Анализ документации для предоставления земельного участка. Земельные документы

Жаркова Ольга Александровна, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ, кандидат юридических наук.

На основе анализа судебной практики автор описывает трудности, с которыми сталкивается застройщик при получении земельного участка для целей строительства в силу изменения требований к документации по планировке территории и ее возрастающей роли в процессе строительства. Высказаны рекомендации о приведении в соответствие норм земельного и градостроительного законодательства и обеспечении взаимосвязи документации по планировке территории с кадастровой и проектно-сметной документацией.

Ключевые слова: предоставление земельного участка для целей строительства, предоставление земельного участка в собственность, документация по планировке территории, договор мены земельных участков, линейные объекты.

Земля в России как место размещения объектов недвижимости представляет особый интерес. При этом оформить права на земельный участок с целью функционирования на нем объекта недвижимости можно двумя способами: приобрести права на земельный участок под уже существующим объектом согласно ст. ст. 35, 36 Земельного кодекса (далее - ЗК РФ) либо получить пустой земельный участок для размещения вновь созданного объекта недвижимости (для целей строительства). С учетом географической специфики России основная масса земель у нас свободна от каких-либо построек, и можно было бы предположить, что именно институту предоставления земельных участков для целей строительства должно уделяться особое внимание в законодательстве. Однако на федеральном уровне эти вопросы представлены схематично. В ЗК РФ существует лишь несколько статей (ст. ст. 30 - 32), регулирующих порядок предоставления земельных участков для целей строительства. С учетом такого рамочного регулирования на федеральном уровне многие вопросы более развернуто представлены в законодательстве субъектов РФ и даже на местном уровне. Особые проблемы при этом возникают в отношении распоряжения земельными участками, собственность на которые не разграничена. Распоряжение такими землями в силу части 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" осуществляется органами местного самоуправления (ОМСУ), это приводит к тому, что зачастую в каждом муниципальном образовании (МО) устанавливается свой собственный порядок, отличный от других. В такой ситуации с учетом существующих противоречий и пробелов в законодательстве особую актуальность применительно к данному институту приобретает судебная практика, которая также далеко не всегда однозначна.

Одной из самых серьезных проблем для застройщиков является требование разработки документации по планировке территории, без которой довольно часто получение земельного участка для строительства становится весьма затруднительным.

Ныне действующий Градостроительный кодекс (далее - ГрК РФ) предусматривает весьма четкую и последовательную схему принятия решений о планировке и застройке территорий, подтвержденную многолетней практикой. Разработка документов осуществляется в следующей последовательности: генеральный план, правила землепользования и застройки (ПЗЗ), проект планировки территории (ППТ), проект межевания территории (ПМТ); градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), проектно-сметная документация; затем следует строительство. При этом важно понимать, как распределяются интересы в отношении разработки всей этой документации. Застройщик, как правило, заинтересован только в одном - он хочет получить небольшой участок земли в каком-нибудь квартале, и для этого он должен в качестве обременения заниматься планировкой и межеванием всего квартала, который ему совершенно безразличен. Для него нет понятия плохого или хорошего проекта, застройщик преследует одну-единственную цель - проект должен быть утвержден. С этой точки зрения наиболее ценен для застройщика будет не тот проектировщик, который может предложить самые интересные решения, а тот, чей проект с наибольшей степенью вероятности будет утвержден. И даже если бы кто-либо из согласующих инстанций решил оценить проект на предмет качества планировочных решений, то установленные законом критерии, необходимые для такой оценки, просто не были бы найдены. К тому же 20 марта 2011 г. был принят Федеральный закон N 41-ФЗ, который среди прочих изменений, внесенных в ГрК РФ, отменил экспертизу градостроительной документации, что никак не способствовало повышению качества принимаемых проектных решений.

В отношении документации по планировке территории в законодательстве наблюдается довольно ощутимый правовой вакуум.

В первую очередь не определено, является ли обеспеченность территории документацией по планировке обязательной, или ее можно подготавливать только в отношении территорий, на которых планируется какое-либо градостроительное преобразование; не уточнены случаи, когда документация по планировке территории необходима. В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют какие-либо методические рекомендации для подготовки документов по планировке территории (работа над ними еще только начинается). В законодательстве даже не определен правовой статус проектов планировки, в связи с чем возникает большое количество споров в отношении порядка их утверждения, в частности, вправе ли юридический комитет Правительства не согласовать ППТ, согласованный Комитетом по градостроительству и архитектуре, и отправить его на доработку; можно ли отказать в согласовании ППТ, если единственным основанием для возвращения проекта на доработку явились отрицательные результаты публичных слушаний. Правда, например, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд указал, что постановление об утверждении проекта планировки является ненормативным правовым актом <1>, с чем впоследствии согласился Высший Арбитражный Суд РФ <2>, однако предпочтительнее было бы закрепить правовой статус ППТ на уровне федерального закона.

<1> См.: Постановление Тринадцатого ААС от 18.08.2011 по делу N А56-71130/2010.
<2> См.: Определение ВАС РФ от 01.02.2012 N ВАС-396/12.

На федеральном уровне не установлен также минимальный перечень исходных данных, необходимых для разработки ППТ, и единые требования к ним, что вносит немалую путаницу в процедуру оформления документов. В период согласования ППТ приходится постоянно его переделывать, так как за время разработки проекта продолжается накопление и изменение исходных градостроительных данных, к тому же постоянно меняются взгляды согласующих инстанций в понимании того, что именно скрывается под тем или иным термином или фразой ГрК РФ.

Но самые значительные усилия разработчика ППТ уходят на то, чтобы увязать требования различных ведомств, и прежде всего Комитета по земельным ресурсам и Комитета по градостроительству и архитектуре (в разных регионах они могут называться по-разному, в Санкт-Петербурге это КЗР и КГА).

Нормы Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", ЗК РФ и ГрК РФ в отношении регулирования вопросов разработки документации по планировке никак не согласованы, не обеспечена преемственность градостроительных решений проектов планировки в деятельности по правовому регулированию земельно-имущественных отношений. Большинство земельных участков, учтенных в кадастре недвижимости, не соответствуют контурам участков, утвержденным в составе проекта межевания. Практика приведения ранее учтенных в кадастре недвижимости земельных участков в соответствие с границами, утвержденными в проекте межевания, отсутствует. Нередки случаи, когда происходит корректировка красной линии с целью приведения ее в соответствие с границами земельного участка, которые были каким-то образом установлены без учета красной линии. Довольно часто согласующий орган требует доработать проект по замечаниям, которые являются следствием неустранимых ошибок, допущенных ранее этим же самым органом. Примечательным в этом плане был случай, когда КЗР Санкт-Петербурга в своем отрицательном заключении обратил внимание застройщика на тот факт, что границы одного из земельных участков, учтенного и прошедшего межевание раньше разработки проекта, пересекают границы водоема, который был там всегда. Никакой возможности пересмотреть как границы земельного участка, так и пределы водоема у разработчика проекта нет, так как участок принадлежит иному лицу, и законодательно предусмотренных процедур исправить этот "недостаток" в рамках данного проекта не существует <3>.

