Обсуждались на межведомственном совещании, состоявшемся в Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых для галочки, существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельностью местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать. Эти тезисы звучали на совещании и в выступлениях Генерального прокурора РФ Юрия Чайки, министра регионального развития РФ Виктора Басаргина и многих других участников.
«Я могу ответственно заявить, что в последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем», – убежден председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, председатель Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко, также принимавший участие в совещании.
Прежде всего речь идет об огромном количестве прокурорских запросов и проверок, с которыми сталкиваются муниципальные образования . И если учесть, что кроме органов прокуратуры муниципалов постоянно проверяют и другие ведомства , то можно себе представить, какой объем документооборота ежегодно и ежемесячно обрушивается на каждое муниципальное образование и насколько это отрывает сотрудников местных органов власти от непосредственного исполнения своих функций – удовлетворения потребностей граждан. Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству.
Выступая на совещании, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка отметил: «Мы проанализировали ситуацию и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества. Должен признать, что определенная часть прокуроров действительно чрезмерно активно осуществляет надзорные мероприятия в сфере местного самоуправления». Участники совещания обсудили также возможность распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.
По итогам совещания принят целый ряд решений по совершенствованию взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Прокурорам субъектов РФ рекомендовано «принимать меры к исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений из органов МСУ, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований».
В соответствии с решением межведомственного совещания «Всероссийский совет местного самоуправления», другие заинтересованные организации в течение 2011 года будут «анализировать проблемы, возникающие при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий. И при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУ информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий соответствующих документов».
«Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок, – отметил Юрий Чайка. – Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора . Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат. И в случае если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров».
Текст выступления Генерального прокурора РФ Юрия Чайки:
«Уже не в первый раз Генеральная прокуратура проводит совместные совещания с федеральными органами исполнительной власти по насущным вопросам нашей работы. Как показала практика, такое взаимодействие дает хорошие результаты.
Минрегион России осуществляет важные функции по выработке государственной политики в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Поэтому мы по многим вопросам взаимодействуем с этим ведомством. Сегодняшнее совещание – особенное, так как в нем, помимо руководителей и представителей федеральных органов исполнительной и законодательной власти , членов Общественной палаты, принимают участие руководители Всероссийского совета местного самоуправления, мэры крупных городов и главы администраций сельских поселений .
Обсуждаемая тема оптимизации взаимодействия органов местного самоуправления, контрольно-надзорных ведомств и органов прокуратуры волнует всех. В современных условиях ответственность властей всех уровней возрастает. Важно не только знать ситуацию на местах, но и находить новые формы совместных действий. Мы проанализировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества.
Хотел бы начать с оценки общей ситуации.
За время, прошедшее с начала муниципальной реформы, органами местного самоуправления была проделана большая работа. Местная власть стала полноценно работать на самом близком к населению уровне – на территории городов и сельских поселений. Она приняла на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению повседневной жизни людей на местах, включающие управление муниципальной собственностью , формирование и исполнение местного бюджета , обеспечение граждан жильем и предоставление коммунальных услуг , а также охрану общественного порядка.
Поэтому вопросы законности в деятельности органов местного самоуправления находятся под пристальным вниманием органов прокуратуры.
Сейчас прокуроры выполняют широкий спектр надзорных функций. Это – и надзор за исполнением федерального и регионального законодательства, соблюдением прав и свобод граждан, и участие в правотворческой деятельности.
Прокурорская практика свидетельствует, что, к сожалению, совершенствование системы местного самоуправления не обходится без объективных трудностей. Нарушения законов со стороны органов местного самоуправления широко распространены и их количество практически не снижается.
В 2009 г. их выявлено около 900 тыс., а за 9 месяцев 2010 г. уже почти 720 тыс., из них четверть – связаны с изданием незаконных правовых актов . При этом чаще субъектами нормотворчества допускались нарушения в таких сферах регулирования, как размещение государственных заказов , бюджетные, градостроительные, земельные и жилищные отношения, жилищно-коммунальное хозяйство , муниципальная собственность.
В этой связи основную цель нашего сегодняшнего совещания я вижу в том, чтобы попытаться, прежде всего, найти оптимальный баланс проверочных мероприятий и разработать механизмы, которые обеспечат скоординированную работу органов местного самоуправления и прокуратуры, позволят на полноправной основе осуществлять конструктивное сотрудничество.
Как мы видим, проблем действительно много. Повышенное внимание органов прокуратуры обусловлено большим количеством нарушений в работе органов муниципальной власти. Но в то же время и местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления. Поэтому в такой ситуации полагаю правильным следующее:
Первое. В ходе обсуждения прозвучало, что возрастает количество запросов от различных органов государственной власти к органам местного самоуправления. Причем запрашивается информация по одним и тем же вопросам. Организация проверок между этими органами не скоординирована. Все это негативно сказывается на эффективности работы местных органов.
