Экономическая основа местного самоуправления является обязательным условием реальности и эффективности муниципальной деятельности. Экономическая основа местного самоуправлениязакрепляется совокупностью правовых норм, регулирующих отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности и средств местных бюджетов в интересах населения муниципальных образований.
Обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, экономическая основа служит удовлетворению социальных потребностей населения муниципального образования и дальнейшему развитию самого муниципального образования. Вместе с тем укрепление и развитие экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое положение страны в целом. При этом экономическая самостоятельность муниципальных образований обусловлена состоянием экономики страны.
Европейская хартия местного самоуправления устанавливает общие принципы экономической и налоговой политики страны применительно к органам местного самоуправления, которые должны обеспечить самостоятельность местного самоуправления в рамках национально осуществляемой экономической политики.
Конституция РФ определяет экономические условия местного самоуправления, прежде всего в признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности (ст. 8); праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132).
Муниципальной собственностью в соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества.
Нормативное правовое регулирование экономических основ местного самоуправления на федеральном уровне осуществляется Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Налоговым кодексом, Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.
Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определены составляющие экономической основы местного самоуправления, состав муниципального имущества, порядок владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, порядок формирования и расходования средств местных бюджетов, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за незаконное использование бюджетных средств муниципальных образований.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
В соответствии с указанным Федеральным законом в собственности муниципальных образований может находиться:
– имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения муниципальных образований разных типов;
– имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
– имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не входящего в вышеприведенный перечень, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” указанное имущество обязывает перепрофилировать (изменить целевое назначения имущества) либо отчуждать. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального образования – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.
Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию.
Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с реестрами расходных обязательств муниципальных образований.
В недотационных муниципальных образованиях органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. В дотационных муниципальных образованиях указанные нормативы определяются в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Российской Федерации.
Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется не прямыми выборами, а путем делегирования депутатов представительных органов и глав поселений, входящих в состав района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в порядке, предусмотренном Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.
Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.
Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” доходы местных бюджетов разделены на собственные доходы и субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий.
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения граждан; 2) доходы от местных налогов и сборов; 3) доходы от региональных налогов и сборов в соответствии; 4) доходы от федеральных налогов и сборов; 5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления; 6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; 7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; 8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; 9) добровольные пожертвования; 10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется путем делегирования депутатов представительных органов и глав поселений, входящих в состав включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения.
Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.
Местные налоги и сборы – налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления.
Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются в Налоговом кодексе. Порядок зачисления в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района доходов от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством в бюджеты муниципальных районов, устанавливается Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, которые должны устанавливаться законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса.
Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по единым для всех поселений и муниципальных районов нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом на постоянной долговременной основе.
Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены процедуры выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Порядок образования региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления дотаций из этих фондов устанавливается Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетным кодексом. Порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления дотаций из этих фондов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).
Порядок образования региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и предоставления из них дотации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации
Федеральным законодательством предусмотрено предоставление иной финансовой помощи.
В соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований.
Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.
В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд софинансирования социальных расходов.
Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена иная финансовая помощь из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Отдельно в составе местных бюджетов должны учитываться субвенции – перечисления из региональных фондов компенсаций, предоставляемых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Указанный фонд формируется за счет субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами, и иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Особенности формирования доходной части местного бюджета в общем случае будет определяться типом муниципального образования и тем, является муниципальное образование дотационным или недотационным.
Особенности формирования расходной части местных бюджетов будут определяться: принципами формирования расходной части местных бюджетов в зависимости от того, получает ли муниципальное образование финансовую помощь в виде дотаций; режимами так называемых «отрицательных трансфертов»; порядком формирования и исполнения местных бюджетов при введении временной финансовой администрации.
Впервые в законодательстве введен особый режим перераспределения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы – перечисление средств с нижестоящего уровня в вышестоящий уровень бюджетной системы.
В соответствии с Бюджетным кодексом межбюджетные трансферты – это бюджетные средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Под отрицательными трансфертами понимается перечисление бюджетных средств из нижестоящего бюджета в вышестоящий бюджет.