<3> См.: Никонов П.В. Анализ процесса обеспечения территории Санкт-Петербурга документацией по планировке и межеванию территорий: Доклад на семинаре ГУ НИиПЦ генерального плана Санкт-Петербурга // www.nipigrad.ru/publ/6/obesp_ter.php.

Что касается вопроса предоставления земельного участка для целей строительства, следует указать, что ЗК РФ предусматривает лишь два возможных способа получения земельного участка для этих целей: либо через торги, либо через процедуру выбора земельного участка, никаких иных способов действующее законодательство не содержит, при этом в собственность земельный участок под строительство можно получить только через торги (за исключением многодетных семей для индивидуального жилищного строительства). Вполне естественно, что застройщики пытаются найти варианты приобретения земельного участка для строительства в обход этого правила.

Наиболее простым и, казалось бы, удобным вариантом приобретения земельного участка в собственность для целей строительства является договор мены земельных участков, находящихся соответственно в частной и публичной собственности. С точки зрения гражданского законодательства такой договор не вызывает никаких нареканий, с чем соглашаются и некоторые суды. Например , ФАС Поволжского округа <4> указал, что договор мены находящегося в собственности общества земельного участка площадью 2472 кв. м на земельный участок площадью 5000 кв. м из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "под автозаправочный комплекс с автомойкой", заключенный между обществом и исполнительным комитетом на условиях равнозначности обмениваемых участков, соответствует требованиям земельного и гражданского законодательства. Однако с подобной точкой зрения не согласился ВАС РФ, указав <5>, что сторонами не представлены доказательства соблюдения процедуры, установленной ст. 30 ЗК РФ, по предоставлению земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Согласно п. 2 ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах. Таким образом, договор мены заключен в нарушение положений ст. 30 ЗК РФ.

<4> См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 12.11.2010 по делу N А65-15941/2009.
<5> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 21.06.2011 N 18545/10.

Однако заключение договора мены между публичным и частным субъектами все же представляется возможным, но только в том случае, если на земельных участках, в отношении которых возникло намерение произвести обмен, расположены объекты недвижимости, находящиеся соответственно в частной и публичной собственности. В этом случае возможно заключение договора мены объектами недвижимости, а земельные участки, на которых расположены данные объекты, в порядке ст. 35 ЗК РФ последуют судьбе строений. В дальнейшем на таком земельном участке, приобретенном из публичной собственности, возможно строительство иного объекта, если параметры застройки и вид разрешенного использования земельного участка позволяют разместить там иной объект. При этом никогда ни у кого не возникало сомнений в том, что если земельный участок приобретен в собственность в порядке ст. ст. 35 или 36 ЗК РФ, то на нем возможно строительство другого объекта при соблюдении вышеназванных условий. Проблемы у застройщиков возникали в том случае, если в порядке ст. 36 ЗК РФ земельный участок был приобретен в аренду.

В такой ситуации, как правило, органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию, не отказывали в выдаче данных документов по причине нарушения порядка приобретения прав на земельный участок. Однако позиция Росреестра была прямо противоположной: регистрирующие органы отказывали в регистрации прав на вновь созданный объект недвижимости по причине нарушения порядка приобретения прав на земельный участок, предусмотренного ст. 30 ЗК РФ. ВАС РФ довольно долго придерживался той же позиции, указывая, что процедура предоставления земельного участка для целей строительства, предусмотренная ст. 30 ЗК РФ, не содержит каких-либо исключений из установленных ею правил <6>. Однако впоследствии ВАС РФ занял иную позицию, указав, что правила ст. 30 ЗК РФ не предусматривают ситуации, когда строительство нового объекта осуществляется на участке, уже предоставленном тому же лицу как собственнику ранее построенных объектов аналогичного назначения для их эксплуатации. Выданное ОМСУ разрешение на строительство конкретного объекта на определенном земельном участке, который не мог быть повторно выделен с соблюдением процедуры ст. 30 ЗК РФ, следует рассматривать как согласие этого органа на временное дополнительное использование земельного участка его правообладателем <7>. Термин "временное", по всей видимости, означает, что временный характер носит сам процесс строительства. Однако застроить арендуемый в порядке ст. 36 ЗК РФ земельный участок не всегда так просто.

<6> См.: Определения ВАС РФ от 23.12.2009 N ВАС-14434/09, от 19.10.2009 N ВАС-10665/09.
<7> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 16.02.2010 N 14434/09.

Например , если в Санкт-Петербурге арендатор земельного участка (в случае, когда договор аренды заключен с арендатором как с лицом, имеющим исключительное право в силу законодательства РФ на получение земельного участка в собственность или в аренду, а правоустанавливающие документы на него не содержат разрешений застраивать земельный участок) желает построить на таком земельном участке какой-либо объект недвижимости, он должен заключить с правительством Санкт-Петербурга соглашение о застройке земельного участка за плату <8>. Порядок принятия правительством решения о заключении соглашения о застройке земельного участка содержится в разделе 6 Постановления правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1813, и процедура, предусмотренная данным актом, по сложности и громоздкости напоминает процедуру согласования акта выбора земельного участка.

<8> См.: ст. 6 Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции".

При этом следует обратить внимание, что заключение соглашения о застройке, в принципе, возможно только в том случае, если земельный участок предоставлен для эксплуатации объекта недвижимости в порядке ст. 36 ЗК РФ. На практике же нередки случаи, когда соглашение о застройке заключается с лицом, которому земельный участок предоставлен для размещения временной постройки, что является грубейшим нарушением со стороны публичного органа, позволяющим избежать проведения торгов. Порядок предоставления земельных участков для размещения временных построек урегулирован, как правило, на региональном уровне: в Санкт-Петербурге, например, Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2010 N 1830; с множеством оговорок можно сказать, что на федеральном уровне этому вопросу посвящена ст. 34 ЗК РФ.

Статья 30 ЗК РФ сформулирована настолько запутанно, что не дает однозначного ответа на самый главный вопрос: в каких случаях проведение торгов является обязательным? Проанализировав нормы ЗК РФ, посвященные вопросам строительства, можно сделать вывод, что таких случаев четыре. При этом два случая не вызывают серьезных проблем на практике. К ним можно отнести ст. 30.2 ЗК РФ - комплексное освоение земельного участка в целях жилищного строительства, и п. 6 ст. 30 ЗК РФ - если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом. Два других случая на практике создают массу проблем.

Во-первых, речь идет о п. 11 ст. 30 ЗК РФ - размещение объекта в городских или сельских поселениях в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки.

При наличии принятых ПЗЗ и разработанной на их основе документации по планировке территории в виде проекта планировки и проекта межевания территории предоставление земельного участка на данной территории возможно только по результатам торгов. В Постановлении правительства Санкт-Петербурга N 1813 так и указано: если в отношении территории, в границах которой расположен земельный участок, утверждена документация по планировке территории, Комитет по строительству принимает решение об отказе в принятии заявления о выборе земельного участка и принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Из формулировки п. 11 ст. 30 ЗК РФ не совсем ясно, на какой момент должна иметься в наличии документация по планировке территории. Однозначно можно сказать, что если на момент подачи заявления документация по планировке утверждена, то предоставление земельного участка возможно только с торгов. Но возникает вопрос: а если документация по планировке будет утверждена после подачи заявления, когда процедура выбора земельного участка уже начата, но до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, т.е. до того момента, когда у заявителя возникает преимущественное право на заключение с ним договора аренды испрашиваемого земельного участка, должен ли публичный субъект прекратить процедуру выбора земельного участка и перейти на процедуру торгов?