Инициатива об установлении периодичности проверок в отношении органов местного самоуправления высказывалась нами ранее. Поэтому, мне кажется, было бы целесообразным определить конкретный порядок проведения плановых мероприятий по контролю. Для этого Министерству регионального развития необходимо обсудить с коллегами из Министерства экономического развития вопрос возможности распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления.
По итогам этого обсуждения важно оформить согласованное предложение в Правительство Российской Федерации. Генеральная прокуратура готова подключиться к этой задаче. И если такое решение будет принято, то оно, очевидно, послужит укреплению органов местного самоуправления.
Второе. Как показал наш анализ, документооборот на муниципальном уровне большой и требует значительных затрат как финансовых, так и рабочего времени служащих.
Поэтому уже сейчас на этом уровне начата сложная работа по ведению интернет-сайтов и электронных баз данных . Данная деятельность требует правового и организационного регулирования, главным образом, в части межведомственного электронного взаимодействия.
Для того, чтобы решить эту задачу надо на уровне субъектов Российской Федерации начать формирование сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти
Я думаю, что Минрегион будет активно работать в этом направлении. Также в свою очередь Генеральная прокуратура может задействовать свои ресурсы для создания такой вертикально-интегрированной системы.
Третье. Во многом от квалификации служащих, их опыта, умения эффективно работать, зависит, насколько комфортно живут люди в городах и районах.
В этой связи органы прокуратуры продолжат оказывать практическую и методическую помощь органам местного самоуправления по повышению уровня правовых знаний муниципальных служащих, совершенствованию деятельности по подготовке муниципальных правовых актов.
Генеральная прокуратура проработает порядок и даст указание, в соответствии с которым прокуроры будут регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, руководителей местных администраций об изменениях в федеральном законодательстве, затрагивающих их сферу компетенции, представлять сведения о состоянии законности, работе по борьбе с преступностью и других процессах, происходящих в регионах.
Четвертое. Прокуроры осуществляют надзор по многим направлениям. Проверки тех или иных органов регламентируются организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры.
Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок. Это позволит через взаимодействие с контрольно-надзорными ведомствами и органами местной власти исключить случаи бессистемности в истребовании информации, формализма и непринципиальной позиции прокуроров при внесении актов реагирования. Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора. Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат.
И в случае, если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров».
Важным аспектом организационной деятельности местной администрации является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами прокуратуры. «Взаимодействие» в данном контексте следует рассматривать в качестве взаимосогласованной деятельности различных органов, имеющих общие цели и задачи. Основное содержание деятельности органов прокуратуры составляют обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства.
Для органов местного самоуправления вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона - лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с органами местного самоуправления, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам надзорной деятельности должна осуществлять с ними в форме взаимодействия.
Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов местного самоуправления составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы.
Будучи включенными в реализацию значимых функций государства, органы местного самоуправления и прокуратуры заинтересованы в поисках наиболее оптимального сочетания форм взаимодействия. Так, органы прокуратуры, обобщая типичные нарушения законности со стороны органов местного самоуправления, доступными им средствами корректируют деятельность последних. В свою очередь, органы местного самоуправления не занимают пассивной позиции в отношении прокуратуры и привлекают ее к нормотворческой, экспертной, консультативно-информационной деятельности на основе соответствующих правовых актов, прежде всего, в превентивных целях.
Конкретными формами взаимодействия прокуратуры с местной администрацией могут быть, например:
1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предупреждению преступлений и иным вопросам правоохранительной деятельности (в частности, в форме проведения оперативных совещаний главы администрации муниципалитета и прокурора, на которых обсуждается текущее состояние законности). Предварительно рассматриваются наиболее серьезные представления прокурора, обсуждаются обращения главы администрации в прокуратуру и т.п.
2) работа с актами прокурорского реагирования.
Ответы на протесты и представления готовят, как правило, специалисты правового управления, ответы на требования, в основном, готовят юристы, в случае подготовки ответа на требования иными специалистами, юристы осуществляют общий контроль.
Взаимодействие по этим вопросам осуществляется между прокуратурой и начальником правового управления.
3) Участие представителей прокуратуры города в заседаниях коллегиальных органов при администрации муниципального образования (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, комиссия по противодействию коррупции и т.п.)
4) Взаимодействие по организации и проведению экспертизы, антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов местной администрации (проведение совместных семинаров и совещаний по данной тематике и т.д.)
5) Проведение совместных совещаний-семинаров по актуальным вопросам правоприменительной деятельности с участием специалистов органов местного самоуправления и представителей прокуратуры города, например, по реализации Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», по заполнению сведений о доходах и имуществе муниципальных служащих и членов их семей. По итогам таких семинаров готовятся протоколы, в которых обязательно указываются рекомендации для обеих сторон.
6) Размещение материалов подготовленных прокуратурой по правовому просвещению населения муниципалитета, создание совместно с местной администрацией сайтов по данной тематике или размещение предложенной прокуратурой информации на официальном сайте администрации. Материалы по правовому просвещению направляются работниками прокуратуры на адрес электронной почты начальника правового управления, который отслеживает случаи дублирования материалов. Затем начальник правового управления, имеющий код доступа к официальному сайту администрации, размещает материалы на страничке прокуратуры.