Законодательством введены следующие отрицательные трансферты:
1) субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в случае формирования представительного органа муниципального района путем делегирования депутатов и глав поселений, входящих в состав муниципального района;
2) субвенции, перечисляемые из бюджетов недотационных поселений в региональные фонды финансовой поддержки поселений, и субвенции, перечисляемые из бюджетов недотационных муниципальных районов (городских округов) в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
3) субвенции, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджет муниципального района при передаче на основе соглашений части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципального района.
Субвенции из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера перечисляются в обязательном порядке. В случае неперечисления каким-либо поселением субвенций, органы местного самоуправления муниципального района имеют право принудительно изымать указанные средства из бюджета поселения, уменьшая налоговые поступления в бюджет поселения.
Показатели финансовой деятельности органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами государственной статистики в установленном порядке.
Очень важным является этап становления местного самоуправления, который можно отнести к концу 80-х - началу 90-х годов прошлого столетия. Он тесно связан с экономическими и политическими преобразованиями, проходившими в нашем государстве и обществе . Во всех этих преобразованиях была заложена идея децентрализации власти . И поскольку власть базируется на экономической основе, нужно было пересмотреть вопросы собственности и финансовых ресурсов, установить их оптимальное соотношение между центральными и местными органами власти.
Собственность субъектов РФ обеспечивает реализацию интересов людей, проживающих в границах субъектов РФ.
Муниципальная собственность служит удовлетворению интересов жителей муниципального образования.
Если рассмотреть все формы собственности во всех смыслах, то они в той или иной мере соприкасаются с одной целью - удовлетворение интересов граждан Российской Федерации. А согласно Конституции РФ власть должна проявлять заботу о благосостоянии граждан своей страны.
Мы видим, что в итоге все формы собственности во всех случаях взаимосвязаны и взаимообусловлены, а также подчинены в какой-то степени достижению единой цели - удовлетворению интересов граждан Российской Федерации. Они объединены в единую систему, состоящую из элементов, обеспечивающих надлежащее функционирование этой системы.
Другими словами, собственность - это система, состоящая из ряда взаимообусловленных, взаимосвязанных отношений (элементов), обеспечивающая удовлетворение общественных интересов в целом и интересов каждого субъекта в отдельности.
Чтобы достичь этой цели, необходимо обеспечить правильное, эффективное управление собственностью каждому из ее владельцев. Тогда система в целом будет функционировать удачно.
Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.
Состав муниципальной собственности в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) разграничен по уровням территориальных образований.
I. В собственности поселений могут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
12) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;
13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
15) обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района;
16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.
III. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в пунктах I и П.
IV. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в пунктах I и II, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
Таким образом, муниципальная собственность впервые разграничена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.), что является новым законодательным достижением. Законодатель предпринял попытку, нацеленную на достижение соответствия компетенции различных уровней местного самоуправления их материальным возможностям. Если нормы закона будут реализованы на практике, то местное самоуправление окажется жизнеспособным. Помимо этого, чтобы что-то распределять, нужно развивать реальный сектор экономики , т. е. производство и торговую сферу. На сегодняшний день никаких мер в данном направлении не предпринято. Происходит законодательный процесс разделения того, что еще не создано фактически.
Иначе говоря, нет экономической основы, нет и местного самоуправления.
Конечно же, в законе имеется неопределенность. Она состоит в том, что в собственности поселений, муниципальных районов, городских округов «могут находиться» имущество движимое и недвижимое. Реальная жизнь, история становления и развития местного самоуправления свидетельствуют о том, что такого имущества как раз и нет в собственности подавляющего большинства муниципальных образований.
Закон приводит довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для решения задач.
Согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Правовое регулирование отношений муниципальной собственности
Среди федеральных законов особое место занимает Гражданский кодекс Российской Федерации, закрепивший ряд норм, устанавливающих право муниципальной собственности , управление ею. Нормы, регулирующие отношения муниципальной собственности , закреплены также, как уже отмечалось, в Федеральном законе «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 и 2003 гг.).
Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Такая попытка была предпринята в начале 1990-х годов. В частности, порядок формирования муниципальной собственности был предусмотрен в постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» .
В соответствии с приложением № 3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства , расположенные на территории городских и районных Советов. Это жилищный и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия , объекты инженерной инфраструктуры и т. д.