До конца 2009 г. судебная практика исходила из того, что предварительное согласование места размещения объекта исключает торги; это две независимые процедуры, и органы власти не могут их трансформировать или совмещать различные их элементы. Однако в 2009 г. подход судебной практики изменился, правда, это касалось ситуации, когда после начала оформления акта выбора, но до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта поступит еще одна заявка на тот же земельный участок. Суды стали считать, что в этом случае земельный участок должен быть выставлен на торги, и это мнение впоследствии поддержал и ВАС РФ <9>. Применительно к рассматриваемой ситуации (утверждение документации по планировке территории после начала оформления акта выбора) важен сам факт того, что в принципе стал возможен переход с одной процедуры (торги) на другую (выбор и предварительное согласование). Однако из формулировки п. 11 ст. 30 ЗК РФ невозможно получить однозначный ответ на этот вопрос. И когда местные власти считают, что после утверждения документации по планировке территории, если оно произошло до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, необходимо переходить с процедуры выбора на торги, представляется, что они должны воспользоваться возможностью, данной п. п. 1.1, 1.2 ст. 30 ЗК РФ, включенными в ЗК РФ Федеральным законом от 27.12.2009 N 365-ФЗ. В соответствии с данными нормами органы государственной власти субъектов РФ и ОМСУ вправе установить перечень случаев, когда предоставление земельных участков, которыми они уполномочены распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

<9> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 14.09.2010 N 4224/10.

При включении в местный нормативный акт положения об обязательном проведении торгов, если до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта утверждена документация по планировке территории, переход на торги будет обязательным. В противном случае представляется, что утверждение документации по планировке территории после начала оформления акта выбора не может влечь за собой переход на торги.

И еще один момент требует уточнения. Нередко встречается такая ситуация, когда на момент подачи заявления о выборе документация по планировке утверждена, что послужило основанием для отказа в принятии заявления, а впоследствии возникла необходимость внесения изменений в ранее утвержденную документацию. В отсутствие законодательной определенности возникает вопрос о принципиальной правомерности такой процедуры, как внесение изменений в ранее утвержденную документацию по планировке территории либо ее изменение путем утверждения нового ППТ с одновременным признанием утратившим силу прежнего ППТ или его части. Но пока в законе не закреплено иное, получается, что в период, пока документация по планировке территории находится в стадии переработки, у застройщика есть возможность воспользоваться процедурой выбора, минуя торги.

Во-вторых, к случаям обязательного проведения торгов относится ст. 30.1 ЗК РФ - предоставление земельного участка для целей жилищного строительства, которое осуществляется только по результатам аукциона. С формулировкой данной нормы все предельно ясно. Сложности возникают не при получении земельного участка из публичной собственности, а в другой ситуации. Если у застройщика уже имеется в собственности земельный участок, вид разрешенного использования которого позволяет осуществлять на нем строительство жилого дома, то, естественно, никаких торгов проводить в этом случае не требуется. Но для строительства на таком земельном участке, как и на любом другом, требуется получение градостроительного плана земельного участка. Однако власти, как правило, отказывают в выдаче ГПЗУ, если застройщик не разработает за свой счет проект планировки территории. Судебная практика после долгих колебаний встала на сторону застройщиков. Так, по делу N А56-8730/2009 собственник земельных участков, компания "СМУ-2", оспорила отказ КГА Санкт-Петербурга выдать ему градостроительные планы. В своем отзыве КГА сослался на несоответствие заявления собственника участков требованиям ст. 44 ГрК РФ, определяющей содержание градостроительного плана. По мнению КГА, отсутствие проекта планировки территории не позволяет заполнить градостроительный план в должном порядке, что делает невозможным его выдачу до разработки ППТ. Суды первой и апелляционной инстанций согласились с КГА, однако ФАС Северо-Западного округа установил, что ГрК РФ допускает выдачу градостроительного плана в качестве отдельного документа.

Следует обратить внимание на необходимость внесения ясности в статус градостроительного плана. Логично было бы вывести этот документ из состава документации по планировке территории, вернув ему первоначальное значение - разрешительный документ.

И еще один момент, который вызывает множество вопросов: могут ли граждане и юридические лица выступать заказчиками разработки документации по планировке территории? Ввиду плохого финансового состояния для ОМСУ выгодно, когда документация по планировке территории разрабатывается за счет частных, а не бюджетных средств. Усугубил ситуацию Федеральный закон от 20.03.2011 N 41-ФЗ, до принятия которого в ст. 45 ГрК РФ было указано, что подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, ОМСУ самостоятельно либо на основании государственного или муниципального контракта. Названный Закон дополнил эту норму следующим положением: подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств. Не у всех местных властей данное нововведение вызвало положительную реакцию. Например , на совещании правительства Санкт-Петербурга (протокол от 03.07.2012 N 148) в будущем было решено производить разработку документации по планировке территории на основании государственного контракта, заключенного по итогам размещения уполномоченным органом заказа. И хотя это решение противоречит ст. 45 ГрК РФ, его вряд ли можно назвать неразумным.

Если органы власти соглашаются на предложение застройщика разработать документацию по планировке, то придется решать вопросы именно этого заказчика, ограничивая интересы других лиц, в том числе и интересы всех проживающих в данном квартале. В некоторых населенных пунктах возникали, например, ситуации, когда при разработке документации по планировке территории частным заказчиком не были зарезервированы земельные участки для проектирования линейных объектов. Хотя в большинстве регионов именно из-за бедственного финансового положения и нехватки квалифицированных кадров власти предпочитают, чтобы документация по планировке была разработана за счет частных средств.

Еще одно новшество, введенное Федеральным законом N 41-ФЗ, до сих пор вызывает множество вопросов. Речь идет о "многострадальных" линейных объектах, специфика размещения и эксплуатации которых совершенно не учитывается действующим законодательством.

Земельный кодекс РФ в ст. 30 не делает никаких исключений в отношении порядка оформления прав на земельный участок для строительства линейных объектов, хотя следовало бы учесть по крайней мере то, что линейный объект, как правило, располагается на территории нескольких земельных участков. Минэкономразвития России уже достаточно давно разработало проект закона, принятие которого значительно облегчило бы строительство линейных объектов, но вместо этого был принят Федеральный закон N 41-ФЗ, который еще больше все усложнил.

