладают юридической силой.
Принципы международного права
Характерной особенностью международного права является наличие в нем комплекса основных принципов, под которыми понимаются обобщенные нормы, отражающие характерные черты, а также главное содержание международного права и обладающие высшей юридической силой. Эти принципы наделены также особой политической и моральной силой. Очевидно, поэтому в дипломатической практике их обычно именуют принципами международных отношений. Сегодня любое значимое политическое решение может быть надежным, если оно опирается на основные принципы.
В рамках международного права существуют различные виды принципов. Среди них важное место занимают принципы-идеи. К ним относятся идеи мира и сотрудничества, гуманизма, демократии и др. Они нашли отражение в таких актах, как Устав ООН, пакты о правах человека, и во многих других документах. Основной объем регулирующего действия принципы-идеи осуществляют через конкретные нормы, отражаясь в их содержании и направляя их действие. Вместе с тем они и сами по себе служат регулятором международных отношений.
В многочисленных международных актах перечень основных принципов не одинаков, но совпадает в наиболее авторитетных универсальных актах, каковыми являются Устав ООН и принятая Генеральной Ассамблеей в развитие его положений Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г. В этих документах перечислены следующие принципы:
Неприменение силы или угрозы силой;
Мирное разрешение споров;
Невмешательство;
Сотрудничество;
Равноправие и самоопределение народов;
Суверенное равенство государств;
Добросовестное выполнение обязательств по международному праву.
Заключительный акт СБСЕ 1975 г. дополнил приведенный перечень тремя принципами: нерушимость границ, территориальная целостность, уважение прав человека. Последние два не были выделены в качестве самостоятельных в Декларации 1970 г., но были отражены в содержании других принципов. Что же касается принципа нерушимости границ, то он не получил универсального признания, а потому носит региональный характер.
Принципы выполняют важные функции. Они определяют основы взаимодействия субъектов специфическим образом, закрепляя основные права и обязанности государств. Принципы выражают и охраняют комплекс общечеловеческих ценностей, в основе которых лежат такие важнейшие ценности, как мир и сотрудничество, права человека. Они служат идейной основой функционирования и развития международного права. Принципы - это фундамент международного правопорядка, они определяют его политико-правовой облик. Принципы являются критерием международной законности.
Общепризнанные принципы и нормы в правовой системе России
Характерная черта современного международного права состоит в том, что осуществление им своих функций возможно лишь при все более тесном взаимодействии с внутренним правом государств. С другой стороны, нормальное функционирование национальных правовых систем зависит от взаимодействия с международным правом. Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права носит характер объективной закономерности, которая отражает более общую закономерность - углубление взаимодействия национального общества с мировым сообществом. "Сегодня оно создает права и обязательства не только для государств, но и непосредственно для физических и юридических лиц, имеет прямое действие во внутригосударственной сфере" .
Во имя обеспечения единства международного сообщества государства должны подчиняться установленному ими порядку, который является социально и политически необходимым. Это касается деятельности не только международной, но и внутригосударственной в той мере, в которой она затрагивает международные отношения.
"...Международное право представляет собой главную цитадель правопорядка... Международный правопорядок... оказывает непосредственное влияние на государственно-правовое регулирование" .
Под влиянием международного права происходят важные изменения во внутреннем праве. Наиболее показательны в этом плане нормы о правах человека, образующие сердцевину конституций. Принимаются законы, призванные обеспечить реализацию международных норм. В качестве примера можно назвать российские законы о международных договорах, о международных и внешнеэкономических связях субъектов Федерации, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне.
Рост влияния международного права на право государств породил тенденцию к конституционализации международного права. Все большее число конституций содержат положения, посвященные международному праву и призванные обеспечить его реализацию. Более того, многие из них устанавливают приоритет международно-правовых норм.
Об углублении взаимодействия двух систем права, его характерных чертах и тенденциях развития свидетельствует, прежде всего, конституционное право, представляющее основу правовой системы государства.
В преамбуле Конституции РФ провозглашено, что многонациональный народ Российской Федерации сознает себя частью мирового сообщества. Одним из объективных факторов, характеризующих это сообщество, является взаимодействие в его рамках суверенных государств.
"Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" .
Международные договоры Российской Федерации регулируют отношения России с зарубежными государствами и международными организациями. Они заключаются в соответствии с Конституцией и федеральными законами от имени Российской Федерации уполномоченными федеральными органами. После официального признания, ратификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приобретают обязательную силу на территории России.
В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации", принятом Государственной Думой 16 июня 1995 года и вступившем в силу 21 июля 1995 года, дано определение подобных договоров. Так, "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Россией и иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом.
"Взаимодействие международной и внутренних правовых систем осуществляется на всех уровнях, включая правосознание и организационно - правовые механизмы" . Международное право оказывает существенное влияние на функционирование внутреннего права, на процесс принятия решений при создании и при применении права. Принимая решение, государственные органы учитывают его международные последствия. Нормы международного права нередко служат образцом для правового регулирования внутри страны и т.д.
Между тем современное общее, обычное право содержит все больше норм, имеющих прямое отношение к внутреннему праву. Достаточно напомнить об общепризнанных принципах и нормах о правах человека, которые обязательны для всех государств независимо от их участия в договорах о правах человека.
Общепризнанные принципы представляют собой разновидность норм международного права. Это его универсальные нормы. Они, как и иные общепризнанные нормы, имеют наиболее общую форму выражения и признаны всеми или абсолютным большинством государств в качестве обязательных. Более узкая группа общепризнанных принципов (норм) - основные принципы международного права. Это - нормы, отражающие коренные, фундаментальные интересы государств и народов. Они представляют собой нормативную основу всей системы международного права, служат его фундаментом. Одним из свойств основных принципов является также их взаимообусловленность, т.е. содержание каждого из них должно рассматриваться в контексте содержания других.