В состав муниципальной собственности передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности.
Создание муниципальной и других форм собственности
Одним из важнейших способов формирования муниципальной собственности является создание этой собственности путем строительства производственных объектов, приносящих прибыль .
В соответствии с ч. 4 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы местного самоуправления вправе создавать предприятия , учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ , в том числе межмуниципальных. Данная норма нашла развитие в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации . Законы предусматривают создание предприятий различных форм собственности на территориях муниципальных образований . Это очень важно для становления экономической основы местного самоуправления. Органы местного самоуправления призваны способствовать этому процессу. В противном случае местное самоуправление может оказаться невостребованным.
Приумножение муниципальной собственности путем создания муниципальных предприятий, пожалуй, одно из главных средств совершенствования экономической основы местного самоуправления. Более детально вопросы создания муниципальных предприятий, учреждений, организаций регламентированы в уставах муниципальных образований.
Укреплению экономической основы способствуют не только муниципальные предприятия. Большинство предприятий, расположенных на территории муниципального образования, в той или иной степени способствуют росту экономической базы муниципального образования, дают доходы в местный бюджет .
В настоящее время это особенно актуально. Следует заметить, что в период кризиса в России наметилась тенденция сокращения малых, средних предприятий. По состоянию на 2008 год их насчитывалось 891 тыс. Из них 250 тыс. функционировало в г. Москве. В 2009 г. их количество сократилось до 282 тыс., т. е. почти втрое. На каждое муниципальное образование в среднем приходится 11,6 малого предприятия. В России наблюдается неравномерное развитие производственных мощностей. В одних регионах они были созданы еще в советский период, в других их нет в достаточном количестве в большинстве муниципальных образований. Если на территории самоуправляющейся единицы будет достаточное число малых и средних предприятий производственного назначения, то часть выпускаемой ими продукции может вполне удовлетворить запросы жителей этой территории, а также содержать убыточные предприятия и организации. Оставшуюся продукцию можно реализовать за пределами территории или обменять на необходимые для своих жителей товары повседневного спроса. Кроме того, все налоги с физических лиц зачисляются в местный бюджет . При таких условиях органам местного самоуправления значительно легче управлять процессами. Но для того, чтобы сформировать производство, нужно создать нормальные условия для вновь образующихся предприятий.
В большинстве бюджетов муниципальных образований, особенно в сельских населенных пунктах, малых городах, бюджет развития вообще не предусматривается из-за отсутствия денежных средств . Естественно, здесь нет возможности решать задачи становления промышленного производства.
В стране сложилась тяжелая обстановка в сфере экономики .
Фактически утрачена авиационная отрасль, разорены топливно-энергетический комплекс и угольная промышленность.
Все эти отрасли производили кроме целевой продукции также товары народного потребления, их предприятия отчисляли средства в местные бюджеты в виде налога с оборота и подоходного налога, которые обеспечивали достаточность бюджетов и их сбалансированность. В настоящее время такие предприятия либо остановлены, либо едва-едва функционируют, и, естественно источники доходов прекращены.
Это связано с тем, что в России в последние годы практически все виды предприятий были значительно сокращены. В результате территории недополучают огромные объемы собственной продукции и услуг. Общество стало зависимым от импорта даже по продовольственным товарам.
В ходе реформ страна утратила свой экономический потенциал в лице государственной промышленности. Плохо развитая местная промышленность также была в значительной степени ослаблена и сокращена в результате приватизации . Проводимая в централизованном порядке приватизация не учитывала местных интересов. Все происходило без согласования с местными органами.
В итоге самые рентабельные предприятия торговли, бытового обслуживания, ремонтно-строительные предприятия и их мощности, спортивные сооружения, нежилые помещения были волевым порядком отчуждены у местных органов по низким ценам. Последним оставили убыточные объекты собственности, на содержание которых хронически не хватает средств. Первый этап приватизации как раз и нанес ощутимый удар по материальной основе местного самоуправления. Можно сказать, что местная власть получила доходы в бюджет от приватизации. Да, получила. Но они ни в коем случае не возместят причиненного ущерба. Они просто несоизмеримы.