7) Публикации в СМИ. Прокуратуре предоставляется возможность размещать свои материалы в местных печатных средствах массовой информации.
На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта общественных отношений и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач.
Рассмотрим некоторые нюансы сотрудничества местной администрации и органов прокуратуры на примере городского округа город Воронеж.
Так, координация взаимодействия между структурными подразделениями администрации и органами прокуратуры возлагается на полномочного представителя главы городского округа в городской Думе – руководителя правового управления.
Акты прокурорского реагирования (представления, протесты), поступившие из органов прокуратуры в адрес главы городского округа, передаются для наложения резолюции полномочному представителю главы городского округа в городской Думе – руководителю правового управления, указания которого в сфере координации этой деятельности обязательны для исполнения всеми должностными лицами администрации.
Рассмотрение актов прокурорского реагирования осуществляется первыми заместителями и заместителями главы администрации с участием структурных подразделений, в отношении которых внесены соответствующие представления или протесты, а также с участием сотрудников правового управления и органов прокуратуры. Подготовка ответов на акты прокурорского реагирования осуществляется профильными структурными подразделениями администрации.
Проект ответа на акт прокурорского реагирования должен быть полным, исчерпывающим по всем требованиям и доводам, изложенным в акте прокурорского реагирования.
При привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности по результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования, к ответу в прокуратуру прилагаются копии соответствующих правовых актов о привлечении к дисциплинарной ответственности.
В случае отказа в удовлетворении требований (предложений) акта прокурорского реагирования дается мотивированный ответ с причинами отказа.
Проект ответа на акт прокурорского реагирования подлежит согласованию с первым заместителем или заместителем главы администрации, курирующим профильное структурное подразделение, и правовым управлением. Срок представления на согласование в правовое управление проекта ответа на протест прокуратуры – не позднее чем за 2, на представление – не позднее чем за 3 рабочих дня до дня представления на подпись главе городского округа.
Срок представления на подпись главе городского округа проекта ответа на протест прокуратуры – не позднее чем за 2, на представление – не позднее чем за 3 рабочих дня до дня направления указанного ответа в прокуратуру, установленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Документы, поступившие из органов прокуратуры (за исключением протестов и представлений), регистрируются в управлении по работе с обращениями граждан и документооборота на заместителей главы администрации в соответствии с распределением обязанностей.
Подготовка ответов на запросы информации, поступившие из органов прокуратуры в адрес администрации либо ее структурных подразделений, осуществляется профильными структурными подразделениями администрации. Ответы направляются в органы прокуратуры за подписью руководителя соответствующего структурного подразделения. Копии ответов направляются полномочному представителю главы городского округа в городской Думе – руководителю правового управления.
Ответственными за полноту и достоверность представленной информации, соблюдение установленных действующим законодательством и регламентом администрации сроков подготовки и согласования ответов на запросы информации и акты прокурорского реагирования являются руководители профильных структурных подразделений администрации.
В последние годы органы прокуратуры и местного самоуправления интенсивно сотрудничают в сфере муниципального нормотворчества. На практике выработаны и согласованы различные формы взаимодействия в этой сфере. Возникающие здесь проблемы если и не решены до конца, то по крайней мере найдены пути их решения.
В последние годы органы прокуратуры и местного самоуправления интенсивно сотрудничают в сфере муниципального нормотворчества. На практике выработаны и согласованы различные формы взаимодействия в этой сфере. Возникающие здесь проблемы если и не решены до конца, то по крайней мере найдены пути их решения.
Органы прокуратуры на местах ориентированы в первую очередь на предупреждение принятия незаконных муниципальных актов. В связи с этим прокуроры предлагали закрепить в федеральном законодательстве обязательность требований прокуроров по представлению проектов нормативных актов на изучение, а также обязательный, а не рекомендательный характер их замечаний в отношении этих проектов.
Но и в отсутствие таких норм решение возникающих проблем найдено. Прокуроры, используя предоставленное им во многих муниципальных образованиях право нормотворческой инициативы, добились закрепления в регламентах органов местного самоуправления обязательного представления проектов нормативных актов для предварительного изучения в органах прокуратуры. По итогам межведомственного совещания в Тамбовской области принято решение о самостоятельном внесении органами местного самоуправления соответствующих изменений в муниципальные нормы в этой части.
Пример
Есть практика (например, в Калужской, Смоленской областях) заключения между органами местного самоуправления и органами прокуратуры соглашений о взаимодействии, в которых предусмотрены условия и порядок предоставления проектов нормативных актов в органы прокуратуры.