После вступления в силу изменений, внесенных названным Законом в ст. ст. 44, 48, 51, 55 ГрК РФ, для проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию линейных объектов застройщик должен представить не ГПЗУ, как это было ранее, а проект планировки и проект межевания территории. Внесение таких серьезных изменений было бы оправданно только в том случае, если бы они сопровождались изменениями и в ст. 30 ЗК РФ и была бы отменена необходимость оформления акта выбора и формирования земельного участка для размещения линейных объектов. Наличия ППТ и ПМТ для линейных объектов вполне достаточно. Но ст. 30 ЗК РФ изменена не была. При этом следует учитывать, что одного требования закона недостаточно, чтобы создать ППТ и ПМТ для линейного объекта, никаких методик разработки документации по планировке территории, учитывающих специфику линейных объектов, нет. Непонятно даже, какой орган будет утверждать ППТ, если линейный объект располагается на территории нескольких МО. Выход пока только один - на территории каждого МО в этом случае будет утверждаться свой ППТ. Понимая возникшие трудности, законодатель уже дважды откладывал введение этих норм - сначала до 31 декабря 2012 г., потом до 31 декабря 2013 г. Остается надеяться, что к этой дате появятся хотя бы методические указания для разработки документации по планировке территории в отношении линейных объектов. И в любом случае, если и оставлять в нормах ЗК РФ положения о необходимости формирования земельного участка для размещения линейного объекта при разработке документации по планировке территории, то следует по крайней мере увязать нормы ЗК РФ и ГрК РФ, поскольку при существующем положении даже непонятно, в какой момент должна быть утверждена документация по планировке территории - при принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта, или решения о предоставлении земельного участка, или в какой-либо иной момент.

Несмотря на то что на законодательном уровне закреплено только требование о разработке документации по планировке территории в отношении линейных объектов, на практике нередки ситуации, когда при оформлении акта выбора для размещения площадного объекта власти требуют от застройщика разработки ППТ, при этом на законодательном уровне подобное требование нигде не закреплено. Как правило, ситуация складывается таким образом, что если к моменту получения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и информирования населения потенциальный застройщик не обратился в уполномоченный орган с заявлением о разработке ППТ, то в оформлении акта выбора ему будет отказано. При этом в качестве основания отказа будет фигурировать, естественно, другая причина.

Например , ФАС Северо-Западного округа признал незаконным бездействие правительства Санкт-Петербурга, выразившееся в непринятии решения о предоставлении обществу земельного участка. Причина такого бездействия была явно надуманной - нарушение ст. 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информировании населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", отсутствие в материалах сведений о государственной регистрации прав на временный торговый павильон и нахождение в границах испрашиваемого участка металлического маяка <10>. Суд совершенно справедливо отклонил довод правительства о нарушении ст. 9 вышеназванного Закона, поскольку указание на литеру дома, напротив которого находится земельный участок, не является обязательным условием для информационного сообщения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства; суд признал также несостоятельным довод правительства об уничтожении маяка до предоставления земельного участка, поскольку данный объект не относится к недвижимому имуществу. Из данного дела ясно, что действительной причиной такого поведения правительства, скорее всего, явилось отсутствие разработанного застройщиком ППТ.

<10> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.04.2012 N А56-36992/2011.

Позиция ВАС РФ по данному вопросу была высказана довольно определенно - отсутствие проекта планировки территории не может являться препятствием для выбора земельного участка, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 31 ЗК РФ по заявлению юридического лица ОМСУ обязан обеспечить выбор земельного участка на основе документов кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах, посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, ОМСУ, муниципальными образованиями <11>.

<11> См.: Определение ВАС РФ от 28.12.2011 N ВАС-5094/11.

Еще одна проблема, с которой сталкивается застройщик, заключается в том, что если он все-таки приступил к разработке ППТ (заключил договор с проектировщиком), но до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта появится еще один претендент на испрашиваемый земельный участок, то власти вынуждены будут прекратить процедуру оформления акта выбора и начать подготовку к проведению торгов. В этом случае возникает вопрос: кто компенсирует несостоявшемуся застройщику затраты на разработку ППТ? Законодательно установленного механизма возмещения затрат в этом случае не существует. Во всяком случае, стоимость этих затрат не может быть включена впоследствии в стоимость земельного участка или права аренды, выставляемого на торги. Единственное, что остается в этом случае, это рассматривать неоправданные затраты застройщика как риски предпринимателя.

Из всего вышесказанного понятно, что с актуализацией института документации по планировке территории и ее возрастающей роли в процессе строительства необходимо привести в соответствие не только нормы земельного и градостроительного законодательства, но также обеспечить взаимосвязь документации по планировке территории с кадастровой и проектно-сметной документацией.

Формирование (образование) земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности - это один из способов образования земельных участков, закрепленных в пункте 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ).
Предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии со статьей 29 ЗК РФ осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления (ОМСУ), обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.
Действующим земельным законодательством предусмотрены различные ситуации, когда возникает необходимость формирования земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это может быть предоставление земельного участка, на котором находятся принадлежащие гражданину (юридическому лицу) здания, строения и сооружения, предоставление земельного участка для строительства, либо для целей не связанных со строительством, и ряд других ситуаций.
При этом, вне зависимости от целей предоставления земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, до принятия решения о его предоставлении земельный участок должен быть сформирован в установленном порядке.
В соответствии с требованиями ЗК РФ проведение работ по формированию земельного участка в обязательном порядке включает в себя:

  • выполнение в отношении земельного участка работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке (кадастровых работ);
  • осуществление государственного кадастрового учета земельного участка.

В отличие от случаев образования земельных участков путем трансформации уже существующих участков (раздела, выдела, объединения и перераспределения), при формировании земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности ключевым является вопрос выбора земельного участка , который будет предоставлен гражданину (или юридическому лицу) 1 .

Результаты выбора земельного участка для строительства оформляются актом о выборе земельного участка , приложением к которому является схема расположения земельного участка (участков) на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории (пункт 5 статьи 31 ЗК РФ) 2 .

Постановление
об утверждении
Схемы (пример) 		Схема
(пример)

В отдельных случаях утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте (Схемы) соответствующей территории необходимо и в случае предоставления земельных участков на которых находятся принадлежащие заявителю здания, строения или сооружения 3 . В этих случаях (а также при предоставлении участка для целей, не связанных со строительством) после получения схемы, заявитель обеспечивает выполнение кадастровых работ в отношении земельного участка за свой счет и обращается с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого земельного участка.
В нормативных актах федерального уровня не установлено, на кого возлагается обязанность по подготовке Схемы. Минэкономразвития России в своих разъяснениях по данному вопросу акцентирует внимание на том, что на федеральном уровне норм, обязывающих ОМСУ самостоятельно осуществлять изготовление Схем (в том числе в ЗК РФ) нет. Поэтому работу по разработке Схем вправе вести любое лицо , в том числе ОМСУ, либо действующее на основании муниципального заказа юридическое лицо 4 .
Требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (в том числе формат Схемы в электронном виде, форма Схемы на бумажном носителе) утверждены приказом Минэкономразвиития России от 27.11.2014 № 762 5 .
Следующим этапом формирования земельного участка является собственно выполнение кадастровых работ, то есть межевания земельного участка, которое представляет собой целый комплекс мероприятий, в том числе включающих выезд специалистов ООО "Кадастровый центр Дона" для осуществления геодезических измерений земельного участка с использованием современного спутникового оборудования, а также закрепление границ участка временными межевыми знаками.
Подробнее о процедуре межевания можно прочитать в разделе нашего сайта "Межевание земель ".