Сложная ситуация почти во всех градообразующих предприятиях, где создается до 40 % ВВП. Только лишь 10 % городов более или менее имеют положительную тенденцию развития.
Следует заметить, что число субъектов муниципальной формы собственности имеет тенденцию к увеличению, а затем к снижению.
В 2005 г. их было 227815 единиц, в 2006 г. - 243642, в 2007 г. прогнозировалось - 241412, в 2008 г. - 242580 единиц. При этом рост идет за счет организаций социальной сферы, которые в основном убыточны: в 2005 г. - 133251, в 2006 г. - 141879, в 2007 г. - 142428, в 2008 г. -142235 единиц. Вместе с тем число унитарных муниципальных предприятий имеет тенденцию к уменьшению: в 2005 г. - 33387, в 2006 г. - 32579, в 2007 г. - 30706, в 2008 г. - 29259 единиц.
Как видно, производственная сфера сокращается за счет приватизации и разорения предприятий, которые составляют фундамент муниципального образования.
Общее состояние местной публичной власти характеризуется уменьшением материально-финансовых ресурсов. За последние 12 лет наблюдалась тенденция к их сокращению. Если в середине 1990-х годов прошлого столетия в собственности муниципальной власти было 66 % имущества от общего объема имущества страны, то в 2006 г. его объем снизился до 20 %.
Удельный вес денежных доходов от использования муниципальной собственности в целом по России в 2007 г. в объеме собственных доходов муниципальных образований составил по России 4,9 %. При этом удельный вес организаций муниципальной формы собственности в общем числе зарегистрированных хозяйствующих субъектов составил всего 7-8 %.
Это, естественно, повлекло сокращение реального сектора муниципальной экономики и как результат отразилось на объеме выпускаемой продукции. Удельный вес муниципального сектора экономики в промышленности составляет по России менее 1 %, в сельском хозяйстве 0,6-0,7 %. Доля инвестиций органов местного самоуправления в основной капитал (ЖКХ, образование, здравоохранение) составляет всего около 5 %.
И это закономерная тенденция, обусловленная, с одной стороны, старением и износом основных производственных фондов, с другой - нежеланием центральной власти вкладывать средства в развитие реального сектора экономики. Сегодня в муниципальной собственности находятся, как правило, предприятия, производящие продукцию социальной направленности, изношенность основных производственных фондов которых составляет свыше 70 %.
В то же время Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.), да и прежний Закон (1995 г.) предусматривают такой объем прав , обязанностей и предметов ведения, который требует для его реализации не менее 50 % объема общих доходов Российской Федерации и значительных капиталовложений для становления реального сектора экономики страны в целом.
Сложилась кризисная ситуация с детскими дошкольными учреждениями. Всего по стране их численность сократилась с 80 тыс. на начало 1990-х годов до 47 тыс. в 2005 г., т. е. почти в два раза. Не решена эта проблема и в 2014 году. В результате десятки тысяч семей не могут устроить детей в детские дошкольные учреждения. В очереди записываются сразу после рождения детей, но не всегда эти задачи решаются результативно.
Местные органы из-за недостаточности средств сегодня не в состоянии решить многие проблемы.
Например, в Китросском сельском совете Батурлинского района Нижегородской области наблюдается следующая тенденция. Доходы местного бюджета составили на 2006 г. 430 тыс. рублей, в то же время расходы - 2 млн 10 тыс. рублей.
Как видно, дефицит бюджета огромный. Спрашивается: за счет чего решать наболевшие неотложные проблемы поселения - ремонтировать школу, теплосети, дороги и т. д.? Источников дохода только два: налог на землю и на имущество с физических лиц. На селе - это капля в море.
Муниципальная имущественная основа сокращается, и другие формы деятельности не находят развития, т. е. реальный сектор экономки не имеет стабильного, положительного движения.
Естественно, что материальное положение оказывает влияние на состояние муниципального имущества. Безусловно, это приводит к кризисному состоянию территории и ее органов.
В таких условиях сложно осуществлять управление на территории. Понимание этой проблемы привело многих руководителей в системе местного самоуправления к выводам о том, что нужно развивать, приумножать свою производственную базу, укреплять муниципальную собственность.