В 2010 г. прокурорами Центрального федерального округа (далее ‒ ЦФО) дано свыше 54 тыс. заключений по проектам нормативных актов органов местного самоуправления, свыше 5 тыс. из них содержали замечания в связи с допущенными нарушениями закона, наличием коррупциогенных факторов и пр. Подавляющее большинство этих замечаний учтено органами местного самоуправления. В ряде случаев, например во Владимирской области, прокуроры добиваются средствами реагирования обеспечения надлежащего доступа к информации о деятельности муниципалитетов, в т. ч. размещения проектов нормативных актов в местных представительных органов на специальных сайтах в Интернете. Но в настоящее время не везде есть такая техническая возможность. В связи с этим, к примеру, решением межведомственного совещания в Рязанской области органами местного самоуправления рекомендовано принять меры к созданию сайтов либо заключению соглашений о размещении информации на имеющихся сайтах муниципальных районов или правительства области.
Прокурорами ЦФО в 2010 г. внесено в планы нормотворческой работы органов местного самоуправления около 700 предложений о разработке нормативных актов. Направлено свыше 11 тыс. представлений, информационных писем, предложений о принятии и изменении нормативных актов, большинство из которых учтено. Подготовлено более тысячи проектов актов, а также 524 модельных акта.
При организации взаимодействия целесообразно обсуждать вопросы, связанные с разработкой проектов нормативных актов, требующих финансирования из бюджета муниципального образования, в период до его утверждения на следующий год, иначе правотворческие инициативы прокуроров могут остаться нереализованными из-за отсутствия необходимых средств.
Разработка и внедрение модельных правовых актов для органов местного самоуправления позволяют избежать, особенно в актах сельских поселений, ряда однотипных ошибок при регулировании правоотношений. Такая практика актуальна в условиях возросшего количества принимаемых актов: достаточно сказать, что за последние два года – 2009-й и 2010-й ‒ органами местного самоуправления в ЦФО принято свыше 100 тыс. нормативных актов ежегодно.
Внедрение модельных актов должно использоваться и в том случае, когда нужно побудить органы местного самоуправления принять необходимые нормативные акты для реализации федеральных норм либо устранить пробелы.
Прокурорами уже разработаны такие модельные акты.
Пример
Прокурорами ЦФО разработаны: регламент по осуществлению муниципального земельного контроля и модельное положение об участии в профилактике экстремизма и терроризма на территориях муниципальных образований – в Тамбовской области; модельный правовой акт по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы – во Владимирской области; модельное положение о порядке обнародования муниципальных актов сельского поселения – в Брянской области.
Деятельность органов прокуратуры способствует развитию межмуниципального сотрудничества в сфере нормотворчества.
Пример
Районными прокурорами в Тверской области инициировано создание на поднадзорных территориях советов руководителей местных представительных органов, которые, в частности, проводят работу по формированию в электронном виде единой нормативной правовой базы сельских поселений, в т. ч. уставов.
В перспективе основные функции по содействию органам местного самоуправления в осуществлении своевременного мониторинга действующего законодательства, внесении изменений в муниципальные акты, в т. ч. с использованием электронной базы данных, должны взять на себя подобные структуры, а также советы муниципальных образований.
В настоящее время многие прокуроры отмечают низкую эффективность либо отсутствие мониторинга изменений действующего законодательства органов местного самоуправления. Примеров тому множество. Один из сравнительно недавних – в сфере избирательного законодательства. Потребовалось практически повсеместно принятие мер прокурорского реагирования, в т. ч. и в связи с обращением в октябре 2010 г. полномочного представителя Президента РФ в ЦФО в Генеральную прокуратуру РФ, чтобы привести уставы муниципальных образований в соответствие с изменениями Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, которые были внесены в конце 2009 г. и середине 2010 г. А изменения касались новых требований к количественному составу муниципальных избирательных комиссий и увеличения срока их полномочий с четырех до пяти лет.
В связи с распространенностью подобных нарушений от прокуроров поступают предложения установить в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) срок, в течение которого органы местного самоуправления должны приводить свои акты в соответствие с изменениями федерального законодательства. Ведь для региональных нормативных актов Федеральным законом 06.10.1999 №184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” установлен трехмесячный срок их приведения в соответствие с федеральными законами. Введение аналогичной нормы для органов местного самоуправления позволит повысить их ответственность за несвоевременность внесения изменений и, кроме того, сократить излишнюю переписку с органами прокуратуры по этому вопросу. От прокуроров и органов местного самоуправления имеются предложения о целесообразности исключения из Федерального закона № 131-ФЗ требований об определении в уставах муниципальных образований перечня вопросов местного значения. Так как этот перечень установлен в федеральном законе и не может быть изменен или дополнен в уставе, то фактически устав дублирует федеральные нормы. Однако при внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ в данной части необходимо и внесение соответствующих изменений в устав муниципального образования, что представляет собой длительную и сложную процедуру.
Несмотря на принимаемые прокурорами меры, количество незаконных нормативных актов остается по-прежнему высоким. Так, в 2010 г. прокурорами в округе оспорено свыше 21 тыс. муниципальных актов, в т. ч. почти 4,5 тыс. уставов.