По результатам межевания формируется межевой план в соответствии с требованиями приказа Минэкономразвития России от 24.11.2008 № 412 . С информацией о требованиях к форме межевого плана можно более детально ознакомиться в разделе нашего сайта "Межевание земель" .
Пример межевого плана по формированию земельного участка из государственных или муниципальных земель (и не только) можно найти в соответствующем разделе нашего сайта.
После выполнения кадастровых работ и подготовки межевого плана необходимым этапом формирования земельного участка из государственных (или муниципальных) земель является осуществление его государственого кадастрового учета .
При этом необходимо учитывать следующие положения Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ (Закон о кадастре):
- внесенные в государственный кадастр недвижимости (ГКН) сведения об образованном земельном участке будут носить временный характер 6 ;
- при отсутствии присвоенного в установленном порядке адреса земельного участка, в ГКН вносится описание его местоположения 7 .
В части присвоения адреса следует отметить, что вариант его присвоения после выполнения кадастровых работ (но до процедуры кадастрового учета) 8 является более предпочтительным, так как это сокращает временные издержки. Однако действующим законодательством не запрещается осуществление данной процедуры и после осуществления кадастрового учета.
Следует отметить, что в случае, если государственная регистрация права на сформированный и учтенный в ГКН участок не будет произведена в течение пяти лет, то в соответствии с требованиями статьи 24 Закона о кадастре сведения об участке будут аннулированы и исключены из ГКН.

Специалисты ООО «Кадастровый центр Дона» произведут для Вас все необходимые работы, связанные с формированием земельного участка из государственных или муниципальных земель в Ростовской области 9 и Республике Крым в оптимальные сроки .

__________________
1 Исключение составляют случаи предоставления земельных участков, на которых находятся принадлежащие гражданину (юридическому лицу) здания, строения или сооружения
2 В случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков (абзац 3 пункта 5 статьи 31 ЗК РФ)
3 Если государственный кадастровый учет земельного участка не осуществлен или в государственном кадастре недвижимости отсутствуют сведения о земельном участке, необходимые для выдачи кадастрового паспорта земельного участка (пункт 7 статьи 36 ЗК РФ)
4 Письмо Минэкономразвития РФ от 16.03.2011 N Д23-1073 "О лицах, уполномоченных осуществлять разработку и изготовление схем расположения земельных участков". Вместе с тем, следует принять во внимание, что в настоящее время Минэкономразвития Росссии разработан проект Приказа Минэкономразвития России "Об утверждении формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа"
5 Приказ Минэкономразвития России от 27.11.2014 № 762 "Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе", (Зарегистрирован в Минюсте России 16.02.2015 № 36018). Начало действия приказа - 01.03.2015, поэтому соответствующие региональные акты (например постановление Правительства Севастополя от 30.09.2014 № 336 "Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги "Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории") должны быть приведены в соответствие с данным приказом.
6 В соответствии с пунктом 4 статьи 24 Закона о кадастре исключение составляют только сведения об объектах, право на которые считается возникшим в силу федерального закона вне зависимости от его государственной регистрации. Во всех остальных случаях сведения утрачивают временный характер после государственной регистрации прав на вновь образованные земельные участки в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП)
7 В соответствии Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ ""Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"" присвоение адресов отнесено к компетенции органов местного самоуправления (ОМСУ) поселений, городских округов и муниципальных районов (статьи 14, 15 и 16 закона № 131-ФЗ)
8 Специалисты ООО "Кадастровый центр Дона" при условии выдачи заказчиком соответствущей доверенности на представление его интересов, могут обеспечить обращение в ОМСУ и присвоение адреса вновь образованным земельным участкам (данная услуга оказывается дополнительно при включения в договор подряда)
9 Преимущественно мы выполняем кадастровые работы в Ростове-на-Дону, Новочеркасске, Батайске, Азове, Аксае, Чалтыре, Таганроге и прилегающих районах, однако возможно выполнение работ и в иных районах Ростовской области с учетом дополнительных транспортных расходов. Выполнение кадастровых работ в других субъектах Российской Федерации возможно при наличии достаточного объема и подлежит согласованию в индивидуальном порядке

Выполнению всех видов земельно-кадастровых работ предшествует обязательный анализ исходной документации по земельному участку.

Поэтому каждый кадастровый инженер обязан перед началом работ запросить у заказчика всю информацию по объекту и подробнейшим образом проанализировать ее на предмет возможности, либо невозможности выполнения работ.

Состав документации для проведения межевания определяется видом кадастровой процедуры. Например: перед уточнением границ участка необходимо иметь в наличии исходный графический материал подтверждающий прохождение границ землеотвода на период его постановки на учет. Для первичной постановки на учет необходимо распоряжение органа власти "Об утверждении схемы земельного участка", либо утвержденный проект межевания территории.

Получив от клиента распорядительный документ, на проведение межевых работ кадастровый инженер должен проверить такой документ на наличие ошибок в нем, которые впоследствии могут привести к отказу, либо к приостановке кадастрового учета. В случае обнаружения ошибок производится исправление распоряжения путем направления письменного обращения в гос. орган издавший документ.

Выполняя работы по разделу, выделу, либо объединению землеотводов при анализе исходной документации по земельному участку важно учитывать возможность образования землепользования с точки зрения нормативов "О предельных минимальных, либо максимальных размеров участка", соответствие видов разрешенного использования, категории земель, а так же вид права на котором оформлены исходные (преобразуемые) объекты.

Так же перед тем как приступить к выполнению того, или иного вида кадастровых работ важно проверить нет на месте отводимо по документам для образуемого участка поставленного ранее на кадастровый учет землеотвода. В случае обнаружения такой ситуации производится снятие объекта с учета.

Какими методами выполняется аналитика документов?

На современном этапе проведения кадастровых работ проверка исходных материалов осуществляется при помощи сервисов электронного портала Росреестра.
Одним из таких ресурсов является публичная карта. Данный ресурс позволяет найти нужный вам объект недвижимости, определить статус сведений о нем, а так же понять имеет ли он границы, либо он поставлен на учет декларативно.

Некоторые землеустроительные организации имеют свою базу по выполненным объектам. Пользуясь информацией из такой базы можно определить проводились ли геодезические работы на данной территории.

Помимо быстро доступных данных и сервисов кадастровыми инженерами производится заказ реестровых сведений в виде выписки ЕГРН и кадастрового плана территории. Заказ таких сведений позволит не только выполнить анализ исходной документации по земельному участку, но в дальнейшем использовать полученные данных для подготовки кадастровой документации.

"Делопроизводство", 2007, N 4

Документированию подлежит подавляющее большинство процессов, происходящих в жизни общества. Возникновение каких-либо правовых отношений между людьми, органами управления сопровождается обязательным документальным фиксированием этих взаимоотношений. Не составляют исключения и имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, основными участниками которых являются органы государственной власти, местного самоуправления, физические и юридические лица.

В настоящее время в Российской Федерации активно осуществляется процесс очередных коренных преобразований в области управления земельными ресурсами, и в этой связи претерпевают изменения и аспекты, связанные с его документальным оформлением, которые получают закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах.

Основополагающим документом, регулирующим документирование отношений в сфере управления земельными ресурсами, является Земельный кодекс РФ (далее - ЗК РФ). Он определяет ряд документов, используемых для закрепления операций, осуществляемых в этой отрасли.