Такой подход характерен для ряда областей Сибири, Дальнего Востока, Центрального Черноземья, Краснодарского края, Ростовской области.
Управление муниципальной собственностью
Что касается иностранных инвестиций, то в соответствии со ст. 6 Закона «Об иностранных инвестициях» иностранным инвесторам предоставляется столь же благоприятный правовой режим, что и отечественным. Такая инвестиционная деятельность может протекать в тех же видах, что и отечественная. Иностранные инвестиции могут вкладываться в любые объекты, в том числе и относящиеся к муниципальной собственности.
При этом ссуды предоставляются: на проведение структурной перестройки производства; на уплату целевых кредитов, направленных на закупку оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования и материалов и т. д.
В Омской области постановлением главы администрации от 19 июля 1995 г. № 352-П был создан Сибирский инвестиционный фонд.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях в большей степени принимаются решения, регулирующие прямые вложения в производство товаров, оказание услуг, приобретение оборудования, разработку и осуществление предпринимательских проектов, касающихся развития производства, и т. д. Такие решения приняты в основном в ряде городских муниципальных образований Сибири и Северо-Западного региона. При этом ссуды выдаются, как правило, из местного бюджета. Следует заметить, что это незначительные средства, но, тем не менее, они хоть в какой-то мере способствуют становлению производства.
Муниципальный заказ. Важнейшим средством, обеспечивающим развитие производственной и иной деятельности, является муниципальный заказ. С помощью муниципального заказа органы местного самоуправления могут способствовать развитию добросовестной конкуренции по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию различных услуг.
В муниципальном заказе заинтересованы предприятия различных организационно-правовых форм, так как он гарантирует реализацию их возможностей, способствует росту производства, совершенствованию его технологий, накоплению оборотных средств .
Кроме того, муниципальный заказ нацелен на обеспечение занятости населения и укрепления позиций российского товаропроизводителя.
Изучение практической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальный заказ имеет применение в городах, районах и даже в крупных сельских муниципальных образованиях, где имеются бюджетные средства. Муниципальный заказ применяется в строительстве объектов социально-бытового обслуживания, дорожном строительстве, строительстве газовых систем населенных пунктов, ремонте школ, больниц и т. д.
Муниципальный заказ способствует развитию отношений органов местного самоуправления с предприятиями и организациями различных форм собственности, стимулирует расширение производства и сферы оказания услуг. Это позволит в итоге через определенное время расширить источниковую базу для местного бюджета, от увеличения доходной части которого зависит объем выделяемых средств в виде капиталовложений в развитие отечественного товаропроизводителя, а также инфраструктуры муниципального образования.
В соответствии со ст. 54 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) организацией муниципального заказа занимаются органы местного самоуправления. Их деятельность состоит в следующем.
1. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.
3. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Муниципальный заказ увязывается с муниципальными нуждами, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах населения муниципальных образований.
Европейская хартия о местном самоуправлении закрепляет в ст. 9 следующие общие принципы финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления:
Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;
По меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
Финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменениями издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов;
Согласование порядка предоставления перераспределяемых ресурсов с органами местного самоуправления;
Выделение местным органам самоуправления субсидий, предоставление которых не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции;
Доступ к национальному рынку капиталов органов местного самоуправления, в соответствии с законом, для финансирования инвестиций.
Кроме принципов, закрепленных в Европейской Хартии, при формировании финансово-экономических основ местного самоуправления опираются также на ряд других, более конкретных принципов:
1. Принцип достаточности ресурсов. Данный принцип предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органами местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед органами поставлены. Безусловно, данный принцип выступает как цель, к которой необходимо стремиться, поскольку он требует выработки общих правил и определения неких средних показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти.
2. Принцип ограниченности ресурсов подведомственной местному органу власти территории. Данный принцип предусматривает, что при распределении ресурсов необходимо прежде всего использовать те ресурсы, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут закрепляться только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. Данный принцип позволяет стимулировать максимально эффективно ресурсы собственной территории и заставляет органы власти заботиться о возобновлении ресурсов.