Для качественного изменения ситуации прокурорам на региональном уровне следует использовать свое участие в работе коллегиальных, консультативно-совещательных органов по обеспечению взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, состоящих из руководителей органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов региона. Такие органы действуют, к примеру, при Ярославской областной Думе, при губернаторе Калужской области. Данное участие может оказаться полезным для решения вопросов, связанных с предупреждением принятия незаконных муниципальных актов, и для инициирования самостоятельной работы органов местного самоуправления в масштабах всего региона по отмене незаконных положений и закреплению в муниципальных актах новых норм, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления.
Полагаем, что в работе по повышению правовой квалификации представителей органов местного самоуправления прокурорам следует сочетать организацию учебно-методических семинаров на местах с участием в работе семинаров, организуемых советами муниципальных образований и органами государственной власти, как это происходит в Ивановской, Калужской, Костромской, Курской, Липецкой, Московской, Тульской и других областях.
В Курской, Липецкой, Московской областях повышение квалификации муниципальных служащих организовано на базе региональных высших учебных заведений, где к чтению лекций, проведению курсов привлекаются прокурорские работники.
Заключенные прокурорами Белгородской, Брянской, Рязанской областей соглашения о взаимодействии с советами муниципальных образований как раз предполагают сотрудничество в этой сфере.
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов прокуратуры осуществляется не только в сфере правотворчества, но и в первую очередь в правоприменительной деятельности. Общее количество нарушений, выявляемых прокурорами в органах местного самоуправления, на протяжении последних лет продолжает оставаться значительным. Так, в 2010 г. прокурорами ЦФО выявлено в их деятельности свыше 190 тыс. нарушений законов, в т. ч. почти 30 тыс. незаконных правовых актов.
По сравнению с 2009 г. эти показатели только возросли. За первый квартал 2011 г. выявлено свыше 68 тыс. нарушений закона, в т. ч. почти 10 тыс. незаконных правовых актов.
Во многих случаях прокуроры констатируют бездействие органов местного самоуправления по вопросам принятия, реализации финансирования различных целевых программ, необходимых для социального развития территорий, жилищного строительства, капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из ветхого и аварийного жилья, развития и поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, профилактики правонарушений, противодействия коррупции, терроризму, экстремизму, распространению наркомании.
Отсутствие программ лишает органы местного самоуправления возможности получить финансовую поддержку, к примеру, за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и областного бюджета на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья, что, в частности, отмечено в решении межведомственного совещания, проведенного в Курской области. Эта проблема характерна и для остальных регионов ЦФО.
Принятые программы носят формальный и декларативный характер, не предусматривают конкретных мероприятий по их реализации и не обеспечены надлежащим финансированием.
Так, на координационном совещании руководителей правоохранительных органов ЦФО, посвященном вопросам усиления борьбы с терроризмом и экстремизмом, отмечалось, что в ряде муниципальных образований до сих пор не приняты программы, направленные на противодействие экстремизму и терроризму, а существующие не финансируются в полном объеме: это Белгородская, Брянская, Калужская, Липецкая, Тверская и другие области. В ряде муниципальных образований они приняты и профинансированы только после вмешательства органов прокуратуры. Прокурорскими проверками вскрыты факты ненадлежащего принятия мер к обеспечению антитеррористической защищенности жилых домов, образовательных, медицинских учреждений, гидротехнических сооружений, бездействия антитеррористических комиссий, созданных при местных администрациях.
Несмотря на чрезвычайную ситуацию с лесными и торфяными пожарами летом 2010 г., органами местного самоуправления в ряде регионов (Воронежская, Владимирская, Рязанская, Московская, Тверская, Ярославская и другие области) не приняли достаточных мер по подготовке населения и территорий к пожароопасному периоду 2011 г., что потребовало вмешательства прокуроров и обсуждалось на заседаниях комиссий ЦФО по предупреждению ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. . . .
ПОЛНОСТЬЮ текст статьи можно прочитать в августовском номере журнала
Заслушав выступления Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. и Министра регионального развития Российской Федерации Басаргина В.Ф., доклады первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э., председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Тимченко В.С, совещание отмечает, что в целом взаимодействие органов прокуратуры с представительными и исполнительными органами местного самоуправления Российской Федерации при реализации ими предусмотренных законодательством полномочий имеет конструктивный характер.
Осуществляется оперативный обмен информацией, реализуются различные формы сотрудничества в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений закона. Так, в Карачаево-Черкесской Республике сложилась практика ежеквартального взаимного информирования и определения совместных действий местных администраций и прокуратуры.
Прокуроры активно участвуют в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, в том числе на стадии подготовки муниципальных правовых актов, а зачастую выступают инициаторами их разработки и принятия.
Вместе с тем результаты осуществления прокурорами функций надзора за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод граждан, а также соответствием законодательству издаваемых правовых актов свидетельствуют о многочисленности и распространенности нарушений закона в деятельности органов местного самоуправления практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества. Выявляются факты правонарушений и злоупотреблений при управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местных бюджетов, установлении местных налогов и сборов, оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и в иных областях. В муниципальном нормотворчестве и деятельности органов местного самоуправления распространены нарушения при применении земельного, лесного, градостроительного, природоохранного, административного и жилищного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, в том числе о муниципальной службе, регулирующего тарифы в жилищно-коммунальной сфере, о размещении муниципальных заказов на поставку товаров и предоставление услуг.