Высказывается мнение, будто преимущественной силой в правовой системе России обладают лишь договоры, а к общепризнанным принципам и нормам, существующим в форме обычая, это не относится.
С подобным мнением трудно согласиться. Правильнее иное понимание Конституции, что подтверждается и Конституционным Судом РФ.
"Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России имеют преимущественную силу перед национальными законами..." .
Высокий статус придан международным нормам о правах человека и Конституцией России. Права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются "согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ч. 1 ст. 17).
В случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами или договором. Согласно статье 46 Конституции каждый вправе в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод граждан, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Международные договоры являются существенным элементом стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами. Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
Осуществление международно-правовых обязательств принято связывать с термином "имплементация", которая может иметь место как на межгосударственном, так и на внутригосударственном уровнях. Применительно к внутригосударственным отношениям, определенные вопросы которых относятся к предмету данной статьи, имплементация отражает обязанность государства посредством уполномоченных им органов предпринять все необходимые меры и действия по выполнению его международных обязательств. В то же время санкционирование внутригосударственным актом - Конституцией РФ - введения норм международного права во внутригосударственные отношения не ликвидирует значения этих норм как международно-правовых установлений, воплощенных, в частности, в международных договорах Российской Федерации.
"Войдя благодаря инкорпорации в систему российского национального права, они не теряют международно-правового качества, то есть остаются частью международно-правовой системы" . В связи с этим на них распространяются положения права международных договоров относительно действия договоров во времени, в пространстве, применительно к наступлению определенных обстоятельств (разрыв дипломатических отношений, начало военных действий, ситуация, связанная с оговоркой о неизменных обстоятельствах, и т.д.). На инкорпорированный международный договор продолжают распространяться и те правила толкования, которые обычно применяются при толковании норм международного права.
Таким образом, международно-правовые нормы, введенные во внутригосударственную правовую систему, не меняют своего качества и продолжают также оставаться частью системы норм международного права. Однако процесс осуществления этих норм, порядок их имплементации регулируются в данном случае нормами внутригосударственного права, если иное не определено международным договором государства.
В то же время международное обязательство, согласованное с требованиями Конституции, создает благоприятные правовые условия для принятия решений, способствующих его имплементации. Важным фактором в этом процессе является опора правоприменителя на общепризнанные принципы и нормы международного права, которые, как уже отмечалось, наряду с международными договорами России являются составной частью ее правовой системы.
Примером использования Конституционным Судом международно-правовых актов, касающихся обеспечения права собственности, явилось дело о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998г. "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". "Правовые основания нахождения указанных культурных ценностей на территории России определены международно-правовыми актами, принятыми в период и после окончания Второй мировой войны и сохраняющими свое действие для возникших в силу этих актов имущественных отношений в настоящее время.
Конституционный Суд опирался и на один из основных и общепризнанных принципов международного права - принцип международно-правовой ответственности государства - агрессора за развязывание и ведение агрессивной войны, позволивший возложить после окончания войны на бывшие неприятельские государства обязательства по обычной и компенсаторной реституции культурных ценностей".
В деле о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, согласно которому вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу, Конституционный Суд оценил смысл положения рассматриваемого акта "исходя из его места в системе правовых актов, в том числе международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации" .
Использование Конституционным Судом в своих решениях общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации способствует как их имплементации, так и совершенствованию действующего законодательства.
Международные отношения не сводятся только к отношениям между государствами как основными субъектами международного права. Политические партии, профсоюзные и иные общественные организации различных государств также активно сотрудничают между собой и принимают важные международные документы, оказывающие очевидное воздействие на внутригосударственную жизнь. Такие отношения условно принято называть международными политическими отношениями. Принимаемые в их рамках нормы, даже если они формально не трансформируются в нормы национального избирательного права, все-таки влияют на политические установки и документы, а, в конечном счете - на законодательные и подзаконные акты в области избирательного процесса.
Заключение
Все сказанное позволяет сделать определенные выводы.
Постепенно конституции государств обретают черты основных законов членов международного сообщества. Это находит выражение в первую очередь во все более широком признании приоритета международного права. Наблюдается тенденция к росту роли международного права.
Углубление взаимодействия международного и внутреннего права государств ведет к образованию глобальной правовой системы или суперсистемы.
В ее рамках национальные правовые системы активно взаимодействуют друг с другом, с региональными системами и общим международным правом. В основе ее лежит принцип демократии, дающий возможность согласования различных правовых систем.
Система норм международного права и нормы внутригосударственных правовых систем взаимосвязаны и влияют друг на друга. Посредством этого взаимодействия происходит согласование норм указанных систем и проявляется их социальная ценность, позволяющая судить об их эффективности: социальная ценность нормативности в праве связана с той ролью, которую играют социальные нормы в жизни общества.
Связующим звеном системы норм международного права во взаимодействии с внутригосударственной нормативной системой является принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Литература
Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
Королев С.В. Компаративистика публичного права. – М, 1998.
Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. - Спарк, 1997.
Марочкин С.Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации. – Российский журнал международного права, 1997, № 2.
Поленин С.В. Взаимодействие международных и внутригосударственных правовых систем. – Правовая система социализма. – М, 1987.
Тиунов О.И. Конституционный Суд России и международное право. – Российский ежегодник международного права, 1995.
Тиунов О.И. Международное гуманитарное право. – М, 1999.