3. Принцип инфраструктурной целостности . Данный принцип требует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Так, если ответственность за системы жизнеобеспечения (водопровод, канализация, мусороперерабатывающие заводы и т. д.) несут органы местного самоуправления, то данные структуры должны передаваться в собственность или ведение этих органов. При этом данный принцип требует максимально стремиться к завершенности технологического цикла, поскольку закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию и распределение ответственности за работу системы в целом.
На основании ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют:
1) имущество, находящееся в муниципальной собственности;
2) средства местных бюджетов;
3) имущественные права муниципальных образований.
В соответствии со ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся
в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов,а также имущественные права муниципальных образований.
В широком смысле такую основу составляет местная экономика в целом, включая деятельность хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности. Местное самоуправление опирается также на экономическую поддержку государства.
Экономическая основа местного самоуправления -- совокупность материальных ресурсов, необходимых для выполнения задач и функций
местного самоуправления, реализации полномочий по решению вопросов местного значения и передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Муниципальные образования являются участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством. От имени муниципальных образований своими действиями органы местного самоуправления могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках их компетенции. Соответственно муниципальные образования могут не просто иметь имущество на праве собственности, но и распоряжаться этим имуществом.
В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения, а также закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории.
Само муниципальное образование использует лишь небольшую часть муниципального имущества для обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Большая часть муниципального имущества передается иным лицам на условиях хозяйственного ведения, оперативного управления, аренды, передачи в залог и т. п. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. В соответствии с Конституцией РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Финансово-экономическая самостоятельность и уровень реального осуществления местного самоуправления зависят от состояния и развития экономики общества. Вместе с тем укрепление и развитие местного самоуправления в свою очередь оказывает влияние на укрепление и способствует развитию экономического развития страны.
Европейская хартия местного самоуправления приводит следующие принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:
1) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям;
3) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
4) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;
5) защита более слабых в финансовом плате органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;
6) порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;
7) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;
8) для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.
Конституционное закрепление основ местного самоуправления обязывает органы государственной власти Федерации и её субъектов содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления. В этих целях в соответствии с Законом об общих принципах местного самоуправления они:
1. Законодательно регулируют порядок передачи объектов государственной собственности муниципальным образованиям;
2. Передают органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются законом;
3. Разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;
4. Регулируют отношения государственных бюджетов с бюджетом муниципального образования;
5. На основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности способствуют сбалансированности минимальных местных бюджетов;
6. Компенсируют дополнительные расходы органов местного самоуправления, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий;
7. Через целевые федеральные и региональные программы участвуют в решении местных задач;
8. Обеспечивают финансово-экономические гарантии местного самоуправления;
Гарантированность экономической самостоятельности местного самоуправления со стороны государства выражается в следующих положениях:
1) Закрепление доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, с целью обеспечения минимального размера бюджета муниципального образования.
2) Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.
3) Самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью и обеспечение её государственной защитой наравне с другими формами собственности.
4) Органы местного самоуправления вправе:
Создавать юридические лица для осуществления в интересах населения муниципального образования своей хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации;
Выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения и др.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В широком смысле такую основу составляет местная экономика в целом, включая деятельность хозяйствующих субъектов, не находящихся в муниципальной собственности. Местное самоуправление опирается также на экономическую поддержку государства.
Решение о порядке формирования муниципальной собственности принимается на федеральном уровне, а передачу этой собственности осуществляют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Основным документом, по которому произошло деление собственности на государственную и муниципальную, было Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Она представляет собой вид публичной собственности наряду с государственной собственностью.
В собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное, во-первых, для решения вопросов местного значения; во-вторых, для осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; в-третьих, для обеспечения деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий, учреждений. В случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для вышеназванных целей, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
Закон от 6 октября 2003 г. устанавливает в общем виде перечень объектов собственности поселений, муниципальных районов, городских округов.
Содержание права муниципальной собственности в соответствии со ст. 209 ГК РФ составляют правомочия владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом. Однако собственник - это субъект, который не просто владеет, пользуется, распоряжается определенным имуществом, но делает это по своему усмотрению и в своем интересе7 Толстой Ю.К. К учению о праве собственности // Правоведение. - 1992. - № 1. - С. 21.. Можно владеть, пользоваться, даже распоряжаться определенным имуществом, но не по своему усмотрению, не в своем интересе, а по поручению собственника.