Так, ЗК РФ устанавливает, что инициативным документом для приобретения права аренды или собственности на земельный участок является заявление . В случае если участок приобретается для целей, связанных со строительством, к заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Исходя из этого, можно заключить, что для инициирования подобных отношений в ряде случаев требуется целый пакет документов, при этом законодателем не закреплено, в каких случаях достаточно только заявления, а в каких необходимо прикладывать и вышеназванные документы.

Также ЗК РФ определяет специальный документ, которым оформляется процедура выбора земельного участка под строительство, - акт о выборе земельного участка. К нему прилагается утвержденный органом местного самоуправления проект границ, а в случае предполагаемого изъятия - расчеты убытков.

Поскольку акт - это один из документов, требующих утверждения, законодатель предусматривает принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта, которое и утверждает акт о выборе земельного участка и действительно в течение трех лет. При этом следует учесть, что это не итоговый документ, а только основание для его принятия. Решение о предоставлении земельного участка для строительства принимается в двухнедельный срок на основе пакета документов, состоящего из вышеназванных документов, а также кадастровой карты (плана) земельного участка. В свою очередь, данное решение является основанием для заключения договора купли-продажи или аренды.

При этом следует обратить внимание на тот факт, что в качестве документационного оформления заключения уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка выступает решение, однако остается неясным, определяет ли законодатель решение собственно как вид документа или использует его как обобщающее понятие и оставляет за подзаконными актами право определить наименования видов документов, характерных для этого этапа.

Также согласно ЗК РФ наличие имущественных отношений, связанных с правомочиями на земельные угодья, наделяет установленные органы государственной власти контрольными функциями и, соответственно, предусматривает специальный вид документа, используемый в случае выявления нарушений, - предупреждение, определяет его содержательную сторону, а установление формы для данного вида документа оставляет за подзаконными актами.

Одна из статей ЗК РФ посвящена Государственному земельному кадастру как ключевому документу в области документирования земельных отношений, однако подробной информации она не содержит, поскольку данному документу и работе с ним посвящен отдельный Федеральный закон.

Еще одним кодифицированным нормативным правовым актом, регламентирующим документационное обеспечение отношений, связанных с земельными участками, является Гражданский кодекс РФ (далее - ГК) .

Поскольку земельные участки относятся к недвижимому имуществу, то они подпадают под действие нормы ГК РФ, обязывающей регистрировать право собственности и другие вещные права в Едином государственном реестре, а также производить учет и специальную регистрацию. При этом ГК РФ установлено, что регистрация производится по ходатайству правообладателя "путем выдачи документа о зарегистрированном праве или сделке либо совершением надписи на документе, представленном для регистрации", а установление наименования вида документа, подтверждающего регистрацию, и подробная регламентация документирования этого процесса отнесены им к предмету регулирования специального федерального закона.

Таким специальным законом является Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" . В соответствии с ним право собственности на земельный участок возникает с момента его фиксации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, состоящем из дел с правоустанавливающими документами и книг учета документов.

В данном законодательном акте подробно прописаны процедура государственной регистрации права на земельный участок и сопровождающие ее документы. Ключевым же документом, завершающим данную процедуру, является свидетельство о государственной регистрации прав. При этом надо отметить, что форма данного свидетельства унифицирована и закреплена в Правилах ведения Единого государственного реестра прав .

Еще одним федеральным законом, регламентирующим земельные отношения, а значит, и их документационное обеспечение, является Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - объединения) . Данным нормативным актом предусмотрены отношения между органами, осуществляющими управление землей, и соответствующими объединениями граждан, касающиеся передачи в собственность земельных участков таким объединениям или их членам на основании следующих документов: заявления; описания местоположения границ земельного участка; удостоверенной правлением объединения копии правоустанавливающего документа, учредительного документа объединения.

Неотъемлемой составляющей земельных отношений выступают мероприятия по землеустройству, правовое регулирование и документационное оформление которых отражено в Федеральном законе "О землеустройстве" .

Согласно данному акту землеустроительная документация - это документы, полученные в результате проведения землеустройства. Важно отметить, что гл. IV данного Закона целиком посвящена этой документации, определяет ее виды - генеральная схема землеустройства, проекты территориального землеустройства, материалы межевания, карты (планы) объектов, дежурная кадастровая карта (план), проекты внутрихозяйственного землеустройства, материалы геодезических и картографических работ, тематические карты и атласы состояния и использования земель. При этом оговаривается, что данный перечень не исчерпывающий, и могут устанавливаться другие виды такой документации.

Значимым с точки зрения документационного обеспечения закрепления земельных отношений является Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" .

Так, Государственный земельный кадастр (далее - ГЗК) - это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

Согласно данному Федеральному закону все документы ГЗК разделены на 3 группы: основные, вспомогательные производные.

К основным документам отнесены - Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты (планы).

К вспомогательным - книги учета документов, книги учета выданных сведений и каталоги координат пунктов опорной межевой сети.

К производным - перечни земель, находящихся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, статистические отчеты, аналитические обзоры, доклады о состоянии и использовании земельных ресурсов, производные кадастровые карты (планы) и иные справочные и аналитические документы.

Таким образом, законодатель провел градацию между всеми документами, создающимися в ходе ведения государственного кадастрового учета земельных участков, разделив их по принципу значимости и целевого назначения, обозначив первостепенные из них, составляющие непосредственно ГЗК, и те, которые не входят в него, а используются в ходе повседневной деятельности в качестве информации, носящей справочный характер.

Данным Федеральным законом установлено, что документирование сведений осуществляется на бумажных и/или электронных носителях. Однако следует отметить, что при возникновении расхождений в сведениях приоритет имеют данные, записанные на бумажных носителях, что, в свою очередь, говорит о недостаточной надежности электронного способа фиксации информации и превалировании традиционного носителя.

Важность документации государственного кадастрового учета земельных участков подчеркивается нормой, согласно которой документы ГЗК "подлежат вечному хранению, их уничтожение или изъятие не допускается", "основные документы ГЗК подлежат страхованию".

Государственный кадастровый учет производится на основе заявки с приложением правоустанавливающих документов на земельные участки и документов о межевании. Результатом данной процедуры является выдача заявителю "удостоверенной в установленном порядке кадастровой карты (плана) земельного участка".

Однако, несмотря на то, что данный Федеральный закон указывает на необходимость соблюдения определенного порядка удостоверения, он сам не содержит норм, утверждающих эту процедуру. На наш взгляд, это довольно значительный пробел, поскольку законодатель, признавая важность данной документации, не уделяет достаточно внимания вопросу удостоверения документа, а соответственно, и его юридической силе.

Также данный Закон точно не устанавливает наименование вида документа, а использует двойное наименование - карта/план земельного участка. Это связано с тем, что документы о межевании, на основе которого он и создается, выполняются согласно сложившейся практике как в виде плана (схематичного рисунка), так и в виде обозначения конкретного участка на карте местности.

В документах ГЗК указывается такая важная характеристика земельного участка, как категория земель, к которой он отнесен. При этом собственник данного земельного участка в ходе реализации права управления имуществом может ходатайствовать о переводе его из одной категории земель в другую. Содержание ходатайства и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" .