Согласно статистическим данным, за 9 месяцев 2010 г. прокурорами выявлено почти 720 тыс. нарушений в деятельности органов местного самоуправления (в 2009 г. - около 900 тыс. нарушений). В целях их устранения прокурорами принесено более 126 тыс. протестов на незаконные муниципальные правовые акты (168 тыс.). Руководителям органов местного самоуправления внесено около 143 тыс. представлений (175 тыс.); должностным лицам объявлено более 21 тыс. предостережений (38 тыс.). По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 62,5 тыс. работников муниципалитетов (74,6 тыс.), к административной ответственности - около 10 тыс. (около 1,8 тыс.). По направленным в следственные органы материалам возбуждено около 500 уголовных дел (800).
Анализ прокурорской деятельности показывает, что большинство установленных нарушений связано с принятием органами местного самоуправления незаконных правовых актов, превышением компетенции, а также несвоевременностью приведения их в соответствие с федеральным законодательством (республики Калмыкия, Коми, Чувашская Республика, Забайкальский край, Сахалинская, Псковская, Ростовская области и др.).
Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации не приняты необходимые муниципальные нормативные правовые акты в развитие действующих Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации (Курганская, Новгородская, Оренбургская, Томская, Тульская области и др.).
Повсеместно выявлены факты нарушения органами местного самоуправления прав предпринимателей, в том числе путем создания различных административных барьеров, установления не предусмотренных законом обязанностей, предоставления льгот и привилегий отдельным хозяйствующим субъектам, незаконных отказов в реализации прав, истребования излишних документов, нарушения сроков при рассмотрении заявлений и др. (республики Дагестан, Марий Эл, Приморский край, Ивановская, Кировская, Орловская, Ульяновская области и др.).
Причинами подобных просчетов стали нехватка кадров в органах местного самоуправления, их недостаточная квалификация, особенно в сельской местности, быстро меняющееся федеральное и региональное законодательство.
Деятельность органов местного самоуправления подвержена коррупционным и иным криминальным проявлениям. В основном преступления совершаются по корыстным мотивам. Примеры привлечения к уголовной ответственности руководителей органов местного самоуправления и их должностных лиц имеются в Республике Адыгея, Алтайском крае, Астраханской, Московской областях и других субъектах Российской Федерации. К числу совершенных ими преступлений относятся получение взяток, злоупотребление должностными полномочиями, халатность и др.
Мониторинг состояния взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления свидетельствует о наличии ряда проблем, возникающих при реализации прокурорами надзорных полномочий. Так, некоторые из затребованных органами прокуратуры сведений и материалов могли быть получены из иных источников, в том числе на официальных сайтах органов местного самоуправления. Отдельные проведенные уполномоченными органами контроля (надзора) федерального и регионального уровней проверки деятельности администраций муниципальных образований, муниципальных предприятий и учреждений дублировали друг друга, а также прокурорские проверки. Принимаемые органами прокуратуры, иными государственными органами контроля (надзора) меры реагирования были не всегда адекватны нарушениям, допущенным органами местного самоуправления, предложенные мероприятия не могли быть реализованы из-за отсутствия необходимого финансирования.
Обсудив поступившие от докладчиков и участников настоящего мероприятия предложения, совещание
1. Генеральной прокуратуре Российской Федерации:
1.1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации:
в первом полугодии 2011 г. организовать проведение подобных межведомственных совещаний в соответствующих федеральных округах, субъектах Российской Федерации с приглашением представителей органов местного самоуправления, Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, региональных отделений Всероссийского Совета местного самоуправления, иных общественных объединений (организаций) органов местного самоуправления соответствующего уровня;
в дальнейшем практиковать систематическое проведение межведомственных совещаний с участием представителей органов прокуратуры и органов местного самоуправления;
проанализировать состояние этой работы в 2011 г. и о результатах в январе 2012 г. проинформировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
1.2. Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства с привлечением заинтересованных подразделений, прокуроров субъектов Российской Федерации:
обеспечить контроль за разрешением вопросов взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Изучать состояние этой работы при проведении комплексных проверок нижестоящих прокуратур;
по итогам 2011 г. с участием прокуроров субъектов Российской Федерации провести анализ правоприменительной практики и результатов прокурорского надзора в данной сфере правоотношений;
в первом полугодии 2011 г. проанализировать ведомственные организационно-распорядительные документы в целях сокращения числа поручений и изменения действующих сроков представления прокурорами докладных записок, информации и отчетности о состоянии надзора по различным направлениям деятельности, касающимся сфер ведения органов местного самоуправления;
в I квартале 2011 г. изучить и распространить положительный опыт совместной деятельности органов местного самоуправления и прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики, а также рассмотреть практику взаимодействия и предложения администрации города Омска по совершенствованию законодательства для использования в дальнейшей работе.
3. Прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городских, районных и приравненных к ним прокуратур:
принять действенные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений от органов местного самоуправления, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. Исключить факты направления запросов на получение сведений, опубликованных в средствах массовой информации, на официальных сайтах, доступных из других источников. Принять меры к сокращению бумажного документооборота;
в ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесении актов реагирования на допущенные органами местного самоуправления нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения формальных требований прокурора. В первую очередь руководствоваться принципом защиты законных прав человека и гражданина;
при проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля (надзора) обращать внимание на соответствие требований в адрес представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям;
совместно с органами местного самоуправления сформировать систему учебы, юридического просвещения и повышения профессиональной квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих.
4. Министерству регионального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:
4.1. Наладить эффективный информационный обмен между органами местного самоуправления, органами прокуратуры, контролирующими органами и органами государственной власти путем формирования на уровне субъектов Российской Федерации сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти;
4.2. Предложить органам государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть вопрос о разработке и принятии законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления.
4.3. В 2011 г. совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации:
подготовить законодательные инициативы о нормативном регулировании проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений аналогично процедурам, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
5. Всероссийскому Совету местного самоуправления, Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований:
в течение 2011 г. проанализировать возникающие проблемы при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий;
при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов местного самоуправления информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов Российской Федерации с приложением копий подтверждающих документов;
разработать сборник типовых нормативных актов органов местного самоуправления по реализации ими вопросов местного значения;
оказывать консультативную помощь муниципальным образованиям по вопросу повышения уровня правовой подготовки муниципальных служащих и совершенствования деятельности по подготовке муниципальных паровых актов, а также регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления об изменениях в законодательстве Российской Федерации по вопросам, затрагивающим деятельность органов местного самоуправления.
Срок: постоянно.
6. Контроль за исполнением решения межведомственного совещания возложить на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э. и статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития Российской Федерации Осинцева Ю.В.
Местное самоуправление - это одна из форм непосредственного осуществления властных функций народом. Оно имеет место в населенных пунктах (селах, районах, городах) РФ, где формируются муниципалитеты, состоящие из главы муниципального образования, его представительного органа, исполнительно-распорядительного аппарата (администрации), контрольного и вспомогательных органов. Члены представительного органа, администрации и глава муниципалитета являются выборными должностями. Регулирует работу органов местного самоуправления Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др. акты. Муниципальные образования имеют властные функции и полномочия, например, выплачивают пенсии и пособия гражданам, занимаются социальной опекой, распоряжаются муниципальной казной, землями и имуществом (жилищный фонд, коммунальное хозяйство и т.д.), но самое главное - издают нормативно-правовые акты. Все это требует контроля со стороны органов государственной власти и прокуратуры. Как правило, прокуратуры районов и городов контролируют деятельность соответствующих муниципальных образований, а межрайонные прокуратуры следят за деятельностью сельских, районных муниципалитетов. В отдельных случаях вмешиваются специальные прокуратуры, например, природоохранная прокуратура.
Согласно положениям Закона «О прокуратуре» «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина… прокуратура РФ осуществляет. надзор за исполнением законов. органами местного самоуправления».
В широком понимании прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления - это регламентированная прокурорским правом деятельность прокуратуры относительно проверки выполнения законов и подзаконных нормативных актов органами местного самоуправления и соответствия принимаемых ими нормативно-правовых актов законодательству РФ, в первую очередь, Конституции.
Задачи этого вида прокурорской надзорной деятельности заключаются в том, чтобы с помощью полномочий прокурора достичь:
Четкого и неуклонного выполнения законов в муниципальных образованиях;
Отмены актов, и прекращение деятельности актов органов местного самоуправления, которые противоречат законам и подзаконным нормативным актам.
Непосредственными объектами этого направления надзорной деятельности прокуратуры выступают органы местного самоуправления.
Осуществляя надзор за общим выполнением законов в сфере местного самоуправления, органы прокуратуры оказывают содействие выполнению задач, которые стоят перед обществом и государством относительно улучшения правопорядка, повышение благосостояния граждан. А также играют важную роль относительно улучшения материального положения, муниципалитетов, обеспечение их прав и законных интересов и т.п. Другими словами, прокуроры, осуществляя свои полномочия в этой сфере, решают, вместе с другими органами и организациями, вопрос политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства. Ведь местное самоуправление в политике РФ было признано основой развития демократического общества.
Согласно статье 21 Закона РФ «О прокуратуре» предметом надзора за соблюдением и правильным применением законов является:
а) соответствие актов, местного самоуправления действующим законам;
б) соблюдение законов о: неприкосновенности личности, о защите социально-экономических, политических, личных правах и свободы граждан, защите их чести и достоинства, если законом не предусмотрен другой порядок защиты этих прав. Помимо этого прокуратура следит за соблюдением законов, касающихся экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды и т.д.