На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. Так, п. 1 ст. 215 ГК РФ в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования, а значит - местные сообщества жителей, чью юридическую личность и персонифицируют муниципальные образования8 Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований. Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001. - С. 27.. Местное население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным собственником. Органы местного самоуправления могут быть определены как публичные собственники, т.е. как органы, которые не только осуществляют полномочия от имени первичного собственника, но и формулируют его интересы, отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения.
Органы местного самоуправления осуществляют правомочия собственника в отношении муниципального имущества в рамках своей компетенции. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а исполнительные органы местного самоуправления исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.
Упорядочивая на территории своих муниципальных образований деятельность хозяйствующих и иных субъектов независимо от форм их собственности, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством и законами субъекта РФ. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров.
Муниципальная собственность - одно из обязательных условий существования местного самоуправления, но ее отсутствие не является основанием для упразднения муниципального образования9 Муниципальное право: Учебник для ВУЗов / Под ред. Н.А. Игнатюка, А.А. Замотаева, А.В. Павлушкина. - М., 2005. - С. 85..
Местный бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный местный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов, соблюдение установленных требований к регулированию бюджетных отношений, размерам дефицита местных бюджетов, уровню, составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением законодательных требований. Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов.
В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, субвенции для осуществления отдельных государственных полномочий, расходы местных бюджетов, осуществляемые за счет этих доходов, субвенций.
Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.
Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.
Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Под доходами местных бюджетов понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в распоряжение органов местного самоуправления.
Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов РФ.
Средства самообложения граждан. Под этими средствами понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей решаются на местном референдуме (сходе граждан).
Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Исполнение местного бюджета, его кассовое обслуживание производится в соответствии с БК РФ. Руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством РФ. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах в порядке, установленном Правительством РФ.
Муниципальный бюджетный процесс - это регламентированная законодательством РФ, субъектов Федерации, актами муниципальных образований деятельность органов представительной и исполнительной власти местного самоуправления, иных субъектов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов муниципальных образований, а также по контролю за их исполнением. Частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, которое представляет собой перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.
Бюджетный процесс в муниципальных образованиях в обобщенном виде делится на четыре этапа:
составление проекта бюджета;
рассмотрение и утверждение бюджета;
исполнение бюджета;
отчет об исполнении бюджета.
Местный бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Составление проекта бюджета находится в компетенции администрации муниципального образования. Администрация проводит эту работу под руководством главы муниципального образования (главы администрации). Непосредственное составление проекта бюджета на очередной финансовый год осуществляет финансовый орган, исполняющий бюджет муниципального образования.
Составление бюджета основывается на: бюджетном послании Президента РФ; бюджетном послании главы субъекта РФ; прогнозе социально-экономического развития территории муниципального образования на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на территории муниципального образования на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год; плане развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год.
Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается администрацией на основе данных о социально-экономическом развитии территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год в срок до 1 июля базового года.
Основные направления бюджетной и налоговой политики территории муниципального образования разрабатываются администрацией до 1 июля текущего года
Глава муниципального образования (глава администрации) принимает решение о начале работы по составлению проекта бюджета не позднее чем за шесть месяцев до начала очередного финансового года.
Местная администрация, финансовый орган, исполняющий местный бюджет, дорабатывают и направляют главе муниципального образования (главе администрации) проект бюджета для представления его в представительный орган муниципального образования. Глава муниципального образования (глава администрации) не позднее определенного срока (к примеру, не позднее 30 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год) вносит на рассмотрение представительного органа проект решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год.
Рассмотрение, утверждение местного бюджета осуществляется представительным органом муниципального образования в одном или нескольких чтениях. Представительный орган рассматривает на своем заседании проект решения о бюджете на очередной финансовый год не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в представительный орган главой муниципального образования (главой администрации). Дума Екатеринбурга, например, рассматривает проект городского бюджета в двух чтениях 10 Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокотова, А.С. Саломаткина. - М., 2005. - С. 284..