Согласно этому акту к ходатайству прилагаются:

  • выписка (копия кадастрового плана/карты) из ГЗК о данном земельном участке;
  • копии документов, удостоверяющих личность лица, или выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (для юридического лица - выписка из Единого государственного реестра юридических лиц);
  • выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок;
  • заключение государственной экологической экспертизы;
  • расчеты потерь сельскохозяйственного производства и/или потерь лесного хозяйства.

При этом, кроме перечисления, никаких иных пояснений относительно данных документов в этом нормативном акте не содержится, в связи с чем остается неясным, какой вид документа должен использоваться при оформлении расчетов потерь и кем должна осуществляться подготовка.

Также в этом правовом документе законодателем закреплено наименование вида документа - акт - для оформления решения о переводе земельного участка из одной категории в другую, а также прописана его содержательная сторона. Однако можно заключить, что в целом процедура документирования этого процесса в рамках данного Федерального закона недостаточно регламентирована.

Дополнить и конкретизировать положения федеральных законов призваны нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ и отдельными федеральными министерствами, службами и агентствами.

Так, Правительством РФ утверждены Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра . Эти Правила закрепляют конкретное наименование вида инициативного документа - письменное заявление и его форму, а также квитанцию об оплате услуг как основание для получения таких сведений. Также установлено, что в случае обращения органа власти запрос оформляется на бланке соответствующего органа и подписывается руководителем. Правила обязывают регистрировать факт предоставления таких сведений в книге учета выданных сведений.

Существенно раскрывает документационное обеспечение данных отношений Административный регламент предоставления Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги "Предоставление заинтересованным лицам сведений Государственного земельного кадастра" . Он определяет необходимые документы, порядок их подготовки, дает подробные рекомендации по формам уведомлений об отказе в выдаче сведений ГЗК и заявления о предоставлении сведений ГЗК. Устанавливает подробный перечень документов, удостоверяющих личность заявителя, а также фиксирует формы книги учета выданных сведений и описи вложения, используемой при направлении сведений по почте.

Еще одним документом, регулирующим получение сведений из ГЗК, является Письмо Федеральной службы земельного кадастра России . В этом акте содержатся разъяснения по поводу документов, предъявляемых заинтересованными лицами в органы кадастрового учета для получения необходимых сведений из ГЗК. Однако конкретные наименования видов этих документов указаны частично.

Сама же процедура ведения документирования ГЗК подробно раскрывается в Приказе Федеральной службы земельного кадастра России с приложением утвержденных форм ведения государственного реестра земель .

Нельзя не отметить тот факт, что зачастую подзаконные акты вместо того, чтобы расширять и дополнять положения федеральных законов, лишь дублируют их нормы. Примером такого акта может служить Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" .

Назвать утверждаемый правительством документ, состоящий из 4 пунктов, перечнем весьма затруднительно. В нем лишь указаны виды документов, определенные Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Других наименований документов в Перечне не содержится, и используется формулировка "иные документы", то есть в существующем на данный момент виде документ бесполезен. Однако если его несколько переработать, дополнив наиболее полным списком конкретных наименований видов документов, с приложением их форм, то наличие такого документа будет весьма целесообразным.

Полной противоположностью данному Постановлению правительства по степени регламентирования документации в сфере управления земельными ресурсами являются нормативные правовые акты, устанавливающие формы для отдельных видов документов, применяемых при регулировании земельных отношений.

К таким актам прежде всего следует отнести Распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации, определяющее формы решений, в зависимости от возникающего типа права на передаваемый земельный участок .

Формы и бланки документов для осуществления контрольных полномочий уполномоченными органами власти создаются на основе Приказа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости . К таким документам прежде всего относятся:

  • Распоряжение о проведении проверки соблюдения земельного законодательства;
  • Акт проверки соблюдения земельного законодательства;
  • Постановление;
  • Решение;
  • Протокол об административном правонарушении;
  • Протокол осмотра территории;
  • Фототаблица;
  • Обмер площади земельного участка;
  • Ходатайство о препровождении физического лица для составления протокола об административном правонарушении;
  • Определение;
  • Предписание об устранении нарушения земельного законодательства;
  • Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Особый интерес с точки зрения документоведения вызывают следующие документы - фототаблица и обмер площади земельного участка. Фототаблица представляет собой сложный документ, который создается при помощи сочетания фотографического и письменного способов документирования. При этом необходимо отметить, что данный вид документа, согласно Приказу, выступает в качестве приложения к протоколу осмотра территории. Обмер площади также является приложением к указанному документу и аналогично фототаблице создается двумя способами документирования - письменным и графическим, поскольку наряду с текстовой информацией содержит и схематический чертеж осматриваемого участка.

В свою очередь, Министерство юстиции РФ издало Приказ "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах" с приложением форм этих документов .

Инструкция содержит детальное описание делопроизводственных операций и документирования данных процессов, поскольку свидетельство о государственной регистрации прав и упомянутые выше документы являются значимыми элементами системы документации, образующейся в результате реализации прав и обязанностей субъектов земельных отношений.

Еще одним правовым актом, изданным Министерством юстиции в целях регламентации аспектов документирования в области земельных правоотношений, является Приказ "Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров аренды недвижимого имущества" . Утвержденная им Инструкция устанавливает порядок внесения записей в Единый государственный реестр прав, с учетом того, что в качестве объекта недвижимого имущества выступает земельный участок.

Особую группу нормативных актов составляют правовые документы, издаваемые на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Их задача состоит в том, чтобы восполнять пробелы федерального законодательства, а также учитывать местные особенности.

Одним из таких актов является Закон Саратовской области "О земле", согласно которому к полномочиям органов местного самоуправления в области документирования операций с земельными ресурсами отнесены изготовление проекта границ земельного участка и его утверждение, разработка генеральных планов, проектов планировки .

Правилами предоставления гражданам и юридическим лицам прав на земельные участки, расположенные на территории административного центра Саратовской области - г. Саратова, государственная собственность на которые не разграничена, установлено, что предоставление земельного участка производится на основании заявления заинтересованного лица, при этом отмечается, что к нему могут прилагаться и другие необходимые документы . В этих Правилах достаточно последовательно отражена процедура документирования отношений по предоставлению земельного участка с указанием задействованных инстанций и основных документов, используемых при решении данного вопроса. К таким документам относятся: акт о выборе земельного участка, расчеты убытков, проект границ (изготавливается в 3 экземплярах), кадастровый план земельного участка, договор купли-продажи/аренды.

Таким образом, основу документационного обеспечения земельных отношений закладывают кодексы и федеральные законы. Они устанавливают необходимый минимум наименований видов документов, используемых для документирования данного вида правоотношений. Кроме того, в них частично устанавливаются маршруты, по которым движутся документы, в ходе осуществления тех или иных земельных отношений.

Однако подзаконные акты федерального уровня, издаваемые с целью конкретизации положений кодексов и федеральных законов, зачастую дублируют их основные положения, и ряд этих документов в конечном итоге не несут никакой функциональной нагрузки. В итоге отсутствует единая технология, устанавливающая порядок документирования земельных отношений. В рассмотренных нормативных актах в настоящее время лишь частично закрепляются наименования видов документов, порядок их разработки и правила оформления. Ситуация осложняется и тем обстоятельством, что такие правовые акты издаются различными федеральными органами исполнительной власти. Такая разобщенность влечет за собой невозможность создания максимально полных, с учетом интересов всех сторон и содержащих единые правила, правовых актов, регулирующих документирование земельных отношений. Помимо этого существующее в настоящий момент большое количество подзаконных актов приводит к трудностям в использовании нормативной базы по данной отрасли.