Следовательно, по сути, предмет этого вида надзора образовывают два элемента:
Соблюдение и применение целого комплекса законов;
Проверку соответствия Конституции и законам РФ правовых актов, которые принимаются органами местного самоуправления.
Прокуратура проверяет деятельность органов местного самоуправление согласно выработанным методикам и принципам с использованием своих средств по таким поводам как:
1) сообщение, заявления, жалобы, письма отдельных физических и должностных лиц о конкретных фактах нарушений законодательства РФ со стороны органов муниципальных образований;
2) непосредственное выявление работниками прокуратуры признаков правонарушений, которые охватываются границами данного вида надзорной деятельности;
3) конкретные указания, требования вышестоящих прокуроров относительно проведения проверки соблюдения законности в определенных муниципальных образованиях.
Полномочия прокурора в ходе надзора за общим выполнением (соблюдением и правильным применением) законов определены в главе 1 Закона. При наличии информации о нарушениях законодательства органами местного самоуправления, или предотвращая такие нарушения, прокурор имеет право на проверку в порядке надзора. Эта проверка может касаться не только конкретных фактов, но и выйти за их рамки, когда у прокурора, как уже подчеркивалось, появляются основания для вывода о распространенности, систематичности случаев правонарушений в деятельности органов местного самоуправления.
В ходе прокурорских проверок, т.е. во время осуществления надзора, прокурор имеет право:
Беспрепятственно, по удостоверению, которое подтверждает занимаемую должность, входить в помещения органов местного самоуправления (представительного органа, администрации, вспомогательных комитетов и т.д.);
Получать доступ к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе, по письменному требованию, и тех, что содержат коммерческую или банковскую тайну или конфиденциальную информацию; письменно требовать представление в прокуратуру для проверки указанных документов и материалов, выдачи необходимых справок, в том числе относительно операций и счетов органа местного самоуправления, как юридического лица и других организаций, сотрудничающих с муниципалитетом, для решения вопросов, связанных с проверкой. Требовать для проверки решения, распоряжение, инструкции, приказы и другие акты и документы главы и органов муниципального образования, получать информацию о состоянии законности деятельности органа местного самоуправления и мероприятий по ее обеспечению.
Требовать от главы и коллегиальных органов муниципального образования проведения проверок, ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций и других структур независимо от форм собственности, а также выделение специалистов для проведения проверок ведомственных и вневедомственных экспертиз;
Вызывать должностных лиц органов местного самоуправления и граждан, проживающих на муниципальной территории, представителей юридических лиц, требовать от них устных или письменных объяснений относительно нарушений закона.
В случае выявления нарушений закона органами местного самоуправления прокурор или его заместитель, в пределах своей компетенции, имеют право:
1. Опротестовывать акты органа местного самоуправления (решения, постановления, положения муниципальных органов);
2. Заводить в установленном законом порядке уголовные дела, открывать дисциплинарные производство или производство об административном правонарушении, передавать материалы на рассмотрение общественных организаций;
3. Давать предписания об устранении очевидных нарушений закона органами местного самоуправления;
4. Вносить представление в муниципальные органы, должностным лицам об устранении нарушений закона и условий, оказывающих им содействие;
5 - Обращаться в суд или хозяйственный суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан, государства, а также предприятий и других юридических лиц в связи с нарушением права со стороны органов местного самоуправления или по отношению к органам местного самоуправления.
Деятельность прокуроров в области надзора за соблюдением и правильным применением законов со стороны органов местного самоуправления довольно многогранная. Однако, несмотря на разнообразие проблем по обеспечению законности, прокуроры должны уметь, в тот или иной период, в каждом индивидуальном случае избирать те виды надзора, которые существенно отражаются на режиме законности в государстве.
В соответствии с Законом и выданными для его развития, приказами Генерального прокурора, основными направлениями надзора за соблюдением законов в органах местного самоуправления выступают:
1. Надзор за выполнением законов о неприкосновенности личности; о защите социально-экономических, политических, личных права и свобод граждан, и членов их семей; прав и интересов социальных групп, которые нуждаются в государственной помощи и защите;
2. Надзор за соблюдением законов, которые регламентируют деятельность партий и общественных объединений; порядок проведения референдумов, выборов, митингов, собрания, забастовок, демонстраций и т.п. Особенно это касается волеизъявления в муниципальных образованиях;
3. Надзор за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения жалоб, особенно по вопросам заработной платы, пенсий, стипендий, других социальных выплат; об охраны труда, здравоохранении, образовании, защите жилищных прав и прав потребителей;
4. Надзор за соблюдением законодательства о межнациональных и межконфессиональных отношениях, миграции;
5. Надзор за соблюдением законодательства об административных правонарушениях, законов, направленных на реализацию экономических реформ и развитие рыночных отношений;
6. Надзор за соблюдением законодательства о собственности, о приватизации государственного имущества, в частности относительно законности разгосударствления имущества;
7. Надзор за соблюдением природоохранного законодательства, законодательства о транспорте и т.п.