Нормативные акты муниципального уровня содержат больше конкретизирующих положений в плане установления инстанций, которые будут подготавливать, утверждать и выдавать соответствующие документы. Однако и в них не содержится исчерпывающего перечня документов, которые необходимо использовать в ходе процесса управления земельными ресурсами.

Список литературы

  1. Гражданский кодекс РФ (часть 1) (ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ от 11 декабря 2006 г. N 30. Статья 5279.
  2. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 16 октября 2006 г.) // "Российская газета" от 8 декабря 2006 г. N 277.
  3. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ от 11 декабря 2006 г. N 30. Статья 5279.
  4. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (ред. от 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ от 3 июля 2006 г. N 27. Статья 2881.
  5. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (ред. от 4 декабря 2006 г.) // СЗ РФ от 11 декабря 2006 г. N 30. Статья 5279.
  6. Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (ред. от 30 июня 2006 г.) // СЗ РФ от 3 июля 2006 г. N 27. Статья 2881.
  7. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (ред. от 3 июня 2006 г.) // СЗ РФ от 5 июня 2006 г. N 23. Статья 2380.
  8. Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219 "Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра на недвижимое имущество и сделок с ним" (ред. от 22 ноября 2006 г.) // СЗ РФ от 27 ноября 2006 г. N 48. Статья 5038.
  9. Постановление Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. N 918 "Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра" (ред. от 27 мая 2006 г.) // СЗ РФ от 5 мая 2006 г. N 23. Статья 2512.
  10. Постановление Правительства от 30 июня 2006 г. N 404 РФ "Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю" // СЗ РФ от 10 июля 2006 г. N 28. Статья 3074.
  11. Распоряжение Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 2 сентября 2002 г. N 3070-р "Об утверждении примерных форм решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков" (ред. от 6 июля 2004 г.) // Российская газета. 3 августа 2004 г. N 164.
  12. Приказ Министерства юстиции РФ от 6 августа 2004 г. N 135 "Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров аренды недвижимого имущества" (ред. от 24 декабря 2004 г.) // Российская газета. 19 января 2005 г. N 7.
  13. Приказ Министерства юстиции РФ от 18 сентября 2003 г. N 226 "Об утверждении Инструкции о порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах" (ред. от 30 декабря 2005 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 6 февраля 2006 г. N 6.
  14. Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 13 июля 2006 г. N 186 "Об утверждении Административного регламента предоставления федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной услуги "Предоставление заинтересованным лицам сведений Государственного земельного кадастра" // Российская газета. 20 сентября 2006 г. N 209.
  15. Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 г. N П/119 "Об утверждении документов государственного земельного кадастра" (ред. от 29 июля 2002 г.) // Российская газета. 28 августа 2002 г. N 161.
  16. Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31 декабря 2004 г. N П/123 "Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля" (опубликован не был).
  17. Письмо Федеральной службы земельного кадастра России от 22 августа 2003 г. N СС/680 "О документах, предъявляемых заинтересованными лицами в органы кадастрового учета для получения сведений государственного земельного кадастра" (опубликовано не было).
  18. Закон Саратовской области от 21 мая 2004 г. N 23-ЗСО "О земле" (ред. от 2 октября 2006 г.) // Саратовская областная газета. 6 октября 2006 г. N 193(1725).
  19. Постановление Правительства Саратовской области от 19 сентября 2006 г. N 284-П "Об утверждении Правил предоставления гражданам и юридическим лицам прав на земельные участки, расположенные на территории административного центра Саратовской области - города Саратова, государственная собственность на которые не разграничена" // Саратовская областная газета. 22 сентября 2006 г. N 183(1705).

А.В.Ермолаева

Поволжская академия

государственной службы

г. Саратов

Е.П.Прохорова

Поволжская академия

государственной службы

Для того, чтобы зарегистрировать территорию нужно предоставить следующие документы:

§ Заявление, в котором должно быть четко указана следующая информация: назначение земельного участка (под строительство дома, для огородничества, для фермерского хозяйства и др.), размеры земельного участка и местоположение земельного участка.

§ Копии документов, подтверждающих личность заявителя. Договор купли-продажи.

§ Документы, подтверждающие право человека на приватизацию земельного участка (наследуемое право пожизненного владения, право на бессрочное пользование участком).

§ Заверенный кадастровый план земельного участка.

для согласования земельного отвода заказчиком должна быть предоставлена обоснованная заявка.

Как правило, она содержит следующие документы:

· заявление юридического или физического лица, в котором указывается назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка испрашиваемое право (разрешенное использование);

· технико-экономическое обоснование проекта строительства или описание назначения объекта;

· решение о строительстве объектов недвижимости на испрашиваемом земельном участке, а также предварительное согласование строительства с государственными и муниципальными органами;

· решение о финансировании строительства и оборудовании объектов недвижимости. Для объектов федеральног или муниципального уровня это может быть выписка из бюджета или плана финансирования. Юридические лица и частные предприниматели представляют бизнес-план, утвержденный титульный список строительства или другие документы, в которых указаны источники и порядок финансирования объектов строительства;

· примерный расчет испрашиваемой площади и возможные варианты размещения земельных участков. По особо сложным объектам землеустройства могут быть отдельно указаны площади для проведения изыскательских работ на период строительства и эксплуатации объекта;

· расчеты потребности в установлении сервитутов для проезда, функционирования охранных, санитарных и иных защитных зон. При необходимости могут быть представлены также предложения заказчика по другим обременениям прилегающих территорий;

· справка об использовании заказчиком ранее предоставленных земельных участков, а также о выполнени им обязательств по рекультивации земель, землеванию и другим природоохранным мероприятиям;

· сведения о предполагаемых сроках начала и окончания работ по освоению земельного участка, а также иные сведения, которые могут явиться дополнительным обоснованием необходимости предоставления земель.

22. состав работ при предоставлении земельного участка с предворительным согласованием места размещения объекта. выбор зем.участка:


В состав работ по предварительному согласованию входит:

· проведение подготовительных и обследовательских работс пециальной комиссией;

· выбор и обоснование вариантов размещения земельноо участка;

· осуществление предварительной договоренности, информирование населения и согласование земельного отвода;

· оценка экологического, социального и иного воздействия строительства и оборудования объекта на окружающую среду; проведение экспертизы и предварительных расчетов по соответствующим компенсациям;

· разработка, обоснование, рассмотрение и утверждение землеустроительного проекта отвода земельного участка;

· оформление документации по соответствующим обременениям и сервитутам на проведение проектно-изыскательных работ

1.выбор земельного участка для строительства

Сведения о земельных участках

Заявление в орган, предоставляющий земельные участки

Обращение и запрос

Информация для выбора земельного участка

Информирование населения и землепользователей

Выбор земельного участка

Оформление результатов выбора земельного участка